臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)101年度訴字第627號

• 裁判案由: 土壤及地下水污染整治法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 101 年 12 月 05 日
• 當事人: 台鈴工業股份有限公司

臺北高等行政法院裁定
101年度訴字第627號原 告　台鈴工業股份有限公司
代　表　人　黃教漳
訴訟代理人　方文萱律師
范清銘律師
上　一　人
複 代理人 楊雅雯律師
被 告　桃園縣政府環境保護局
代　表　人　陳世偉
訴訟代理人　林文凱律師
連家麟律師
上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，原告不服桃園縣政府中華民國101 年3 月5 日府法訴字第1000518078號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、按原告之起訴不合程式或不備其他要件者，行政法院應以裁定駁回之，行政訴訟法第107 條第1 項第10款定有明文。次按所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為（訴願法第3 條第1 項規定參照）；至行政機關於先前已作成行政處分並對外生效後，重為內容與之相同之處分，因並未作成新的實質決定，亦未增加新的規制效果，僅係重申過去所作成處分之內容，對於原處分之形式及實質存續力並無影響，故不生新的拘束力，而不得成為獨立之行政爭訟對象，此與行政機關在原處分發生形式存續力後，重新為實質審查而作成之第二次裁決，乃屬新的行政處分，得獨立成為行政爭訟標的者，有所不同。
二、本件事實概要：緣行政院環境保護署（下稱環保署）為執行「運作中工廠土壤及地下水含氯有機溶劑污染潛勢調查及查證計畫（第2 期）」，於民國99年11月12日及22日至原告○○廠區（場址：桃園縣○○市○○里○○路○段○○○巷○○號；桃園縣○○市○○段317 、318 、319 、320 、321
、32 2、323 、324 、325 地號等9 筆土地）調查土壤及地下水含量，發現其土壤中鋅含量及地下水三氯乙烯含量，均已超過土壤及第二類地下水之污染管制標準，經多次召開調查及查證結果研商會議，確認原告為污染行為人，遂函由桃園縣政府依土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第12條第2 項及第16條規定，以100 年6 月1 日府環水字第1000701595號公告，公告原告○○廠為土壤、地下水污染控制場址及污染管制區，嗣於100 年6 月3 日以府環水字第1000701683號函，將上開公告檢送原告，並請原告依據土污法第15條第2 項規定，立即採取應變必要措施，另應於2 個月內，依據土污法第13條第1 項暨同法施行細則第14條規定，提出污染控制計畫至該府核定後實施，如未遵行，該府將依土污法第32條及第38條第1 項規定處分。其後，桃園縣政府因作成前揭公告前，未先給予原告陳述意見之機會，為補程序之不足，復以100 年9 月7 日府環水字第1000702688號函請原告就上開公告陳述意見。原告嗣於100 年9 月16日提出書面陳述意見，被告乃以100 年9 月22日桃環水字第1000066091
號函轉環保署協助解釋，經該署100 年10月21日環署土字第100009 1636 號函復，被告依該環保署函文內容，另以100
年10月31日桃環水字第1000074305號函（下稱系爭函），對原告上開陳述意見函，回復略以：「本案經行政院環境保護署100 年10月21日環署土字第1000091636號函，調查結果及研商會議結論確認貴公司○○廠為污染行為人並應負起污染改善之責，另有關公告貴公司廠區為地下水污染控制場址及地下水污染管制區，考量地下水屬流動狀態且有擴散之虞，仍請貴公司完成全廠區、周界細密調查釐清污染範圍及現況後，提報後續監督小組委員會依貴公司調查結果及現場實際狀況進行審議。」原告對系爭函不服，向桃園縣政府提起訴願，經該府以系爭函非行政處分為由，依訴願法第77條第8
款規定決定不受理，原告遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張：行政處分之判別，應主要根據其效果，而非拘泥於形式。被告以系爭函明白要求原告完成全廠區、周界細密調查，釐清污染範圍及現況，提報後續監督小組委員會審議，已對原告發生直接之法律效力，依行政訴訟法第4 條第1
項、行政程序法第92條第1 項規定及司法院釋字第423 號解釋意旨，自屬行政處分。至公告轄區內土壤及地下水控制場址及命特定人採取應變必要措施，依土污法第3 、12、15條等規定，係縣市政府之權責，被告為桃園縣政府轄下機關，固欠缺作成系爭函之事務權限，惟此僅係系爭函之行政處分違法存有瑕疵或無效之問題，無礙於系爭函應被定性為行政處分；況桃園縣政府業已依桃園縣政府組織自治條例第2 條第2 項規定，將公告原告應進行完全周界細密調查及提交污染防制報告處分之權限，委任被告為之，則系爭函當屬行政處分，不因非由土污法所定主管機關所為，即轉變為觀念通知。再者，被告曾就關於土壤及地下水污染控制場址範圍之實體問題函詢原告，並於綜合評估原告100 年9 月16日所回復之意見函、環保署之相關調查結果及研商會議結論、建議後，一方面針對地下水污染部分，考量地下水水文及污染可能發展情況，並補充環保署所提資料，作為強化公告原告全廠區為控制場址之理由，同時課予原告更高之作為義務；另方面針對土壤污染部分，則未完全按環保署之建議，限縮土壤污染控制場址。足見被告係在重為審查後，作成系爭函，且系爭函命原告應「完成全廠區、周界細密調查釐清污染範圍及現況」，較諸桃園縣政府100 年6 月1 日公告之第一次處分，僅命原告「進行調查」，未命原告為「完成細密調查」，系爭函命原告作為之義務增加，原告負擔之費用亦加劇，已生新的規制效果及拘束力，故系爭函絕非如被告所言，僅屬觀念通知，實為第二次裁決，而屬行政處分，原告自可對之提起訴願及行政訴訟。訴願決定以程序不合法為由而予以不受理，其認事用法乃有違誤，應予撤銷，為此提起本件訴訟，並聲明：訴願決定及系爭函均撤銷。
四、本院之判斷：
㈠按土污法第3 條規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第12條第1 、2 項規定：「（第1 項）各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證，並依相關環境保護法規管制污染源及調查環境污染情形。（第2 項）前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，直轄市、縣（市）主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址（以下簡稱控制場址）。」第13條第1 項規定：「控制場址未經公告為整治場址者，直轄市、縣（市）主管機關應命污染行為人或潛在污染責任人於六個月內完成調查工作及擬訂污染控制計畫，並送直轄市、縣（市）主管機關核定後實施。污染控制計畫提出之期限，得申請展延，並以一次為限。」第15條第1 項規定：「（第1 項）直轄市、縣（市）主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，應依控制場址或整治場址實際狀況，採取下列應變必要措施：…二、依水污染防治法調查地下水污染情形，並追查污染責任；必要時，告知居民停止使用地下水或其他受污染之水源，並得限制鑽井使用地下水。…四、豎立告示標誌或設置圍籬。…七、移除或清理污染物。八、其他應變必要措施。」準此，有關公告土壤或地下水污染來源明確、其土壤或地下水污染物濃度達管制標準之場址為控制場址，命污染行為人或潛在污染責任人完成調查工作及擬訂污染控制計畫，及根據控制場址實際狀況，命污染行為人或潛在污染責任人採取土污法第15條第1 項各款所定之應變必要措施，均屬土污法第3 條所定各級主管機關之權限。
㈡經查，桃園縣政府先於100 年6 月1 日公告：「主旨：公告『台鈴工業股份有限公司○○廠』為土壤、地下水污染控制場址及土壤、地下水污染管制區。依據：土壤及地下水污染整治法第12條第2 項、第16條、第17條及同法施行細則第10條。公告事項：一、污染行為人姓名：台鈴工業股份有限公司（○○廠）。二、場址名稱：台鈴工業股份有限公司○○廠。三、場址地址、地號、位置或座標：桃園縣○○市○○里○○路○段○○○巷○○號；桃園縣○○市○○段317 、318 、319 、320 、321 、322 、323 、324 、325 等9 筆地號。（以下略）」嗣於100 年6 月3 日以府環水字第1000701683 號函，將上開公告檢送原告，並於該函主旨載明：
「貴公司○○廠（工廠地址：桃園縣○○市○○里○○路○段○○○巷○○號）工廠用地，因土壤遭受污染經檢測鋅濃度超過土壤污染管制標準及地下水遭受污染經檢測三氯乙烯濃度超過地下水污染管制標準，本府依法公告為土壤、地下水污染控制場址及土壤、地下水污染管制區，請立即遵照說明事項辦理，請查照見復。」復於說明欄記載：「…二、貴公司○○廠工廠用地土壤鋅含量3040mg/kg 超過土壤污染管制標準（20 00mg/kg）及地下水三氯乙烯含量為2.22mg /L
，超過第二類地下水污染管制標準（0.050mg/L ），依據土壤及地下水污染整治法第12條第2 項、第16條之規定，本府於100 年6 月1 日依法公告為土壤、地下水污染控制場址及土壤、地下水污染管制區在案。三、為減輕污染危害及避免污染擴大，請貴公司依據土壤及地下水污染整治法第15條第2 項之規定，立即採取下列應變必要措施：㈠豎立告示標誌或設置圍籬。㈡移除或清除污染物並進行污染範圍及污染源調查。四、如貴公司未立即遵行上開應變必要措施，本府將依據土壤及地下水污染整治法第32條規定處分。五、另請貴公司於2 個月內，依據土壤及地下水污染整治法第13條第1
項暨同法施行細則第14條之規定，提出污染控制計畫（計畫書請備齊1 式15份）至本府核定後實施；倘貴公司未依期限，提出污染控制計畫，本府將依據土壤及地下水污染整治法第38條第2 項規定處分。六、隨函檢送公告1 份。」等情，有上開桃園縣政府100 年6 月1 日公告及同年月3 日函各1
份，附本院卷第29至31頁可稽。是上開桃園縣政府100 年6
月3 日函，通知原告該府已依土污法第12條第1 項規定，將原告○○廠廠區之全部均公告為控制場址，並課原告以土污法第13條第1 項規定，應於2 個月內完成調查及擬訂污染控制計畫送請該府核定，另應依該府指示，採取同法第15條第1 項第2 、4 、7 款所定應變必要措施等行政法上義務，如有違反，將遭該府依同法第32條或第38條第2 項等規定予以處罰，故係桃園縣政府針對原告○○廠場址之土壤及水污染濃度，經查證結果，超過管制標準之公法上具體事件，基於前揭土污法規定之職權，所為對原告直接發生法律上效力之行政處分，故原告自收受桃園縣政府上述100 年6 月3 日函（下稱桃園縣政府處分）送達時起，即受該處分之效力規制，應進行污染源調查，並於2 個月內完成調查工作，依土污法第13條第1 項規定提出污染控制計畫，送桃園縣政府核定。
㈢至於系爭函，則係桃園縣政府作成上述處分，公告原告為土壤及地下水污染控制場址後，依行政程序法第102 條規定，通知原告補行陳述意見，並送請環保署表示意見，經環保署回復說明其認定原告為污染行為人之依據，至後續管制措施應由縣（市）主管機關辦理等語後，再由被告以該函對原告所陳述意見予以回復等情，有桃園縣政府100 年9 月7 日府環水字第1000702688號函、原告陳述意見函、環保署100 年10月21日環署土字第10000091636 號函及系爭函，附本院卷第33、34、36至39、46及47頁足憑。而被告既非土污法第3
條所定之主管機關，並無公告土壤或地下水污染物濃度達管制標準之場址為控制場址，或命污染行為人或潛在污染責任人完成調查污染源工作之法定權限；原告雖引用桃園縣政府組織自治條例第2 條第2 項：「中央法規明定本府為主管機關者，本府得將其權限委任所屬下級機關辦理。」之規定，主張被告業經桃園縣政府合法授與執行土污法主管機關之權限云云，惟按行政程序法第15條第1 、3 規定：「（第1 項）行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。…（第3 項）前二項情形，應將委任或委託事項及法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙。」是桃園縣政府在將其委任被告執行土污法權限之事項及法規依據，公告並刊登於政府公報或新聞紙前，被告並無執行土污法第12條第2 項所定公告污染控制場址，及同法第13條第1 項所定命污染行為人完成調查工作及提出污染控制計畫之合法權限，原告僅以前引桃園縣政府組織條例設有上述規定，即認系爭函必係被告基於桃園縣政府合法委任而為之行政處分，已難採憑。
㈣退步言之，縱認被告業經桃園縣政府合法委任執行土污法所定主管機關之相關權限，惟系爭函內容所載：原告○○廠全廠區業經公告為地下水污染控制場址及地下水污染管制區，請原告完成全廠區周界細密調查釐清污染範圍及現況等語，乃重申上述桃園縣政府處分之效力；前述原告陳述意見書及環保署函，並未使被告因而於系爭函中，對該行政處分之事實及法律狀況產生新的評價，復未在該行政處分之外，增加任何對原告不利之法律效果，故系爭函對該桃園縣政府行政處分之形式及實質存續力不生影響，揆諸首揭說明，自不得成為獨立之行政爭訟標的。原告雖主張：系爭函要求其完成污染源之周界細密調查，致其所負義務，由上述桃園縣政府處分所命「進行概況調查」，加重為「完成周界細密調查」，負擔費用亦加劇，自係第二次裁決云云，惟查：
⒈上開桃園縣政府處分，除於說明三、㈡命原告應進行污染源調查外，另於說明五要求原告應於2 個月內依土污法第13條第1 項規定提出污染控制計畫；而土污法第13條第1 項明定「主管機關應命污染行為人或潛在污染責任人於六個月內完成調查工作及擬訂污染控制計畫」，足見污染控制計畫之擬訂，應以已完成之調查工作為依據，是上開桃園縣政府處分說明五之內容，自係包括命原告完成調查工作，再依其結果提出污染控制計畫，原告稱該行政處分對原告課予之作為義務，僅限於「進行」污染源調查，未及於系爭函所稱其應「完成」調查工作，顯非可採。
⒉次查，前引土污法第13條第1 項及該法施行細則第14條，並未就污染行為人或潛在污染責任者調查污染源應採取之方法加以規定，故係由調查義務人自行決定污染源之調查方式，至其完成之調查結果是否確實可信，則由主管機關根據其送請核定之污染控制計畫內容予以審查，此觀土污法施行細則第14條第1 項第5 款明定，依土污法第13條第1 項提出之污染控制計畫，應記載污染調查方式，即可明瞭。上開桃園縣政府處分，即遵循前引土污法及其施行細則之規定，對於原告調查土壤及地下水污染源之方式，未加諸任何限制；至系爭函說明二所載：「另有關公告貴公司廠區為地下水污染控制場址及地下水污染管制區，考量地下水屬流動狀態且有擴散之虞，仍請貴公司完成全廠區、周界細密調查釐清污染範圍及現況」等語，其中使用之「周界細密調查」一詞，並未見於土污法及其施行細則中，自不具有法規範上之意義，充其量僅能解為被告對原告依上開桃園縣政府處分所負地下水污染源調查義務之再次提醒，並強調原告應於其○○廠廠區之全部及其周界，從事詳細且精密之污染源調查，無從僅憑系爭函使用「周界細密調查」之文字，遽認被告係在上開桃園縣政府處分之外，依法律規定，課予原告更重之義務。
⒊再者，上開桃園縣政府處分內容，從未出現「概況調查」之用語，原告稱該行政處分僅要求其進行污染源之「概況調查」，與該行政處分之文義不符，已非可採。至原告進而以「概況調查」與系爭函所稱「周界細密調查」相互比較，認系爭函已加重其依上開桃園縣政府處分所負作為義務云云，無非係援引李達源博士所著「如何知道土壤污染的範圍」一文所述：土壤調查可大別為概況調查及細密調查；前者可採大樣區或中樣區取樣，即以25公頃為一網格，抽取一處；後者則須以1 公頃為採樣單位等語，為其依據。然則，姑且不論「概況調查」與「細密調查」等詞，均未見於土污法及其施行細則，原告指稱系爭函要求其就地下水污染源完成周界細密調查，較其依上開桃園縣政府處分所應負調查責任更重，欠缺法規上之依據，並無足取；況且，上述文章係在探討土壤污染之方法、程序、土壤污染區之界定原則及範圍劃定等議題，與地下水污染源之調查無關，有該篇文章全文附本院卷第158 至163 頁足憑，原告以該文所述土壤污染調查之分類方式，用於解釋被告於系爭函說明二中，請原告就其○○廠之地下水污染源完成調查時，所使用「周界細密調查」一詞，認其係與該文所稱土壤污染調查方式中之「細密調查」同其意義，且係相對於「概括調查」之概念，核屬其一己之見，殊難採取。
五、綜上所述，被告所為系爭函，僅係重申桃園縣政府100 年6
月3 日行政處分，依土污法第12條第2 項規定，公告原告○○廠為控制場址，且原告負有依同法第13條第1 項規定，完成地下水污染源調查並提出污染控制計畫之義務等效力，對該行政處分之事實及法律狀況並無新的評價，亦未在該行政處分之外發生新的規制效果。故系爭函未產生新的拘束力，不得單獨成為獨立之行政爭訟標的，原告對系爭函提起訴願，自屬於法不合，訴願決定依訴願法第77條第8 款規定，決定不予受理，尚無違誤。原告訴請撤銷訴願決定及系爭函，乃不備起訴要件，顯非合法，復無法補正，應予駁回。
六、依行政訴訟法第107 條第1 項第10款、第104 條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中　　華　　民　　國　　101 　年　　12　　月　　5 　　日臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官　徐瑞晃
法 官　陳姿岑
法 官　鍾啟煒
上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中　　華　　民　　國　　101 　年　　12　　月　　5 　　日書記官　李建德