臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)101年度訴更一字第139號

• 裁判案由: 商品檢驗法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 102 年 02 月 07 日

臺北高等行政法院判決
101年度訴更一字第139號102年1月24日辯論終結原 告　亨沅企業有限公司
代　表　人　張美蓮
訴訟代理人　黃秀蘭律師
複代 理 人 陳超凡律師
被 告　經濟部標準檢驗局
代　表　人　陳介山（局長）
訴訟代理人　蔡芳媚
賴紫盈
陳儀珍
上列當事人間商品檢驗法事件，原告不服經濟部中華民國100 年5 月18日經訴字第10006099680 號訴願決定，提起行政訴訟。經最高行政法院發回更審，本院更為判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
（一）被告於民國97年2 月27日接獲檢舉人檢附原告96年9 月26日、同年12月4 日開立品名載為「防火塗料」之統一發票影本【未稅價各為新臺幣（下同）117,000 元及495, 000元】2 張及50筆出廠證明書等資料，向被告檢舉原告售予訴外人立陽消防企業社之耐燃二級防火塗料未經檢驗合格，並提出原告未貼檢驗標識之油漆2 桶供證。
（二）經被告調查，認上開發票所載商品包含二級白色防火漆、三級透明防火漆、白色底漆、透明底漆4 種，均屬應施檢驗之商品，為原告分別委託三峰油漆廠有限公司（下稱三峰公司）及久大化工廠股份有限公司（下稱久大公司）產製並運出廠場。委託三峰公司產製部分，有經被告檢驗合格；96年12 月4日發票所含上開二級白色防火漆、三級透明防火漆2 塗料數量未逾報驗合格數量，不予裁處。其餘96年9 月26日、96年10月間、96年12月4 日將未經檢驗之商品運出廠場銷售予立陽消防企業社部分，已違反商品檢驗法第6 條第1 項前段規定；因原告96年9 月26日統一發票所涉違規部分及96年10月間出廠行為，其產製及運出廠場之時間至被告99年11月8 日為本件處分書時已逾行政罰法第27條第1 項規定之3 年裁罰時效，不予核處罰鍰，僅就96年12月4 日統一發票中「白色底漆」及「透明底漆」部分，依同法第60條第1 項第1 款規定，以99年11月8日
經標五字第09950036720 號處分書處原告罰鍰20萬元；另依同條第2 項規定，限期命原告於文到1 個月內將其委託產製未符合檢驗規定而逕行運出廠場之防火塗料回收或改正補辦檢驗使符合檢驗規定（下稱原處分）。
（三）原告不服，提起訴願經決定駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。於訴訟程序進行中，被告以101 年3 月19日經標五字第10150010140 號函撤銷原處分所為之20萬元罰鍰部分之處分部分；其餘限期回收或改正處分部分，經本院100
年度訴字第1230號判決撤銷該部分訴願決定及原處分。被告不服，提起上訴，經最高行政法院101 年度判字第874
號判決，將原判決廢棄，發回本院重新審理。
二、本件原告主張：
（一）原告所稱防火底漆並非指該底漆具有防火性質，僅係表示須與防火塗料配合使用，亦即先塗該底漆後再塗防火塗料。扣案2 桶底漆並未包含在96年9 月26日及96年12 月4日發票內，該2 桶底漆包裝外觀上並未標示具有耐燃或防火性能，故不須檢驗。有關防火塗料商品係由經濟部於86年12月31日以經（86）商檢字第86391970號公告及被告於87年1 月17日以檢台（87）三字第00160 號公告列為應施進口及國內市場商品出廠檢驗品目。惟前揭公告僅公告列為應實施進口及國內市場出廠檢驗品目，對何者為防火塗料品目而應實施進口及國內市場出廠檢驗之判定，則無明確規範，被告方於87年4 月24日發函公告為補充說明，如被告主張其87年4 月24日函僅就國外進口商品為說明，則被告就國內產製塗料商品是否為防火塗料而為應施檢驗品目並未對外提出公告說明。被告於前審雖宣稱從包裝、產品上有無文字或標示進行認定外，亦可由業者所提具之出廠證明、發票、出貨單及檢驗證明等表彰為防火塗料之產銷資訊予以認定云云，惟查被告主張之內容並未對外公告，且屬就原公告所無之附加限制，是被告僅憑原告事後所開具之發票上有防火字樣即認本件系爭商品為應施檢驗品目範圍，應不足採，況被告遲至101 年9 月3 日始以經標二字第10120009630 號令對外公告「經濟部86年12月31日以經（86）商檢字第86391970號公告之應施檢驗防火塗料商品，係指凡進口或國內產製可供建築裝潢使用之塗料商品，其進口報單、出廠證明、包裝或產品、型錄或其他相關資料中以中文或其他語文標示宣稱具有耐燃或防火性能者……」，顯然被告就國內產製之建築塗料商品判定是否為應施檢驗防火塗料商品之依據於101 年9 月3 日時始對外公告發生效力，前此被告所為認定只是其內部依循原則並未對外發生效力。
（二）被告自認本件系爭商品運出廠場行為之時間，已逾行政罰法第27條第1 項規定3 年裁罰時效，故不論原告有無被告所指違反檢驗規定，依法被告均不得再對原告施以行政裁罰。而商品檢驗法第63條第2 項有關限期回收或改正之規定，係屬商品檢驗法第八章罰責之規定，違反該規定者得依同法第63條第3 項規定處一定金額之罰鍰，並得按次連續處罰，故商品檢驗法第63條第2 項應亦屬行政罰之一種，同受行政罰法第27條第1 項規定裁罰時效之拘束。本件原告違反同法第60條第1 項第1 款規定，即將未符合檢驗規定之商品運出廠場、輸出入或進入市場之行為，既已因逾裁罰時效而不得為之，自不因被告改採回收或改正之處分後，轉為得依同法第63條第2 項科處裁罰，被告辯稱本件原處分不受行政罰法3 年裁罰時效之限制云云，並不足取。
（三）原處分書主文第2 項記載「被處分人將其委託產製未符合檢驗規定之防火塗料逕行運出廠場，被處分人應於文到1
個月內回收或改正補辦檢驗使符合檢驗規定。」未明確規範要回收或改正何漆品及範圍多寡，有處分內容不明確，違反行政處分實質合法性之重大瑕疵。被告於前審先則辯稱其係針對原告分別於96年9 月26日發票、96年10月間及96年12月4 日發票運出廠場之未符合檢驗規定防火塗料為回收或改正處分，並無不明確情形云云，惟被告明知前揭商品早已附著建築物上而無從回收或改正，竟以其事後於101 年3 月5 日訪問本件檢舉人魏大鈞之筆錄，主張尚有34桶商品可供回收云云，則前揭34桶商品業與前述420 加侖及1 桶底漆之數量明顯不符，被告所為原處分自與事實不符，而有重大瑕疵。另魏大鈞雖稱尚有34桶油漆尚未使用云云，但魏大鈞之合夥人賴斌貴業於臺灣臺北地方法院（下稱臺北地院）100 年訴字第2978號案件100 年11月16日庭期中證稱：「這些防火漆有用過，目前都沒有被業主退貨，這些防火漆都用掉了，都是施作在室內。」，賴斌貴復於該案件100 年12月21日證稱：「向被告張宗璘買的油漆已經使用在原承包工程上。」，魏大鈞於前揭案件中並未就此有所異議，且未提出尚有34桶油漆未使用之抗辯，該案件因而認系爭油漆均已附合於不動產上而不能請求返還，乃駁回魏大鈞之請求，魏大鈞雖就該案提起上訴，但於上訴審中仍未曾主張尚有未使用之油漆，該二審判決亦認其上訴無理由而駁回上訴，確定終結該案件，顯然魏大鈞之101 年3 月5 日訪問內容與事實不符，系爭商品已無回收或改正之可能。被告既以魏大鈞101 年3 月5 日訪問內容主張尚有商品未使用，仍有回收或改正之可能，則依魏大鈞所言，應尚留有陽信銀行15桶、通達國際股份有限公司（下稱通達公司）15桶，顯然向陽信銀行及通達公司查詢即可查證魏大鈞所言是否屬實。又被告於原處分稱係為保護消費者權益始為本件回收或改正之處分云云，縱依被告所言，尚有34桶未回收，其中4 桶於法院或被告扣查中，另30桶則於魏大鈞使用陽信銀行或通達公司中剩餘，而魏大鈞為本件檢舉人，若系爭商品真有違反檢驗規定，魏大鈞知之甚詳，且其更據此請求原告返還商品之訴訟，應無再為誤用之可能，則被告所為基於消費者權益之考量自失所附麗。
（四）被告稱其為本件處分主要目的為排除違規商品之違法狀態，只要違規商品不於市面上陳列或銷售，不至於危害消費者即足達成處分目的，至原告係採「回收」或「改正（品質改善或補辦檢驗）」，則由原告自行決定，被告不會強制須採用何種方式，且漆品已附著於建物而無法回收，尚有再以檢驗合格之防火塗料重複塗布於該建物之改正方式可供選擇云云，惟查本件原處分主文明載「被處分人將其委託產製未符合檢驗規定之防火塗料逕行運出廠場，被處分人應於文到1 個月內『回收或改正補辦檢驗使符合檢驗規定』」，顯然被告所為之處分限制原告須「補辦檢驗使符合檢驗規定」，與被告前揭主張明顯不符。
（五）被告雖稱依法其無須對外公告應施檢驗品目認定原則云云，惟查被告若不須對外公告應施檢驗品目認定原則，其因何於87年4 月24日發函公告所謂國外進口商品檢驗品目認定原則？被告既有行政裁量權，豈有畫地自限之理？況被告先則辯稱其認定凡以中文或其他語文標示宣稱具有耐燃或防火性能之塗料，致使用者及消費者認為具有防火性能，即屬其應施檢驗防火塗料品目範圍云云，顯然必須有「文字標示」有防火性能者，始符合被告檢驗品目範圍，詎被告於本案復主張縱商品未有任何標示，亦可認定系爭商品屬應施檢驗商品云云，顯又認不須有「文字標示」有防火性能者，只要商品經被告認定具防火性能即符合被告檢驗品目範圍，前後矛盾。被告亦已自認「為避免防火塗料與一般塗料品目之認定再生爭議，並有一致性之認定」，其才為101 年9 月3 日之函釋云云，顯然之前被告對於防火塗料與一般塗料品目之認定不一，爭議叢生，亦足證被告行政裁量之不確定性。
（六）原告並聲明：
1、原處分關於原告將其委託產製未符合檢驗規定之防火塗料逕行運出廠場而限期回收或改正部分及駁回該部分訴願決定均撤銷。
2、訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
（一）系爭防火塗料係依商品檢驗法之授權，由經濟部於86年12月31日以經（86）商檢字第86391970號公告及被告於87年1 月17日以檢台（87）三字第00160 號公告列為應施進口及國內市場商品出廠檢驗品目，現行檢驗方式為監視查驗並實施管理系統監視查驗。故無論防火塗料是國內產製或國外輸入，均應符合檢驗規定，始得運出廠場或輸入。原告產製之系爭防火塗料商品，經被告調查結果，核屬應施檢驗範圍，未報經檢驗合格即於96年9 月16日、96年9 月26日及96年10月間逕行運出廠場，業經被告以原處分核處回收或改正在案。按防火塗料商品與一般塗料商品之外觀並無不同，無法經由塗料外觀判定是否為防火塗料，是以一般消費者於購買時，會依據包裝、產品本體上之文字或標示判斷產品是否具防火性能，而專業使用者除依據包裝、產品標示判斷外，尚會依據產品型錄、出廠證明、發票、進口報單等產銷資訊判斷是否為防火塗料。被告基於上述產品特殊性及保護消費者生命安全之原因，對應施檢驗防火塗料之品目判定，係綜合廠商是否以各種形式來表彰其產品具有防火、耐燃等功效且係建築用塗料者，據以認定是否為應施檢驗防火塗料品目。故廠商在包裝、產品本體上之文字或標示為防火塗料，或於產品型錄、出廠證明、發票、出貨單、進貨單、進口報單等產銷資訊上，表彰該等產品具有防火或耐燃功效，致使消費者或使用者主觀上認為該等塗料具有特殊防火保護功能，不同於一般普通油漆，基於保護消費者生命安全之精神，即認定為應施檢驗防火塗料。另被告87年4 月24日以檢台（87）一字第07907 號函釋謂「……凡『進口』之建築用塗料……其進口報單、包裝或產品上以中文或其他語文標示具有耐燃或防火性能者，須經本局檢驗合格始得銷售。……惟無上揭之標示者視為非應施檢驗品目」，該函釋係僅針對「國外進口」建築用塗料所規範之應施檢驗品目判定之說明，而非針對所有建築用塗料之應施檢驗品目判定。
（二）至原告稱「有關國內產製防火塗料之認定，原並無對外說明，遲至101 年9 月3 日始以經標二字第10120009630 號令對外說明，故有關國內產製防火塗料之認定，應自101
年9 月3 日發生效力，前僅係內部規則不應發生效力」云云。依現行商品檢驗法第3 條、第10條規定辦理商品檢驗業務，被告須對外公告商品種類、品目、輸往地區、檢驗項目及檢驗標準，並未包含公告品目認定原則，復查商品檢驗法第2 條授權被告得辦理商品檢驗業務，即被告具有應施檢驗品目範圍品目認定之行政裁量權，被告就防火塗料之產銷特性、產品特色等通盤考量，認定凡以中文或其他語文標示宣稱具有耐燃或防火性能之塗料，致使使用者及消費者認為其具有防火性能，即屬被告應施檢驗防火塗料品目範圍，以保護消費者生命安全。原告雖稱銷售予魏大鈞之塗料除防火塗料外，尚有一般底漆，惟依被告之調查發現，原告於96年9 月26日及96年12月4 日所開立之發票品名並無「一般底漆」，反而均載明為「防火塗料」，既原告稱商品有所區分，何以發票品名不另列「一般底漆」，反而均以「防火塗料」名義出售，又據魏大鈞提出原告係以偽造之「SPP 防火建材系列出廠證明書」及為取得其信任而以其他漆品之「國內市場出廠檢驗合格證書」充當系爭商品符合檢驗規定之佐證，令其對系爭商品均係符合檢驗規定之防火塗料產生信賴，被告據以認定本案縱商品未有任何標示，亦可認原告與魏大鈞間之交易標的係「防火塗料」，即屬被告87年1 月17日檢台（87）三字第00160 號公告之範圍，依商品檢驗法第3 條規定，經被告公告列檢之品目，應依法執行檢驗，原告未依法辦理報驗，即將該未符合檢驗規定之防火塗料逕行運出廠場，核已違反商品檢驗法第6 條第1 項規定，被告依第63條第2項 規定命原告應於文到1 個月內回收或改正補辦檢驗使符合檢驗規定，並無違誤。至被告101 年9 月3 日經標二字第10120009630 號函釋，係因被告於101 年4 月20日以經標二字第10120003540 號公告自101 年12月1 日起，將水性水泥漆等塗料（下稱一般塗料）列為被告應施檢驗品目範圍，考量防火塗料及一般塗料皆屬塗料商品，為避免防火塗料與一般塗料品目之認定再生爭議，並有一致性之認定，爰訂頒之解釋性裁量性行政規則，只要業者宣稱具有「耐燃」或「防火」性能者，均屬被告公告之「防火塗料」範疇，此項認定係自87年「防火塗料」公告列檢以來，被告一貫之立場及行政慣例，非謂國內出廠之「防火塗料」於被告101 年函釋後方有適用，原告與魏大鈞於交易當時對系爭商品為「防火塗料」一事並無爭議，即無以該函解釋之必要，另基於交易當時原告及魏大鈞對「防火塗料」買賣之意思表示一致，依民法第153 條規定，契約即為成立，縱原告現在自認「防火塗料」內尚有「一般底漆」，惟依禁反言之原則，以及任何人均無法從外觀上判斷該漆品是否具防火之特性，為求保護社會大眾居住安全，被告認為本案亦有依「防火塗料」標準加以檢驗之必要。
（三）系爭商品為國內產製，原告於銷售時，分別開立96年9 月26日及96年12月4 日之發票，發票內所列品名均為防火塗料，又原告銷售系爭商品時，均出具SPP 防火建材系列出廠證明書及不實之國內市場出廠檢驗合格證書影本予立陽消防企業社（實際買受人為魏大鈞），足證原告銷售系爭商品時確係表明系爭商品為防火塗料，且原告於98年6 月18日及99年7 月27日受訪時，再三表明系爭商品為防火塗料，並輔以進口報單及96年12月4 日之發票所售之防火漆明細加以說明佐證，更可證原告確實表明系爭商品為防火塗料，被告依據本案調查所得之各項證據，基於防火塗料的產品特殊性、商業產銷型態及保護消費者生命安全之原因，核判系爭商品為應施檢驗防火塗料，並無不當。
（四）原告爭執原處分內容不明確云云，惟查原告將其委託產製系爭防火塗料，未符合檢驗規定即於96年9 月16日、96年9 月26日及96年10月間多次逕行運出廠場銷售，其違反商品檢驗法第6 條第1 項前段規定之事實已臻明確，被告依商品檢驗法第63條第2 項規定，命原告文到1個 月內回收或改正96年9 月16日、96年9 月26日及96年10月間所運出廠場之系爭商品，認事用法，並無違誤，亦無原告所言處分內容不明確且違反期待可能性及平等原則之情事。
（五）本案被告依據商品檢驗法第63條第2 項所為命原告限期回收或改正之處分，非行政罰法第1 條或第2 條所列舉之行政罰類型，亦因係單純命違反義務人除去違法狀態或停止違法行為，不具裁罰性，非行政罰法所稱之行政罰，而不受行政罰法第27條3 年裁處權時效之限制。且綜觀商品檢驗法體系，被告限期回收或改正處分係源於原告違反商品檢驗法第6 條第1 項規定，將未符合檢驗規定之系爭商品運出廠場，故為除去違法狀態或停止違法行為所為之行政處分，自不受3 年裁處權時效之限制。至商品檢驗法第63條第3 項罰鍰規定，係源自於違反第63條第2 項規定，其違規始點應自經被告限期回收或改正而未回收或改正起算。
（六）原告稱「所有系爭商品均已施作於建物上，被告回收或改正之處分對象失所附麗等語，有關漆品塗佈於建物上，是否可限期改善一事」云云。被告所為命原告限期回收或改正之處分，其主要目的係為排除違規商品之違法狀態，只要違規商品不於市面上陳列或銷售，不至於危害消費者，則處分之主要目的即已達成，至被處分人係採「回收」或「改正（品質改善或補辦檢驗）」，則因被處分人對繫案商品之違規態樣、數量、經銷通路狀況及後續是否擬合法銷售等因素較為知悉而由被處分人自行決定，被告不會強制須採用何種方式，惟被處分人仍負有義務將所欲採行之方式填報於處分書所附「回收改正計畫及報告」中，並於處分書送達之次日起1 個月內交由被告核備，被告並將以被處分人於「回收改正計畫及報告」中「擬採行之回收／改正計畫」項下「回收／改正方式（可複選）」所勾選之項目作為未來被處分人是否完成回收或改正之依據。本案被告所為命原告限期回收或改正之處分確具明確性。又原告既主張所有漆品均早已附著於建物上，即表示業將未經檢驗合格之防火塗料施作於建物上，該違法狀態雖因漆品已附著於建物而無法回收，惟尚有改正之方式可供選擇，例如再以檢驗合格之防火塗料重複塗布於該建物，以求除去違法狀態，達到防火之性能，以避免該等建築物於遭遇火災意外時，因系爭防火塗料之防火性能不足或未具防火性能而造成重大災害，是原告主張無法回收改正自屬無據。今原告既未清查繫案商品可回收或改正之數量，且未思回收或改正之處理方式，即空言辯稱無法回收或改正，規避原應負之回收或改正的責任，顯不合理；又縱如原告所稱繫案商品全部施作於相關建案之中，原告應於接獲原處分所為的限期回收或改正處分時，於期限內儘速與魏大鈞、陽信銀行、通達公司等相關利害關係人聯繫，以進行相關回收或改正事宜，並告知被告相關處理情形，表明其已盡其所能辦理回收或改正，俾作為被告核判能否不依商品檢驗法第63條第3 項規定核處新臺幣10 萬 元以上100 萬元以下罰鍰之參考依據，而非據以要求被告撤銷原處分中所為的回收或改正處分，藉以免除其回收或改正之義務。（七）被告並聲明：
1、駁回原告之訴。
2、訴訟費用由原告負擔。
四、本件如事實概要欄所述之經過事實，有被告99年11月8 日經標五字第09950036720 號處分書、經濟部100 年5 月18日經訴字第10006099680 號訴願決定書附於原處分卷可憑，應認屬實。原告不服原處分，循序提起行政訴訟，並以系爭商品並非防火塗料而非屬應檢驗商品，原處分內容並非明確，且逾裁處權時效，系爭商品亦業經使用，無回收或改正可能云云，據為主張，故本件應審酌之爭點即為：
（一）系爭塗料是否為依商品檢驗法為應施檢驗始得運出廠場、輸出入或進入市場之商品？
（二）原處分依商品檢驗法第63條第2 項規定，命原告限期或改正部分，是否明確？有無行政罰法第27條第1 項3 年裁處權時效規定之適用？
（三）原告主張系爭商品已經使用而無法回收或改正，是否有據？
五、本院之判斷：
（一）按「應施檢驗之商品，未符合檢驗規定者，不得運出廠場或輸出入。……」「（第1 項）商品之報驗義務人如下：（第1 款）一、商品在國內產製時，為商品之產製者或輸出者。但商品委託他人產製，並以在國內有住所或營業所之委託者名義，於國內銷售或輸出時，為委託者。」「（第1 項）應施檢驗商品之報驗義務人，有下列情形之一者，處……罰鍰……：（第1 款）一、違反第6 條第1 項或第2 項規定，將未符合檢驗規定之商品運出廠場、輸出入或進入市場。……」「有……第60條或……情形之一者，得通知報驗義務人限期回收或改正，並得限期停止輸出入、生產、製造、陳列或銷售。」現行（96年7 月11日修正公布）商品檢驗法第6 條第1 項、第8 條第1 項第1 款、第60條第1 項第1 款及第63條第2 項分別定有明文。由上規定可知，應施檢驗商品如未符合檢驗規定，不得運出廠場或輸出入；若有違反，除得對報驗義務人為裁罰處分外，尚得限期通知報驗義務人將未符合檢驗規定之商品回收或改正，並得限期停止輸出入、生產、製造、陳列或銷售。應施檢驗之商品包括國內產製國內銷售、國內產製輸出國外或國外產製輸入國內等態樣。而防火塗料已由商品檢驗主管機關經濟部以86年12月31日經（86）商檢字第86391970號公告及執行機關之被告以87年1 月17日檢台（87）三字第00160 號公告列為應施進口及國內市場出廠檢驗品目商品在案。是無論於國內產製或自國外輸入之防火塗料均屬應施檢驗之商品，先予敘明。
（二）經查，本件被告經檢舉調查，原告96年9 月26日、96年12月4 日出具予立陽消防企業社統一發票之防火塗料，其中白色底漆及透明底漆部分，屬非膨脹型油漆類，為原告提供防火原料委託久大公司調配成成品，該防火原料其成分為瓷漆、油性水性兩者均有，使用之基料為合成聚合物或經化學改質之天然聚合物等情，業據原告公司經理張永鐘於99年7 月27日於被告受訪時供明，有99年7 月27日訪問紀錄（原處分卷第14-15 頁）及附件說明（處分卷第16頁）可參；另檢舉人提出之油漆2 桶，其中1 桶為原告委託久大公司產製，而提供訴外人魏大鈞之具有防火塗料功能之底漆，亦據張永鐘於98年6 月18日、98年7 月30日陳述時供明，有該訪問紀錄可參（原處分卷第81頁、第113-114 頁），是以被告依前開調查及參採原告統一發票銷售之防火塗料品名，依前開規定及公告，認系爭商品應屬商品分類號列為「3209.90.10.00.2.A 」、「3208.90.91.00.5. A 」，品名分別為「其他以合成聚合物或經化學改質
之天然聚合物為基料之漆類（包括瓷漆及亮漆），經分散溶解於水性媒質者（限檢驗防火塗料）」、「其他以合成聚合物或經化學改質之天然聚合物為基料之漆類（包括磁漆及亮漆），經分散溶解於非水性媒質者（限檢驗防火塗料）」，為應施進口及國內市場出廠檢驗品目商品，尚非無據。而系爭商品為原告委託久大公司產製，且原告在國內設有營業所，其以原告名義於國內銷售時，原告即為前揭商品之報驗義務人，然本件原告並未向被告申請報驗，是被告認定系爭商品有未經檢驗合格即運出廠場銷售之違規事實，而以原處分依商品檢驗法第63條第2 項規定，命原告限期回收或改正，經核尚無不合。原告雖主張原處分內容並非明確云云，惟查，被告於原處分之理由第3 點、第5 點，均已詳述本件處分認定本件未經檢驗合格即運出廠場銷售之系爭商品為96年9 月26日、96年12月4 日統一發票所示交易中之白色底漆及透明底漆部分；及原告於96年10月中出售予訴外人魏大鈞具防火塗料功能之底漆1 桶，並於原處分附件彙整表中，特予標示無報驗紀錄，是應足使處分相對人即原告明瞭處分之標的，從而原告主張原處分不明確而有瑕疵，應予撤銷云云，尚不足採。
（三）原告雖主張系爭商品並非防火塗料之成分，依法無須施以檢驗云云，惟查：
1、本件原告於銷售系爭商品予訴外人立陽消防企業社時，即係以防火塗料之品名銷售，且原告所屬人員張永鐘經理於99年7 月27日至被告處接受調查時亦表示，系爭防火塗料中之白色底漆及透明底漆，係由原告提供防火原料，再委託久大公司調配成成品，成分為瓷漆、油性水性均有，基料為合成聚合物或經化學改質之天然聚合物等語，是原告事後否認系爭商品為防火塗料，已難遽予採信。
2、且按，「為促使商品符合安全、衛生、環保及其他技術法規或標準，保護消費者權益，促進經濟正常發展，特制定本法。」商品檢驗法第1 條定有明文。故依商品檢驗法之立法精神可知，商品檢驗目的乃為確保商品符合各項法定標準，以達保護消費者或經濟發展之目標，故始課予報驗義務人須依程序辦理檢驗，惟商品究應分屬何一種類、品目，商品輸入者、產製者或委託製造者，通常較消費者擁有較完整正確之資訊，而商品檢驗法之報驗義務，如藉由不完整或不正確之商品標示而予規避，顯亦無從落實商品檢驗之功能，從而亦難達成保護消費者權益之目標，就此商品檢驗法第第11條特予明定：「報驗義務人於商品之本體、包裝、標貼或說明書內，除依檢驗標準作有關之標示外，並應標示其商品名稱、報驗義務人之姓名或名稱及地址。」，其立法原意即係為提供消費者足夠之識別資訊，故於判斷是否為應施檢驗之商品，自得由商品提供消費者識別之所有外觀資訊綜合判斷。
3、依經濟部86年12月31日經（86）商檢字第86391970號公告及被告以87年1 月17日檢台（87）三字第00160 號公告可知，防火塗料列為應施進口及國內市場出廠檢驗品目商品，而其被公告列為檢驗品項，無非基於建築安全之考量。因防火塗料與一般塗料於外觀上並無可資判別之方式，購買時多係依據包裝、產品標示、型錄、出廠證明、發票、進口報單等資訊判別，而鮮少進行實物鑑定，故被告主張就此類商品係綜合廠商是否以各種形式來表彰其產品具有防火、耐燃等功效且係建築用塗料者，據以認定是否為應施檢驗防火塗料品目，應屬符合商品檢驗法規範意旨所為之合法性解釋，本件原告對外既以防火塗料之名銷售商品且開立發票，則被告據此認定系爭商品為應施檢驗商品，尚無違誤，原告主張被告認定原則已逾公告範圍，顯有誤解。
4、至於原告主張依被告87年4 月24日檢台（87）一字第07907 號函，是否屬於應實施查驗品目之判定，應以進口報單、包裝或產品上，有以中文或其他語文標示具有耐燃或防火性能者，為實施檢驗範圍；如無上揭之標示者，即視為非應施檢驗範圍一節，經查，被告上開87年4 月24日檢台（87）一字第07907 號函，係為補充說明被告所為87 年1月17日檢台（87）三字第00160 號公告，此由該函說明欄記載可明；其主旨欄載稱：「本局自87年8 月1 日起實施防火塗料、……計5 種產品為應施檢驗品目，凡進口之建築用塗料及纖維板產品，其進口報單、包裝或產品上以中文或其他語文標示具有耐燃或防火性能者，須經本局檢驗合格始得銷售，惟無上揭之標示者視為非應施檢驗品目範圍，請查照。」前段係揭示87年1 月17日公告所列防火塗料等5 種產品實施檢驗自87年8 月1 日起執行；後段則針對「進口之建築用塗料及纖維板產品」是否屬於應實施查驗品目之判定，釋明以進口報單、包裝或產品上，有以中文或其他語文標示具有耐燃或防火性能者，為實施檢驗範圍；如無上揭之標示者，即視為非應施檢驗範圍，以供執行查驗之參據。其後段既明文「凡進口之建築用塗料及纖維板」，自限於國外進口之建築用塗料及纖維板始有該函之適用，至「國內產製」建築用塗料則不在該函適用範圍甚明，本件原告產製、銷售之系爭塗料係屬國內產製，非國外進口商品，故原告主張應予適用87年4 月24日檢台（87）一字第07907 號函，應難憑採。
（四）原告主張原處分依商品檢驗法第63條第2 項命限期回收或改正部分，亦已逾行政罰法第27條第1 項所定之3 年裁處權時效云云，經查：
1、按「本法所稱其他種類行政罰，指下列裁罰性之不利處分：一、限制或禁止行為之處分：限制或停止營業、吊扣證照、命令停工或停止使用、禁止行駛、禁止出入港口、機場或特定場所、禁止製造、販賣、輸出入、禁止申請或其他限制或禁止為一定行為之處分。二、剝奪或消滅資格、權利之處分：命令歇業、命令解散、撤銷或廢止許可或登記、吊銷證照、強制拆除或其他剝奪或消滅一定資格或權利之處分。三、影響名譽之處分：公布姓名或名稱、公布照片或其他相類似之處分。四、警告性處分：警告、告誡、記點、記次、講習、輔導教育或其他相類似之處分。」行政罰法第2 條定有明文。經查，商品檢驗法第63條第2
項限期回收或改正之處分，並非該條所列之裁罰性不利處分，應屬明確。
2、本件處分中之限期回收或改正處分，雖亦係依法律課予人民義務，而屬不利處分，惟其目的不在非難，欠缺裁罰性，一般稱之為預防性不利處分，乃法律基於防止危害之發生或擴大，而授權行政機關得課予人民一定之義務。雖違反此類公法上義務之效果，如依法構成行政罰裁處之要件，亦可能另成立行政罰，然此與預防性不利處分係屬各自獨立之處分，二者性質及要件亦均有不同。預防性不利處分既非行政罰，且其係出於防止危害之積極目的，與考量處罰關係長期不確定致影響人民權益之裁處權時效規定不同，自不應認有裁處權時效之適用，以免影響此類處分發揮防止危害之功能。
（五）本件被告限期回收或改正處分，乃係基於原告違反商品檢驗法第6 條第1 項規定，將未符合檢驗規定之系爭商品運出廠場，業經認定如前，故為瞭解系爭商品之流向及保障消費者之權益，故同法第63條第2 項規定，被告得通知報驗義務人將未施檢驗商品收回或改正，而除去或停止違法狀態，以避免發生危害。原告雖稱系爭商品均已施作於建物上，無從回收或改正云云，惟查商品檢驗法所定限期回收或改正之義務，主要目的乃為除去違規商品之違法狀態，故如何回收或改正，應視商品現存情狀而定其合理有效之回收或改正方法，故改善品質或補辦檢驗均屬可能回收改正之方式，被告所附「回收改正計畫及報告」，即係由處分人依其個別情形研擬採行之回收改正計畫送交由被告核備，並以核備之計畫作為被處分人是否完成回收或改正之依據。原告雖主張所有漆品已附著於建物上，該未經檢驗合格之防火塗料是否具有防火功能，有無補辦檢驗之可能；或另以檢驗合格之防火塗料重複塗布改正，以避免原塗料之防火性能不足造成危害等，均為回收或改正之可能方式，原告未明確說明系爭商品現狀流向，亦未提出合理回收改正計畫，即主張本件無回收或改正之可能性，要不足取，故原告認原處分限期回收或改正之處分違法，應予撤銷，應非可採。
六、綜上所述，原告主張應非可採，被告認原告違反商品檢驗法第6 條第1 項，將未符合檢驗規定之系爭防火塗料運出廠場、進入市場，依同法第63條第2 項規定，限期命原告於文到1 個月內將其委託產製未符合檢驗規定而逕行運出廠場之防火塗料回收或改正補辦檢驗使符合檢驗規定，經核並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，從而原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項
前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　102 　年　　2 　　月　　7 　　日臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官　胡方新
法 官　鍾啟煌
法 官　劉穎怡
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　102　 年　　2　　 月　　7　　 日書記官 林苑珍