臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)101年度訴更一字第41號

• 裁判案由: 有關交通事務
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 101 年 11 月 14 日

臺北高等行政法院判決
101年度訴更一字第41號101年10月24日辯論終結原 告　統一開發股份有限公司
代　表　人　林蒼生（董事長）
訴訟代理人　金玉瑩　律師
王歧正　律師（兼送達代收人）
王晨桓　律師
被 告　臺北市政府
代　表　人　郝龍斌（市長）住同上
訴訟代理人　林光彥　律師
上列當事人間有關交通事務事件，原告不服交通部中華民國99年10月25日交訴字第0990010008號訴願決定，提起行政訴訟，經本院100 年4 月7 日99年度訴字第2514號判決後，原告不服，提起上訴，經最高行政法院判決廢棄，發回本院更審，本院判決如下：
主 文
訴願決定及原處分關於後開第二項所示部分撤銷。
被告對於原告申請核定臺北市政府客運轉運站設施租金費率事件，關於設施租金費率由每月台均價新臺幣十九萬二千零十元提高為新臺幣五十八萬七千六百元及售票窗口由每月每窗口均價新臺幣一千五百八十九元提高為六千八百六十三元部分，應依本判決之法律意見，對於原告作成決定。
原告其餘之訴駁回。
第一審及發回前第二審訴訟費用均由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
（一）原告起訴時，係以預備合併訴訟之方式，先位聲明為「請求撤銷訴願決定及原處分」，備位聲明為「被告應核定市府轉運站設施租金費率每月每月台均價新臺幣（下同）
587,600 元、售票窗口每月每窗口均價6,863 元。」分別提起撤銷訴訟、一般給付訴訟。嗣於案件發回本院更審後，原告先撤回備位聲明之訴訟【見本院中華民國（下同）101 年4 月27日準備程序筆錄，本院101 年度訴更一字第41號卷第65頁】；嗣又於101 年10月19日提出行政訴訟言詞辯論意旨狀，變更訴訟種類為課予義務訴訟，並變更訴之聲明為「被告應作成核定市府轉運站設施租金費率每月每月台均價587,600 元、售票窗口每月每窗口均價6,863
元之行政處分。」並於101 年10月24日言詞辯論期日修正訴之聲明為「訴願決定、原處分關於後開第二項部分均撤銷；被告應作成市府轉運站租金費率由每月每月台均價192,010 元提高為587,600 元、售票窗口由每月每窗口均價1,589 元提高為6,863 元之行政處分。」被告對於原告前開訴之一部撤回無異議，對於前開訴之變更無異議而為本案之言詞辯論，依行政訴訟法第第113 條第5 項、第111 條第2 項規定，視為同意撤回及變更。
（二）被告主張：原告並無任何請求「被告作成核定市府轉運站設施租金費率每月每月台均價587,600 元、售票窗口每月每窗口均價6,863 元之行政處分。」之法令上依據或法律上請求權，本件顯非依法申請案件，不得提起課予義務訴訟；且原告於訴願程序僅請求撤銷原處分，並未請求作成核定市府轉運站設施租金費率每月每月台均價587,600 元、售票窗口每月每窗口均價6,863 元之行政處分，故其訴願僅為撤銷訴願，而無課予義務訴願，其提起本件課予義務訴訟應認未經訴願程序而不合法云云，惟按：
⒈行政訴訟法第5 條第2 項規定：「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」所謂依法申請，應指原告主張其權利或法律上利益，須行政機關作成一行政處分以實現或保護之，因而向該管行政機關申請作成該行政處分而言。而因該管行政機關對其申請予以拒絕或怠為作成該行政處分，致使其權利或法律上利益不能實現或未受保護而受損害或有受損害之可能，經訴願程序仍未獲救濟，即得向行政法院提起課予義務訴訟，請求行政法院判命該管行政機關應為該行政處分或應為特定內容之行政處分。換言之，原告以其所居法律地位，認為須行政機關作成行政處分以實現或保護其權利或法律上利益，而向該管行政機關申請作成者，即屬「依法申請」。本件原告依促進民間參與公共建設法（下稱促參法）第49條第2 項、第3 項規定，提出轉運站費率建議案而申請被告核定，因促參法第49條係基於公用事業之公共建設營運費率自主性及社會公益之平衡，而明定其費率應經政府核定（詳如後述），原告主張因被告核定費率之行政處分違誤，而權利或法律上利益受損，而提起本件課予義務訴訟，於法即無不合。
⒉一般雖謂訴願法第1 條規定之訴願種類，屬撤銷處分之訴願，而第2 條第1 項規定之訴願種類，則屬於課予作成處分之訴願，然前者之程序標的包括依職權作成對訴願人不利之處分及駁回訴願人申請之處分，而後者之程序標的，則單純以訴願相對機關逾期未對訴願人之申請案作成處分之狀態。由於訴願法第96條規定，原行政處分經撤銷後，原行政處分機關須重為處分者，應依訴願決定意旨為之，並將處理情形以書面告知受理訴願機關。因此，即使訴願人係因其申請案被駁回而提起訴願，亦僅須依訴願法第1
條第1 項提起撤銷處分之訴願，於其訴願有理由，原處分撤銷後，訴願相對機關依法即須重為處分。準此，訴願法第1 條實蘊含單純撤銷處分之訴及行政訴訟法第5 條第2
項規定之先行訴願，亦即對抗駁回處分與請求作成核准申請之訴在內。本件原告係因被告部分否准其申請（未按申請費率核定）而提起本件課予義務訴訟，依前開說明，其訴願程序僅依訴願法第1 條規定請求撤銷原處分，即符合行政訴訟法第5 條第2 項規定「經依訴願程序」後始得提起課予義務訴訟之要件，被告稱原告未經訴願程序即起訴云云，容非可採。
（三）本件訴訟既為課予義務訴訟，原告變更訴訟為課予義務訴訟，本院認為適當，依行政訴訟法第111 條第1 項應准許之。
二、事實概要：
原告與被告於93年8 月11日簽訂「市政府轉運站獎勵民間投資興建營運案開發經營契約」（下稱系爭契約），辦理臺北市政府客運轉運站（下稱市府轉運站）及其相關附屬設施、附屬事業及多目標使用部分之興建、營運及移轉。被告依97年9 月17日頒訂之「臺北市客運轉運站費率審核作業要點（下稱費率審核要點）」，以99年6 月21日府交運字第09930272300 號函（下稱原處分），核定市府轉運站設施租金費率（下稱系爭費率）。原告不服，提起訴願遭決定不受理，遂提起行政訴訟，經本院99年度訴字第2514號（下稱前審）判決「原告之訴駁回」，原告不服，提起上訴，經最高行政法院101 年度判字第35號判決廢棄原判決並發回更審。
三、本件原告主張：
（一）費率審核要點雖有違反法律保留原則之疑義，但仍得作為本件原告請求被告為一定作為之公法上請求權基礎：
⒈按費率審核要點第3 點規定：「轉運站經營業者應於預計啟用日一年前或費率預計調整日六個月前提送費率方案，由臺北市公共運輸處（以下簡稱公共運輸處）完成初核，送臺北市政府交通局（以下簡稱交通局）複核後，召開客運轉運站費率審查會議（以下簡稱審查會議）審核。」，係行政機關依法定職權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定。此即無法律授權，但對外發生法律效果之「職權命令」。
⒉而該職權命令之合法性雖有疑義，惟其既明文賦予轉運站經營業者提送費率方案之權，則本案原告自有權向被告提送費率方案，請求行政機關作成費率之核定。
（二）本案原告與被告間，係立於行政處分相對人與原處分機關間之隸屬關係，而非契約關係。原告於系爭費率核定案中係「轉運站經營者」地位，被告則係「主管機關」地位，兩者並非本件開發經營契約之雙方當事人關係：
⒈本案原告與被告雙方固訂有轉運站開發經營契約，惟該開發經營契約僅係原告取得轉運站經營權利之基礎，與本件被告作成核定費率之處分間，應予區辨。詳言之，於原告依本件開發經營契約取得轉運站之開發經營權後，其以「轉運站經營者」地位提送費率申請，並由被告予以核定，其角色已經轉換為受被告相關核定費率要點下的受處分人，被告為依據要點進行核定的主管機關之角色。
⒉而系爭契約第8 條第1 項雖約定：「乙方應遵守本計畫招商文件之『轉運站經營管理規範』相關規定」，而「轉運站經營管理規範」乃屬被告所發布之單方規範，其規範內容並未經兩造意思表示合致，但因該規範具有行政命令之性質，即使無系爭契約第8 條約定，亦不妨礙其對原告所產生之客觀拘束力（按：惟此與該行政命令是否因為欠缺法律授權而被認定為無效，乃屬另一層次之問題）。由此可稽，系爭契約第8 條約定實為被告所發布單方行政命令之重複表述，而非經兩造合意之契約「約定」，兩造間之法律關係，仍應回歸作成本件處分之主管機關及處分相對人間之關係。民間機構取得公共建設之開發經營權後，行政機關如欲進一步限制民間機構之營運費率，自應另行取得核定該費率之法律依據，此觀促參法第49條即明定仍應由各該公用事業主管機關「依法」核定營運費率後納入或修正投資契約，而不得逕以投資契約為約定，併予敘明。⒊此外，被告又辯稱：其從未主張「系爭費率核定內容」係兩造意思表示合致，而係主張「系爭費率核定內容之決定權」係兩造意思表示合致交由被告行使云云，惟查，如前所述，本件招商說明書載明轉運站係比照民營航空站之經營模式，而依民用航空法第37條第1 項規定，民營航空站之營運費率係由主管機關核定，足證兩造間係約定系爭費率應由被告立於主管機關之地位依法核定，此由條文用語為「『報請』臺北市政府『核定』後實施」可稽，況且被告於補充答辯㈠狀第2 頁㈢中亦自承其係立於主管機關之地位審核系爭費率，職是，縱使兩造意思表示合致範圍係將「系爭費率核定內容之決定權」交由被告行使，但依兩造間之契約真意，被告行使該決定權之方式，亦應係立於主管機關地位依法作成系爭費率核定之行政處分。
（三）費率審核要點之合法性容有疑義，被告以之作為本件核定處分之依據，即有違誤：
⒈按司法院大法官多號解釋之意旨，行政機關僅得就與執行法律之細節性、技術性次要事項，訂定職權命令。例如司法院釋字第367 號解釋理由書：「行政機關於符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內，自亦得就執行法律有關之細節性、技術性之事項以施行細則定之，惟其內容不能牴觸母法或對人民之自由權利增加法律所無之限制，行政機關在施行細則之外，為執行法律依職權發布之命令，尤應遵守上述原則」；釋字第443 號解釋理由書：「若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許」；釋字第479 號解釋「行政機關依其職權執行法律，雖得訂定命令對法律為必要之補充，惟其僅能就執行母法之細節性、技術性事項加以規定，不得逾越母法之限度」。由此可知，行政機關依其法定職權發布命令為必要之職權命令，於干預行政之領域，僅限於「細節性、技術性」事項。
⒉本案原告與客運業者間有關租金費率之約定，本為私法契約之性質，若被告擬就之加以介入規範，實應以法律或法律授權之命令加以規範。詳言之，被告所訂定未經法律授權，但對外發生法律效果之費率審核要點，其所規範之事項，涉及對於轉運站經營業者、客運業者、廣大民眾權益至為重大之轉運站費率事宜，尤其介入轉運站業者與客運業者間之私法契約關係，實已非「細節性、技術性」事項之範圍，而應以法律或法律授權之命令為之。
⒊因此，本件被告實無要求原告提送費率，並予核定之合法權源。被告更無介入原告與轉運站業者私法上契約關係之權限，故其欠缺法律依據所為之費率核定，即有得撤銷之違法瑕疵。
（四）退步言之，縱使本件費率審核要點得作為被告作成核定處分之法律上依據，其核定處分仍有諸多違誤之處，而有得撤銷之違法瑕疵，應依原告訴之聲明作成費率核定：
⒈按費率審核要點第3 點規定：「轉運站經營業者應於預計啟用日一年前或費率預計調整日六個月前提送費率方案，由臺北市公共運輸處（以下簡稱公共運輸處）完成初核，送臺北市政府交通局（以下簡稱交通局）複核後，召開客運轉運站費率審查會議（以下簡稱審查會議）審核。」，僅係賦予被告就原告所提費率予以核定之權，而並未授予主管機關得於原告所提送之費率外，另行決定費率之裁量權限。本件被告置原告所提送之費率申請於不顧，逕行作成原處分，即有得撤銷之違法瑕疵。被告另辯稱：若如原告所言，被告權限不包括費率標準究應為若干，則被告僅能駁回原告不合理之費率標準，原告若重覆提送不合理之費率建議方案，甚至不再提送，該費率決定豈非長期懸而未決而無法收費？顯見原告此項主張顯不合理云云，惟查，原告依約須將系爭費率報請被告核定後始得實施，原告既已投入資本興建轉運站，若因系爭費率未能核定實施而無法獲取轉運站之營運收入，勢必將造成原告之財務虧損，故依一般經驗法則，原告豈有可能故意讓系爭費率處於懸而未決之狀態，是被告所辯，委無可採。
⒉查被告於答辯㈡狀中稱，系爭審查會議作成之決定，應享有「判斷餘地」，故法院應尊重其判斷云云，惟按正當法律程序之內涵包括受告知權（right to be informed ）
、意見陳述權（right to hearing）、行政機關之公正作為義務（duty to act fairly）及賦予理由義務（duty
to give reasons ）等。其中，公正作為義務指行政機關作成決定時組織之適法性，該適法性將直接影響行政行為之合法性。例如行政程序法第114 條第1 項第4 款規定：「違反程序或方式規定之行政處分，除依第一百十一條規定而無效者外，因下列情形而補正︰……（第4 款）四、應參與行政處分作成之委員會已於事後作成決議者。」，以及具有利害關係者之迴避（行政程序法第32條、第33條規定參照）等。次查本件費率審核要點第5 點規定，明文將與原告間具有重大利害衝突之「客運公會」納入審查會議成員，並有決策權限，業已對原告造成嚴重之不利之影響，顯嚴重牴觸正當法律程序中之「公正裁決程序」，而該委員會作成之決定，即便有「判斷餘地」，則由於判斷餘地，為法律之解釋適用問題，故法院自得介入審查，並基於其違反正當法律程序之事由，予以撤銷。
⒊按行為時有效之臺北市獎勵民間投資自治條例（下稱北市投資條例）第1 條第1 項即開宗明義地規定：「臺北市（以下簡稱本市）為獎勵民間投資，促進經濟發展，特制定本自治條例。」第6 條第1 項規定：「投資人得申請市政府協助取得低利融資或協調金融機構融資。市政府得於年利率百分之二點五限度內，酌予補貼利息二年。」第15條規定：「投資人申請本自治條例各類獎勵措施應具備之條件、申請審查與核准程序及其他應遵行事項之辦法，由市政府定之。」由此可知，依上開條例所為之融資利息補貼，亦屬獎勵措施之一，受獎勵者為該條例第3 條所定之「投資人」，亦即該獎勵措施之實質經濟效益應歸屬該投資人所享有。又上開條例所為之各項獎勵措施，並非另行發放獎勵金，而係以補貼投資人之各項成本費用之方式為之，核其立法目的應係為免投資人單純獲有利益，並透過指定該獎勵措施之特定用途，以確保該獎勵措施與受獎勵原因（即該條例所定之民間投資）間具有正當合理之關聯性，而投資人即可保有原本須用以支應各項成本費用之營運收入，並藉此促使投資人努力經營相關投資事業。準此，依上開條例之立法意旨，系爭融資利息補貼之實質經濟效益應歸屬原告所享有，亦即原告因該融資利息補貼而得保有原本須用以支應該融資利息之營運收入，然而，被告以原告申獲該融資利息補貼為由，將融資利息費用自系爭費率核定基礎之轉運站營運成本項目中剔除，將使原告無法獲得相對之營運收入，換言之，原告根本未能享有該融資利息補貼之實質經濟效益，反而係向原告承租轉運站設施之客運業者因該實際存在之轉運站成本項目遭剔除而獲有系爭費率降低之實質經濟效益。是以，被告將該融資利息補貼自系爭費率核定基礎之轉運站營運成本項目中剔除，即係將原本應由原告依法獲得之獎勵，不法移轉由向原告承租轉運站設施之客運業者享有，顯已違反上開條例之立法意旨。
⒋原處分核定費率對照原告所提出之成本結算及被告所核定之費率，兩者差距極為懸殊，完全置本案招商說明書所揭櫫之「收支平衡原則」於不顧，該核定所認定之基礎事實，與實際情形實存在重大落差，可知原處分作成時之認事用法，顯有違誤之處：
⑴土木結構工程部分：
①差異數字：原告提送之土木結構工程年成本為5,569,391 元，被告僅認定2,452,088 元，相差56 ％ 。
②差異說明：
A.原告提送之土木結構工程成本為實際發包所產生之費用，囊括假設工程、基礎工程、結構體工程、各連通道工程等，所有費用均有相關契約及發票，施工期間均定期每月向被告所屬公共運輸處呈報支出金額，各項費用所產生之財務報表亦經會計師簽認。
B.又臺北市相關工程之建築執照及使用執照申請，其工程造價均依「臺北市建造執照建築工程、雜項工作物、土地改良等工程造價標準」據以計算，其計算得出之工程造價比市價為低。故被告以使用執照所列之工程造價取代原告所提出之土木結構工程價格，完全無法真實呈現本案土木結構工程之實際成本。
C.又造成本差異之原因，尚有原告引用之攤提年限為轉運站實際營運期間45年，被告引用之攤提年限尚包含興建期間共計50年。
⑵機電工程部分：
①差異數字：原告提送之機電工程成本為2,919,401 元，被告僅認定2,627,461 元，相差10％。
②差異說明：又造成本差異之原因，係原告引用之攤提年限為轉運站實際營運期間45年，被告引用之攤提年限則尚包含興建期間共計50年。
⑶景觀工程部分：
①差異數字：本公司提送之景觀工程成本為299,540 元，被告則全數否定。
②差異說明：依本招商說明書市政府轉運站建築設計準則之開發目標，明定基地配置上僅可能減少人、車動線的衝突，提供舒適之人行步道系統、廣場、綠帶，以滿足人潮對戶外空間之需求。原告依據本案招商說明書規定規劃興建相關景觀工程，並依照轉運站面積比例攤提景觀工程成本；然原告卻以「景觀工程非轉運站設施營運直接必要之工程」為理由，拒絕認定該工程成本，已與本案招商說明書規定相違背。
⑷裝修工程部分：
①差異數字：原告提送之裝修工程成本為1,775,082 元，被告僅認定1,597,580 元，相差10％。
②差異說明：造成本差異之原因，係原告引用之攤提年限為轉運站實際營運期間45年，被告引用之攤提年限則尚包含興建期間共計50年。
⑸裝潢工程部分：
①差異數字：原告提送之裝潢工程成本為222,222 元，被告僅認定200,000 元，相差10％。
②差異說明：造成本差異之原因，係原告引用之攤提年限為轉運站實際營運期間45年，被告引用之攤提年限則尚包含興建期間共計50年。
⑹資訊工程部分：
①差異數字：原告提送之資訊工程成本為111,111 元，被告全數否定。
②差異說明：
A.根據「臺北市政府轉運站投資計畫書」（下稱轉運投資計畫書），月台租金計算公式中的轉運站總投資成本，已敘明包含轉運站管理系統建置成本，轉運站管理系統包含車隊管理系統、乘客資訊系統與網站建置、以及管理資訊系統，總計未含資本化利息為66,450仟元。原告分別以資訊工程及智慧化工程之成本項目分列，兩者總計金額為45,000仟元，實際支出成本僅投資計劃書預估值的3 分之2 。
B.被告以投資計畫書中無列此費用項目，並稱可由機電工程中含括理由不將該成本納入租金費率計算，除已嚴重悖離事實，且將迥異之大樓機電工程及轉運站系統特有之資訊工程混為一談，顯有重大違誤。
⑺智慧化工程部分：
①差異數字：原告提送之智慧化工程成本為888,889 元，被告全數否定。
②差異說明：
A.按轉運投資計畫書，月台租金計算公式中的轉運站總投資成本，已敘明包含轉運站管理系統建置成本，轉運站管理系統包含車隊管理系統、乘客資訊系統與網站建置、以及管理資訊系統，總計未含資本化利息為66,450仟元。原告分別以資訊工程及智慧化工程之成本項目分列，兩者總計金額為45,000仟元，實際支出成本僅投資計劃書預估值的3 分之2
。
B.被告以轉運投資計畫書中無列此費用項目，並稱可由機電工程中含括理由不將該成本納入租金費率計算，除已違背事實外，且將迥異的大樓機電工程及轉運站系統特有之智慧化工程混為一談，顯有違誤。
⑻間接費用部分：
①差異數字：原告提送之間接費用為1,353,051 元，被告全數否定。
②差異說明：間接費用包含工程管理費、設計費用、及資本化利息費用，工程管理費包含安全衛生管理費、工程保險及管理費用、運雜費用等，設計費用包含整體設計費、工務人員費、顧問費及規費等，其費用均為本案籌備興建期間之實際支出，事關本案施工階段之安全及營運階段之順利，且已依轉運站面積比例攤提。被告主觀以其非轉運站開發之直接必要成本為由，即否定其計入轉運站月台租金之費率計算中。
③又依財務會計準則公報第3 條規定，為使資產達到可用狀態及地點前所需支付之利息費用，應予資本化。興建期間資本化財務費用為285,608,365 元，轉運站依樓地板面積比例5.6 ％分攤15,994,068元，該費用與利息費用實非同一項目，自非「臺北市獎勵民間投資自治條例」（下稱奬勵投資條例）有關利息補貼之適用範圍。
⑼土地年租金：
①差異數字：原告提送之土地年租金費用為6,110,107
元，被告僅認定3,163,200 元，相差42％。
②差異說明：本案原告每年繳交之土地年租金為109,109 仟元，其中轉運站負擔6,110 仟元。原告依獎勵投資條例申請土地租金減免，該條例開宗明義為獎勵民間投資，促進經濟發展而制定，且符合該條例之獎勵對象規定；嗣經94年10月12日「臺北市獎勵民間投資審議委員會第3 次會議」通過，核予本案取得使用執照之日起3 年，土地租金依實際繳納金額減半計收，惟減免租金總額最高以15,787萬元整為限。被告事後卻擅自將該補貼轉移給客運業者，逕自以補貼理由刪減土地年租金費用，形同將獎勵轉移給客運業者，已明顯違反獎勵投資條例規定。
⑽人事費用：
①差異數字：原告提送之人事費用為26,227,582元，被告僅認定8,981,000 元，相差66％。
②差異說明：原告為依照本招商說明書所成立之特許公司，用以規劃興建營運本案及市府轉運站，一合法成立的公司自有總經理及副總經理等維持公司正常運作之現場及後勤組織，故被告刪除總經理及副總經理，實為不妥。另原告人事組織之編制實有營運上之需求，且根據對市府轉運站業務的分配分別以30％、60％、100 ％的薪資計入費率計算的營運成本中，被告任意干涉並刪除原告人力支出，實為不妥。
⑾財產險保險費：
①差異數字：原告提送之財產險保險費為2,364,964 元，被告僅認定687,713 元，相差71％。
②差異說明：本案興建成本均按實際支出提出，並無浮報情事；另財產險保險費包含財產險及火險費用，費率以總投資成本之0.4 ％計算，被告逕自以它案僅投保火險便僅認定火險費率0.2 ％。本案與交九案為全然獨立之個案，被告不應以它案無投保相關險種即遽然否定本案就保險之基本要求。
⑿傷害責任保險費：
①差異數字：原告提送之傷害責任保險費為81,900元，被告僅認定26,667元，相差67％。
②差異說明：被告以交九案保險費率，依照兩案面積比例試算本案的保險費率，並非合理專業之保險費計算方式。本案與交九案為全然獨立之個案，被告實不應因它案無投保相關險種即否定本案之保險需求；且保險費率之計算極為複雜，且本案與交九案之營運面積相差懸殊，而營運面積又為影響保險費率之重要因素，被告以交九案與本案類比，實有未洽。
⒀水電費用部分：
①差異數字：原告提送之水電費用為7,438,006 元，被告僅認定5,916,792 元，相差20％。
②差異說明：原告提送「市政府轉運站獎勵民間投資興建營運案設施租金費率訂定與調整方案」之水電費用，已依照轉運站每日營運20小時所需耗費之水電量估算，被告枉顧現場營運需求，任意刪減水電費用。例如：被告就電費部分，竟認定轉運站用電每日僅15小時，枉顧公共空間在營運時間均須維持空調及照明之基本運作。
⒁清潔與保全費用部分：
①差異數字：原告提送之清潔與保全費用為7,297,200
元，被告僅認定5,287,200 元，相差28％。
②差異說明：
A.清潔於營業時間及非營業時間，均有不同之業務需求，營業時間主要維護現場環境之整潔，非營業時間則針對大範圍之地板吸清、拖地、擦玻璃、洗廁所等等，被告逕行以營業時間僅有20小時為由，任意刪減清潔費用的計算方式，已違背其專業考量。B.垃圾量部分，市府轉運站往來民眾除搭乘客運之乘客外，因與捷運直接連結且位居台北101 及信義商圈門戶之故，與臺北轉運站僅有搭乘客運的乘客會造訪之情況相比，人潮要密集許多，被告任意以車班數比例計算，顯非合理。
C.另保全組長與市府轉運站站長業務截然不同，且隸屬於不同公司組織，各人事編組實有其專業、安全、營運實務考量，若單以為刪減費用而刪減人力，對轉運站運轉上的安全將造成威脅。
⒂轉運站智慧化系統維護及修繕費用部分：
①差異數字：原告提送之轉運站智慧化系統維護及修繕費用為4, 000,000元，被告僅認定555,556 元，相差86％。
②差異說明：市府轉運站與臺北轉運站為全然不同之管理模式及操作系統，且各系統之開發成本計算方式極為複雜，被告以兩站面積規模比例，估算轉運站系統開發成本，實非專業之計算方式，系統開發並不隨使用者之多寡，而有相對應比例之變化；且系統保固僅針對部分品項之維修，針對耗材及配合營運需求之程式調整等，並不涵蓋在內。
⒃一般設備維護及修繕費用部分：
①差異數字：原告提送之一般設備維護及修繕費用為
7,355,304 元，被告僅認定3,438,565 元，相差53％。
②差異說明：本案興建成本均按實際支出提出，並無不妥處；而保固為針對既有設備施工品質之保障，但原告所列之設備維護及修繕費用，所指者為耗材之更換、景觀植栽之維護、因民眾及車輛操作而對設施的損壞及補強等，甚至是被告對市府轉運站要求的設備增設等，均不在保固項目中，故被告之計算方式，實非妥適。
⒄其他營業費用部分：
①差異數字：原告提送之其他營業費用為7,868,275 元，被告僅認定449,050 元，相差94％。
②差異說明：其他營業費用包括員工教育訓練、辦公室用品費、郵電費、交通費、會議費、差旅費、文具用品、參訪團接待之交際費、職工福利、六萬元以下設備之雜項購置等無法明確編列之支出項目，故依照人事費用的30％計算；而被告則完全未說明為何僅以人事費用的5 ％，計算其他營業費用。
重增置費用部分：
①差異數字：原告提送之重增置費用為9,312,951 元，被告全數否定。
②差異說明：於本案招商說明書中，規定本案於營運年限屆滿移轉時，移轉之營運資產應保持可使用營運之良好狀況；另在本契約中規定，原告應擔保其移轉標的除甲方同意者外於移轉時無權利瑕疵，且為正常之使用狀況，其維修狀況亦應符合製造者及政府規定之安全標準。故原告依照財政部所公告之固定資產耐用年限表，計算出各項設備之重置年限，以維轉運站之正常營運，並於營運屆滿時按本招商說明書及本開發經營契約規定辦理移轉，應屬合理。
利息費用部分：
①差異數字：原告提送之費用為12,493,208元，被告全數否定。
②差異說明：
A.原告每年須負擔全案之利息費用為223,093,000 元，轉運站依樓地板面積比例5.6 ％每年分攤12,493,208元。被告所稱94年10月12日召開之「臺北市獎勵民間投資審議委員會第3 次會議」，乃依據獎勵投資條例給予原告融資利息補貼總額最高20,000仟元整；而該補貼所根據之獎勵投資條例乃促進民間參與公共建設，該條例第1 條即開宗明義「臺北市為獎勵民間投資，促進經濟發展，特制定本自治條例」，而訂定相關條款獎勵投資公共建設之民間機構即原告，且該補貼對象為本案全案，包括轉運站及附屬設施，被告事後卻擅自將該補貼轉移給客運業者，逕自以補貼理由將間接費用全額刪除，形同將獎勵轉移給客運業者，已違反獎勵投資條例規定。
B.退步言之，被告縱依前揭會議給予原告全案之融資利息補貼總額最高為20,000仟元整，依轉運站面積比例攤提每年僅補貼24,888元；若被告擅自將該補貼轉移給客運業者，則每年原分攤的資本利息費用應從12,493,208元僅降為12,468,320元，並非全數刪除。由公部門經營轉運站所應支出之成本，於營運主體轉換私部門後，仍不妨其亦得列為成本之本質，方符合轉運站「收支平衡原則」之基本要求。（五）本案對於日後我國有關BOT 相同類型案件之影響甚為重大，懇請法院針對各項費率核定考量的項目，一一加以審認，以求建立適切之公式，俾相關主管機關及相類案件之行政機關得以遵循。並聲明求為判決：⒈訴願決定、原處分關於後開第二項部分均撤銷。⒉被告應作成市府轉運站設施租金費率由每月每月台均價192,010 元提高為587,600
元、售票窗口由每月每窗口均價1,589 元提高為6,863 元之行政處分。⒊訴訟費用由被告負擔。
四、被告抗辯則以：
（一）程序部分－原告所提課予義務訴訟不合法
原告向行政法院提起請求被告機關應為特定內容之行政處分之訴訟，而為課予義務訴訟，依行政訴訟法第5 條規定，應經訴願程序後方得提起，惟依原告訴願書所示，其訴願程序所請求者僅有「原處分應予撤銷」，並未請求被告應作成核定市府轉運站設施租金費率每月每月台均價587,600 元、售票窗口每月每窗口均價6,863 元之行政處分，故原告所提訴願僅為撤銷訴願，而無課予義務訴願，自不得逕提起課予義務訴訟，其請求顯不合法。
（二）實體部分
⒈按得提起課予義務訴訟者，係以「依法申請之案件」之要件為限，此觀行政訴訟法第5 條第1 項及第2 項之規定自明。本件原告並無任何請求被告應作成核定市府轉運站設施租金費率每月每月台均價587,600 元、售票窗口每月每窗口均價6,863 元之行政處分之法令上依據或法律上請求權，本件顯非「依法申請之案件」，原告提起課予義務訴訟顯無理由。
⒉被告得依促參法第49條為原處分，未違反法律保留原則：⑴查促參法第49條規定：「（第1 項）民間機構參與之公共建設屬公用事業者，得參照下列因素，於投資申請案財務計畫內擬訂營運費率標準、調整時機及方式：一、規劃、興建、營運及財務等成本支出。二、營運及附屬事業收入。三、營運年限。四、權利金之支付。五、物價指數水準。（第2 項）前項民間機構擬訂之營運費率標準、調整時機及方式，應於主辦機關與民間機構簽訂投資契約前，經各該公用事業主管機關依法核定後，由主辦機關納入契約並公告之。（第3 項）前項經核定之營運費率標準、調整時機及方式，於公共建設開始營運後如有修正必要，應經各該公用事業主管機關依法核定後，由主辦機關修正投資契約相關規定並公告之。」
⑵最高行政法院發回意旨亦表示：「況依促參法第49條規定，無論於系爭契約簽訂前或簽訂後，有關營運費率之標準及調整時機，均須由公用事業主管機關依法核定，該規定非屬任意規定，縱使系爭契約並無『主管機關』等文字之記載，亦無礙被上訴人所為核定係基於主管機關之地位而為之情事，故應屬公權力介入而為行政處分之性質。」
⑶按被告為開發經營市府轉運站及其相關附屬設施、附屬事業及多目標使用部分之興建、營運及移轉，為獎勵民間投資而辦理招商，並與原告於93年8 月11日簽訂系爭契約，該公共建設屬公用事業，且被告屬該公共建設事業之主管機關（見發回判決第7 頁倒數第7 行起）。因此，被告自得基於該公用事業主管機關之地位，依促參法第49條之規定核定系爭轉運站費率，故原處分並未違反法律保留原則。
⑷原告雖主張「組織法不得作為行為法的主要法源」、「大法官否定有組織法即有行為法之謬誤」、「僅憑組織法並不能發號施令，限制人民之自由權利」等語，惟查：促參法係為提升公共服務水準，加速社會經濟發展，促進民間參與公共建設所制定（促參法第1 條參照），其性質並非僅為規範機關組織或事務分配之組織法，而係就特定事項規範機關如何行使公權力之行為法，故被告依促參法第49條為原處分，並未違反法律保留原則之要求。
⑸另原告雖主張費率審核要點違反法律保留原則等語，惟按費率審核要點係被告為執行前開促參法所定核定系爭轉運站費率之權限，依職權訂定之作業性行政規則，其內容僅為就被告如何審核轉運站費率之業務處理方式所定之細節性、技術性規定，並未增加法律所無對於人民權利之限制，無違反法律保留原則。
⒊另被告亦得依系爭契約為原處分，未違反法律保留原則：⑴查行政程序法第135 條規定：「公法上法律關係得以契約設定、變更或消滅之。但依其性質或法規規定不得締約者，不在此限。」
⑵司法院釋字第348 號解釋已表示行政契約得做為限制人民權利之依據。至於原告所舉司法院釋字第443 號解釋係就干涉行政、給付行政及法律保留之關係創設「層級化法律保留體系」，行政處分、行政契約及法律保留之關係並非其闡釋範圍，後者仍應依釋字第348 號解釋之意旨認定，亦即行政契約之內容不適用法律保留原則，行政契約即得做為限制或剝奪人民權利之依據，附此敘明。
⑶最高行政法院亦肯認行政契約得做為限制人民自由權利之依據，可參最高行政法院71年判字第212 號判決、99年度判字第409 號判決、99年度判字第330 號判決、96年度判字第995 號判決、95年度判字第1347號判決、95年度判字第1153號判決、94年度判字第883 號判決。
⑷學說亦認為契約約定得做為限制或剝奪人民自由或權利之依據，不受法律保留原則之拘束，如陳清秀，《稅法之基本原則》，頁44至46。吳庚，《行政法之理論與實用》，增訂十版，2007年9 月，頁109至110 。
⑸綜上所述，不僅行政程序法第135 條明文規定公法上法律關係得以契約設定、變更或消滅之，且最高行政法院已有多項見解指出以行政契約之方式使當事人負擔義務，尚無違反法律保留之規定，甚至進一步指摘契約當事人「爭執其適法性，更與誠信原則有違」（前開最高行政法院95年度判字第1347號判決參照），故契約約定得做為限制或剝奪人民自由或權利之依據，尚無違反法律保留原則，已為實務及通說之共同見解。按原告自願簽署系爭契約在前，並享有經營系爭轉運站、百貨公司、商場之利益，卻於訴訟中一再執陳詞主張系爭契約約定不得作為系爭費率核定處分之法源依據，顯與法不合，更與誠信原則有違。
⒋原處分無違背法令之處：
⑴系爭審查會議作成之決定應享有判斷餘地：
①查臺北市目前運作中之轉運站為臺北轉運站及市府轉運站，臺北轉運站契約於第9 條第5 項約定費率須報主管機關審核通過，市府轉運站則於招商說明書附件十規定費率報請市府核定後實施，兩轉運站費率為每3 年得檢討調整1 次，惟未敘明審核詳細程序，為公正、客觀審核轉運站費率，實有必要訂定相關規範，俾利審核作業。爰被告於97年9 月17日公告費率審核要點，並據以實施；又依該要點第3 點，由臺北市公共運輸處（下稱臺北市公運處）完成初核，送臺北市政府交通局（下稱臺北市交通局）複核後，召開客運轉運站費率審查會議審核；再依第8 點，轉運站費率經審查會議審核通過後，由臺北市交通局簽報被告核定。
②被告為審查系爭租金費率之核定，依費率審核要點於99年6 月2 日召開「市府轉運站費率審查會議」，該會議除機關代表外，尚有學者專家、業界代表等人出席做成決定，其程序已為完備，並依會議結論簽報被告核定，並以原處分核定市府轉運站設施租金費率。③而依上開審查會議之簽到表以觀，審查會議組成成員除機關代表外，尚有學者專家、業界代表等人，故其係經由不同屬性之代表，根據不同之見解，獨立行使職權，共同作成決定，參照最高行政法院95年判字第2143號判決之見解，應認享有判斷餘地。
④從而，上開審查會議所做成之決定，原則上應尊重其判斷，除非原告舉出具體證據證明判斷瑕疵之存在，否則不得僅因意見、見解之不同，而空言主張審查會議做成之決定為違法，故原告之主張均顯無理由。
⑵被告將客運公會納為審查會議成員並未違法：
①按原告於上開會議中並無反對客運公會納入審查會議成員之意見，故原告所稱之瑕疵或顯失公平原則，係臨訟所為之不實主張，合先敘明。
②系爭契約之標的為「市府轉運站」，其為長短程客運於臺北市之轉運樞紐，對臺北市之交通及民眾行的權利均影響甚鉅，故實不能完全以商業經營之利潤考量。因此，系爭費率之決定，直接影響公共運輸之成本及票價，並進而影響人民利用公共運輸所支付之費用，故被告於作成系爭費率核定時，將客運公會納為審查會議成員，俾使此項費率核定之決定得綜合考量各種因素，不致偏頗於原告所提方案，並無違法或不當。
③再者，依據費率審核要點第5 點規定：「審查會議由交通局局長兼任召集人，交通局副局長兼任副召集人，會議成員應包括交通部、交通部公路總局、本府財政局、主計處交通局、公共運輸處及客運公會，並應繳請學者專家與會。」從而，客運公會代表僅為此會議成員之一，系爭費率之決定係經由不同屬性之代表，根據不同之見解，獨立行使職權，共同作成決定，並無原告所稱顯違公平原則之情形，反而透過此種機制，有助於公平合理費率機制之決定，故原告此項主張顯無理由。
④依據本件費率之審查會議紀錄所示，該次會議正式進行前會議主席曾就審議流程特別與出席成員（包括原告在內）確認「詢答後請統一開發公司離席，依臺北市客運轉運站費率審核作業要點，請委員進行審查，其他相關單位如客運公會可留下，陪同委員進行審查，若各單位對此程序沒有異議，本會議即依此程序進行」，當時原告即未提出任何異議，故原告此項訴訟上之主張實違反誠信，不足採納。
⑤另原告以費率審核要點第7 點之規定，主張無將客運公會納為審查會議成員之必要性及合理性，惟查：系爭費率審核要點第5 點係以「客運公會」為會議成員之一，第7 點則以「客運業者」以及其他有關人員為列席人員，而客運公會並非等同於客運業者，正如同「律師公會」不等於個別律師，兩者顯有不同，並無原告所稱矛盾衝突之情形。
⑥退萬步言，即使就原告所提出之公平性或公正性而言，其應指廣泛考量各方面之因素，包括與原告利益狀態不同之人而言。審查會議允許客運公會代表參與，可使審查會議之進行充分考量月台費率之公益性質及對客運業者之負擔及影響，而非僅考量原告之私益，反而有助於公平性及公正性之達成。再者，審查會議成員既尚有機關代表、學者專家、業界代表、交通部公路總局代等人共同組成，則就其整體而言不可能發生原告所稱「違反公平原則」之情形，此項費率機制誠屬合理，亦無違法。
⑶被告未將重增置費用列入相關費率之計算基礎，並無違法：
①原告並未具體指明關於「未將重增置費用列入相關費率之計算基礎」乙節究竟違反何項法令，故其至多僅為適當性之判斷，而非合法性之爭執，原告之主張顯非行政訴訟應審酌之範圍，其主張顯無理由。
②費率計算應以原告投標時所附之文件為準，以符促進民間參與公共建設之合法性及公平性：
A.查促參法第43條規定：「依前條規定參與公共建設之申請人，應於公告所定期限屆滿前，備妥資格文件、相關土地使用計畫、興建計畫、營運計畫、財務計畫、金融機構融資意願書及其他公告規定資料，向主辦機關提出申請。」、第44條第1 項復規定：「主辦機關為審核申請案件，應設甄審委員會，按公共建設之目的，決定甄審標準，並就申請人提出之資料，依公平、公正原則，於評審期限內，擇優評定之。」
B.因此，本件民間參與公共建設事件於甄審評定時，即係以原告提出之營運計畫、財務計畫等相關資料為審查基礎，方評定原告為本件締約廠商，則系爭契約之履行自應以上開甄審資料為履約基礎，原告實不得為自相矛盾、前後不一之主張，以符民間參與公共建設事件應依公平、公正原則擇優評定之基本要求。
③就本件而言，原告甄審評定時提出之成本分析及月台租金計算公式均無「重增置成本」，故原告不得於事後主張將該項「重增置成本」列為費率計算基礎：
A.按原告自行提出之轉運投資計畫書第四部分經營管理計畫之A 、轉運站經營管理計畫之第五章第一節「轉運站成本分析」之內容，其列舉之「轉運站成本分析」項目為：「一、轉運站期初投資成本：應負擔營建成本、轉運站管理系統建置成本；二、轉運站每年應負擔土地租金；三、年營運成本：人事費用、水電費用、轉運站設備維護費、轉運站管理系統設備維護費、通訊費用、籌備及行銷費用、雜項費用。」其並無「重增置成本」之項目，故原告實不得增加其於招標階段未揭示之項目，而請求前未提及之成本項目，以符誠信及公開招標之公平性。
B.次按，上開轉運投資計畫書第四部分經營管理計畫之A 、轉運站經營管理計畫之第五章第二節「轉運站收入分析」之內容，其月台租金計算公式為「（轉運站總投資成本/ 經營許可年限）＋土地年租金＋年營運成本／月台數」，其亦無「重增置成本」之項目，故原告不得於事後主張將重增置成本列入月台租金之計算基礎。
C.再者，上開第五章第二節「轉運站收入分析」亦已載明「計算結果，民國98年，每月台每月為19.3萬元」，而被告核定之費率為每席月台每月租金為
192,010 元，與原告計算結果所差無幾，顯見系爭費率之核定係與原告所提之投資計畫書相符，此項費率並無違誤。按上開「19.3萬元」既係原告於甄審評定階段提出之金額，並為評定原告為本件締約廠商之基礎，原告自不得違反誠信原則及申請人間之公平性，於事後主張更高之金額，其主張顯不足採。
D.易言之，本件民間參與公共建設事件於甄審評定時，即係以原告提出之營運計畫、財務計畫等相關資料為審查基礎，並在上開原告承諾系爭費率未加計「重增置成本」之情形下，方評定原告為本件締約廠商，則系爭經營開發契約之履行自應以上開甄審資料為履約基礎，原告實不得為自相矛盾、前後不一之主張，以符民間參與公共建設事件應依公平、公正原則擇優評定之基本要求。
E.至原告所提出「未來財務狀態可能無法負擔」等語，此均為原告投標時，至遲於締約前即應自行考量之因素，亦為其投標階段即應評估之風險，以決定是否列入相關費率之計算基礎。原告實不得於投標時以不含重增置成本之較低費率基礎獲得締約資格，而於締約後才要求與投標文件不同之費率內容，否則實與欺瞞甄審委員會無異。
F.從而，本件費率之決定，自須以原告投標時揭示於甄審委員會之投標文件為準，蓋此乃為原告之所以能評審勝出之依據，不得任憑原告增加原無之項目，以符促進民間參與公共建設之合法性及公平性。④至於原告稱其提送被告核定之費率方案時係以「固定月台租金模式」為成本分析基準，故應列入重增置成本等語，亦為無理由。按無論是否依「固定月台租金模式」計算費率，成本面之「轉運站成本」皆為相同，不會有所變更，所不同者為收益面之「轉運站收入」係由原告與客運業者共享，或由客運業者單獨享有之差異。易言之，採用「月台租金配合票收抽成模式」或「固定月台租金模式」，其變動者係「轉運站收入」之分配模式，成本面之「轉運站成本」並無理由會隨之變動增加。從而，既然原告於投標階段所列轉運站成本分析之內容僅列舉一、轉運站期初投資成本：應負擔營建成本、轉運站管理系統建置成本；二、轉運站每年應負擔土地租金；三、年營運成本：人事費用、水電費用、轉運站設備維護費、轉運站管理系統設備維護費、通訊費、籌備及行銷費用、雜項費用，而無「重增置成本」之項目，即不得於嗣後以「固定月台租金模式」為由，要求增列重增置成本，原告之主張顯為無理由。
⑷原告並未具體指明關於「未以市府轉運站實際可營運年限作為各項營運成本之攤提年限」乙節究竟違反何項法令，故其至多僅為適當性之判斷，而非合法性之爭執，原告之主張顯非行政訴訟應審酌之範圍，其主張顯無理由。按原告自行提出之轉運投資計畫書第四部分經營管理計畫之A 、轉運站經營管理計畫之第五章第一節「轉運站成本分析」之內容，其列舉之「轉運站成本分析」之「一、轉運站期初投資成本」即清楚表明係「以經營許可年限50年攤提」，故被告以市府轉運站經營許可年限50年作為各項營運成本之攤提年限，並無違誤。
⑸被告審核原告所提各項營運成本之行為，並無違法：
①關於原告所提土木結構工程、機電工程、景觀工程……等19項營運成本，原告並未具體指明其究竟違反何項法令，故其至多僅為適當性之判斷，而非合法性之爭執，原告之主張顯非行政訴訟應審酌之範圍，其主張顯無理由。另原告所提之各項主張，均未提出任何實質證據證明其論述內容，故其僅為原告之主觀意見，不足採納。
②按系爭審查會議作成之決定應享有判斷餘地，故審查會議所做成之決定，原則上應尊重其判斷。因此，除非原告舉出具體證據證明判斷瑕疵之存在，否則不得僅因意見、見解之不同，或原告提出之金額與審查會議核定之金額有所差距，即空言主張審查會議做成之決定為違法，故原告之主張均顯無理由。
③至關於被告審核原告所提其他各項營運成本之具體理由（此僅為適當性之問題，而非合法性之問題），則已詳如「市府轉運站設施租金費率方案審核報告」附表一、市府轉運站成本分析各項說明所載。
⑹按原告並未具體指明關於「被告刪除原告所提利息費用」乙節究竟違反何項法令，故其至多僅為適當性之判斷，而非合法性之爭執，原告之主張顯非行政訴訟應審酌之範圍，其主張顯無理由。按系爭審查會議作成之決定應享有判斷餘地，故審查會議所做成之決定，原則上應尊重其判斷。因此，除非原告舉出具體證據證明判斷瑕疵之存在，否則不得僅因意見、見解之不同，而空言主張審查會議做成之決定為違法，故原告之主張均顯無理由。再者，被告刪除原告所提利息費用之理由，亦非僅有原告所稱融資利息補貼之問題，而係另有「原告為開發本案進行融資，透過融資取得，該公司得以調度資金於各項投資與興建作業，但租用轉運站設施之客運業者並未實質受惠」之因素。即使就融資利息補貼部分而言，按行為時獎勵投資條例第6 條第1 項規定：「投資人得申請市政府協助取得低利融資或協調金融機構融資。市政府得於年利率百分之二點五限度內，酌予補貼利息二年。」故該項措施之性質確為「補貼」，亦即就原告實際發生之利息費用予以補助，並無原告所稱「無異將原本應由原告依法獲得之獎勵，不法移轉由向原告承租轉運站設施之客運業者享有」之情形。至刪除金額12,493,208元部分，其係因原告當時提報金額即為12,493,208元，故被告以此金額為刪除金額，並無違法不當。
⑺按原告所提資誠會計師事務所覆核之部門損益表係市府轉運站於99年8 月5 日啟用後之會計報表，而原處分則係99年6 月21日府交運字第09930272300 號函，故原告所提資料係原處分作成後所發生之事實。而撤銷訴訟之基準時，原則上應以原處分作成時之事實狀態為準，從而原告不得以前開原處分作成後所發生之事實，主張原處分有違法之瑕疵而予撤銷，其主張為無理由。
⒌系爭契約亦未賦予原告得請求被告作成核定市府轉運站設施租金費率每月每月台均價587,600 元、售票窗口每月每窗口均價6,863 元之行政處分之權利：
⑴退萬步言，即使以系爭契約而論，原告相關請求亦須有明確之依據作為其請求權基礎，惟查：原告訴之聲明第2 項之請求等事項，除無法律上之依據外，亦無任何契約上之依據，其請求顯無理由。按原告既主張課予義務訴訟，即應具體指出係以系爭契約何項規定為依據，惟原告卻未表明其請求權基礎為何，其請求不足採納，應予駁回。
⑵查系爭契約第8 條第1 項約定「乙方應遵守本計畫招商文件之『轉運站經營管理規範』相關規定。」，系爭招商說明書附件十「轉運站經營管理規範」參、二「轉運站相關設施租金費率調整方式」則約定「轉運站設施租金費率之訂定與調整方式乃由轉運站經營管理單位提出營運成本檢討及費率建議方案，報請台北市政府核定後實施，租金費率每三年得檢討調整乙次。」因此，依據兩造約定之內容，相關費率標準係經被告同意後適用於該轉運站，亦即該費率標準如何訂定，係兩造約定由被告自行決定，而非由原告決定其標準及金額，亦無原告訴之聲明第2 項所主張之相關約定，從而原告之主張顯無理由。
（三）綜上所述，原處分所為費率之核定並無違反法律保留原則，亦無其他違法情形，原告之主張亦為無理由。並聲明求為判決：⒈原告之訴駁回。⒉訴訟費用由原告負擔。
五、本院判斷：
按受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎，行政訴訟法第260 條第3 項定有明文。本件為經最高行政法院發回更審之案件，本院在此個案中，自應受最高行政法院101 年度判字第35號判決所表示個案法律意見之拘束，並依其提示之法律意見，據以為解釋法律之指針。茲就本件原告爭執各節，分述本院判斷如下：
（一）原處分業經最高行政法院101 年度判字第35號判決認定係行政處分，理由如下：
⒈按訴願法第3 條第1 項及行政程序法第92條第1 項規定，所謂行政處分，係指中央或地方行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。次按「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如以仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符。……」業經司法院釋字第423 號解釋在案。是以，行政機關所為意思表示是否為行政處分，應依具體內容是否該當上開要件為斷，非以其外觀形式為判斷基準。
⒉次按法院應依認定之事實適用法律，並不受當事人主張之拘束。查促參法第3 條第1 項第1 款、第4 條第1 項、第5 條第2 項及第49條分別規定：「本法所稱公共建設，指下列供公眾使用或促進公共利益之建設：交通建設……。」「本法所稱民間機構，指依公司法設立之公司或其他經主辦機關核定之私法人，並與主辦機關簽訂參與公共建設之投資契約者。」「本法所稱主辦機關，指主辦民間參與公共建設相關業務之機關：在中央為目的事業主管機關；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。主辦機關依本法辦理之事項，得授權所屬機關（構）執行之。」「（第1 項）民間機構參與之公共建設屬公用事業者，得參照下列因素，於投資申請案財務計畫內擬訂營運費率標準、調整時機及方式：規劃、興建、營運及財務等成本支出。營運及附屬事業收入。營運年限。權利金之支付。物價指數水準。（第2 項）前項民間機構擬訂之營運費率標準、調整時機及方式，應於主辦機關與民間機構簽訂投資契約前，經各該公用事業主管機關依法核定後，由主辦機關納入契約並公告之。（第3 項）前項經核定之營運費率標準、調整時機及方式，於公共建設開始營運後如有修正必要，應經各該公用事業主管機關依法核定後，由主辦機關修正投資契約相關規定並公告之。」而促參法第49條之立法理由為：「本條明定公用事業營運費率之訂定及調整。民間機構參與之公共建設屬公用事業者，其營運費率標準、調整時機及方式與社會大眾權益息息相關，爰於第1 項規定得參照規劃、興建、營運及財務等成本支出等因素，於其財務計畫內擬訂，俾資公允。第2 項明定公共建設屬公用事業者，其有關營運費率與調整時機及方式，應經各該公用事業主管機關依法核定後，納入投資契約。第3 項明定公共建設屬公用事業者，其於開始營運後費率之調整時機及方式如有修正必要，應經各該公用事業主管機關依法核定後，由主辦機關修正投資契約。」
⒊本件被告為開發經營市府轉運站及其相關附屬設施、附屬事業及多目標使用部分之興建、營運及移轉，為獎勵民間投資而辦理招商，並與原告於93年8 月11日簽訂系爭契約，該公共建設屬公用事業，且被告屬該公共建設項事業之主管機關，系爭契約屬依促參法之相關規定而訂立；另依系爭契約第8 條第1 項及招商說明書附件十「轉運站經營管理規範」叁、二之規定，轉運站費率之訂定及調整，係經營管理單位（即原告）提出營運成本檢討及費率建議方案，報請臺北市政府（即被告）核定後實施，租金費率每3 年得檢討1 次。再，被告為審核推動民間投資興建之客運轉運站費率，於97年9 月17日發布轉運站費率審核要點，並據而以原處分核定系爭轉運站費率等情，有系爭契約、轉運站費率審核要點、轉運站經營管理規範叁、二之規定及原處分在卷足稽（見本院99年度訴字第2514號卷第39頁至第56頁、第60頁至61頁、第20頁、第162 頁），兩造亦無爭議，準此，被告雖係系爭契約之當事人之一，然就系爭轉運站費率之核定，其係單方發布轉運站費率審核要點後，再核定轉運站之費率，該作業要點及轉運站費率之核定，原告均未參與，亦非依原告陳報之費率為核定，自非本諸契約當事人對等地位之合意而為，況依促參法第49條規定，無論於系爭契約簽訂前或簽訂後，有關營運費率之標準及調整時機，均須由公用事業主管機關依法核定，該規定非屬任意規定，縱使系爭契約並無「主管機關」等文字之記載，亦無礙被告所為核定係基於主管機關之地位而為之情事，故應屬公權力介入而為行政處分之性質。訴願決定認原處分並非行政處分，容屬誤會。
（二）原處分並未違反法律保留原則：
原告雖主張促參法第49條第2 項、第3 項既規定主管機關應「依法核定」，顯見該規定並非賦予各該公用事業主管機關得核定民間機構之營運費率標準之法源依據，仍須另有法律依據，則原告依自行訂定發布之費率審核要點作成原處分，已違反法律保留原則云云，惟查民間機構參與之公共建設屬公用事業者，其營運費率之訂定及調整，宜視市場機能調整，保有其自主性，以確保民間機構之投資收益，惟為平衡社會公益，費率仍應經政府核定，此故，促參法第49條第2 項、第3 項規定民間機構擬定之營運費率標準、調整時機及方式，應於主辦機關與民間機構簽訂投資契約前，經各該公用事業主管機關依法核定後，由主辦機關納入投資契約並公告之。至於營運費率標準、調整時機及方式，於公共建設開始營運後如有修正必要，應由各該公用事業主管機關依法核定後，由主辦機關修正投資契約相關規定並公告之，此觀促參法草案總說明即明（立法院第3 屆第6 會期第2 次會議議案關係文書參照）。足見促參法第49條係基於公用事業之公共建設營運費率自主性及社會公益之平衡，而明定其費率應經政府核定，該規定即係賦予公用事業主管核定費率之法律依據。原告雖主張組織法不得作為行為法之法源云云，惟查促參法之性質並非為規範機關組織或事務分配之組織法，而係就特定事項規範機關如何行使公權力之行為法，從而，被告依促參法第49條規定作成原處分核定系爭轉運站設施租金費率，並未違反法律保留原則。
（三）按行政法院對行政機關依裁量權所為行政處分之司法審查範圍限於裁量之合法性，而不及於裁量行使之妥當性。至於不確定法律概念，行政法院以審查為原則，但對於具有高度屬人性之評定（如國家考試評分、學生之品行考核、學業評量、教師升等前之學術能力評量等）、高度科技性之判斷（如與環保、醫藥、電機有關之風險效率預估或價值取捨）、計畫性政策之決定及獨立專家委員會之判斷，則基於尊重其不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，而承認行政機關就此等事項之決定，有判斷餘地，對其判斷採取較低之審查密度，僅於行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事時，得予撤銷或變更，其可資審查之情形包括：1.行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊。2.法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤。3.對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範。4.行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。5.行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量，亦即違反不當連結之禁止。6.行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。7.作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。8.行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，如平等原則、公益原則等（司法院釋字第382 號、第462 號、第553
號解釋理由參照）（最高行政法院99年度判字第30號判決參照）。本件關於轉運站費率之核定，涉及經營成本、行銷、人事、水電、管理、轉運站設施維護及其他雜項支出等各項費用之評估，所為決定既不能影響原告之權益，又需兼顧各進駐客運公司之權益及公益之利益權衡等考量，容有專業判斷之空間，是依前開說明，法院對其判斷採取較低之審查密度。經查：
⒈關於被告之判斷，是否違反法定之正當程序：
⑴依行政程序法第1 條規定之立法目的觀之，行政行為應遵循公正、公開與民主之程序，確保依法行政之原則，以保障人民權益，提高行政效能，增進人民對行政之信賴。所謂公正、公開與民主之程序即係正當程序。行政處分之作成違反正當程序，或其程序之進行未符合行政法的一般原則，如未達於「重大明顯」程度，依行政程序法第111 條之反面解釋，固非無效，但如果程序違法已無法補正，且足以影響行政處分之實體結果，即構成該處分得撤銷之事由。
⑵經查本件促參案於招商文件中，關於轉運站相關設施租金費率之訂定說明即謂「考量轉運站屬公共設施，且基於整體交通政策，市政府將強制相關客運業者進駐，為避免租金費率過高對配合政策之業者形成一種『懲罰』，故轉運站相關設施租金費率將受到管制，以收支平衡為估算原則，租金費率之訂定與調整，由轉運站經營管理單位提出費率建議方案，經臺北市政府核定後據以實施。」（見本院前審卷第60頁），原告為轉運站經營管理單位，其與客運業者關於轉運站設施租金費率高低，利害適為相反。被告為系爭公用事業主管機關，於依促參法第49條第2 項、第3 項規定核定費率時，自應遵循公正之程序，且應遵守行政法上之原理原則。惟自前開轉運站費率審查會議之成員於99年6 月2 日審查會議發言：「本案轉運站相關費率審核係依據臺北市客運轉運站費率審核作業要點辦理，其屬契約行為，而非行政處分，即本契約行為，屬私法關係，而非公法關係。」內容以觀（見會議紀錄第2 頁，原處分卷第178 頁），負責審查轉運站費率之審查會議成員，似誤以為係本於私法契約關係而為費率決定，無涉行政行為，則審查會議成員是否正確認知並於審核費率決定時，有無遵循公正程序及行政法上原理原則，已有可疑。
⑶況依費率審核要點第3 點之規定「轉運站經營業者應於預計啟用日一年前或費率預計調整日六個月前提送費率方案，由臺北市公共運輸處（以下簡稱公共運輸處）完成初核，送臺北市政府交通局（以下簡稱交通局）複核後，召開客運轉運站費率審查會議（以下簡稱審查會議）審核。」第8 點前段規定「轉運站費率經審查會議審核通過，由交通局簽報本府核定」，足見原處分核定系爭轉運站費率，係先由原告申請提送費率方案，由臺北市公共運輸處初核，送被告交通局複核後，經審查會議審核通後後，由被告核定。而轉運站費率審核作業要點第5 點規定「審查會議由交通局局長兼任召集人，交通局副局長兼任副召集人，會議成員應包含交通部、交通部公路總局、本府財政局、主計處、交通局、公共運輸處及客運公會，並應邀請學者專家與會。」第7 點規定「轉運站經營業者應於審查會議中列席說明所提之費率方案，審查會議並得邀請客運業者以及其他有關人員列席。」顯見關於轉運站費率之審查會議，客運業者既得受邀列席陳述意見，且由客運業者代表組成之客運公會，尚可擔任審查會議成員，參與轉運站費率之審核決策，顯然有違正當行政程序應遵守之公正原則。被告雖主張：客運公會並不等同於客運業者，因系爭費率決定，直接影響公共運輸之成本及票價，故被告將客運公會納為審查會議成員，俾使此項費率核定之決定得綜合考量各種因素，且原告於審查會議當場並未異議，如今於訴訟上主張有違誠信云云，惟被告之交通政策既係強制客運業者進駐轉運站（見前述招商文件說明），客運公會代表其本身亦為客運業者，亦係前開轉運站費率適用之對象，如使其得參與作成費率之決定，即有偏頗之虞。縱為使費率決定之作成更為周延，而認有聽取客運業者意見之需要，依前開費率審查要點第5 點規定，本亦得邀請客運業者列席說明，乃被告訂定之費率審核要點第7 點竟復以客運公會為審查會議必要之成員，允其共同作成轉運站費率審核之決定，且徵諸實際，本件99年6
月2 日審查會議召開時，客運公會派代表8 人到場，本件原告於說明後即被要求離席，然客運公會代表則留下參與費率審查，有會議紀錄及簽到簿可參（見原處分卷第177 頁至第183 頁），則與費率決定利害相關之客運公會竟能參與審查會議費率審核決定，被告並據審查會議之決定而作成核定費率之行政處分（即原處分），其程序顯有違正當程序之公正原則，而有瑕疵，且該程序瑕疵復無從補正，且由本身涉有利害相關之客運公會代表參與費率決定，對費率決定之結果難謂無影響。而原告之代表於審查會議當場雖未即對此表示異議，但亦無積極行為表示同意，尚難認原告於本件訴訟就此爭執係有違誠信。
⑷綜上，被告係依審查會議之審核而作成原處分，審查會議既有上開程序違法，且足以影響費率決定之結果，被告據以作成原處分即有得撤銷之事由。
⒉關於被告所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定：
⑴ 關於景觀工程：原告提送之費率建議方案，其中所列
景觀成本299,540 元，悉遭被告刪除，被告刪除之理
由乃「景觀工程非轉運站設施營運直接必要之工程」
云云。惟查依招商說明書市政府轉運站建築設計準則
之開發目標，明定「基地配置上儘可能減少人、車動
線的衝突，提供舒適之人行步道系統、廣場、綠帶，
以滿足人潮對戶外空間之需求」，是難認景觀工程非
轉運站設置之必要工程。原告依據前開招商說明書之
要求，規劃興建相關景觀工程，並依轉運站面積比例
攤提景觀工程成本，金額是否適當被告雖得再酌，但
逕以景觀工程非必要工程而全數刪除，事實認定不無
可議。
⑵關於資訊工程、智慧化工程：原告提送之費率建議方案， 其中所列資訊工程成本為111,111 元、智慧化工程
成本為888,889 元，悉遭被告刪除，被告刪除之理由乃原告投資計畫書中無列此項目費用，且此項成本可由機電工程中含括云云。惟查原告於投資計畫書中，即已列明轉運站期初投資成本，包括應負擔營建成本及轉運站管理系統（APTS）建置成本。所謂轉運站管理系統（APTS），包含車隊管理系統（FMS ）、乘客資訊系統（
PIS ）與網站建置、以及管理資訊系統（見原處分卷第10頁、第11頁）。原告於提送費率建議方案時，將之分為資訊工程、智慧化工程提列成本，被告竟謂投資計畫並未列此項目云云；又資訊工程、智慧化工程，與一般大樓之機電工程顯然有別，被告認該部分能為機電工程所含括云云，其認定之事實容有可議。
⑶關於重增置費用：原告提送之費率建議方案，其中所列重增置費用為9,312,951 元，被告將之全數刪除，理由為原告於投資計畫書中並未將資產重增置支出費用分攤至月台年租金負擔云云。惟查被告於招商計畫書中關於轉運站相關設施租金費率之訂定，已揭示「市政府將來核定費率將利用收支平衡的方式作為估算月台租金費率的參考依據，在扣除非轉運站設施的成本及收益的情形下，以轉運站財務計畫的投資報酬率能達到收支平衡點為原則。月台租金參考公式如下：
月台年租金＝
（轉運站總投資成本/ 經營許可年限）＋土地年租金＋年營運成本
──────────────────────
月台數
※ 年營運成本：指維持營運期間必要的作業費用，包括人事行政費、水電費、建物維修費、營業稅及房屋稅等雜項支出……未來在核定費率時，營業費用將要求投資人檢附相關證明文件算出每年實際營運費用。」（見原處分卷第4 頁、第5 頁）足見轉運站月台租金費率之核定，應以「收支平衡」為原則，且年營運成本只要係能提出證明文件證明為實際營運所需之費用，即能列入核定費率計算；另參轉運站費率之核定，依費率審核要點第3 點規定，被告係要求原告於轉運站預計啟用日1 年前提送費率方案由被告核定，並非要求逕依原告投資計畫書所列各項成本計算租金。是被告對於原告所列「重增置費用」是否為維持營運必要之成本，自應加以審核，方能在「收支平衡」之原則下，公正核定系爭轉運站設施租金費率。乃被告未加審核，逕以該部分於投資計畫書中並未列入而予以刪除，其事實認定尚有違誤。
⑷原告另稱被告罔顧轉運站每日營運20小時，就電費部分竟認定用電僅每日15小時云云，惟查被告審核結果，係以轉運站營運時間為5 ：00-1：00，而將日間電費由20小時改以15小時估算，惟另亦列有夜間電費5 小時，此有審核報告可參（見原處分卷第156 頁），是原告此部分主張，應屬誤會。
⒊至於原告其他爭執，如土木結構工程依使用執照上工程造價計算，較市價為低；攤提年限應以實際營運期間45年，而非以興建期間50年計算；間接費用是否為必要成本；土地年租金計算是否應將原告獲獎勵減免部分扣除；人事費用之核給；財產險、傷害責任險保險費之費率、清潔與保全費用、智慧化系統維護及修繕費用、一般設備維護及修繕費用、營業費用及利息費用等，經核被告此部分之判斷並無恣意濫用及其他違法情事。
（四）又按「再訴願或訴願決定從程序上不受理之案件，如有違法時，宜從程序上審查，發交高等行政法院。」業經最高行政法院89年7 月份第3 次庭長法官聯席會議決議在案。即依法應經訴願（或代替訴願）始得提起行政訴訟之訴訟類型，該訴願（或代替訴願）程序雖為提起行政訴訟前，依法應經之前置程序，然其究非行政訴訟之審級，則本於程序經濟及訴願法定管轄原則，應認除原訴願決定違反法定管轄或訴願程序應為之實質審查於當事人之程序利益有影響者外，當事人原則上並無程序選擇權，即就未違反訴願法定管轄之訴願決定，雖其就應為實體審查之事件誤為程序不受理，高等行政法院仍應就該事件逕為實體審理，不需撤銷訴願決定，由訴願決定機關再另為決定（最高行政法院100 年度判字第2038號判決參照）。經查：本件原處分有前述違法，訴願決定未予糾正，且誤認原處分非屬行政處分，而為不受理決定，亦有未洽，原告求為撤銷為有理由，因原告之訴訟代理人已陳明如本院認定原處分違法，希望本院直接判決無庸再發回訴願機關（見本院101
年4 月27日準備程序筆錄，見本院卷第68頁），爰由本院逕為撤銷原處分關於主文第2 項所示部分。至於原告另請求判命被告應作成提高核定費率部分，該部分因依費率審核要點規定，須經被告召開審查會議審查後，始能核定，此屬被告依職權審查範圍，尚非本院得逕行認定，爰依行政訴訟法第200 條第4 款規定意旨，命被告對於原告申請核定臺北市政府客運轉運站設施租金費率事件，關於設施租金費率由每月台均價192,010 元提高為587,600 元及售票窗口由每月每窗口均價1,589 元提高為6,863 元部分，應依本判決之法律意見，對於原告作成決定。則原告此部分聲明於請求命被告依照本院判決之意旨對其作成處分部分為有理由，其餘部分，不應准許，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘主張舉證經核於判決結果不生影響，爰不一一論駁，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為一部有理由、一部無理由，依行政訴訟法第200 條第4 款、第104 條、民事訴訟法第79條，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　101 　年　　11　　月　　14　　日臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官　王 立 杰
法 官　楊 得 君
法 官　洪 慕 芳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　101 　年　　11　　月　　14　　日書記官 陳 又 慈