臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)101年度訴更一字第97號

• 裁判案由: 補助費
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 102 年 05 月 09 日

臺北高等行政法院判決
101年度訴更一字第97號102年4月18日辯論終結
原 告　內政部
代　表　人　李鴻源（部長）
訴訟代理人　蔡東賢　律師
複代理人　 黃雍晶　律師
訴訟代理人 馮基源 律師
被 告　財團法人桃園縣私立大舜老人養護中心
兼代表人　 黃正安（董事長）
被 告　徐文通
吳祥榮
上 四 人
訴訟代理人　謝秉錡　律師
楊擴擧 律師
被 告 詹王屘
訴訟代理人 徐原本　律師
上列當事人間有關補助費事件，原告提起行政訴訟，本院100 年度訴字第767 號判決後，被告提起上訴，經最高行政法院101 年度判字第447 號判決，將原判決廢棄，發回本院審理，本院更為判決如下：
主 文
被告應連帶給付原告新台幣25,823,613元，及自民國100 年5 月23日起至清償日止，按週年利率百分之五計算之利息。
原告其餘之訴駁回。
第一審及發回前上訴審除確定部分外之訴訟費用由被告連帶負擔百分之六十，餘由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣被告財團法人桃園縣私立大舜老人養護中心（下稱養護中心，當時其代表人為吳祥和）依內政部推展社會福利補助作業要點（下稱作業要點），向原告申請補助興建院舍工程費（下稱院舍費），經原告以89年11月8 日台（89）內中社字第8988356 號函核定補助興建院舍經費新臺幣（下同）29,568,000元；被告養護中心因與原告就補助之方式及上訴人養護中心應履行之條件、負擔等簽訂契約書（下稱系爭契約），約定契約期限自89年11月1 日起至99年10月31日止，並由被告徐文通、詹王屘、吳祥榮及黃正安4 人為連帶保證人；被告養護中心且於院舍興建完竣，繳回剩餘款4,250,732 元核銷。被告養護中心且於92年申請補助開辦設施設備費用（下稱設施設備費），經原告依作業要點核定補助設施設備費1,680 萬元，被告養護中心並繳回結餘款143,800 元。嗣原告因被告養護中心自93年11月1 日至98年10月31日收容率未滿60% ；又認被告養護中心所有桃園縣○○鄉○○○段1208之3 地號土地（權利範圍全部，下稱相關土地）及其上同段3858、4262建號建物（權利範圍均為全部，下稱相關建物。相關土地及建物下合稱相關房地）遭廣榮營造工程有限公司（下稱廣榮公司）聲請拍賣、三元系統開發有限公司（下稱三元公司）聲請查封，顯示被告養護中心財務有問題，乃援引系爭契約第6 條及第7 條第1 項第6 款規定，以98年11月4 日內授中社字第0980716089號函（下稱原告98年11月4 日函），通知被告解除系爭契約，並請求被告及吳祥和連帶返還院舍費補助款25,317,268元（原核定補助29,568,000元，扣除實際上核銷之賸餘款4,250,732 元），及依補助款2%給付違約金506,345 元暨設施設備費16,656,200元，合計共42,479,813元（25,317,268元＋506,345 元＋16,656,200元），未獲置理，原告乃於100 年5 月5 日向本院提起行政訴訟，經本院100 年12月8 日100 年度訴字第767 號判決被告應連帶給付原告25,823,613元；被告養護中心並應給付原告16,656,200元，及均自100 年5 月23日起至清償日止，按週年利率5%計算之利息，並駁回原告其餘之訴（即被告吳祥和部分暨請求被告黃正安、徐文通、詹王屘、吳祥榮連帶給付上開設施設備費部分；此部分未據上訴而告確定）。被告不服，提起上訴，經最高行政法院101 年5 月17日101 年度判字第447 號判決，將原判決廢棄，發回本院審理。二、本件原告主張：
㈠本案為公法上請求，系爭補助款契約屬行政契約，原告依據行政訴訟法第8 條規定向鈞院請求，自無違誤：
⒈按「．．．行政契約與私法契約之區別，係以其發生公法或私法上權利義務變動之效果為斷。其判別標準原則上應以契約標的為準；而契約之標的，則應由契約內容決定之。倘契約之給付義務本身具有中立性而較難判斷時，應由給付義務之目的及契約之全體特性判斷之。」最高行政法院92年度判字第84號判決意旨參酌。本件原告係具有行使公權力權能之國家機關，並無疑義。被告大舜養護中心等人依系爭補助款契約之規定，負有協助各級政府與結合民間力量推展社會福利，提昇社會福利品質及水準之給付義務，是故原告與被告大舜養護中心等人間之系爭補助款契約，係以人民公法上權益為契約內容，且觀其約定條款多屬系爭要點之規定，並使原告之一方顯然享較優勢之地位；再者，系爭契約第1 條規定，本件補助案係以推展社會福利服務為宗旨，系爭契約第2 條規定，原告得隨時派員檢查被告大舜養護中心執行計畫之進度，如有特殊情況，原計畫不能配合實際需要，被告大舜養護中心應於事前詳述理由，提請原告同意變更計畫項目、執行期間及進度。系爭契約第3 條更規定原告得隨時派員檢查被告大舜養護中心對補助款之運用情形，被告大舜養護中心不得妨礙或拒絕；且系爭契約第4 條亦載明被告大舜養護中心接受補助而購置或建造之土地及建物，除特殊情形經原告同意外，於契約期間中不得變更為其他用途使用，另系爭契約第14條亦規定，本契約內容若有疑義，其解釋權屬於原告，本契約若有未盡事宜，悉依系爭要點及相關規定辦理。從而，系爭補助款契約要屬行政契約無疑。
⒉衡諸系爭契約各該規定，與系爭要點之內容相符合，且補助款發放之條件皆屬原告單方之決定；而被告大舜養護中心等人係先有申請行為，經原告為核准申請之行政處分後，雙方始簽訂系爭契約，其後續之補助款契約當可視為係該核准行政處分之執行行為，兩者應整體觀察視為一個公法法律關係，亦即，原告與被告大舜養護中心等人之約定係以原告提供興建老人養護機構所需之補助經費，被告大舜養護中心負責建物工程之完成、設施設備之完善及老人養護機構如期營運為其主要內容之給付行政目的。承上，依據雙方系爭契約之標的、目的、契約依據、契約內容均可知，原告與被告大舜養護中心所締結之系爭補助款契約具有行政契約之性質，自屬公法上爭訟事件無疑。
⒊再者，參酌與本案相關之他案最高行政法院96年度裁字第1510號裁定及最高行政法院96年度裁字第1531號裁定，該兩案與本案相類似，均係針對補助款爭議所生公私法爭議，其中最高行政法院96年度裁字第1531號裁定更係由他案被告趙堂華前就其財產遭原告聲請假扣押，經高雄高等行政法院准予假扣押，趙堂華提起抗告，最後最高行政法院所做出之確定判斷，於該兩案中，最高行政法院均認定此種補助款契約之屬性，以㈠契約之一方為行政機關。㈡契約之內容係行政機關一方負有作成行政處分或其他公權力措施之義務。㈢執行法規規定原本應作成行政處分而以契約代替。㈣約定內容涉及人民公法上權利義務關係。㈤約定事項中列有顯然偏袒行政機關一方之條款，使行政機關享有特權或優勢之約定等因素綜合判斷，認定類此補助款契約為行政契約。於最高行政法院96年度裁字第1531號裁定文中更指出「再本件相對人（即本案原告）曾就本件補助款請求抗告人（趙堂華）返還，方亦經臺灣臺北地方法院94年度重訴字第1031號裁定，以本件係屬公法爭議，普通法院無審判權而駁回相對人之訴，嗣雖經相對人抗告，復經臺灣高等法院95年度抗字第153 號裁定駁回抗告，此有各該院裁定附卷可稽，抗告人以本件契約第10條、第14條第2 項約定以臺灣臺北地方法院為合意管轄法院，並悉依民法規定辦理，故本件係屬私法爭議云云，自亦不可採。綜上，原審以本件係屬公法爭議，而准予相對人為假扣押之聲請，並無不合，抗告意旨仍執前詞而指摘原審裁定不當，求予廢棄，為無理由，應予駁回。」由是可知，本案為公法上請求，系爭補助款契約屬行政契約，原告依據行政訴訟法第8 條規定向鈞院請求，自無違誤。
㈡被告大舜養護中心自93年11月1日正式營運至98年10月31日
屆滿5年，其預定收容率確實並未達成60％之目標，原告依
約解除契約，自屬有理：
⒈按「行政契約，本法未規定者，準用民法相關之規定。」行政程序法第149 條定有明文。次按「無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利益。雖有法律上之原因，而其後已不存在者，亦同。」、「遲延之債務，以支付金錢為標的者，債權人得請求依法定利率計算之遲延利息。」、「應付利息之債務，其利率未經約定，亦無法律可據者，週年利率為5 ％。」亦為民法第179 條、233 條第1 項前段及第203 條所規定。又系爭補助款契約第4 條、第5 條、第6
條及第7 條分別規定：「乙方（即被告大舜養護中心）若有下列原因，甲方（即原告）得解除本契約：‧‧‧四、乙方於開始營運3 年後，實際收容人數未達預定收容率之60％，並經甲方責由其主管機關輔導2 年後，仍未能達成預定收容率之60％者。五、乙方違反第4 條規定者。六、乙方有其他違反本契約約定，情節重大者。甲方依前項解除契約之全部或一部時，乙方應依通知於20日內將補助款之一部或全部返還甲方。」、「乙方接受補助而購置或建造之土地及建物，除特殊情形經甲方同意外，於契約期間中不得變更為其他用途使用。」、「乙方依本契約所負擔之各項義務，若有不履行者，即應支付違約金。前項所定之違約金，甲方得視乙方違約情節，決定請求之數額，最高以依本契約所撥付支付補助款之2 ％為限。」。原告已於原審於100 年5 月5 日以行政訴訟起訴狀為解除之意思表示，並請求給付，合先敘明。⒉再查，所謂老人係指65歲以上之人，老人福利法第2條定有
明文，同法第34條亦明示「主管機關應依老人需要自行或結合民間資源辦理下列老人福利機構…」，另老人福利法施行細則第10條更明定「60歲以上未滿65歲之人自願負擔費用者，老人福利機構得視內部設施情形，提供長期照顧、安養或其他服務」，因此老人福利機構以服務65歲以上老人或60歲以上未達65歲且願自負費用者為主要目的，殆無疑義。而被告大舜養護中心為一專營老人福利業務之機構，豈有收容非依法規定之其他非老人之理？況經原告審視被告大舜養護中心98年10月29日致函桃園縣政府之名冊71人之中，滿60歲以上自負費用者44人、滿65歲以上公費安置老人9人，合計僅
53人（佔核定補助床位數112床47.3％），實未達60％收容
率。
⒊再者，私立老人福利機構設立許可及管理辦法第23條亦明定：「主管機關為瞭解私立老人福利機構之狀況，得隨時通知其提出業務及財務報告，並得派員查核之」，主管機關均得依法要求提出報告或查核之。查，有關被告大舜養護中心於98年10月29日將住民名冊函送桃園縣政府乙節，桃園縣政府於98年11月4日以該中心雖提出收容人數之資料，惟該中心
當時之土地及建物已遭法院查封、拍賣，顯已無法履行原告補助興建院舍之目的，而請其說明後再併案辦理，即在依上揭辦法要求被告提出報告，惟被告大舜養護中心卻未就此再提回應，並非是被告所稱主管機關並未為任何糾正而已認同其收容率云云，顯有刻意扭曲之嫌。
⒋再者，原審法院於審理過程中，曾發函要求原告提出已履行系爭契約第7條第1項第4款「責由其主管機關輔導2年」情事之相關證據，並說明該主管機關係何機關乙事；原告亦已檢附被告大舜養護中心之相關輔導函文乙份，由前揭函文等可知，該養護中心之主管機關桃園縣政府社會局，曾於95年8
月8日發函被告表示大舜養護中心經該府於95年8月7日派員
實地查訪，該中心已停辦老人養護業務，原告亦函請桃園縣政府查報該中心營運及收容狀況，桃園縣政府亦屢次發函告知被告大舜養護中心請其將營運計畫、員工定位、院民入住期程表等資料報府。桃園縣政府甚至於96年12月19日邀集被告等人召開業務活化研商會議。惟被告仍未能正常營運，甚至於97年4月9日遭行政院公共工程委員會提報為閒置蚊子館，顯然經桃園縣政府輔導後，亦仍未見成效。
⒌再查，被告大舜養護中心亦曾於98年6 月26日以舜安字第09806003號函文自承「主旨：有關本中心營運將滿5 年，收容率仍未達60％，屆期將依與原告所定契約書規定返還補助款一案，本中心衷心盼望貴府協助層轉原告准予以將期限展延一年至99年10月31日，相關配套辦法詳述於說明事項，請鑒核。說明：……二、本中心95年7 月因故停辦養護業務，經主管機關桃園縣政府輔導協助於97年4 月重新對外營運，截至今日收容住民人數為41人；經統計這段期間本中心服務人次達62人次，服務團隊雖競競業業提供優質服務與照顧，唯應受經濟衰退大環境影響，住民進出比率較為頻繁，故無法達到預期目標。三、本中心危恐屆期收容住民未能達到68人以致內政部補助款被收回，期盼將期限展延一年至99年10月31日，本中心願提供所有之不動產建築物或土地設定給原告作為履約保證，若屆期仍未達成60％收容率本中心將無條件歸還原告補助款。」；嗣後被告大舜養護中心更另於98 年9月30日以舜安字第09809007號函文表示「說明：……。二、本中心所提報『提昇住民進住率方案』已積極進行執行中，截至今日收容住民人數為59人，盼能於10月31日前達到68位住民預期目標。」，由是可知，被告大舜養護中心自始至終均明知其未能達到收容率60％之系爭合約之要求，況被告大舜養護中心亦自承「若屆期仍未達成60％收容率本中心將無條件歸還原告補助款」，原告解約自屬有理。
⒍再查，最高行政法院發回意旨指稱原告直至100年5月5日起
訴狀始主張被告有收容人數未達雙方約定之標準，依據系爭補助款合約第13條雙方契約關係於99年10月31日即告終止，原審認定原告主張解約合理乙事，顯有速斷云云；惟查，「行政契約，本法未規定者，準用民法相關之規定。」，縱依最高行政法院發回意旨所述99年10月31日以後原契約已因期間屆滿而消滅（原告仍否認），然被告大舜養護中心既已自承「若屆期仍未達成60％收容率本中心將無條件歸還內政部補助款」，顯然已符合解除權行使之構成要件，則原告於100 年5 月5 日再以系爭契約第7 條以被告大舜養護中心未達60％之目標，再為解除之意思表示，以保障公帑之取回，自當屬符合法律秩序的正當性、正義，且合乎解除權之構成要件況且，系爭補助款合約第13條之合約期限，僅係在規範雙方有繼續補助之期限，逾期不繼續補助而已，並非是行使解除權之除斥期間，若依最高行政法院之說法，則將成為行使解除權之除斥期間，被告大舜養護中心有系爭補助款合約第7 條諸款之解約事由縱使發生於99年10月31日前，在99年10月31日後原告仍無法為解除權之行使而不能取回補助款？此顯然與事理有違，且將單純之合約期限，與解除權之行使，混為一談。實際上，合約期限有其構成要件及法律效果，解除權亦有其不同之法律構成要件及法律效果，係屬兩事，實不應混為一談。
⒎再查，被告等人行政答辯理由二狀指稱原告於100年5月5日
始以起訴狀解除契約，解除權已因契約屆期而失其效力云云；惟查，參酌臺灣高等法院高雄分院民事判決98年度重上更㈡字第7號判決理由亦指出「上訴人雖以：被上訴人前述3紙通知函之內容僅說明因上訴人違反系爭契約第23條第2、3項規定，而將與上訴人解除契約，並未提及上訴人有何違反施工說明書總則第27條第1項規定之情形，難謂已向上訴人為
解除契約之意思表示等語。惟查，被上訴人於91年4月8日函中已為解除契約之意思表示，詳如上述，而該函雖未提及上訴人有何違反施工說明書總則第27條第1項規定及工程特別
說明第2條之情形，然按有解除權之一方，只須說明他方有
如何作為或不作為，合於解約之事實即可，無庸具體指出係合乎契約文件何條項（款），解除契約之一方所指違約之事實，究合於那一契約條款，係他方有爭執時，由法院審認之問題，故不能因解除契約之一方未具體指明約款或有漏指，而影響其效力。」。查，原告在當初原證3號98年11月4日解除契約函文早已為解除契約之意思表示，至於解除契約之法律上理由並不影響該意思表示之效力，至多只是法律上陳述之補充；況，因被告有爭執，原告亦已於原審起訴狀及原審行政訴訟準備二狀再重申解除契約之意思表示，原告原先98年11月4日之解除契約之意思表示，自當屬有效。
⒏退步言，「行政契約，本法未規定者，準用民法相關之規定。」，民法第148條亦明定「行使權利、履行義務，應依誠
實及信用方法」，被告大舜養護中心既未能於98年10月31日前達到系爭合約所要求之60％收容率，且亦自承「若屆期仍未達成60％收容率本中心將無條件歸還內政部補助款」，參酌誠信原則，原告解約自屬有理，始符公平。
㈢被告等人所經營之大舜養護中心，經訴外人廣榮公司及三元公司查封其土地及建物在案，顯示其財務確有問題；被告大舜養護中心等人因違反系爭契約第4條、第5條、第6條及第7條第4款、第5款及第6款等規定且屬情節重大，經原告依法
解除契約，除設施設備費用16,656,200元以外，原告請求被告等人連帶給付原告興建院舍費用25,317,268元及違約金506,345 元，合計為25,823,613元，自屬有理：
⒈經查，被告大舜養護中心等人前向原告申請補助，經原告審查所提之申請表、計畫書等文件後，同意補助興建院舍費用原為29,568,000元，嗣因核銷結果有賸餘款4,250,732元應
予以扣除，被告大舜養護中心先後收到11,053,137元、7,823,328 元、3,490,585 元及2,950,218 元，合計25,317,268元。嗣因被告大舜養護中心有違約情事，經原告解除契約後，並依據系爭契約第6 條規定「乙方依本契約所負擔之各項義務，若有不履行者，即應支付違約金。前項所定之違約金，甲方得視乙方違約情節，決定請求之數額，最高以依本契約所撥付支付補助款之2 ％為限。」請求已撥付之興建院舍工程款項25,317,268元之2 ％，亦即約506,345.36元，四捨五入後為506,345 元，總計原告得向被告大舜養護中心、黃正安、徐文通、詹王屘及吳祥榮等人連帶請求之金額即為25,823,613元（506,345 元＋25,317,268元）。
⒉有關被告大舜養護中心之土地與建物遭查封拍賣乙事，顯示其財務確有問題，而構成系爭補助契約第4條及第7條第5款
及同條第6款事由。查，據臺灣桃園地方法院民事執行處98
年10月16日桃院永97司執黃字第77648 號通知：債權人廣榮公司與債務人大舜養護中心間清償債務強制執行事件，訂於98年11月17日上午11時就大舜養護中心所有之不動產實施第1 次公開拍賣，另據桃園縣政府查詢資料顯示，該中心所有之土地與建物於97年7 月23日業遭桃園地方法院依另一債權人三元公司之申請辦理查封登記，在在顯示大舜養護中心財務確有問題，該董事會當時亦未能積極處理債務，致連續發生不動產遭法院查封登記及公告拍賣等重大情事，又未能通報主管機關處理，顯示該中心之營運已影響補助計畫及契約之履行，有違補助款契約第4 條及第7 條規定且屬情節重大，原告當時依系爭補助款契約第7 條第1 項，自得解除契約，並得依系爭補助款契約第7 條第2 項、第6 條、第8 條及民法第179 條之規定，請求被告大舜養護中心等人連帶返還全部補助款2,531 萬7,268 元、違約金50萬6,345 元及設施設備費1,665 萬6,200 元共計42,47萬9,813 元。
⒊次查，依臺灣桃園地方法院民事執行處100年5月19日桃院永99司執黃字第39242號通知函文亦可知，系爭土地及建物於
100年6月16日仍在進行第三次公開拍賣且亦已流標，當時正在進行特別變賣程序中，其他債權人均可能隨時承受或予以另行減價拍賣，系爭不動產隨時有遭他人買受之情形。何來大舜養護中心仍正常營運？更何況，被告大舜養護中心之不動產嗣更經臺灣桃園地方法院民事執行處進行拍賣程序拍定，並已於101年9月28日實行分配，被告等人所述，顯與事實不符。此自當構成系爭補助款契約中所謂情節重大情事，原告依約解除契約自屬有理。再者，由被告大舜養護中心所提前呈原審被證三號開會通知函文討論提案中「⒉如何籌湊資金解決本中心遭桃園地方法院執行處拍賣本中心不動產及營運履約保證金5,376,000元等財務問題。」亦可知，被告大
舜養護中心當時其土地及建物仍遭法院查封中且有財務問題，被告竟稱大舜養護中心之營運狀況無問題云云，顯屬不實。又查，由前揭第三人三元公司及廣榮公司之查封動作以及被告於原審提呈被證三號函文均可知，被告大舜養護中心之土地及建物確已遭法院查封且財務狀況亦有問題，可能遭他人買受而隨時無權使用，顯非正常營運，若此尚不構成情節重大之情事而得解約？何者才能算重大得解約？被告之主張，確不可採。
⒋末查，被告於先前開庭時亦自承系爭院舍工程當時係發包給廣榮營造公司，而系爭設施設備則係向三元公司採購云云；另鈞院於101年12月3日開庭更詢問有關系爭院舍工程係發包給何公司施作及設施設備係向何公司採購、各自發包及採購金額及有否積欠工程款或貨款之相關情形，詢問被告訴訟代理人。被告訴訟代理人答以系爭院舍工程係發包給廣榮營造工程股份有限公司，系爭設施設備則係向三元公司採購，發包及採購金額如其先前所呈核銷請款資料所示，被告訴訟代理人更進一步指出「法官問：關於自籌款部分，被告是否有籌到？被告訴訟代理人：自籌經費的部分，後來的確有一些狀況存在。原告訴訟代理人問：被告所謂自籌經費的部分，後來的確有一些狀況存在，係指為何？被告訴訟代理人：所謂自籌經費的部分，後來的確有一些狀況存在，就是有積欠廣榮工程款。」由是可知，而被告大舜養護中心當初經費中自籌款部份後來確有募集不足，另確有積欠廣榮公司之工程款之情形。再參酌系爭補助契約第1條後段規定「乙方（即
大舜養護中心）願於接受補助款之同時依申請書表及計畫書之內容切實履行」，然被告大舜養護中心不僅當初自籌款不足，竟仍向被告申請補助，已有違老人福利法及系爭契約在先，更進一步遭第三人廣榮公司及三元公司查封進而拍賣而致令養護中心之不動產遭拍定，此顯已構成系爭契約第7條
之情節重大等情，原告解除契約，自屬有理。由上述事實可知，被告大舜養護中心確係因積欠工程款或貨款，始導致系爭土地及建物遭法院查封，乃至最後進行拍賣，甚至最後經拍定後執行所得金額為45,088,888元；由是可知，被告大舜養護中心確係有財務狀況不佳，無法正常營運等情節重大事由，而確無法履行系爭補助款契約之內容，此乃不爭之事實，故原告當初依據系爭補助契約第4條、第5條、第6條及第7條等規定予以解除契約，自屬有理。
㈣被告等人因「興建院舍」獲補助之款項，除工程費外，另包含開辦設施設備費，此設施設備費本係包括在補助款範圍之內，則補助款契約既經解除，依前揭行政程序法第149條準
用民法第259條規定，被告大舜養護中心自應一併返還設施
設備費用：
⒈被告等人雖稱有關設施設備費1,665萬6,200元並非在兩造簽立之契約內，原告不得以系爭補助款契約書主張解約云云。惟查，依系爭補助契約第1條規定可知，甲方（原告）依系
爭要點、經審核同意之申請表、計畫書（院舍變更計畫）及依規定所需之相關文件補助乙方（被告大舜養護中心），以推展社會福利服務。乙方並願於接受補助款之同時依申請表及計畫書之內容切實履行。雖然新建養護中心建築物計畫之補助申請係於89年進行，而被告等人進而於建物建築屆近完工時，另於92年另申請「被告大舜養護中心開辦設施設備計畫」，申請表內容概要並指出「一、本養護中心B棟院舍計
有養護床位112床、興建工程因辦理計畫變更申請停工8個多月，致工程進度稍有落後，復工後院舍興建工程進度已達90％以上，預計今年10月即可全部完工。二、本次補助申請主要以購置機構內老人所需之設施設備為目的（含寢室設備、寢具用品、護理站設備、助行設備、公共浴室設備、復健設備、監控設備、廚房、洗衣設備、交通工具等），用以提供老人周全的生活照顧各項服務。」並於計畫書內向原告申請補助1,680萬元。可知從申請表及計畫書來看，本件補助案
，並非單純工程費用項目而已，尚包含設施設備費用等其他申請項目，而上開申請表及計畫書既為系爭補助款契約書之附件，且其內各補助項目（含設施設備費用）之補助款亦經原告核算撥付，系爭設施設備費用當然是在契約內，則被告稱本件補助款契約僅有工程費補助款不及於設施設備費用補助款云云，顯與事實不符。從而，被告大舜養護中心主張系爭補助款契約之補助範圍，不包含設施設備費用1,665 萬6,200 元云云，顯係誤解原告依據老人福利法等相關法規辦理老人安養業務之真正用意，實無可採。
⒉查「行政契約，本法未規定者，準用民法相關之規定。」、「契約解除時，當事人雙方回復原狀之義務，除法律另有規定或契約另有訂定外，依左列之規定：‧‧‧二、受領之給付為金錢者，應附加自受領時起之利息償還之。」，行政程序法第149條、民法第259條分別定有明文。而系爭補助款契約更約定「乙方向甲方申請推展社會福利辦理興建院舍補助款，經甲方同意補助‧‧‧第1條甲方依系爭要點經審核同
意之申請表、計畫書及依規定所需之相關文件補助乙方‧‧‧」，而被告大舜養護中心因「興建院舍」獲補助之款項，除工程費2,531萬7,268元，另包含開辦設施設備費1,665萬
6,200元等，顯見此設施設備費1,665萬6,200元係包括在補
助款範圍之內，則補助款契約既經解除，依前揭行政程序法第149條準用民法第259條規定，被告大舜養護中心所應回復原狀者，除工程費2,531萬7,268元外，亦包含開辦設施設備費1,665萬6,200元在內。再者，綜上述可知，原告當初補助之範圍不僅有工程費用，尚包含設施設備等費用，否則豈有僅補助院舍興建之工程費，而不及於設施設備費，而讓被告大舜養護中心僅有空殼而無實質設施設備之理？
⒊再查，被告大舜養護中心亦自承設施設備費用係屬行政給付行為，而行政給付乃指受領人之資格達一定標準，經國家行政機關認定後給予財產或非財產上之給付與補助，協助其完成一定目標云云；由此可知，被告大舜養護中心亦承認設施設備費用確係為達成老人安養收容業務之輔助費用，該費用之核發係為達成興建院舍目標後之老人安養業務目標之完成，今被告大舜養護中心既因違反雙方系爭補助款契約之規定，而遭原告解約，其設施設備費用自亦失所附麗，而應一併返還。退步言，「無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利益。雖有法律上之原因，而其後已不存在者，亦同。」，民法第179條亦定有明文。另參酌最高行政法
院100年判字第75號判決其判決理由亦指出「五㈢又在公法
領域發生財產變動，一方無法律上原因受有利益，致他方受有損害，即構成公法上不當得利，本於依法行政原則，不合法之財產變動應予回復，受損害之他方對受有利益之一方，即有不當得利返還請求權。」；另最高行政法院95年訴字第1638號判決其判決理由亦指出「五㈢按行政程序法第127條
規定『授予利益之行政處分，其內容係提供一次或連續之金錢或可分物之給付者，經撤銷、廢止或條件成就而有溯及既往失效之情形時，受益人應返還因該處分所受領之給付。其行政處分經確認無效者，亦同。前項返還範圍準用民法有關不當得利之規定』。次按民法第179條規定『無法律上之原
因而受有利益，致他人受損害者，應返還其利益。雖有法律上之原因，而其後已不存在者，亦同。』同法第182條第2項規定『受領人於受領時，知無法律上原因或其後知之者，應將受領時所得之利益，或知無法律上之原因時所現存之利益，附加利息，一併償還；如有損害，並應賠償。』本件被告據以領取補償金之授益行政處分即原告92年7月17日以府地
用字第0920059225號函及93年3 月16日以府工土字第0930037468號函，業經原告以94年8 月29日府工土地第0940080955號函撤銷並確定已如前述，從而被告並非系爭房屋補償費及獎勵金之受領權人，則其所受領之補償費及獎勵金俱因無法律上原因，屬公法上不當得利，致原告受有損害，原告請求被告應返還，即有理由。」，因此，縱認本案設施設備費1,665 萬6,200 元未在系爭補助款契約內（原告仍否認），然被告大舜養護中心確有受領此一設施設備費用1,665 萬6,200 元，以輔助系爭補助款契約之進行，現既無法達成上揭事項，並經原告以原告100 年4 月18日內授中社字第1000715666號函撤銷此一部份之補助，被告大舜養護中心自亦構成公法上不當得利，依行政訴訟法第149 條準用民法第179 條規定，亦應將此設施設備費1,665 萬6,200 元返還原告。
㈤又系爭補助款契約書第8條第1項規定：「乙方應由董、監事至少3人擔任保證人，對於乙方因未能履行本契約各項規定
暨因終止或解除契約而發生之一切責任連帶負責。」，核其性質屬連帶保證契約，而民法第273第1項亦規定：「連帶債務之債權人，得對於債務人中之一人或數人或其全體，同時或先後請求全部或一部之給付。」。本件被告徐文通、詹王屘、吳祥榮及黃正安於系爭補助款契約簽訂時，均係被告大舜養護中心之董事，渠等亦於系爭補助款契約書之連帶保證人欄簽章，自應與被告大舜養護中心及吳祥和負連帶返還上開全部補助款2,531 萬7,268 元、違約金50萬6,345 元共計2,582萬3,613 元之責。
㈥綜上所述，為維權益並符法制。並聲明：⒈被告大舜養護中心、黃正安、徐文通、詹王屘及吳祥榮等人應連帶給付原告25,823,613元，及自100 年5 月23日起至清償日止，按週年利率5 ％計算之利息。⒉被告大舜養護中心應給付原告16,656,200元，及自100 年5 月23日起至清償日止，按週年利率5 ％計算之利息。
三、被告則以：
㈠被告詹王屘主張如下：
⒈按「行政契約，本法未規定者，準用民法相關之規定。」行政程序法第149 條定有明文。又契約之解除，謂當事人之一方因行使解除權，而使契約自始歸於消滅，以回復訂約前之狀態。是解除權為形成權，當事人約定有數款解約事由時，各款解約事由之存在均獨立構成一解除權；且依行政程序法第149 條準用民法第258 條第1 項、第94條、第95條規定，行政契約雖有解除之原因，僅契約當事人有可得行使之解除權，並非即當然發生契約消滅之效果；須由有解除權之一方當事人，據以向他方當事人表示解除契約之意思，且於該意思表示經他方當事人了解（對話）或通知達到（非對話）他方當事人時，始生解約之效力。而當事人以意思表示行使解除權之原因或事由，基於處分權主義之精神，並平衡保護他方當事人對法秩序之信賴，自以當事人所主張者為範圍，而不及於其他未經主張行使解除權之事由。另「附終期之法律行為，於期限屆滿時，失其效力。」乃民法第102 條第2 項所明定。行政程序法就此並無規定，經準用該民法規定，是行政契約附有終期者，乃於約定期限屆滿時，其契約關係消滅，向後失其效力，而不影響已發生之權利義務；此與契約之解除，溯及訂約時失其效力者迥異。倘契約業因期限屆滿而失效，則就已消滅之契約關係，嗣後即無再行使解除權之餘地。
⒉原告以被告大舜養護中心於93年11月1日開始營運3年後，實際收容人數未達預定收容率60％，經原告責由其主管機關桃園縣政府輔導2年後，仍未能達成該目標，而有系爭契約第7條第1項第4款約定之解除事由，是原告得據該條規定，解除系爭契約，並請求被告詹王屘連帶給付上開輔助款及違約金；惟系爭契約期間自89年11月1日起至99年10月31日止，原
告98年11月4日解約函，僅言及該養護中心相關房地已遭他
人查封，從未言及收容人數未達收容率6成之事由，而遲至
起訴時（即100年5月5日），始以此事由解除系爭契約，則
系爭契約期間早已屆滿而無從解除，不生解約之效力。且前審亦認原告98年11月4日函確僅以被告大舜養護中心相關房
地遭他人查封拍賣為事由，主張依系爭契約第7條第1項第6
款解除系爭契約等情無誤，並以該養護中心目前猶在營運中，相關房地未遭拍定，仍係養護中心所有，亦未見原告舉證證明養護中心將相關房地變更為其他非安養用途使用之情形，而養護中心財務縱有問題，亦非系爭契約約定之解約事由，是自無從以養護中心財務發生問題，即認其將相關房地變更為其他用途使用等語，指駁原告主張依系爭契約第7條第1項第5款之規定解除系爭契約部分，核與證據及事實相悖，
不足執為解約之依據；亦就原告98年11月4日函以大舜養護
中心所有房地遭法院拍賣，引用系爭契約第7條第1項第6款
事由而為解約之意思表示，亦屬無據。則原告98年11月4日
函執以行使解除權之事由既不存在，其未取得解除權，其以該函所為解約之意思表示，自不發生解除契約之效力。原告殊無於事後再執非該函所載之系爭契約第7條第1項第4款解
約原因，主張系爭契約於該函送達被告時，仍發生解約之效力。
⒊原告為中央主管機關，應負監督、輔導之責。被告詹王屘前曾多次向原告反映大舜養護中心所發生之問題，請求原告善盡監督、輔導之責。另依原告與大舜養護中心所簽訂之「契約書」第2條第1項約定：「甲方（即原告）得隨時派員檢查乙方執行計劃之進度，如發現乙方未依計畫書執行，得以書面通知乙方限期改正…。」第3條第1項約定：「甲方得隨時派員檢查乙方對補助款之運用情形，乙方不得防礙或拒絕。」。惟因原告未善盡監督、輔導及檢查之責，才會使大舜老人養護中心發生問題。
⒋按損害之發生或擴大，被害人與有過失者，法院得減輕賠償金額或免除之；且債務人之代理人或使用人，關於債之履行有故意或過失時，債務人應與自己之故意或過失負同一責任，民法第217條第1項及第224條分別定有明文。又民法第217條第1項規定之適用，原不以侵權行為之法定損害賠償請求
權為限，即契約所定之損害賠償，除有反對之特約外，於計算賠償金額時亦難謂無其適用，且此項基於過失相抵之責任減輕或免除，非僅視為抗辯之一種，亦可使請求權全部或一部為之消滅（最高法院54年台上字第2433號判例參照）。查因原告未善盡監督、輔導及檢查之責肇致問題之發生，已如前述。顯見損害之發生或擴大，原告與有過失，且原告之過失程度情節重大，懇請鈞院免除被告詹王屘之賠償金額等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
㈡其餘4位被告主張如下：
⒈按解釋契約，雖應探求當事人真意，但若契約文義已明，即應依契約文義。此雖屬民法之判例意旨，但對於本件解釋契約亦有適用：
⑴查，兩造間之契約，條文僅規定「收容人數」，從未限定該「人數」僅指老人之人數，然前審法院引用被告大舜養護中心向原告申請補助款之計劃書，認為當時被告大舜養護中心請求補助興建設施即屬老人福利之養護設備，進而認為兩造間之契約之人數即屬「老人」。然查，被告大舜養護中心之全名為「老人養護中心」，主要目的雖為養護老人，但被告大舜養護中心之成立亦存在其他社會福利功能，原告與被告簽約時不可能不了解，被告大舜養護中心尚有收容其他身心障礙人士，其簽約時僅表示若收容人數未達60％，即屬解約事由，而未明文規定「收容之老人人數未達60％」，以明雙方權利義務，現原告臨訟辯稱僅能以老人之人數計算，顯有違誠信原則。
⑵再查，本件原告表示所謂「未能達預定收容率60％」乃專指「老人」而言，但查被告提出歷次書狀，後附桃園縣政府與被告間之「身心障礙收容契約」，此足以表明桃園縣政府認為被告除收容老人外，尚可收容身心障礙人士。然原告表示被告自承「若屆期仍未達成60％收容率，本中心無條件歸還原告補助款」，據以認為被告已自承願依約返還款項，然查被告發函之對象，係桃園縣政府，而非原告，因此被告與機關之意思表示，亦與原告無關。
⒉原告於100年5月5日始以起訴狀解除契約，解除權已因契約
屆期而失其效力，其解除並不合法：
⑴原告表示因被告自承無條件返還補助款，故原告解除權之行使洵為合法，但查：
原告表示被告於98年6月之函文，已符合解除權行使之條
件，但按民法258條規定，解除權行使乃係有權解除契約
之一方發函予他方表示解約。本案被告並非有權解除契約之人，而原告在98年6月確未以此為由解除契約，乃為兩
造所不爭之事實，原告對於該案恐誤將單純之合約期限與解除權行使部分混為一談，其理由鋪陳，恐讓人難以信服。
⑵兩造未於99年10月31日合意解除契約：
原告表示因被告曾向桃園縣政府表示展延1年，經原告依
更審證六之書函表示同意延長1年，至99年10月31日止，
視被告履約情形，決定是否解除契約，原告並依此認為兩造間訂有「附解除條件之法律行為」。但依卷內資料及更審證六之書函，其文義內容與原告之解釋，實有落差，對該內容恐有誤解，其次99年10月31日，要求被告應與原告進行換約程序，後被告經召開董事會，就換約一事，未予同意，事後原告即發出解約通知函，故新合約無法簽成，仍依原行政契約之權利義務進行履約程序。
⒊原告再稱本件補助款案，被告存在違約之理由為其財務狀況顯然不佳，但查：
鈞院詢問被告大舜養護中心自籌款一事，似有認為依被告大舜養護中心提出之相關書證可認尚有自籌款，但被告無力籌完整之款項，致令今日被告大舜養護中心遭拍賣。按兩造簽立之契約書第7條第6項規定「乙有其他違反本契約約定，情節重大者」，核其文義，是指乙方（即被告）存在違反原證一之契約書規定，始有再討論是否存在情節重大之問題。而被告大舜養護中心自籌款之部分，並非在兩造約定之契約書範圍內，則無論被告大舜養護中心自籌款情形為何，均與原證一之契約無涉。準此以言，原告無從執被告大舜養護中心自籌款不足為理由，認定被告大舜養護中心違約，且情節重大，原告依此主張解除契約，實無理由。
⒋綜上，原告所言被告大舜養護中心因違約需返還補助費一事為無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。四、本件如事實概要欄所載之事實，有系爭契約、原告89年11月8 日函、原告93年1 月16日函、原告98年11月4 日函及掛號回執聯、原告100 年4 月18日函、臺灣桃園地方法院98年10月16日桃院水97司執黃字第77648 號通知、被告大舜養護中心法人登記證書、被告大舜養護中心91年12月19日召開之91年度第2 次董事會會議紀錄及出席紀錄、被告大舜養護中心與三元公司簽訂分期償還契約書、三元公司民事聲請撤回強制執行狀、被告大舜養護中心領取系爭補助款收據（包括92年1 月9 日、92年9 月15日、92年12月4 日、93年1 月8 日、93年7 月21日收據）、89年度推廣社會福利服務補助計畫申請表、92年度推廣社會福利服務補助計畫申請表、被告大舜養護中心申請原告92年度開辦設施設備獎助計畫書、內政部88年6 月30日修正（下稱88年版）補助作業要點、內政部91年12月19日修正（下稱91年版）補助作業要點、臺灣高等法院100 年度重上字第160 號民事判決、最高法院89年台上字第2819號及第2778號判決、最高行政法院89年判字第2930號判決、90年判字第751 號判決等影本，各附於本院100 年度訴字第737 號卷（下稱前審卷）及101 年度訴更一字第97號卷（下稱本院卷）可稽，堪予認定。爰就原告主張解除契約，請求被告連帶返還院舍補助費及被告大舜養護中心返還設施設備補助費，是否適法有據？判斷如下。
五、原告請求被告連帶返還院舍補助費部分：
㈠按行政程序法第135 條規定：「公法上法律關係得以契約設定、變更或消滅之。但依其性質或法規規定不得締約者，不在此限。」據此，以契約設定、變更或消滅公法上法律關係者，為行政契約。又行政機關有行為形式選擇之自由，意即行政機關為達成其行政目的，原則上享有選擇行為形式之自由，無論是以公法行為或私法行為，或是併用不同種類之行政行為，包括以行政契約代替原應作成之行政處分，均屬合法。查被告大舜養護中心於89年5 月10日提出補助計畫申請書，經原告以89年11月8 日台（89）內中社字第8988356 號函，核定補助興建院舍經費，嗣簽訂系爭契約，衡諸系爭契約各該規定，與系爭要點之內容相符合，且補助款發放之條件皆屬原告單方之決定，原告提供補助經費，供被告大舜養護中心負責完成建物，原告另提供補助款供被告大舜養護中心興建安養中心建築物，故系爭契約為行政契約，並不因系爭契約第10條約定「因本契約所生之訴訟雙方同意以台灣台北地方法院為第一審管轄法院。」而認屬私法契約，故系爭契約有關補助費之爭議，為公法事件，先予敘明。
㈡按行為時老人福利法第2 條、第3 條第1 項、第4 條第2 項、第9 條第1 項、第4 項暨其施行細則第5 條規定：「本法所稱老人，指年滿65歲以上之人。」、「本法所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、「各級政府得以委託興建、撥款補助、興建設施委託經營、委託服務或其他方式，獎助民間對老人提供服務及福利。」、「（第1 項）地方政府應視需要設立並獎助私人設立下列各類老人福利機構：…二、養護機構：以照顧生活自理能力缺損且無技術性護理服務需求之老人為目的。…（第4 項）第1 項各類老人福利機構之獎助辦法，由各級主管暨目的事業主管機關定之。」；「60歲以上未滿65歲之人自願負擔費用者，老人福利機構得視內部設施情形，提供長期照護、養護或安養之服務。」是老人養護機構，係以服務65歲以上老人或60歲以上未達65歲且願自負費用者為主要目的。
㈢次按內政部為協助各級政府及結合民間力量推展各項社會福利服務，達成社會福利服務家庭化、社區化、均衡化、普及化及民營化之目標，制定有補助作業要點；行為時該要點（本院前審卷二第160 頁）第7 點第1 款、第2 款第2 目、第10點、第12點第2 款業規定：「申請單位應備文件：（一）申請表…。（二）申請補助計畫書…2 申請補助建造( 指新建、改建、增建或修繕，以下同）或購置建物，內容應包括目的、主（協）辦單位、需求評估、工程實施進度、營運計畫、人員配置、具體回饋計畫或措施…等項。」、「用途之變更：民間單位接受補助購置或建造之土地或建物，除特殊情形經本部同意外，於契約期間內不得變更為其他用途使用。」、「民間單位接受補助建造或購置建物，補助金額逾2
千萬元應與本部訂定契約…」。
㈣原告主張依系爭契約（前審卷一第13頁）第7 條第1 項第6
款解除契約是否適法？
⒈查被告大舜養護中心於89年5 月10日，依行為時88年版補助作業要點規定，提出補助計畫申請表（前審卷二第98頁），申請補助29,568,000元，經原告核定同意補助，因同意補助金額逾2 千萬元，依作業要點規定被告大舜養護中心應與原告訂定契約，被告大舜養護中心遂以其餘被告徐文通、詹王屘、吳祥榮、黃正安等四人為其連帶保證人，與原告簽訂系爭契約；系爭契約書約定：「乙方（即被告大舜養護中心，下同）向甲方（即原告，下同）申請老人養護中心興建院舍補助款，經甲方同意補助後，雙方對於補助之方式，受補助人應履行之負擔或條件等相關之權利義務，約定條款如下：第1 條甲方依內政部推展社會福利服務補助作業要點經審核同意之申請表、計畫書( 如附件) 及依規定所需之相關文件補助乙方新臺幣29,568,000元，以推展社會福利服務。乙方願於接受補助款之同時依申請表及計畫書之內容切實履行。……第2 條（第2 項）如有特殊情況，原計畫不能配合實際需要，乙方應於事前詳述理由，提請甲方同意變更計畫項目、執行期間及進度。……第4 條乙方接受補助而購置或建造之土地及建物，除特殊情形經甲方同意外，於契約期間中不得變更為其他用途使用。……第6 條（第1 項）乙方依本契約所負擔之各項義務，若有不履行者，即應支付違約金。（第2 項）前項所定之違約金，甲方得視乙方違約情形，決定請求之數額，最高以依本契約所撥付支付補助款之百分之2
為限。第7 條（第1 項）乙方若有下列原因，甲方得解除本契約：……六、乙方有其他違反本契約約定，情節重大者。（第2 項）甲方依前項解除契約之全部或一部時，乙方應依通知於20日內將補助之一部或全部返還甲方。」準此，被告大舜養護中心於接受補助款之同時依申請表及計畫書之內容應依申請表及計畫書內容切實履行。
⒉承上，依系爭院舍補助申請表所示，系爭計畫內容係興建養護中心建築物，興建工程計畫總經費計5,810 萬元，供支付養護中心主體建築物、電梯工程、空調工程及建築師規劃設計費（前審卷二第98至112 頁），經費來源包括原告補助29,568,000元、桃園縣政府補助500 萬元及被告自籌款23,532,000元。系爭補助款由原告先行撥付桃園縣政府代管，設立專戶儲存，專款專用，被告大舜養護中心應於完成發包後擬定工程進度及經費分期表函報，分期撥付，此觀89年11月8
日核定函（前審卷一第15、16頁）自明，嗣被告大舜養護中心出具92年1 月9 日、92年9 月15日、92年12月4 日及93年1 月4 日收據，接受院舍補助11,053,137元、7,823,328 元、3,490,585 元及2,950,218 元，合計25,317,218元（前審卷二第17至20頁）。
惟接受系爭補助興建之建築物及土地竟遭訴外人廣榮公司及三元公司強制執行，其中廣榮公司係建築物之承包商，三元公司則為被告大舜公司採購設施設備廠商（設施設備部分詳後述）；廣榮公司之執行名義為臺灣桃園地方法院94年度促字第8915及8951號支付命令及確定證明書，被告大舜養護中心應清償廣榮公司12,383,943元、1,428,419 元及其利息，有廣榮公司債權憑證可稽，廣榮公司為興建建築物之承包商，若被告大舜養護中心依照系爭契約及核定計畫履行，如有特殊情怳，原計畫不能配合實際需要，其應於事前詳述理由，提請原告同意變更項目或執行期間及進度（參見系爭契約第2 條），查本件被告大舜養護中心並無提請原告同意變更項目或執行期間及進度情形，竟遭強制執行致相關房地已遭拍定，無法經營養護中心，兩造對此亦不爭執（見本院卷第120 頁101 年10月22日準備程序），並有臺灣桃園地方法院100 年度司執字第83081 號卷第280-282 頁強制執行金額計算書分配表可參，足見被告大舜養護中心未依約運用補助款及提供自籌款，致生財務問題，而原告提供補助目的在於供興建養護中心建築物，興建之建築物竟因被告大舜養護中心積欠承包商廣榮公司工程款遭強制執行，從而原告依系爭契約第7 條第1 項第6 款以被告大舜養護中心違反約定情節重大，解除系爭契約核屬有據。
⒊即便被告辯稱遭強制執行當時仍有營運中，但其營運內容並非依系爭契約及補助目的經營老人養護中心，經查被告大舜養護中心係自93年11月1 日即正式營運，主管機關桃縣府嗣於95年8 月7 日派員實際查訪，即發現被告養護中心停辦老人養護業務，所收容之老人亦轉安置至其他機構，僅留1 名人員留守，桃縣府自95年8 月8 日，即一再對被告養護中心發函，如已停辦養護業務，限期檢具相關停辦業務計畫，如未停辦，則限期陳報營運計畫及收容狀況相關資料函執桃縣府層轉原告；原告於知悉上情後，亦於95年8 月19日發函桃縣府查處；被告養護中心雖於96年4 月14日函報桃縣府董事改選事宜，惟未依相關規定辦理，96年度經桃縣府評鑑為丁等，並依老人福利法第48條規定於96年7 月26日裁處罰鍰6
萬元，直至96年12月27日始在桃縣府召集下重新改選董事長及董事成員，迄自桃縣府97年4 月18日函斯時僅收容3 名院民等事實，此有相關桃縣府函、被告函、桃縣府針對被告養護中心營運情形輔導處理過程說明等件附卷可稽（前審卷一第155 至174 頁）。再者，雖被告養護中心曾於98年10月29日致函桃縣府（前審卷一第57頁），並表示所附收容名冊收容人數已有71人，惟細繹該收容名冊，其中滿60歲以上自負費用者44人、滿65歲以上公費安置老人9 人，合計僅53人，僅佔核定補助床位數112 床之47.3 %，尚未達60% ，被告養護中心營運3 年後實際收容老人人數未達預定收容率之60%
，且經原告責由其主管機關桃縣府輔導2 年後仍未能達成，是被告養護中心亦違反系爭契約第7 條第1 項第4 款之約定，併予敘明。
⒋被告又辯稱系爭契約附有期限，於約定期限終了時契約失其效力，倘契約業因期限屆滿而失效，即無再依系爭契約第7
條第1 項之解除事由，行使解除權之餘地云云。按行政程序法第149 條規定：「行政契約，本法未規定者，準用民法相關之規定。」民法第102 條第2 項規定：「附終期之法律行為，於期限屆滿時，失其效力。」次按行政訴訟法第133 條規定：「行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據，於其他訴訟，為維護公益者，亦同。」系爭補助涉及公益，自有適用。查系爭契約第13條規定：「本契約之期限十年，自民國89年11月1 日起至99年10月30日止。」並未約定期限屆滿時失其效力，則上開約定「本契約之期限十年」，其意究指原告與被告大舜養護中心就院舍補助款之履約期限為10年，或指10年期限屆滿時，系爭契約失其效力？為本件重要爭點，依系爭契約第14條約定「本契約內容若有疑義，其解釋權屬於甲方（即原告）。……」。按行為時（88年版）補助作業要點第12點規定：「民間單位接受補助建造或購置建物，補助金額逾2 千萬元應與本部訂定契約；其契約範本如附件十。」可見補助金額超過2 千萬元應訂定契約，未達2 千萬元之補助則不必簽約，契約由原告提供，契約內容與補助作業要點相符，原告為優勢之一方；且系爭補助款契約之規定，負有協助各級政府與結合民間力量推展社會福利，提昇社會福利品質及水準之給付義務，若謂上開約定係指99年10月30日以後契約自動失效，對於原告自屬不利，原告自無規定逾2 千萬元之補助款應與原告簽約，而未逾2 千萬元之補助款反而不必簽約之理。又原告之主義務係依據核定計畫及被告大舜養護中心申請，撥款提供補助款（88年版補助作業要點第9 點），被告大舜養護中心則於取得補助款後，應配合自籌款如期興建、如期完成及營運，於營運3 年後實際收容人數若未達預訂收容率60% ，則由原告責由主管機關輔導二年，否則即構成違約，原告得解除契約請求返還補助款（系爭契約第7 條參照），是以，契約第13條用以規範接受補助者應於期限內依約履行，完成興建、營運等，以達補助興建建築物供經營養護中心，而非使系爭契約於履行期限屆滿當然消滅。故契約所稱期限十年，解釋上應認係規範履約期限為十年，被告主張系爭契約於99年10月30日期限屆至而消滅，原告無行使解除權之餘地，委不足採。
⒌綜上，被告大舜養護中心接受補助款後，未依申請表及計畫內容切實履行，違反契約約定且情節重大。原告以98年11月4 日內授中社字第0980716089號函追繳補助款及違約金，並解除契約，有該函附卷可稽（前審卷一第19頁），被告對已收到上開解除契約函，並不爭執（本院卷第63頁筆錄），並有送達證書附卷可稽（本院卷第107 頁），原告依系爭補助款契約第7 條第1 項第6 款解除契約，自屬有據，並已發生解除契約之效力。
⒍系爭補助款契約第6 條載明：「乙方依本契約所負擔之各項義務，若有不履行者，即應支付違約金。前項所定之違約金，甲方得視乙方違約情節，決定請求之數額，最高以依本契約所撥付支付補助款之百分之二為限。」本案系爭補助款契約既經原告解除契約，原告自得依該補助款契約請求違約金，原告已付補助款25,317,268元之百分之二即506,345 元。本院審酌被告大舜養護中心因違約情節重大，而無法達成原告推展社會福利之政策，造成本案無法照顧老人養護之損失。準此，依一般客觀事實、社會經濟狀況及原告所受損害之情形，並考量被告儒林基金會違約之程度，原告請求按解除契約前所撥付補助款之百分之二給付違約金，核屬適當。再按「當事人得約定債務人於債務不履行時，應支付違約金。違約金，除當事人另有訂定外，視為因不履行而生損害之賠償總額。其約定如債務人不於適當時期或不依適當方法履行債務時，即須支付違約金者，債權人除得請求履行債務外，違約金視為因不於適當時期或不依適當方法履行債務所生損害之賠償總額。」民法第250 條定有明文，此依行政程序法第149 條規定亦得準用。又「違約金，有屬於懲罰之性質者，有屬於損害賠償約定之性質者，本件違約金如為懲罰之性質，於上訴人履行遲延時，被上訴人除請求違約金外，固得依民法第233 條規定，請求給付遲延利息及賠償其他之損害，如為損害賠償約定之性質，則應視為就因遲延所生之損害，業已依契約預定其賠償，不得更請求遲延利息賠償損害。」最高法院著有62年台上字第1394號判例可資參照。本件系爭補助款契約第7 條約定：「乙方依本契約所負擔之各項義務，若有不履行者，即應支付違約金。」依上開民法第250
條之規定，本件違約金核屬損害賠償總額預定違約金。又該損害賠償總額預定違約金，既因就遲延所生之損害，業已依契約預定其賠償，不得更請求遲延利息賠償損害。惟該不得更請求遲延利息賠償損害，係指請求給付違約金前所生之遲延利息而言。至於因金錢之債於起訴後請求依法定利率計算之遲延利息，則不包括在內。被告大舜養護中心自收受原告98年11月4 日函20日後，即已發生給付遲延之責任（契約第7 條第2 項參照），原告請求被告等人於收受起訴狀繕本之翌日起至清償日止之遲延利息，被告等人分別於於100 年5
月12日至100 年5 月20日間收受起訴狀繕本，有送達回證在卷可憑（前審卷一第41至48頁），原告請求自100 年5 月23日起算遲延利息，被告大舜養護中心對於起算日亦無爭執，從而原告請求自遲延利息亦有理由。
⒎被告黃正安、徐文通及吳祥榮，依系爭補助款契約書第9 條第1 項及民法第273 條第1 項規定，應與被告大舜養護中心負連帶負責部分：依系爭補助款契約書第9 條第1 項規定：「乙方應由董、監事至少3 人擔任保證人，對於乙方因未能履行本契約各項規定暨因終止或解除契約而發生之一切責任連帶負責。」，核屬連帶保證性質，本件被告黃正安、徐文通及吳祥榮就渠等就均係被告大舜養護中心之董事，均不爭執，並有法人登記證書在卷可憑，且渠等於系爭補助款契約89年簽訂時，在系爭補助款契約書之連帶保證人欄簽章（前審卷一第14頁），同意就被告大舜養護中心就系爭補助款契約所生公法上債務，負連帶清償之責，則原告依系爭補助款契約書第9 條第1 項即連帶保證之法律關係，請求渠等與被告大舜養護中心負連帶返還全部補助款及遲延利息，即應准許。
⒏至於被告詹王屘雖以：原告未依系爭契約第2 條第1 項、第3 條第1 項善盡監督、輔導及檢查之責，方使被告養護中心發生問題，顯見損害之發生或擴大，原告與有過失，應依民法第217 條第1 項及第224 條規定免除其賠償金額云云置辯。查系爭契約第2 條第1 項規定：「甲方得隨時派員檢查乙方執行計劃之進度，如發現乙方未依計畫書執行，得以書面通知乙方長期改正，逾期未改正者，甲方得終止未契約。」、第3 條第1 項規定：「甲方得隨時派員檢查乙方對補助款之運用情形，乙方不得妨礙或拒絕。」準此，原告得隨時檢查被告大舜公司運用補助款及執行計劃之情形，但被告大舜公司本應依約履行，運用補助款，與原告是否派員檢查無關，無民法第217 條第1 項、第224 條規定之適用。被告詹王屘亦未證明原告未隨時派員檢查，致生損害及擴大損害，所辯自不足採。又查桃園縣政府於95年8 月7 日派員實地查訪，發現被告大舜養護中心已停辦老人養護業務，所收容之老人轉安置其他機構，僅留一名人員留守，乃請其檢具相關停辦業據計畫及會議紀錄報府核辦，而原告自桃園縣政府層報，旋以95年8 月17日內授中社字第0950011691號函通知桃園縣政府依法查處並為函覆，並責由桃園縣政府對被告大舜養護中心進行輔導，有原告及桃園縣政府函在卷可憑（前審卷一第154 頁至174 頁），難認原告未善盡監督、輔導及檢查，是其主張免除賠償金額之請求，則於法未合，自無從允准。
㈤原告主張依系爭契約（本院原審卷一第13頁）第7 條第1 項第4 款解除契約是否適法？
按「乙方若有下列原因，甲方得解除本契約：……四、乙方於開始營運3 年後，實際收容人數未達預定收容率60％，並經甲方責由其主管機關輔導2 年後，仍未能達成預定收容率之60％者。……」系爭契約第7 條第1 項第4 款固有約定。惟查原告98年11月4 日函說明略以：「二、依據貴中心與本部所定契約第7 條規定：「乙方若有下列原因，甲方得解除本契約…六、乙方有其他違反未契約約定，情節重大者。……三、本部輔助貴中心興建院舍經費係基於結合民間力量推展老人福利，提供桃園地區有養護需求之老人得以就近接受照顧，現貴中心土地及建物將遭法院拍賣，顯已無法履行本部補助興建院舍之目的，本部依上開契約相關規定，自即日起與貴中心解除補助建造契約，請貴中心於文送達之次日起20日內將3,015 萬9,360 元返還本部（補助款2,956 萬8,000 元及2%違約金59萬1,360 元）屆期如未返還，本部將依司法途徑追討。」等語，可見原告係依系爭契約第7 條第1 項第6 款解除契約，因解除權為形成權，當事人約定有數款解約事由時，各款解約事由之存在均獨立構成一解除權，是以上開函之解除事由不及於同條項第4 款之解除事由；又原告系爭契約於被告98年11月4 日函到達（即98年11月5 日）被告大舜養護中心時，依系爭契約第7 條第1 項第6 款解約事由而發生解約之效力，則原告主張其再以起訴狀，依系爭契約第7 條第1 項第4 款解除事由解除契約，因系爭契約如前述已經解除而消滅，無從發生解約效力，故原告此部分主張為無理由。
六、原告請求被告返還系爭設施設備補助部分：
㈠系爭契約（即院舍補助）之範圍是否包括系爭設施設備費之補助？
查系爭契約乃被告大舜養護中心以89年5 月10日補助計畫申請書申請一般業務補助，計畫名稱為「大舜老人養護中心新建養護中心建築物計劃」，計畫開始日期：89年8 月1 日，預定完成日期：90年12月31日，有補助（前審卷二第98頁），經原告審核同意，以89年11月8 日台（89）內中社字第8988356 號函（前審卷一第15頁），核定補助興建院舍經費為29,568,000元，因補助款逾2000萬元以上，依88年版補助作業要點第12點規定應簽訂系爭契約；系爭設施設備補助則係被告大舜養護中心以92年10月27日申請書申請補助，計畫名稱為「大舜老人養護中心開辦設施設備計劃」，系爭設施設備申請時適用之補助作業要點（即91年版）第11點㈡規定，「民間單位接受補助新建、改建、增建或購置建物者，應與本部簽訂契約；其契約範本如附件14。」，而系爭設施設備（包括寢室設備、護理站設備等……），並非補助新建、改建、增建或購置建物，經原告以93年1 月16日函核定，尚無另行簽訂補助契約之必要。綜觀上情，被告大舜養護系中心係提各別申請系爭院舍補助及設施設備補助，並提出二個計畫，原告依據不同年度的補助作業要點審核，補助名目亦不同，分別以89年11月8 日函及93年1 月16日函核定；參諸系爭補助契約前文載明：「乙方（指被告大舜養護中心）向甲方（指原告）申請推展社會福利辦理『興建院舍』補助款，經甲方同意補助後，雙方對於補助之方式，受補助人應履行之負擔或條件等相關之權利義務，約定條款如下：……」，系爭補助契約第1 條約定：「甲方依內政部推展社會福利補助作業要點經審核同意之申請表、計畫書（如附件）及依規定所需之相關文件補助乙方新臺幣（以下同）29,568,000元，以推展社會福利服務。乙方願於接受補助款之同時依申請表及計畫書之內容切實履行。」（前審卷一第13頁）業已約明該契約係「興建院舍」補助款，系爭契約復無關於設施設備補助文句，故系爭契約僅以興建院舍補助款為範圍，原告主張系爭契約尚及於系爭設施設備補助款，系爭契約既經解除效力，系爭設施設備補助款，失所附麗，據此請求被告一併返還系爭設施設備補助款，即屬無據。
㈡原告依公法上不當得利法律關係請求被告返還系爭設施設備費，是否有據？
⒈按行政機關向人民請求返還公法上不當得利時，如有法律明確授權之情形下，固得以行政處分命相對人返還。縱欠缺法律之明確授權，如行政機關與相對人係處於權力服從之從屬關係，或給付原係依據行政處分而提供，其後法律上原因消滅，行政機關請求返還此公法上不當得利時，均得以行政處分命相對人返還公法上不當得利，此即德國法上所謂之「反面理論」（林錫堯，「公法上不當得利法理試探」，收錄於當代公法新論（下），2002年，頁268 ；詹鎮榮，行政機關之公法上不當得利返還請求權，法學講座第23期，2003年11月，頁61-63 ；蕭文生，公法上不當得利返還請求權之實現－評最高行政法院92年判字第620 號判決，月旦法學雜誌第119 期，2005年4 月，頁198 ）。且行政講究主動、積極與效率，於法律許可之多種作為方式中，行政機關基於行政效率之考慮，以及自我實現行政目的之職能，有義務選擇最有效能之行政作為手段，以達成其施政目標。而行政法院存在之目的，主要係提供人民於其權利受侵害時救濟之管道，而非代替行政機關為行政處分。如行政機關放棄自身之行政作為手段，或自認其命人民為財產上給付之表示，非行政處分，而訴諸法院判決之強制作用來完成其自身應負之行政任務，即難謂在行政訴訟制度上具有權利保護之必要性。又人民對於撤銷授益處分之處分本得提起行政救濟，如又認行政機關得另提起返還公法上不當得利之給付訴訟，程序上將造成同一爭議重複進行行政爭訟，應如何審判及判決岐異之困擾。故行政機關起訴請求返還本件公法上不當得利，其訴欠缺權利保護必要，在法律上顯無理由（100 年度高等行政法院法律座談會提案㈧研討結論參照）。準此，原告既係以93年1 月16日核定函之授益行政處分核發系爭設施設備費補助款予被告大舜養護中心，原告自得以作成下命行政處分之方式命其返還上開補助款，殊無提起本件一般給付訴訟之必要。故原告基於公法上不當得利之法律關係，訴請被告返還系爭設施設備費之補助款，欠缺權利保護必要，法律上顯無理由。
⒉即便原告有訴請被告返還公法上不當得利之權利保護必要，惟按「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：一、法規准許廢止者。二、原處分機關保留行政處分之廢止權者。三、附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔者。四、行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害者。五、其他為防止或除去對公益之重大危害者。」「合法行政處分經廢止後，自廢止時或自廢止機關所指定較後之日時起，失其效力。但受益人未履行負擔致行政處分受廢止者，得溯及既往失其效力。」「授予利益之行政處分，其內容係提供一次或連續之金錢或可分物之給付者，經撤銷、廢止或條件成就而有溯及既往失效之情形時，受益人應返還因該處分所受領之給付。其行政處分經確認無效者，亦同。前項返還範圍準用民法有關不當得利之規定。」行政程序法第123 條第3 款、第125 條、第127 條分別定有明文。準此，基於合法授益行政處分而受領之給付，限於因受益人未履行負擔，致受領依據之行政處分遭廢止而溯及失效之情形，給付機關始得以原受領之法律上原因已不存在，受益人受領給付構成公法上不當得利為由，請求受益人返還其所受領之給付。查原告主張以100 年4 月18日函通知被告大舜養護中心返還系爭設施設備補助款，其說明略以：「一、本部98年11月4 日內授中社字第0980716089號函諒達。二、上揭函知貴中心及本契約連帶保證人應返還興建院舍補助款2,956
萬8,000 元及支付2%違約金59萬1,360 元，合計3,015 萬9,360 元在案；惟本部於93年補助貴中心開辦設施設備費1,665 萬6,200 元（核定及撥付金額1,680 萬元，繳回賸餘款14萬3,800 元），以輔助旨揭興建契約之進行，現補助興建契約既已解除，即應一併返還開辦設施設備費1,665 萬6,200
元。」觀諸上開內容，原告係以系爭補助契約已經解除，認被告應一併返還系爭設施設備補助，而無廢止其93年1 月16日核定函關於補助系爭設施設備費之授益行政處分的意思，亦未證明系爭設施設備補助處分業經廢止，從而原告主張依不當得利法律關係請求被告大舜養護中心返還系爭設施設備費之補助款，自不足採。
⒊再者，縱認原告100 年4 月18日函有依職權廢止原核准補助行政處分（93年1 月16日核定函）之意思，惟系爭核定設施設備處分為授予利益行政處分，其廢止必須符合行政程序法第123 條各款情形，惟原告並未證明符合廢止要件；且廢止處分縱已確定，依同法第125 條規定，自廢止時起失其效力，非有同條但書規定，不生溯及既往失其效力之效果。是被告大舜養護中心受領原告針對系爭設施設備費補助款之法律上原因（即93年1 月16日核定函），於其受領之際即仍屬存在，揆諸前揭規定及說明，原告亦不得依行政程序法第127
條規定，請求被告大舜養護中心返還公法上不當得利即系爭設施設備費之補助款。至於原告所引各判決，其原因事實及當事人間之法律關係，均與本件顯不相同，自不得據以比附援引，附此敘明。
㈢從而，原告請求被告返還系爭設施設備費之補助款，為無理由。
七、綜上所述，原告依系爭契約第7 條第1 項第6 款之約定解除契約，請求被告大舜養護中心、徐文通、詹王屘、吳祥榮、黃正安等連帶給付25,823,613元（包括院舍費25,317,268元及違約金506,345 元）及自100 年5 月23日起至清償日止，按週年利率5%計算利息，為有理由，應予准許。逾此部分請求則乏依據，應予以駁回。本件事件已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法，經本院詳加審究後，或與本件之爭點無涉，或對本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
八、據上論結，原告之訴為一部有理由、一部無理由，依行政訴訟法第104 條、民事訴訟法第79條、第85條第2 項，判決如主文。
中　　華　　民　　國　 102 　年 5 月 9 　日臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 黃 本 仁法 官 蘇　嫊　娟法 官 林 妙 黛一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　 102 　年 5 月 9 　日書記官 蔡　逸　萱