臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)102年度停字第41號

• 裁判案由: 聲請停止執行
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 102 年 08 月 28 日
• 當事人: 晃盛電氣工程股份有限公司

臺北高等行政法院裁定
102年度停字第41號聲 請 人　晃盛電氣工程股份有限公司
代　表　人　傅清權（董事長）
訴訟代理人　李永裕　律師
複代理人 　邰怡瑄　律師
相 對 人　台灣電力股份有限公司基隆區營業處
代　表　人　白銀隆
訴訟代理人　陳玫瑰　律師
陳君漢　律師
李昱葳　律師
上列當事人間因政府採購法事件，聲請人聲請停止相對人中華民國101 年12月14日D 基隆字第10112001891 號函之執行，本院裁定如下：
主 文
聲請駁回。
聲請訴訟費用由聲請人負擔。
理 由
一、按「（第1 項）原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。（第2 項）行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。（第3 項）於行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，行政法院亦得依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行。但於公益有重大影響者，不在此限。（第4 項）行政法院為前二項裁定前，應先徵詢當事人之意見。如原處分或決定機關已依職權或依聲請停止執行者，應為駁回聲請之裁定。（第5 項）停止執行之裁定，得停止原處分或決定之效力、處分或決定之執行或程序之續行之全部或部份。」行政訴訟法第116 條定有明文。準此，原處分或決定原則上不停止執行，必其執行將發生難於回復之損害且情況緊急，非即時由行政法院予以處理，則難以救濟，否則尚難認有以行政法院裁定停止執行予以救濟之必要。而所謂「原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事」，係指須有避免難以回復損害之急迫必要性；所謂「難於回復之損害」係指其損害不能回復原狀，或不能以金錢賠償，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度而言，至當事人主觀上難於回復之損害當非屬該條所指之難於回復之損害（最高行政法院91年度裁字第344 號、92年度裁字第1332號及92年度裁字第864 號裁定參照）。
二、本件聲請意旨略以：
⑴原處分之執行將造成聲請人業務緊縮，大量裁減員工，甚或無法繼續營業之後果，將對聲請人造成難於回復之損害，依最高行政法院91年度裁字第1350號裁定，本件執行確有停止之必要：
①聲請人之業務全部來自於台灣電力股份有限公司，實為一完全依賴政府機關相關委託標案為生之公司。相對人若將聲請人刊登政府採購公報為不良廠商，使聲請人3 年內都無法參加機關辦理之採購（包括不得參加投標或作為決標對象或分包廠商），聲請人勢必損失絕大部分營業，必須大量裁撤員工，甚將發生營業難以為繼之情形。
②另相對人將聲請人刊登政府採購公報後，聲請人已不得參與政府機關相關標案，而標案均有投標期限，現階段聲請人不參標，即無法累積工程實績，工程實績又為參標承攬日後工程之必要條件，是已生聲請人永久喪失參標機會之結果，又本件執行行為如屬錯誤，已為之執行行為對聲請人所造成無法累積工程實績及永久喪失參標機會之損害，相對人原應回復其原狀以為賠償，惟聲請人之工程實績因無法參標之期間之經過，必無法累積成與未經執行時相同，另已喪失之參標機會或因已由他人得標而無法取得，則回復原狀勢所不能一節，應屬有據。
③「難以回復之損害」固然要考慮將來可否以金錢賠償，但也不應只以「能否用金錢賠償損失」當成唯一之判準。如果損失之填補可以金錢為之，但其金額過鉅時，或者計算有困難時，為了避免將來國家負擔過重的金錢支出或延伸出耗費社會資源的不必要爭訟，仍應考慮此等後果是否有必要列為「難以回復損害」之範圍。
⑵本件確有急迫情事：
本件審議判斷結果既係維持認定聲請人成立不良廠商事由，相對人隨時可將聲請人刊登於政府採購公報之黑名單中，一旦刊登，上述損害立即發生，聲請人馬上喪失所有規劃中及進行中之簽約資格及繼續正常營業能力，故本件有急迫情事存在。
⑶原處分執行之停止於公益無重大影響：
聲請人之業務內容主要係執行台灣電力股份有限公司之管線配電工程，原處分執行之停止不但於公益無重大影響，相反地，若執行原處分，因聲請人係國內有能力承接此類政府業務之少數廠商（更精確地說係唯一或唯二之廠商），台灣電力股份有限公司亦常因人力不足，而無力自行施工，若聲請人遭停權，在欠缺供給或供給不足之情況下，國人用電勢必遭受重大威脅，對公益及我國經濟成長反而會造成重大不良影響。
⑷聲請人之本案訴訟有高度勝訴可能：
①政府採購法第101 條第1 項各款除第4 款外，其餘各款或者因破壞整個採購案之公平及效能，或者因違約情形情節重大，而有對廠商處以刊登政府採購公報極刑之必要，然同條項第4 款將履約相關文件列為偽造之客體，同時又將履約相關文件之範圍延伸至無限大，因而導致不問情節輕重，廠商均一律停權3 年，此不啻違反行政程序法第7 條之比例原則，亦與憲法第7 條所定之平等原則齟齬，揆諸司法院釋字第680 號解釋之意旨，政府採購法第101 條第1 項第4 款應已構成違憲，行政機關及司法機關於適用該條款時，應注意該規範之內在界限，以合憲性之解釋方法適用該條款，以維護法律秩序之安定性。
②本件涉有偽造嫌疑之乙式配電工程交辦、竣工及初驗紀錄單，實為相對人之派工單，並非聲請人依採購契約規定履約所應提供之文件，詳言之，依該文件之格式以觀，係由相對人指定工程交予聲請人施作，其中涉有偽造變造嫌疑之處，係相對人填寫之欄位，並非聲請人填寫之欄位，該文件應由聲請人填寫者僅有收受該派工通知之確認及竣工通知之部分而已，其餘均由相對人所填寫，可見該文件並非聲請人依採購契約規定履約所應提供之文件，換言之，本件涉有偽造嫌疑之乙式配電工程交辦、竣工及初驗紀錄單係由相對人依採購契約之約定提供予聲請人之文件，並非聲請人依採購契約規定履約所應提供之文件，即不屬於政府採購法第101 條第1 項第4 款所稱之履約文件。
⑸綜上，聲請人之訴在法律上既非顯無理由，則將原處分之效力暫時予以停止，並俟本案訴訟確定後，再決定是否繼續執行，不但有助於雙方責任之釐清，對於建立健全之政府採購制度亦有相當之幫助，故停止原處分之執行，尚難認對公益有重大影響。請求鈞院衡酌私益與公益，並預估考量本案勝訴機率，認本件聲請應以當事人私益為優先保護對象，准以原處分於本案行政訴訟裁判確定前停止執行。
三、相對人答辯略以：
⑴查政府採購法第101 條第1 項第4 款所謂「偽造、變造履約相關文件」，僅須所偽造、變造之文件與廠商履約「相關」即為相當，亦有最高行政法院101 年度判字第431 號判決與行政院公共工程委員會（下稱工程會）94年1 月20日工程企字第09400024600 號函可資參照。就本件聲請人偽造、變造之「乙式配電工程交辦、竣工及初驗記錄單」、「公共工程監造報表」及「公共工程施工日誌」等文件均屬系爭採購契約附冊第二部分施工管理所規定之履約文件。而依工程會訴0000000 號採購申訴審議判斷書判斷理由中載明：「申訴廠商於招標機關就前揭事實召開相關會議時亦表達『……在情急及求好心切之下而自行塗改工作單與DCIS系統相關資料……希望能原諒，不要追究到底……。』、『發現塗改情事之當天，陳小姐已請主管蘇瑞堂向傅老闆報告……。』，甚且申訴廠商及陳嬿如君於預審會議中亦未否認上開情事。」足徵聲請人確實有偽造、變造履約文件之情形，至臻明確，相對人依法通知將刊登政府採購公報，並無任何違誤。
⑵本件依據政府採購法之規定將違法廠商刊載於政府採購公報，其產生之法律效果僅係禁止聲請人於一定期間內參加政府之採購案件，並非撤銷其營利事業登記，是聲請人仍得本其營利事業登記項目於市場上繼續經營其業務，此由聲請人登記營業項目內容即可自明，故聲請人並非一經刊登政府採購公報即必然使聲請人無法營運而危及其生存，亦非必然使聲請人營運陷入困難；且縱因該處分之執行致損及公司形象，喪失與一般民間業者往來之機會，則此可預期之營業收入之損害，亦非不可以金額補償，即與行政訴訟法第116 條所謂「難於回復之損害」之要件不符。更何況縱使聲請人未被刊載於政府採購公報，其亦不一定能隨時標得政府工程，足見停權處分與聲請人之生計並無相當因果關係。此均有最高行政法院102 年度裁字第335 號、101 年度裁字第2163號、101 年度裁字第1821號等諸多裁定可資參照。是本件並不符合行政訴訟法第116 條停止執行之要件，自應駁回聲請人停止執行之聲請。
⑶且查，政府採購法第101 條、第102 條規賦予採購機關於廠商具有違反採購法之規定時，得刊登於政府採購公報上，禁止其於一定期間內參與政府採購案件之權限，然上述處置作為前，仍應踐行相關異議及申訴制度後，始可刊登於政府採購公報，而本件亦經工程會申訴審議判斷認為聲請人有違反政府採購規定，而駁回聲請人之申訴，是就聲請人之違法事證，亦已明確。聲請人聲請停止執行，亦無理由。
⑷將不良廠商刊登公報之目的在於提升並確保政府採購之品質，避免不良廠商之脫序行為，危害至其它機關，並且期待達到督促投標廠商自律，以建立良性的競爭環境之重要公益考量。查聲請人承攬相對人同類型之採購案件長達十餘年，就系爭契約履約相關文字自不得諉為不知，其所為偽造、變造相關文件之行為，業已影響採購之目的，倘若允許如此脫序之廠商得以繼續參加政府採購案件，將對政府採購案件之品質大有影響，而無法達到杜絕不良廠商之違法、違約行為，甚或產生劣幣逐良幣之情形，將對公益有重大影響。
⑸綜上，本件聲請人聲請停止執行，誠與行政訴訟法第116 條之規定不符，且無理由，自應駁回
四、本院查：
⑴本件爭議在於是否有行政訴訟法第116 條第2 項之適用（本案訴訟部份已繫屬本院102 年訴字第856 號），核心事項在於「將發生難於回復之損害，且有急迫情事者」部分，以及對公益之影響：
①參照行政訴訟法第116 條之規定，當事人間有爭議之行政處分，即使進入訴訟程序，原則上也不停止執行，如果將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，可以例外的停止該處分之執行，是本院審查的範圍。
②就判斷標準，最高行政法院95年度裁字第2380號裁定：「所有『暫時權利保護』制度（包括『停止執行』及『假扣押』或『假處分』等），其審理程序之共同特徵，均是要求法院在有時間壓力之情況下，以較為簡略之調查程序，按當事人提出之有限證據資料，權宜性地、暫時性地決定、是否要先給予當事人適當之法律保護（以免將來的保護緩不濟急）。是以行政訴訟法第116 條第2 項所定『行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行，但於公益有重大影響或抗告人之訴在法律上顯無理由者，不得為之』，其構成要件之詮釋，或許不宜過於拘泥於條文，而謂一定要先審查『行政處分之執行結果是否將立即發生難於回復之損害』，而在有確認有此等難以回復之損害將立即發生後，才去審查『停止原處分之執行是否於公益有重大影響』或『本案請求在法律上是否顯無理由』，因為這樣的審查方式似乎過於形式化。比較穩當的觀點或許是把『保全之急迫性』與『本案請求勝訴之蓋然率』當成是否允許停止執行之二個衡量因素，而且彼此間有互補功能，當本案請求勝訴機率甚大時，保全急迫性之標準即可降低一些；當保全急迫性之情況很明顯，本案請求勝訴機率值或許可以降低一些」，供為參酌。
⑵兩造陳述之要旨：
①聲請人部分：聲請人在停權期間因無法累積工程實績，可能會永久喪失參與投標的機會，無法回復原狀，也無法以金錢彌補，故有難於回復之損害。本訴部分有高度勝訴可能，原處分係依據政府採購法第101 條第1 項第4 款認定，此款是將履約相關文件列為偽造變造的客體，可是又未將履約相關文件作明確規定，相對人無限延伸解釋；而原處分不論任何情節輕重均停權三年，有違行政程序法之比例原則及平等原則。
②相對人部份：聲請人偽造變造履約文件之事實非常明確，且其在相關會議中也承認，相對人才依政府採購法第101
條第1 項第4 款規定刊登公報，此為違法事件，屬於羈束行政沒有平等原則之問題。刊登公報期間，聲請人雖不能參與政府採購，但仍能在市場上經營它的業務，並非不能以金錢補償。
⑶本院認為聲請無理由之說明：
①本件原處分之爭議在於有無政府採購法第101 條第1 項第4 款之適用，而其爭議事實為「聲請人稱所涉偽造嫌疑的配電工程交辦竣工及初驗紀錄單，其實只是相對人的派工單，不是聲請人履約應提供的文件，不屬履約文件，即無適用該條款之餘地（參本院卷p.29）」，這是政府採購法第101 條第1 項第4 款適用範疇之爭議。相對人稱「此處所謂偽造、變造履約相關文件，僅須所偽造、變造之文件與廠商履約相關即可（有最高行政法院101 年度判字第431 號判決與工程會94年1 月20日工程企字第09400024600
號函可資參照）」，而聲請人爭執於「法規未將履約相關文件作明確規定」，因此實質之爭議涉及認定事實及適用法律的範疇，本院有限的審查空間無法認定是否如聲請人所稱「本訴部分有高度勝訴可能」，因此本案的判準還是在「保全之急迫性」。
②而保全之急迫性，在於「將發生難於回復之損害」且「有急迫情事」者，就聲請人所稱前者為「原處分之執行將造成聲請人業務緊縮，大量裁減員工，甚或無法繼續營業之後果，將對聲請人造成難於回復之損害」，後者為「一旦刊登，上述損害立即發生，聲請人馬上喪失所有規劃中及進行中之簽約資格及繼續正常營業能力」，因此核心關鍵在於是否因此造成聲請人業務緊縮，大量裁減員工，甚或無法繼續營業：
1.聲請人的說法是一個有前提（其稱：業務全部來自於台灣電力股份有限公司，為一完全依賴政府機關相關委託標案為生之公司）下的演繹。這是一個公司經營能力之挑戰及風險分擔之規劃的問題，某家公司之業務完全來自特定商號，這在完全競爭市場是一種偏執也是一種不合理，是一種自陷公司經營之危險，就像雞蛋完全放置於一個籃子內，我們所能做的經營策略是「雞蛋要放置在很多位置」而不是要求「別人的籃子要很堅固」，在高度競爭的社會中，政府採購法的立法目的就是要維持競爭，而不是維護特定的交易而減少競爭，所以本院判斷上也無法基於「聲請人是完全依賴政府機關相關委託標案為生」而調整「難於回復之損害」之認定標準。
2.聲請人所稱因原處分執行，將導致業務緊縮、大量裁減員工甚或無法繼續營業者，是聲請人經營者面臨挫折如何調整的問題，在一般社會通念上，業務上可以開拓政府機關以外的交易，透過人力資源的改造讓員工來適應新的業務，而展現繼續營業的可能性，即使有所虧損，亦非不能以金錢賠償或回復，殊難謂將發生難於回復之損害。
3.而聲請人自稱係國內有能力承接此類政府業務之少數廠商，若遭停權，國人用電勢必遭受重大威脅，而對公益造成重大不良影響云云；這是相對人自己的業務，相對人自會為利弊得失之考量，而且這是一個自由競爭的市場，透過自由交易資源會流向更有效率的使用方式，而所謂自由度高的交易秩序，也包含著選擇交易對象的自由，交易市場上的廠商維持一個合法的身分，讓其他廠商可以作為交易之對項，是維持市場競爭很重要的關鍵，這也是政府採購法限制不良廠商不能參與之規範目的，聲請人更不能以此為理由認為自己當更受寬典。
③從而原處分之執行，依客觀情形及一般社會通念，尚無損
害不能回復原狀或達到回復困難程度之情事。本件原處分
縱然嗣後被撤銷，揆諸上開說明，對聲請人言，仍難謂將
發生難以回復之損害，因此本件聲請與停止執行之要件不
符，聲請人聲請停止原處分之執行，不應准許，應予駁回
。
五、依行政訴訟法第104 條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中　　華　　民　　國　　102 　年　　8 　　月　　28 　日臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 黃秋鴻
法 官　陳金圍
法 官　陳心弘
上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中　　華　　民　　國　　102　 年　　8　　 月　　28　　日書記官 鄭聚恩