臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)102年度簡上字第145號

• 裁判案由: 勞工安全衛生法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 103 年 01 月 27 日
• 當事人: 根基營造股份有限公司

臺北高等行政法院判決
102年度簡上字第145號上 訴 人　根基營造股份有限公司
代　表　人　馬玉山（董事長）住同上
訴訟代理人　吳俊昇律師
被　上訴人　新北市政府
代　表　人　朱立倫（市長）
上列當事人間勞工安全衛生法事件，上訴人對於中華民國102 年8 月19日臺灣新北地方法院102 年度簡字第68號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人承建位於新北市○○區○○○路與○○路口之（99莊建字第000 號）「○○○○新建工程」（下稱系爭工程），為勞工安全衛生法適用之營造業，僱用勞工從事作業，為同法所稱之雇主。經被上訴人新北市政府所屬勞動檢查處於民國101 年2 月2 日派員實施勞動檢查，發現上訴人對於高度2 公尺以上之地上1 樓施工架開口部分，未設置護欄等防護設備（未設下拉桿），違反營造安全衛生設施標準第19條第1 項暨勞工安全衛生法第5 條第1 項規定，被上訴人乃以101 年2 月8 日北勞檢字第1013200459號函命上訴人於期限內改善。嗣被上訴人於101 年8 月6 日對上訴人實施複查，仍發現有對於高度2 公尺以上之Ｂ棟地上12樓樓板開口，未設置護欄等防護設備，因認上訴人重複違反勞工安全衛生法第5 條第1 項規定，經通知限期改善而不如期改善，被上訴人乃以101 年8 月15日北府勞檢字第1013204779號勞工安全衛生法罰鍰裁處書（下稱原處分），依勞工安全衛生法第33條第1 款規定，處上訴人罰鍰新臺幣（下同）3 萬元。上訴人不服，向行政院勞工委員會（下稱勞委會）提起訴願，遭該會以勞訴字第1010029087號訴願決定駁回後，遂提起本件行政訴訟。復經臺灣新北地方法院（下稱新北地院）於102
年8 月19日以102 年度簡字第68號行政訴訟判決（下稱原審判決）駁回其訴。
二、上訴人在原審起訴意旨略以：㈠勞工安全衛生法第33條第1
款規定「經通知限期改善而不如期改善」者，得處以罰鍰。該條規定係以行為人「違反限期改善之義務」為構成要件。換言之，行為人因處分機關就違規情形通知限期改善而不改善，因此受罰。準此，處分機關如未通知改善，行為人即不負有改善義務，處分機關自無從援引該條處罰行為人。㈡被上訴人於101 年2 月2 日實施勞工安全衛生檢查，發現上訴人承建之系爭工程，高於2 公尺以上之地上1 樓施工架開口，未設置護欄等防護設置，上訴人當日隨即改善完成；被上訴人嗣於同年8 月6 日實施複查，發現B 棟地上12樓樓板開口，未設置護欄等防護設備。兩次違章態樣雖相同，但違法事實並不相同，一為地上1 樓，一為地上12樓，被上訴人援引勞工安全衛生法第33條處罰之規定處罰上訴人之重複違規行為，顯然違法。㈢勞工安全衛生法第33條第1 項規定係義務罰，並非行為罰，勞委會84年9 月29日台勞檢1 字第131274號函釋（下稱勞委會84年函釋）「基於完整保障勞工安全與健康之目的」，對同一工程縱於不同樓層或地點，發現違反前次檢查通知限期改善規定相同情形者，得不另行通知而即逕予處分，顯然已經變更該條處罰「違反改善義務」之構成要件，變成處罰「重複違規行為」。勞工安全衛生法第33條第1 項目的雖為保障勞工安全健康，惟立法者亦考量雇主在執行時難免有缺失，行政機關應該給予改善的機會，因此規定「經通知限期改善而不如期改善」始加以處罰。準此，勞委會上開函釋因違反行政程序法第4 條、勞工安全衛生法第33條之規定而無效。原處分援引上開無效之函釋處分原告於法未合，應予撤銷。因此聲明：原處分及訴願決定均撤銷。
三、被上訴人則以：上訴人承建系爭工程，為勞工安全衛生法適用之營造業，僱用勞工從事作業，為同法所稱之雇主，被上訴人所屬勞動檢查處於101 年2 月2 日派員實施勞動檢查，查獲上訴人對於高度2 公尺以上之地上1 樓施工架開口部分，未設置護欄等防護設備（未設下拉桿），違反營造安全衛生設施標準第19條第1 項暨勞工安全衛生法第5 條第1 項規定，被上訴人以101 年2 月8 日北勞檢字第1013200459號函命上訴人於期限內改善。嗣被上訴人所屬勞動檢查處派員於101 年8 月6 日對上訴人實施複查，仍發現上訴人有重複違章情事，即對於高度2 公尺之B 棟地上12樓樓板開口，未設置護欄等防護設備之事實，依勞委會84年函釋，上訴人重複違反勞工安全衛生法第5 條第1 項規定，被上訴人依勞工安全衛生法第33條第1 款規定，裁罰如原處分，於法並無不合。因此聲明：駁回原告之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果以：㈠按勞委會84年函釋意旨：「營造業作業地點隨工程進度改變作業地點之情形，對同一工程不同樓層或地點，發現違反前次檢查通知限期改善規定相同情形時，得不須另行通知限期改善，而逕予處分，以保障勞工安全與健康。」核屬主管機關為協助其下級機關統一解釋法令，依職權所為，且與勞工安全衛生法第33條第1 款規定無違，自可援用（改制前之行政法院87年度判字第1651號判決要旨、本院94年度簡字第776 號判決參照）。準此以觀，勞工安全衛生法第33條第1 款之處罰要件，就營造業而言，對於同一工程不同樓層或地點，發現違反前次檢查通知限期改善規定相同情形時，得不須另行通知限期改善，而得逕為處分，應可認定。是上訴人主張：前後兩次檢查日期，所發現之缺失地點不同，又第1 次上訴人已改善、第2 次未經被上訴人通知限期改善，應不構成勞工安全衛生法第33條第1 款規定「經通知限期改善而不知改善」之處罰要件云云，尚有未洽，自不可取。㈡營造作業地點隨工程進度改變，同一工程不同樓層或地點開口部分，經被上訴人所屬勞動檢查處檢查發現仍未依規定設置護欄等必要之防護設備，致勞工有墜落危險之虞，是上訴人違反勞工安全衛生法第5 條第1 項第5 款規定，缺失事項經通知限期改善而不如期改善至明。㈢從而，被上訴人所屬檢查處第二次複查系爭工程，查獲上訴人有重複相同違章情事，雖違規情事係同一工程之不同樓層地點屬實，但揆諸上開說明，被上訴人已於第一次查獲上訴人違章時，即函命上訴人限期改善，其既遭第2 次查獲而有重複相同違章情事，核符勞工安全衛生法第33條第1 款規定之裁罰構成要件，則原處分依同法規定予以處罰，洵屬有據等語，判決駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴人上訴意旨主張略以：㈠勞工安全衛生法第33條第1款
規定「經通知限期改善而不如期改善」者，得處以罰鍰。該條規定係以行為人「違反限期改善之義務」為構成要件。換言之，行為人因處分機關就違規情形通知限期改善而不改善，因此受罰。準此，處分機關如未通知改善，行為人即不負有改善義務，處分機關自無從援引該條處罰行為人。㈡勞委會84年函釋「基於完整保障勞工安全與健康之目的」，對同一工程縱於不同樓層或地點，發現違反前次檢查通知限期改善規定相同情形者，得不另行通知而即逕予處分，顯然已經變更該條處罰「違反改善義務」之構成要件，變成處罰「重複違規行為」。如果為了「完整保障勞工安全與健康之目的」，只要行為人有此行為即開罰，更能達成目的，何必援引勞工安全衛生法第33條第1 款規定作為處罰依據？勞工安全衛生法第33條第1 款目的雖為保障勞工安全健康，惟立法者亦考量雇主在執行上難免有缺失，行政機關應該給予改善的機會，因此規定「經通知限期改善而不如期改善」始加以處罰。準此，勞委會之上開函釋因違反行政程序法第4 條、勞工安全衛生法第33條之規定而無效。原處分援引上開無效之函釋處分原告於法未合，應予撤銷。㈢勞工安全衛生法已修正公布為「職業安全衛生法」，施行日期由行政院定之，尚未生效。現行法第5 條、第33條分別為職業安全衛生法第6
條、第43條，該法第43條修正理由為：「有關因雇主未依定設置必要安全衛生設備，致發生火災、爆炸、倒塌、崩塌、毒氣、洩漏等重大公安事件者，如仍採通知限期改善之方式，並不符比例原則，且易使違反者抱持僥倖心態，難達防災效果。爰將違反第6 條第1 項之罰則移列至第2 款，使得逕行裁處罰鍰。」亦即依修正後之職業安全衛生法，違反現行法第5 條之規定者，可逕為處罰。對照現行勞工安全衛生法第33條第1 款「經通知限期改善而不如期改善者」之規定，即足證現行法對於先後不同之違規事實均要求應先行限期通知改善而不改善時，才能處罰。否則，既然勞委會台勞檢1
字第131274號函可資適用，應無修改職業安全衛生法第43條之必要。因此聲明求為判決撤銷原判決、　　原處分及訴願決定。
六、本院經核原判決駁回上訴人於原審之訴，尚無違誤，茲就上訴意旨論斷如下：
㈠按勞工安全衛生法（102年7月3日總統華總一義字第10200127211號令修正公布名稱「職業安全衛生法」及全文55條；施行日期，由行政院定之，惟尚未經行政院公布施行日期，附此指明。）第2條第2項規定：「本法所稱雇主，謂事業主或事業之經營負責人。」第3 條第1 項規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院勞工委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第4 條第1 項第4 款規定：「本法適用於左列各業：... 四、營造業。」第5 條第1
項第5 款規定：「雇主對左列事項應有符合標準之必要安全衛生設備：....五、防止有墜落、崩塌等之虞之作業場所引起之危害。」第3 項規定：「前2 項必要之設備及措施等標準，由中央主管機關定之。」第33條第1 款規定：「違反上開第5 條第1 項之規定，經通知限期改善而不如期改善者，處3 萬元以上15萬元以下罰鍰。」另營造安全衛生設施標準第19條第1 項規定：「雇主對於高度二公尺以上之屋頂、鋼樑、開口部分、階梯、樓梯、坡道、工作台、擋土牆、擋土支撐、施工構台、橋樑墩柱及橋樑上部結構、橋台等場所作業，勞工有遭受墜落危險之虞者，應於該處設置護欄、護蓋或安全網等防護設備。」查勞委會係勞工安全衛生法之中央主管機關，為防止職業災害，保障勞工安全與健康，雇主對勞工作業引起之危害應有符合標準之必要安全衛生設備，依勞工安全衛生法第5 條第3 項之授權，訂定必要之設備及措施標準，經核並無違背母法或增加母法所無之限制，自得適用。
㈡查上訴人承建系爭工程，為勞工安全衛生法適用之營造業，其僱用勞工從事作業，為同法所稱之雇主，經被上訴人所屬勞動檢查處於101 年2 月2 日派員實施勞動檢查，查獲上訴人對於高度2 公尺以上之地上1 樓施工架開口部分，未設置護欄等防護設備（未設下拉桿），違反營造安全衛生設施標準第19條第1 項暨勞工安全衛生法第5 條第1 項規定，被上訴人以101 年2 月8 日北府勞檢字第1013200459號函命於期限內改善。嗣被上訴人所屬勞動檢查處派員於101 年8 月6
日對上訴人實施複查，發現高度2 公尺之B 棟地上12樓樓板開口，未設置護欄等防護設備之事實，為兩造所不爭執，且經上訴人於現場會同檢查之安衛人員陳衍志，於營造工程檢查會談紀錄簽認在卷無訛，且有營造工程檢查會談紀錄、檢查現場所發現缺失之照片、101 年2 月8 日北府勞檢字第0000000000號函檢附勞動檢查結果通知書（暨通知限期改善）附卷可稽（見原審卷第43至57頁）。是上訴人有上揭違規事實，洵堪認定。
㈢上訴人雖認系爭兩次違章行為之態樣雖相同，但違法事實並不相同，一為地上1 樓，一為地上12樓，被上訴人援引勞工安全衛生法第33條之規定處罰上訴人，顯然違法云云。惟按勞工安全衛生法第5 條第1 項就特定之事項列舉應符合標準之必要安全衛生設備，而同法第33條第1 款規定違反同法第5 條第1 項之規定，經通知限期改善而不如期改善，處新臺幣3 萬元以上15萬元以下罰鍰。所謂「通知限期改善」之目的無非促使行為人注意改善，而應注意改善之客體係同法第5 條規定之必要安全衛生設備之設置，自涵蓋同一工程中應為相同狀況之必要安全衛生設備之設置，而非局限於同一違規地點，始符上開保護勞工之立法本旨。又雇主於工程進行中，為防止有墜落、崩塌等之虞之作業場所引起之危害，有隨時注意設置符合標準之必要安全衛生設備之義務，此為雇主應注意能注意之事項，故雇主第1 次受檢後縱就查獲之違規地點已改善缺失，然嗣後經發現該工程之其他施工地點仍有未依營造安全衛生設施標準等規定辦理，而違反勞工安全衛生法第5 條第1 項規定之情形，屬「經通知限期改善而不如期改善」，如此解釋並未增加法律所無之限制，且俾免雇主輕忽其上述法定義務，被動地待主管機關逐一查獲、各別通知再行改善，無法即時防止危害之發生，而致生對勞工保護不週之慮。因此，本件被上訴人實施勞動檢查，第1 次查獲上訴人對於高度2 公尺以上之地上1 樓施工架開口部分，未設置護欄等防護設備（未設下拉桿），經通知上訴人限期改善，上訴人除將上開缺失改善外，亦應注意工程進行中避免再發生同一情事，故被上訴人實施複查，發現高度2 公尺之B 棟地上12樓樓板開口，未設置護欄等防護設備，足認上訴人未於通知限期內改善，再次違反勞工安全衛生法第5 條第1 項規定，該當勞工安全衛生法第33條第1 款之要件。
㈣另有關上訴人主張職業安全衛生法之修正理由（註：該法尚未生效），可證現行法對於先後不同之違規事實均要求應先行限期通知改善而不改善時，才能處罰云云。惟上開修正理由僅能說明新法刪除「限期改善」之要件，未能遽以推論「限期改善對象限於同一樓層、地點」乙節。至於原審判決援引之勞委會84年函釋：「營造業係隨工程進度改變作業地點，對同一工程不同樓層或地點，發現違反前次檢查通知限期改善規定相同情形時，得不須另行通知限期改善，而逕予處分，以保障勞工安全與健康，惟於記載違法事實時，應敘明雇主在何種情況下（例如某項工程）未依勞工安全衛生法第5 條為必要之設備及措施，違反其附屬法規第某條，下次檢查有相同之違反情形時，即可逕予處分，不指明在特定作業地點（例如樓層）違法，以因應實際需要。」依上開說明，營造業者在同一工程就相同情形所為之第2 次違規，同屬違反勞工安全衛生法第5 條第1 項之規定，即屬經通知限期改善而不改善之情形，主管機關自得依同法第33條第1 款規定處罰，本無再行通知之問題。從而該函稱「得不須另行通知限期改善，而逕予處分」，語意上雖有未洽，然其揭示勞工安全衛生法之立法目的，認為主管機關得直接處罰之旨意，與勞工安全衛生法為防止職業災害，保障勞工安全與健康之立法目的無違，屬主管機關本於權責闡明前開法律規定意旨所發布之函釋，原審判決援用該函釋尚無違法之處。上訴人主張處分機關如未通知改善，行為人即不負有改善義務，處分機關自無從援引該條處罰行為人，原處分顯然已經變更該條處罰「違反改善義務」之構成要件，變成處罰「重複違規行為」云云，容有誤會，不予採認。從而原處分及訴願決定並無違誤，本件原審本於職權調查證據後，駁回上訴人之訴，業已在判決理由欄詳敘其採證之依據及得心證之理由，並就上訴人之主張何以不足採取，分別予以指駁甚明，經核尚無不當適用法規及違背法令之情事。
㈤綜上，上訴意旨均係就原審已詳為論述事項，指摘原判決違法，洵不可採。原判決並無不適用法規或適用不當等違背法令情事，其所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無上訴人所指有違背法令之情形；上訴論旨指摘原判決違法，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第236 條之2
第3 項、第255 條第1 項、第98條第1 項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　103 　年　　1 　　月　　27　　日臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官　蕭惠芳
法　官　鍾啟煒
法 官 侯志融
上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中　　華　　民　　國　　103 　年　　1 　　月　　27　　日書記官 蕭純純