臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)102年度訴字第247號

• 裁判案由: 區域計畫法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 102 年 07 月 31 日

臺北高等行政法院判決
102年度訴字第247號102年6月26日辯論終結原 告　丁費宗清
訴訟代理人　金玉瑩律師
王晨桓律師
被 告　內政部
代　表　人　李鴻源（部長）
訴訟代理人　蔣大中律師
莊郁沁律師
林芝余律師
上列當事人間區域計畫法事件，原告不服行政院中華民國101 年12月27日院臺訴字第1010154998號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原處分及訴願決定均撤銷。
被告對原告坐落臺中市烏日區「清新財匯社區開發案」區域計畫分區變更申請事件，應依本判決之法律見解作成決定。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
訴外人即原申請人清新財匯股份有限公司（下稱清新財匯公司）依據區域計畫法第15條之1 第1 項第2 款，擬具臺中市烏日區「清新財匯社區開發案」開發計畫，申請由臺中市政府（民國99年12月25日改制前為臺中縣政府）報經被告為分區變更之許可，該公司嗣以97年8 月7 日清新字第970807001 號函申請變更申請人為原告，經被告同意。被告提報該開發案送被告區域計畫委員會多次審議，於101 年5 月17日第309 次審查會議決議：「臺中市政府多次正式公文及會中明確表達，本件社區開發計畫鄰近地區已有多處都市計畫區可提供住宅需求，且臺中市政府刻正研擬臺中市區域計畫，本件社區開發計畫所在係大肚山區域，大肚山沿線將延續為保護區之規劃，基於本件如許可開發，確有造成鄰近地區住宅供過於求之虞、開發區位尚非屬合理適當、造成政府公共設施興闢及管理維護之負擔、未符合臺中市政府山坡地保育政策等情事，本件開發計畫確屬不適當亦欠缺合理性，與鄰近公共設施及公用設備服務未能相互配合，且尚難認定對自然保育為妥適規劃，未符區域計畫法第15條之2 第1 項第1 款於國土利用係屬適當而合理、第3 款對環境保護、自然保育及災害防止為妥適規劃、第4 款與鄰近之公共設施及公用設備服務能相互配合等許可要件，不同意開發。」被告乃以101 年6 月26日台內營字第10108054111 號函（下稱原處分）為本件開發計畫申請之否准。原告不服，提起訴願，遭駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、原告聲明求為判決：㈠撤銷訴願決定及原處分；㈡被告應作成開發許可原告所提臺中市烏日區「清新財匯社區開發許可申請案」許可之行政處分。並主張如下：
㈠區域計畫法絕非以禁止開發為主要目的：
按區域計畫法第1 條規定及該法之立法目的可知，土地及天然資源之開發案件，於符合保育利用、人口及產業活動之合理分布，並足以加速、健全經濟發展，改善生活環境及增進公共福祉者，原則上應予准許，甚且政府機關縱認開發有疑義，亦應予相當之輔助，但絕非以立即禁止否准開發為主要目的。又不屬區域計畫法第11條規定之非都市土地，其申請開發之案件，經審議符合區域計畫法第15條之2 第1 項所列5 款條件者，得許可開發。本條係89年1 月6 日立法院所增訂，依其立法理由，除明示對於許可開發案件之條件，作原則性之規定，賦予土地相關作業規範之法源。並稱涉及相關部會權責時，由相關部會審查，例如環境保護、自然保育等。故開發案是否准許，固由區域計畫主管機關決定；惟上開准許開發條件，如涉及相關部會權責時，由相關部會負責實質審查，出具證明，提供主管機關決定參考。從而，若主管機關於作成決定時，對相關部會審查證明資料，作成相反之決定時，應詳盡其舉證及論證責任，否則其決定即違反區域計畫法上開立法原則，屬違法決定，應予撤銷。
㈡原處分及行政院之訴願決定，均認有違反區域計畫法第15條之2 第1 項第1 款、第3 款與第4 款規定為由，而予以駁回，惟查：
⒈系爭申請案並未違反區域計畫法第15條之2 第1 項第3 款對環境保護、自然保育及災害防止為妥適規劃之情形：
按經濟部中央地質調查所組織條例第2條第5款規定，其權限包含「各種天然地變發生之研判及預防事項。」業務職掌包括山崩、地陷、地變、海岸變遷活動斷層地震火山及他地質災害之調查研究。且經濟部中央地質調查所（下稱地調所）主管地質法暨其子法之相關業務，並承理國內諸多重大地質案件，故對其有關地質議題之專業判斷，即應予採認及尊重。該所於99年2 月1 日、99年5 月10日及99年11月9 日專案小組審查會議時，雖曾就系爭開發案坐落土地之「蝕溝」地形有所疑慮，經原告重行提出基地地質圖之侵蝕溝資料，並重新調整基地建築配置後，地調所正式以100 年9 月19日經地工字第10000054780 號函，作成「無意見」之結論。原處分及訴願決定竟以經審酌改善前之審查意見，作為核駁判斷之依據，更證其認事用法之疏誤。次查，細繹前揭審查意見之內容，均為「建議」、「是否」、「再審慎評估」等空泛且有違行政行為明確性之用語，以此作為拒絕參採地調所前揭報告之依據，難謂已盡舉證及論證之責。末查，本案基地距離斷層地帶仍有相當距離，經原告為相應之退縮後，當更無地質上之疑慮甚明。
⒉系爭申請案不致造成供過於求，且與公共設施及公用設備服務得以相互配合，並無違反區域計畫法第15條之2 第4
款之情事：
系爭開發案基地區位於鄰近高鐵臺中站、臺鐵烏日站等交通要津，處連續8 年受列為臺中市政府之年度施政計畫重點項目「大肚山科技走廊」之所在，內政部營建署對系爭開發案坐落地區，亦澄清並無特定地區人口總量管制，且前烏日鄉公所亦肯認該地區建築用地有增加之必要。臺中市政府委託研究之「大肚山科技走廊發展計畫研究案」工作成果報告中，屢次提及本基地坐落地區人口成長快速之地區，且該研究案工作成果報告係與本件開發案同時提出，且未特別指明烏日地區住宅已經供過於求，卻表示為加速達成本科技走廊生態城區的發展概念，將儘量開發適當之住宅空間滿足區內產業人口等語，足證臺中市政府亦認定包含系爭開發案內之土地，有增加建築物供居住需求之研究結論，且由規劃中之建商投資新台幣200 億元興建7.5 萬坪之「托斯卡尼莊園」建案，更可證無所謂「供過於求」情事。系爭開發案基地鄰近地區，公共設施健全，又位於交通要衢，連結南屯及烏日區部分，皆有聯外道路用地開發，臺中市都市發展局更將增闢高鐵站區之聯絡道路，甚至將於鄰近之成功嶺地區設置纜車系統等，可知本建案與當地交通建設之開展，得以完全契合。又本建案之用水計畫，業由經濟部中區水資局審查通過、電力電信為一般管線、垃圾清理依一般集合住宅作法，委由民間資源回收、各公有設施亦備相關機關同意配合文件，故不致於造成公共建設之負擔。
⒊系爭申請案並未違反區域計畫法第15之2 第1 款規定：
就本區域之發展規劃而言，臺中市政府之具體政策為何，亦有可疑。臺中市都市發展局於其101 年度施政報告中，提及本區科技走廊之概念，惟該區域政策之具體內涵為何？本件開發案所在地區是否確實如同臺中市政府委託研究之「大肚山科技走廊發展計畫研究案」工作成果報告中所提屬「生態遊憩區」？而本開發案之內容是否與「生態遊憩區」之區劃當然不相容？尤其臺中市政府就本區域之政策，亦時有變動。例如鄰近地區本劃設為「樹木銀行」，為嗣後又研議提供原住民委員會作為「原住民公園」之用，政策反覆不定，令人無所適從。又為求擴建中科二期，相關機關亦研議移置大肚山彈藥分庫，此與原先規劃之科技走廊政策，是否相互影響而生變動？均有疑義。
㈢被告已自承其具有審理本案之法律依據及管轄權限，自應本於其職權，依其擬定之臺灣中部區域計畫作成本件核准與否之判斷。且區域計畫並非地方自治事項，被告不應受臺中市政府意見之拘束：
被告述及我國目前擬定公告之區域計畫，僅有被告所擬定之「臺灣北部區域計畫（第一次通盤檢討）」、「臺灣中部區域計畫（第一次通盤檢討）」、「臺灣南部區域計畫（第一次通盤檢討）」、「臺灣東部區域計畫（第一次通盤檢討）」，並無任何其他由地方機關所擬定之區域計畫。因此，被告自應依85年8 月之「臺灣中部區域計畫（第一次通盤檢討）」為核駁本件開發案之依據。惟查，本件被告之駁回處分，並未指明本件開發案構成「臺灣中部區域計畫（第一次通盤檢討）」之違反，而僅以說明三：「……臺中市政府多次正式公文及會中明確表達本案鄰近地區已有多處都市計畫區可提供住宅需求……未符合臺中市政府山坡地保育政策……」，並單以臺中市政府之意見，作為本件駁回處分之依據。惟區域計畫並非地方制度法第18條、第19條所列之自治事項，然被告以地方意見作為審查之主要依據，而非本於主管機關職權，實質審認本件開發案就是否違反中部區域計畫內容、或非都市土地開發審議作業規範之具體規定，均有違誤之處。
㈣被告具有審理本案之法律依據及管轄權限，惟其並無明確之審查標準，致使作為審議主體之委員會無所依循，造成就個案恣意之差別對待，更依憑地方政府之片面意見作成本件原處分，自有得撤銷之違法瑕疵：
⒈按我國目前擬定公告之區域計畫，僅有前省政府所擬訂、現由被告主管之北、中、南、東區域計畫，並無任何其他由地方機關所擬定之區域計畫。因此，被告自應依85年8
月之「臺灣中部區域計畫（第一次通盤檢討）」為核駁本件開發案之依據。被告針對區域計畫法第15條之2 之審議，僅訂有「非都市土地開發審議作業規範」（下稱作業規範）。惟被告就該審議作業規範性質認定，僅為該條規定之細節性、技術性規定，並非審查標準，且本案亦完全符合作業規範之相關規定。
⒉我國區域計畫因欠缺審查基準，又審議主體為委員會（區域計畫委員會）故主管機關更因依個案，進行嚴謹而詳盡之審查、評估，方得免流於恣意評斷。惟查，被告有如下之違誤，而生判斷上之重大恣意：
⑴標準不一，恣意評斷
由於欠缺明確判斷標準，故被告所為開發許可之決定，時有標準不一之情形。例如：本件原處分無視經濟部中央地質調查所出具認定本案並無地質疑慮之正式文件，卻逕行援引臺中市政府代表賴員（現因涉犯貪污治罪條例而判決有罪定讞）之片面意見，認為本件開發基地有鄰近之侵蝕溝，不符合區域計畫法第15條之2第3款規定，故為駁回之決定。惟對照被告針對具有高度危險性之嘉義縣民雄鄉「嘉惠電廠開發計畫第二次變更開發計畫案」，該案係位於順向坡斷層，甚至可能產生近斷層效應，惟被告卻仍核予開發許可，對於本件地質安全無虞者卻予拒絕，其間標準何在？為何不採具有主管權責之地質機構之意見，亦完全未予交代，其違法濫權之處甚明。
⑵尚未通過之通盤檢討或地方區域計畫，竟成審酌依據
由於欠缺明確之判斷依據，故被告於判斷個案時，甚至以尚未通過之區域計畫通盤檢討變更，作為核駁依據。例如被告營建署之城鄉發展分署，以98年2 月17日城區字第0981000237號函詢問被告營建署有關本案是否符合「中部區域計畫第2 次通盤檢討（草案）指導原則補充說明。惟尚未通過之草案如何得成為個案評斷之基準？此一問題，亦呈現於原處分以「尚在研擬中」之臺中市政府區域計畫，作為原處分之否准依據，此亦可證係被告時欠缺明確之判斷標準所致。
⑶持地方意見為依歸，隱身委員會後，棄主管權責於不顧依原處分說明欄理由二意旨，明顯可見被告係基於臺中市政府代表意見作成決定。該賴姓代表目前業已因另案涉犯貪污治罪條例判刑確定，其所述之可信賴性即屬可疑，又細繹前揭內容，係以「刻正研擬中」之臺中市區域計畫、或內涵不明的「臺中縣政府時代的精神」為依歸，而被告竟通盤全收，毫無審酌及納為否准憑據。而本案又屆被告區域計畫審議委員會新舊委員更迭之際，新任委員對於本案尚未有充分認識之時，遽以地方政府所提之模糊意見作為審議基礎，被告再隱身於委員會後。則被告權責實顯混淆，以此所為之判斷，自有明顯之瑕疵，而有得撤銷之違法原因。
⒊原處分係以本件開發案尚與區域計畫法第15條之2 第1款
、第3 款、第4 款規定不符而為否准決定，然依上開條文之立法說明，第1 款僅為宣示性條文，並無法作為駁回之依據，且對於大肚山之開發，亦為臺中市之「長期發展策略」，且可滿足因該等發展策略所引進之大量人口。又本件開發案業已通過環境影響評估、中央地質調查所對於地質問題亦具文表示無意見，自未違反同條項第3 款規定。㈤原處分理由欄僅以臺中市政府代表之意見作為判斷依據，理由顯屬不備，有違行政程序法第96條第1 項第2 款規定，且該瑕疵亦無從補正。
被告一再指稱其並非僅基於臺中市政府之意見作成原處分，惟原處分理由中僅稱「經與委員會討論，臺中市政府多次公文及會中明確表達本案鄰近地區已有多處都市計畫區可供住宅需求，且該府刻正研擬臺中市區域計畫，對本案所在之大肚山區域，將延續臺中縣政府時代的精神，規劃大肚山沿線為保護區，故基於本案如許開發將造成鄰近地區住宅供過於求之虞、開發區位尚非屬合理適當、造成政府公共設施興闢及管理維護之負擔、未符合臺中市山坡地保育政策」等，就被告除臺中市政府意見外，尚審酌何等事由，盡皆付之闕如。被告就區域計畫法第15條之2 之審認，實無判斷基礎之可言。縱或被告確有審酌臺中市政府意見外之其他事項，亦應於理由中明確記載。尤其本案為土地開發，原告投入之相關成本甚鉅，事涉重大權益與公益，被告自應明確記載。因此，原處分有不具理由之違法瑕疵，彰彰甚明！
㈥被告就本件原處分之作成，縱有判斷餘地，亦應屬鈞院之審查範圍：
被告係依區域計畫法第15條之2 為否准處分，惟就該條各款之審認，並無明確標準，遽邇作成否准決定，縱有判斷餘地，亦屬恣意，鈞院仍得審認其適法性。區域計畫法第15條之2 係於89年1 月26日增訂，係參考88年10月5 日修訂之海埔地開發管理辦法第9 條規定所定，而海埔地開發管理辦法第9 條規定，係仿襲自日本之「公有水面埋立法」第29條第2
項規定。惟日本立法例上，對於前揭各款之認定，係訂有極為詳盡之審查基準。對照被告就區域計畫法第15條之2 之審議，僅訂有非都市土地開發審議作業規範，該規範僅作為區域計畫委員會審議非都市土地開發案件涉及使用分區變更者之審議原則，非屬中央法規標準法所稱之法規，且未針對區域計畫法第15條之2 中之各款事由，明訂其認定依據及標準，僅於總論中提及總編共53 點 ，主要內容為開發基地區位限制、土地使用計畫─隔離綠帶、不可開發區、保育區、使用地編定、整地排水─滯洪設施、平地基地排水系統、交通運輸、公用設備、環境景觀品質等等，對於區域計畫法第15條之1 所列之各款事由，並無客觀得以操作之審查基準，故本件原處分遽以臺中市政府代表意見，作為核駁依據，顯屬恣意，其判斷與裁量均非適法。
三、被告聲明求為判決駁回原告之訴，並主張如下：
㈠被告審理本案之法律依據及管轄權限：
本件開發案原申請人係依據區域計畫法第15條之1 第1 項第2 款之規定，提起本件「分區變更」之申請。按依據區域計畫法第15條之1 第1 項第2 款之規定意旨，分區變更之管轄機關係「區域計畫擬定機關」。復依據區域計畫法第5 條之規定，區域計畫之擬定機關則依同法第6 條之規定定之。雖依前述區域計畫法第6 條第1 項第3 款之規定，地方主管機關得就其行政區擬定區域計畫；惟查，我國目前經擬定公告之區域計畫僅有被告所擬定之「臺灣北部區域計畫（第一次通盤檢討）」、「臺灣中部區域計畫（第一次通盤檢討）」、「臺灣南部區域計畫（第一次通盤檢討）」、「臺灣東部區域計畫（第一次通盤檢討）」、「變更臺灣北、中、南、東部區域計畫（第1 次通盤檢討）－因應莫拉克颱風災害檢討土地使用管制」等，並無任何由地方主管機關所擬定之區域計畫。此外，臺中市政府自100 年12月間始開始進行臺中市區域計畫之擬定。目前臺中地區係納入「臺灣中部區域計畫（第一次通盤檢討）」中，而如擬就該地區非都市土地進行分區變更，須依據前述區域計畫法第15條之1 第2 款之規定，進行下列步驟：由申請人擬具開發計畫，檢同有關文件，向臺中縣政府（現改制為臺中市政府）申請；再由臺中縣政府報經被告審議（依區域計畫法第15條之1 第2 項之規定，內政部應先將本件開發案提報被告之區域計畫委員會審議）；經被告審議許可後，始辦理分區變更。至於臺中縣政府於97年4 月16日將本案函送被告所轄營建署審議，係因營建署於被告之指揮監督之下辦理非都市土地使用分區及使用地變更申請案件審議業務，而一般地方主管機關多已熟悉被告內部分工，故逕將相關文件函送被告所轄營建署，此仍未解本案依據前述法律規定，被告應係區域計畫法所規定之主管機關。又依區域計畫法第16條之4 之規定被告訂定及修正之「非都市土地使用分區及使用地變更申請案件委託直轄市、縣（市）政府辦理審查作業要點」（申請時版本為93年3 月18日修正版、下稱93年作業要點）第2 條第1 項之規定本件開發案涉及申請分區變更之用地面積達142,052.81平方公尺（即14公頃餘），依據前述93年作業要點之規定，尚無法委託地方政府辦理審議許可，應由被告審議許可。
㈡原告指稱原處分之合法性要件有欠缺，而構成得撤銷之原因，並主張其就系爭開發建物已為退縮，並無侵蝕溝一事，而被告仍以該理由駁回開發許可之申請，顯有違法瑕疵云云，係屬誤解。
⒈被告於是否許可開發計畫進行審核時，應以該計畫是否符合區域計畫法第15條之1 第2 項所規定要件為準；而其他單位所提供之同意意見，僅係供是否符合相關要件之參據，並非意謂若取得各該相關單位之同意文件，即符合區域計畫法，而被告即應予以核發許可；且依地調所100 年9
月19日函附經濟部中央地質調查所審查意見表已載明「審查意見僅針對本報告書之區域地質與基地地質提出專業意見，以供本案主管機關與相關組織參考。請勿將意見表用作公文書之證明使用」，足徵地調所意見僅供被告區域計畫委員會之參考性質。其他相關單位之許可僅為開發許可之前提要件，並非一經取得相關之許可文件，被告即應予以核發許可。
⒉另被告所稱有關本案地質議題，緣於地調所因本案基地內存有侵蝕溝而提出相關意見，被告營建署另案召開兩次基地地質安全部分專家學者審查會議，相關審查意見包括「F 區之住宅，亦有侵蝕溝……建議申請人於F 區勿規劃建築物」、「本案於山坡上設置滯洪池，是否因池水入滲使山坡變形而產生張裂縫，並造成池水再入滲，導致山坡滑動的惡性循環，終至發生不可收拾的災難」及被告區域計畫委員會第3 次專案小組審查會議審查意見第二（一）點等意見，被告區域計畫委員會就本案區內存有侵蝕溝而涉及地質安全提出疑慮，係為避免類此過去山坡地住宅社區所發生之危險案例，委員之發言皆納入歷次會議紀錄中，故本案基地係因存有侵蝕溝而有地質災害之虞，並於歷次審查會議要求原告補正，並無原告所稱之「空泛指摘」等情事。
⒊縱使原告業已取得經濟部中央地質調查開發計畫基地之地質調查表示無意見，被告仍應綜合審查區域計畫法所有相關要件，而非即應准許原處分。實則，被告業已就基地地質安全部分有召開專家學者審查會議，而依據相關審查意見，建議應讓申請人（原告）加強補充，並再為審慎評估等語。故可證本開發案基地係因存有侵蝕溝而有地質災害之虞，並有於歷次審查會議要求原告補正等情。由上開證據難認原處分有任何不法或認定事實顯有錯誤等情事。
㈢被告就本案審查係依據區域計畫法及具體明確之作業規範等法規進行審議，亦無原告所稱個案恣意差別對待之情形，並召開數次委員會審議與討論，依據委員會之決議駁回原告之申請，並非僅以臺中市政府之意見作為本案准駁之依據。
⒈本件申請案係根據區域計畫法第15條之1 第1 項第2 款之規定所提出，依據同法第15條之2 第1 項及第2 項規定意旨可知，因該法第15條之2 第1 項五款條件均較為廣泛，故必須訂定審議作業規範將之具體化。而依據依據同法第15條之2第1項及第2 項規定意旨，因區域計畫法無法就所有關於審議之細節性、技術性之事項均規範於法條中，故該法業已明確授權被告機關訂定審議此類申請案件之作業規範，作業規範中之具體化標準，亦必然亦包括其他細節性及技術性之事項，除經法律授權制訂外，該等實質規定業已涉及對不特定人民對外發生法律效果，而被告基於此授權所訂定之作業規範即屬行政程序法第150 條所稱之「法規命令」。且無論營建署對作業規範之法律屬性認定為何，其確實指出作業規範為審查之實質規範，自屬將區域計畫法第15條之2 第1 項五款要件具體化之實體審議標準。而依據區域計畫法第5 條規定相關主管機關應擬定區域計畫；而「非都市土地」如擬進行開發利用，則須依據同法第15條之1 之規定進行申請、審議，並應符合同法第15條之2 之各款條件，而該各款要件並經該條授權制訂之作業規範具體化。可知「區域計畫」與開發利用實應審核之各條件「作業規範」，係屬二事。如尚未立法修正該等研究報告所提出之法規現況缺失，被告仍僅得依據現行區域計畫法進行審議，如依據該法規侷限性即得逕主張被告之審議即屬違法，被告縱屬依法行政仍不免違法之責，此等論理將使被告動輒違法，自非合理。更遑論原告所援引之研究報告似僅針對「開發區位適宜性」進行探討，而非針對區域計畫法前述五項要件。
⒉原告顯曲解地調所所謂「無意見」之範圍，且嘉惠電廠之開發案與本案之情形顯不相同。「經濟部中央地質調查所審查意見表」係由地調所審查原告之「開發計畫報告書」中「貳、開發計畫書圖」貳之二「基地環境資料分析」章節部分，由原告所調查及彙整之資料是否與事實相符，亦即該意見表所述「僅針對本報告書之區域地質與基地地質提出專業意見」之所指，其所稱「無意見」，係指原告100 年9 月之報告書所彙整之資料與事實相符，而非由地調所針對本案表示是否核准開發。原告本件申請案於97年4
月經臺中縣政府檢送被告，當時地調所於審閱原告之報告書後，認為對於諸多基地環境資料之說明均不充足，更數次要求原告應補充「侵蝕溝」相關資料。原告對於地調所要求其據實將侵蝕溝現狀標示於其報告書中，數次拒不配合，並遲至100 年9 月版本，原告始將相關侵蝕溝現狀標示於其報告書中，並取得地調所前開100 年9 月「無意見」之意見表。惟該意見表並非表示地調所認應核准本件開發。而嘉惠電廠計畫案距離梅山斷層及陳厝寮斷層約2至3公里，屬基地範圍外，且嘉義縣政府88年2 月12日88府建管字第160038號函核發許可函中，亦請嘉惠電廠之申請人應加強建築物結構耐震設計。而本案基地範圍內即含「侵蝕溝」地質潛在之地質災害因素，未符「作業規範」總編第24點規定，兩案狀況不相同，且是否得另以減輕措施減緩之條件亦不相同，自不得比附援引。
⒊臺中市區域計畫之規範僅為被告審議過程中亦參酌之一部分依據，並非謂被告於審查時僅以該規範為依歸，被告仍係依據區域計畫法及作業規範作為審議之法律依據，並無疑慮。被告營建署之城鄉發展分署98年2 月17日城區字第0981000237號函，係就「中部區域計畫第2 次通盤檢討（草案）」說明之相關事項，實於現行「中部區域計畫第1
次通盤檢討」中亦有相同之規定，僅係一併針對即將施行之「中部區域計畫第2 次通盤檢討（草案）」，一併評估本件開發案與未來之區域規劃有所扞格。且上開函文第三點意旨，「中部區域計畫第1 次通盤檢討」第6-26頁就「山坡地保育區」亦有相似之規定，故被告審議之基準係依據已經施行之「中部區域計畫第1 次通盤檢討」，並佐以「中部區域計畫第二次通盤檢討（草案）」為判斷，而引用該草案之內容亦並未超出「中部區域計畫第1 次通盤檢討」已有明確規定之範疇，並不影響原告之權利。
⒋臺中市政府代表賴員現因涉犯貪污治罪條例而判決有罪乙事顯與本案無關。縱使該賴姓代表之意見確實有偏差，因原處分係經過多次會議討論，包括專家學者審查會議及區域計畫委員會專案小組審查會議等，亦有多位委員表示意見，並非僅根據臺中市政府或特定委員之意見為決定，實不可能發生原告所述偏頗之情事。於會議中被告或其他委員就原告之開發計畫所提出諸多意見（包括針對侵蝕溝問題、供過於求問題及聯絡道路之相關問題），被告亦多次要求原告就上開問題為補充，惟原告並未充分說明或提供足以消彌委員疑慮之資料，故因上開問題仍無法解決，原處分顯屬適法。
㈣原告主張本件開發案並無住宅供過於求之虞、開發區位不當或增加公共行政負擔等情。惟原告上開主張與事實不符，謹釐清如下：
⒈本件社區開發計畫基地位於大肚山頂，依據臺中市政府及營建署之相關回覆意見皆表示本案有住宅供過於求之問題，而就開發後所衍生之公共設施興闢與維護經費、社區治安、水土保持及環境保護等問題之管理與執行情形尚需研議考量，業已足證原處分係基於上開事實所作成，並無違法之處。依訴願決定意旨，亦顯見被告係基於地方主管機關之意見，認定系爭開發計畫有違反區域計畫法第15條之2 第1 項第4 款之情事，並無瑕疵。實則，被告於受理本件開發計畫審查後，於歷次專案小組中，針對上開議題多所討論，且經原臺中縣政府及改制後之臺中市政府多次重申該府意見（供過於求），原告亦未於審查會議中就原臺中縣政府所提之意見予以反駁，僅一再說明系爭案件之開發「為高級別墅住宅區具市場區隔」、「實際規劃人口數僅約400 人」及「本案視野景觀皆為鄰近社區所未有」云云。故於訴願程序中，原告顯無爭執供過於求之事實。
⒉為釐清有關本案供過於求之議題，營建署亦以98年1 月13日營署綜字第0982900592號函及98年1 月21日營署綜字第0980004132號函請該署城鄉發展分署就系爭開發案是否符合中部區域計畫第二次通盤檢討有關原則表示意見，該分署98年2 月17日城區字第0981000237號函復意見在案，並說明開發區位位於「台中市南屯區、烏日鄉與大肚鄉之交界，並被台中、烏日、王田交流道特定區、大肚及台中港特定區等五處都市計畫區內，除台中港特定區計畫外，其餘計畫區之人口達成率均在六至七成左右」之意見，此與臺中市政府歷次函示及於本案區域計畫委員會歷次審查會議中所述本案基地所在鄰近之都市計畫區住宅用地之供給可滿足烏日鄉人口之發展等相關意見，尚屬相符，依據上開資訊顯示，被告原處分之作成並無認定事實錯誤之處，原告所陳顯有誤解，不足採信。
⒊另依照原臺中縣政府97年4 月16日府建城字第0970103831號函、97年11月24日府建城字第0970322114號函及98年2
月11日府建城字第0980039768號函等多次函表示，「本開發案基地位於大肚山頂，其開發後所衍生之公共設施興闢與維護經費、社區治安、水土保持及環境保護等問題之管理與執行情形尚需研議考量」、「此住宅社區開發是否造成日後社會成本之增加及公共設施的負擔」，即已對本案開發鄰近公共設施能否相互配合，以地方主管機關立場具體表達相關之疑慮。
㈤原告主張系爭開發案並無違背「臺中市政府山坡地保育政策」，惟原告所陳顯忽視除環評審查結論之外，被告仍須依據區域計畫法之規定始得開發許可，說明如下：
⒈原告逕指本件系爭開發案基地非位於生態保護區；系爭開發案業經環保署作成以條件通過之審查結論，並取得相關目的事業主管機關核發之水土保持許可、用水許可、地質安全證明等。惟無論原告是否取得相關目的事業主管機關核發之許可文件，上開文件僅為系爭開發案是否得予許可之參據，並非意謂若取得該等同意文件，即符合區域計畫法，而被告即應予以核發許可。況且，依據訴願決定書意旨，地方政府單位顯對本件系爭開發案之環境保護問題等尚有疑慮，被告係基於足夠之事實基礎通盤考量，始認為本件開發計畫不應許可。
⒉原告指稱本案係「位居臺中市政府全力推動之『大肚山科技走廊』……系爭開發基地位於『生態遊憩區』……」，有關原告引據大肚山科技走廊發展計畫研究案相關內容，依上述計畫內容，本案基地所在區位既屬該計畫之生態遊憩區性質，非位屬生活機能發展策略區域，故本案申請住宅社區開發性質與其計畫內容不符，自亦違背臺中市山坡地保育政策，此可由臺中市政府100 年11月25日函示說明四及於被告區域計畫委員會第309 次審查會議中，明確表示本案未符合臺中市山坡地保育政策，益足證明。
⒊再者，法律既有明文規定，並無區分何為宣示性條文之理，被告皆得用以作為准駁之依據。且依鈞院99年度訴字第1856號判決判決意旨，無論立法時認為第1 款是否為宣示性條文，一旦成為法律，即為行政機關應予適用之明文規範，法院實務亦認為開發案應具體符合該款條件，始屬合法。地調所僅係針對原告提出之報告書所載內容是否與事實相符進行判斷，並未表示同意開發，而本案縱使經過環境影響評估，根據上開判決意旨，亦未解被告應依據個案整體評估具體認定是否違反第3 款之法定義務，故被告如依據相關規範審議，並經委員會決議後，認為就環境影響乙點仍有疑慮，自屬適法。
㈥被告就本案所為之處分書，並無原告所稱理由不備之情事：被告於處分書所表示准駁之理由，顯已將其准駁之理由於處分書中詳述之，應足使原告充分瞭解駁回理由。又依據行政程序法第97條第2 款規定，原告均有參與被告區域計畫委員會為審查該開發行為之諸多會議討論，縱使被告之駁回處分於說明中並未清楚敘明每一項被告駁回開發許可之細節，專家學者於審查會議及區域計畫委員會專案小組審查會議等中所表達之意見，原告亦皆有參與，此有相關會議記錄可稽，並充分針對各該委員提出質疑之處再表達意見等，原告對於被告作成原處分之理由基礎應充分知悉，被告依法製作之行政處分，並無違法之處。
㈦本案此類涉及高度科技性之判斷，包括環保及開發議題，被告有較高度之裁量餘地，並無疑慮，亦為上開判決所認定。原告雖主張鈞院得就本案之認事用法之錯誤為認定，惟原告並未指出本案審查或適用法律有何明顯錯誤之處；原告亦無提出任何相關證據證明其主張。因被告對與環保及開發行為相關之審查有較高度之判斷餘地，鈞院於被告並無明顯違法之情形下，應就被告之審查結論予以尊重；再者，因原告未提出任何證據證明　鈞院於本件審查有介入實質審查內容之必要性，亦可顯見，被告依法並召開多次會議而做成本案不許開發之處分，應屬適法且合理。
四、本院判斷如下：
㈠為促進土地及天然資源之保育利用，人口及產業活動之合理分布，以加速並健全經濟發展，改善生活環境，增進公共福利，區域計畫法63年1 月31日於焉制定。依該法計畫法第3
條、第4 條第1 項、第5 條及第6 條「本法所稱區域計畫，係指基於地理、人口、資源、經濟活動等相互依賴及共同利益關係，而制定之區域發展計畫。」「區域計畫之主管機關︰中央為內政部；直轄市為直轄市政府；縣( 市) 為縣(市)政府。」「左列地區應擬定區域計畫︰一、依全國性綜合開發計畫或地區性綜合開發計畫所指定之地區。二、以首都、直轄市、省會或省（縣）轄市為中心，為促進都市實質發展而劃定之地區。三、其他經內政部指定之地區。」「區域計畫之擬定機關如左︰一、跨越兩個省( 市) 行政區以上之區域計畫，由中央主管機關擬定。二、跨越兩個縣( 市)行 政區以上之區域計畫，由中央主管機關擬定。三、跨越兩個鄉、鎮( 市) 行政區以上之區域計畫，由縣主管機關擬定。依前項第三款之規定，應擬定而未能擬定時，上級主管機關得視實際情形，指定擬定機關或代為擬定。」等規定所示，不同機關擬定之區域計畫，除區域範圍可能有所不同外，所應關切及考量之自然環境、發展歷史、區域機能、人口及經濟成長、土地使用、運輸需要、資源開發等預測、計畫目標、城鄉發展模式、自然資源之開發及保育、土地分區使用計畫及土地分區管制、區域性產業發展計畫、區域性運輸系統計畫、區域性公共設施計畫、區域性觀光遊憩設施計畫、區域性環境保護設施計畫、實質設施發展順序及實施機構等，均有所不同（區域計畫法第7 條規定參照）。故而，同一地理位置區域放置於大小不同區塊，因擬定機關所欲達成之行政任務不同，視野角度不同，其計畫內容即可能相異。惟我國目前經擬定公告之區域計畫僅有台灣省政府所擬定之「臺灣北部區域計畫（第一次通盤檢討）」、「臺灣中部區域計畫（第一次通盤檢討）」、「臺灣南部區域計畫（第一次通盤檢討）」、「臺灣東部區域計畫（第一次通盤檢討）」、「變更臺灣北、中、南、東部區域計畫（第1 次通盤檢討）－因應莫拉克颱風災害檢討土地使用管制」等，其實並無任何由直轄市政府或縣市政府所擬定之區域計畫。是以，某地區所屬現行區域計畫內容是否因應該地區實際發展情況而有所變更，固然應尊重該地區所屬地方政府之意見，但絕非全由該地方政府依其權限範圍各自表態而為決定，而應由被告（台灣省政府精省後，該項業務由被告承受）以統籌宏觀之角度就該地區所屬區域計畫範圍重新審視，當然，被告就此得要求有關政府機關或民間團體提供必要之資料而為審酌，此為其職權，亦為其義務（區域計畫法第8 條參照）。
㈡茲為使地方政府及私人就區域計畫中非都市土地得因應實際需要，對符合通盤檢討後之使用分區，亦得機動調整其分區，89年1 月26日修正增列區域計畫法第15之1 至第15條之5
。其第15條之1 規定：「（第1 項）區域計畫完成通盤檢討公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，符合非都市土地分區使用計畫者，得依左列規定，辦理分區變更︰一、政府為加強資源保育須檢討變更使用分區者，得由直轄市、縣(
市) 政府報經上級主管機關核定時，逕為辦理分區變更。二、為開發利用，依各該區域計畫之規定，由申請人擬具開發計畫，檢同有關文件，向直轄市、縣( 市) 政府申請，報經各該區域計畫擬定機關許可後，辦理分區變更。（第2 項）區域計畫擬定機關為前項第二款計畫之許可前，應先將申請開發案提報各該區域計畫委員會審議之。」第15條之2 規定：「（第1 項）依前條第一項第二款規定申請開發之案件，經審議符合左列各款條件，得許可開發︰一、於國土利用係屬適當而合理者。二、不違反中央、直轄市或縣( 市) 政府基於中央法規或地方自治法規所為之土地利用或環境保護計畫者。三、對環境保護、自然保育及災害防止為妥適規劃者。四、與水源供應、鄰近之交通設施、排水系統、電力、電信及垃圾處理等公共設施及公用設備服務能相互配合者。五、取得開發地區土地及建築物權利證明文件者。（第2 項）前項審議之作業規範，由中央主管機關會商有關機關定之。」為求各該條件成就之慎重，前條規定之立法理由並說明：「涉及相關部會權責時，由相關部會審查，例如環境保護、自然保育等。」據此而論，被告基於區域計畫法中央主管機關之地位，固然享有基於其行政目的之考量為區域計畫非都市土地分區變更申請准許與否最終決定權限，但攸關環境保護、自然保育部分之考量，除非其能就該審查部會結論所引用之資料及論理推導為具體之瑕疵指摘，否則，該就部分之審查結果應相當程度受相關審查部會結論之拘束；苟被告與其他部分審查結果相異而僵持不下，必要時，應由其共同上級主管機關基於指揮關係而為協調及決斷，要非任由各機關各執一詞，令人民無所適從。
㈢第按，是否得因開發利用而機動調整分區，區域計畫法第15條之2 除於第1 項各款為原則性之考量規範外，第2 項並授權制定審議之作業規範。然該條項各款所使用標準，莫不為不確定法律概念（如國土利用係屬「適當」而「合理」者、對環境保護等為「妥適規劃」者、各該公共設施及功用設備服務能「相互配合」者），除涉及價值判斷外，併涉及對未來事實之預估。而「預估」係基於現存及已知之事實，按照公認之經驗法則，推論判斷未來發生某種事實之可能性，不同於「涵攝」（在於將過去或當前之事實，與抽象之法律構成要件相聯結）。本來，法院必須基於理性之標準審查行政決定之合法性，但行政之預估，有時無法充分給予理性之說明，法院之審查及相應受有限制。由於人類預見能力之不足，而用以推論之經驗法則又十分有限，預估之不確定性即在所難免，法律對預估決定之「可能性程度」做規定時，即包含行政之「預估餘地」，構成行政之「預估特權」。是以，法院就被告就區域計畫法第15條之2 之預估判斷為審查時，自當承認其判斷餘地，降低審查密度。但無論如何，仍有必要就預估之根據是否正確及完備，預估之方法是否正確，預估之結論是否可信及一貫為審查，合先敘明。
㈣如本件事實欄所載，本件開發計畫位於台中市烏日區，前經臺中縣政府報請被告為分區變更之許可，經被告提報該開發案送被告區域計畫委員會多次審議，終於第309 次審查會議決議不予許可，原處分援引決議內容全文略謂：「臺中市政府多次正式公文及會中明確表達，本件社區開發計畫鄰近地區已有多處都市計畫區可提供住宅需求，且臺中市政府刻正研擬臺中市區域計畫，本件社區開發計畫所在係大肚山區域，大肚山沿線將延續為保護區之規劃，基於本件如許可開發，確有造成鄰近地區住宅供過於求之虞、開發區位尚非屬合理適當、造成政府公共設施興闢及管理維護之負擔、未符合臺中市政府山坡地保育政策等情事，本件開發計畫確屬不適當亦欠缺合理性，與鄰近公共設施及公用設備服務未能相互配合，且尚難認定對自然保育為妥適規劃，未符區域計畫法第15條之2 第1 項第1 款於國土利用係屬適當而合理、第3
款對環境保護、自然保育及災害防止為妥適規劃、第4 款與鄰近之公共設施及公用設備服務能相互配合等許可要件，不同意開發。」而為原告申請之否准乙節，為兩造所不爭執，並有台中縣政府97年4 月16日府建城字第0970103831號函、被告區域計畫委員會97年7 月4 日「清新財匯住宅社區開發案」第1 次行政程序專案小組會議記錄及會議資料、被告區域計畫委員會97年12月4 日「清新財匯住宅社區開發案」第1 次專案小組會議紀錄及會議資料、被告區域計畫委員會98年7 月29日「清新財匯住宅社區開發案」第2 次專案小組會議紀錄及會議資料、被告區域計畫委員會99年2 月5 日「清新財匯住宅社區開發案」基地地質安全部分專家學者審查會議紀錄、被告區域計畫委員會99年5 月17日「清新財匯住宅社區開發案」基地地質安全部分第2 次專家學者審查會議紀錄、被告區域計畫委員會99年10月5 日「清新財匯住宅社區開發案」第3 次專案小組會議紀錄及會議資料、被告區域計畫委員會100 年10月13日第299 次審查會議紀錄及會議資料、被告區域計畫委員會101 年5 月17日第309 次審查會議紀錄及會議資料、原處分等件在卷為憑，自堪認定為實。
㈤揆諸兩造所陳，係就原處分所載系爭開發案未符區域計畫法第15條之2 第1 項第1 款「於國土利用係屬適當而合理」、第3 款「對環境保護、自然保育及災害防止為妥適規劃」及第4 款「與鄰近之公共設施及公用設備服務能相互配合等」之判斷，是否有瑕疵而有爭議；再斟酌原處分說明二「……按經本部區域計畫委員會……期間因本案地質部分涉及侵蝕溝地形，另召開兩次基地地質安全部分專家學者審查會議……」等語以觀，本案爭點重要者厥有二者。其一，被告以臺中市政府之意見，逕指「（臺中市整府）已規劃大肚山沿線為保護區，固於本案如可開發確有造成鄰近地區住宅公共於求之虞……與鄰近公共設施及公用設備服務未能互相配合」，是否有未依權限判斷之違法（即關於區域計畫法第15條之2 第1 項第1 款、第4 款認定）﹖其二，被告以開發區域地質為侵蝕溝地形為主因，認定系爭開發案對環境保護未妥適規劃，於國土利用不適當且不合理，是否有未充分斟酌相關事項判斷濫用之違法（即關於區域計畫法第15條之2 第1 項第1款、第3款之認定）﹖茲分述如次。
㈥被告以臺中市政府之意見為論據，逕為原告分區變更申請之否准部分：
1.系爭開發案位於臺中市烏日區，乃被告所擬定「臺灣中部區域計畫（第一次通盤檢討）」範疇（參見本院卷三第500 頁以下所附台灣中部區域計畫），是以，系爭開發案是否有開發必要，區域內城鄉平衡、住宅供需、公共設施援用、山坡地保育之實施等，原則上，應以「臺灣中部地區」為討論範圍，而非僅限於所在地臺中市轄區為探討；再者，本案之申請乃「分區變更」，並非對開發案之目的事業主管機關為開發許可之申請，是以審酌之重點在於開發案所在地苟依原告所請而為分區變更，對台灣中部區域計畫整體國土規劃及利用之影響，而非限於系爭開發案對所在地及鄰近區域之影響，此間差異不可不察，否則同一開發案因不同法規範之要求而向不同主管機關申請許可時，其審核將流於疊床架構且權限不明，以致判斷失焦，無從實現各該法規範之目的。然綜觀前揭被告區域計畫委員會歷次開會紀錄及會議資料所示，對於開發案所在地為分區變更對整體中部區域計畫之利弊得失，委員固非全無討論，但終無具體調查及闡述。
2.依據卷內所示，臺中市政府於歷次函文及被區域計畫委員會審查會議就該分區變更之申請均表示疑慮，有臺中縣政府97年4 月16日府建城字第0970103831號函、臺中縣政府98年2 月11日府建城字第0980039768號函、臺中市政府100 年11月23日府授都企字第1000213721號函、被告區域計畫委員會第299 次審查會議紀錄附錄臺中市政府代表發言意見摘要及被告區域計畫委員會第309 次審查會議紀錄等件影本在卷可稽，其意見自當予以尊重。惟臺中市政府意見所據之資料，以及原處分所謂「臺中市政府刻正研擬臺中市區域計畫」其計畫意見形成之過程及決策單位為何（是否如區域計畫法第4 條第2 項所示，設立臺中市區域計畫委員會研議，其研議資訊及結論）完全付之闕如，被告亦未命其提出供被告區域計畫委員會檢視，以致系爭開發案是否確實如臺中市政府所稱：「造成住宅市場供過於求，是否造成社會成本之增加及公共設施之負擔」，均無具體實證及數據可供判斷正確與否，流於空泛推論；被告採取臺中市政府意見逕為原處分論據，與其謂係基於專業認知而認同臺中市政府意見，毋寧謂係對於其「機關」地位之尊重。
3.又，依區域計畫法第5 條、第6 條所示，臺中市政府就其行政區內土地雖非不得擬定區域計畫，但其轄區土地前經台灣省政府以「臺灣中部區域計畫（第一次通盤檢討）」規劃（台灣省精省後，其業務由內被告承受），則臺中市政府就其行政區內區域計畫或與現行「臺灣中部區域計畫（第一次通盤檢討）」未必相同，其計畫也可能不為被告核定（區域計畫法第9 條參照），其間衝突本為可能，蓋被告與臺中市政府各有其定位及政策方向，所為區域計畫涵蓋範圍不同，考量重點相異，其計畫內容非經協調本難求確然一致。此外，臺中市政府就其轄區內都市土地所為都市計畫，與被告所統籌規劃之「臺灣中部區域計畫」究係相容抑或扞格，彼此間之相互影響，也是區域計畫中鄰接都市土地區域是否應分區變更時所應一併檢視。是則，臺中縣政府98年2 月11日府建城字第0980039768號函說明二謂：「……惟本縣大肚山西麓臺中港特定區及東麓中部科學供依誒園區臺中基地附近特定區以規劃據視覺景觀之『山坡地住宅區』可供開發選址之參考……」等語，臺中市政府於原處分作成後，另以101 年8 月10日府授都企字第1010133692號函說明：「……大肚山科技走廊因位處山坡地，開發成本遠高於周邊已開發、開發中及規劃中之工業區及科學園區，建議保留大肚山自然資源。該市區域計畫將對大肚山作整體規劃、對空間發展提出有效指導，以推動成立大肚山自然公園為規劃方向。本件社區開發計畫難謂符合臺中市政府歷年都市發展計畫所推行之大肚山科技走廊之發展目標……」等語，顯然對於同屬大肚山坡地開發，臺中市政府就「大肚山科技走廊」與系爭開發案採取差別待遇，此差別之合理性是否經臺中市政府提出論據說明，而經被告判斷予以認同並援用，被告基於區域計畫法中央主管機關之地位，就此國土規劃有必要審酌並表明立場，再據以准駁區分變更之申請，而非逕援引臺中市政府意見為准駁本案之依據。
4.綜上，被告對於區域計畫法所賦予之權限，容未充分掌握，以致於本件分區變更申請案中自行侷限其審查之範圍，也未充分行使法律所授與之調查權（區域計畫法第8 條），乃有未依權限內容判斷之違法。
㈦被告以開發區域地質為侵蝕溝地形為主因，認定系爭開發案對環境保護未妥適規劃，於國土利用不適當且不合理，而為原告分區變更申請之否准部分：
1.系爭開發案所處位置為山坡地，為侵蝕溝地形，開發面積復達於一定範圍，其對於環境保護有所影響，勢在必然。故而，原告申請許可開發行為時（非本案分區變更申請），應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出轉送環境影響評估法之中央主管機關行政院環境保護署審查。系爭住宅開發案之環境影響評估經行政院環境保護署審查，關於開發案處位置之地形、地質就系爭開發案而言，應為如何之保護對策，亦經原告提出之環境影響說明書第8
章為論述，審查結論乃為「有條件通過環境影響評估審查」，此有該署100 年8 月19日環署綜字第1000072038號公告影本在卷為憑，且經原告提出於被告區域計畫審查委員會討論。參酌前述區域計畫法第15條之2 及立法理由之說明以觀，環境影響評估既為行政院環境保護署之權責，其就系爭開發案既為有條件通過環境影響評估之結論，被告仍質疑其關地質安全之判斷，是否意指行政院環境保護署審查結論所引用之資料及論理推導有誤？容未見其具體指摘，也未見其與環境保護之主管機關就此有相互之折衝或溝通，實在難認其判斷已充分斟酌相關事項。誠然，行政院環境保護署所為之環境影響評估審查，係針對系爭開發案對環境之影響來觀察，而非以「分區變更」之角度來論述是否對環境有不良影響，被告是否因觀察界面與行政院環境保護署有異，而認系爭開發案對山坡地保育仍有疑慮，亦待其闡明論述。
2.就被告區域計畫委員會審查本案過程來看，地質因素為被告審查核心，屢經原告修正開發案內容，經濟部中央地質地質調查所最終出具審查意見則係「無意見」，此稽之卷附被告區域計畫委員會、專案小組及其基地地質安全部分專家學者審查會議紀錄、經濟部中央地質調查所所98年7
月28日經地工字地00000000000 號函、100 年9 月19日經地工字第10000054780 號函該所00000000號函所附審查意見表即明。但被告終局仍認定原告開發案對環境保護未妥適規劃，於國土利用不適當且不合理，其論理依據何在？何以屏斥其所委託鑑定機關所出具之證明文件不用，容未見其於處分中敘明，難脫未充分斟酌相關事證之嫌，甚者，容令人產生是否以無關之因素作為考量之疑慮。
3.承上，被告就開發區域地質為侵蝕溝地形為主因，而為系爭開發案對環境保護未妥適規劃，於國土利用不適當且不合理之認定，顯然未探求所有對作成決定具有重要性之事實及觀點，亦即，程序上，未依行政程序法第9 條規定，對於當事人有利及不利之情形，一律注意，致有判斷濫用之違法。
㈧末按，區域計畫法之主要任務在於國土利用之合理性（亦即該法第1 條所揭示為促進土地及天然資源之保育利用，人口及產業活動之合理分布，以加速並健全經濟發展，改善生活環境，增進公共福利等立法目的），但由於該合理性之探求所牽涉之各層面利益，往往相互衝突，所為之規劃又係難以檢驗之預測事實，須就自然、歷史、人口、經濟、環保等資料調查、統計，分析以作為判斷基礎，是必須各該主管機關長期關切解讀相關資訊，並提供資訊委由中立而專業之區域計畫委員會判斷始能達成。是被告就區域計畫關於分區變更申請之核准與否，就形成處分之資料收集、研判及法律適用，因係屬行政預估範疇而享有判斷餘地，相對地，也必須就其判斷過程，盡相當之說明義務，就其認定之事實為必要舉證，方能取得法院尊重其判斷餘地之基礎，此行政程序法第96條第1 項第2 款要求行政處分應載明理由之重要論據之一。亦即，尊重判斷餘地與放任恣意、偏好之判斷濫用，實際運用之際，往往僅有一線之隔。但差之毫釐，失之千里，前者透過透明、詳實之論證形成全民可得討論改進之基礎，累積慣例形成可資遵循之共識，維繫社會秩序；後者則因查證及論述之空洞化，無從被批駁檢驗，因此壓擠公共政策形成空間，導致政策決定淪為政治、經濟實力較勁之競技場，乃為情緒性、投機性民粹之溫床。本件分區變更向被告申請起自於97年間，開發計畫屢因被告區域計畫委員會意見而修正，嗣100 年9 月定稿（參見本院卷二第248 頁以下），迄原處分於101 年6 月26日作成，前後約有4 年，徵諸區域計畫法第15條之4 關於審議期間之規定（即：依第十五條之一第一項第二款規定申請開發之案件，直轄市、縣( 市) 政府應於受理後六十日內，報請各該區域計畫擬定機關辦理許可審議，區域計畫擬定機關並應於九十日內將審議結果通知申請人。但有特殊情形者，得延長一次，其延長期間並不得超過原規定之期限。）以期間而論，審議不可謂不慎重，然處分理由之所載，無非略述採用臺中市政府之意見，就其他所調查之證據取捨及思辯，均未能論述，除前所述者外，另如：本開發案其他關於水土保持、用水計畫之審查，分經行政院農業委員會98年5 月26日農受水保字第0981850143號函、經濟部水利署中區水資源局97年10月23日水中經字第09750077100 號函通過，是否均經被告審酌仍認不足以抵消該開發計畫對於山坡地永續利用之不良影響；又如：區域計畫法第15條之2 關於區域計畫通盤檢討後得為分區變更申請，本來就是因應具體個案實際需要所為之通盤計畫「例外」規定，僅援引既定政策而為准駁，已未必全然適當，被告以臺中市政府對大肚山科技走廊規劃及山坡地保育政策為由否准本件申請，未為系爭開發案可能對產業、環境等所造成之影響為具體考量，是否意涵其他任何於系爭開發案選址之開發，因違反既定政策，均不為被告認可之立場？凡此，均難就原處分理由為推究，無從認定被告已就處分結論達成之理由為必要之記載，益徵其判斷有濫用之違法。
五、綜上所述，系爭分區變更申請案之審查，既有前述判斷濫用情事，自屬違法，訴願決定未予糾正，亦有未合，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為有理由，應予准許。惟原告訴請判命被告應就其申請作成許可部分，仍涉及被告及所屬區域計畫委員會判斷餘地，本院應予尊重，原告所提起之課予義務訴訟，尚未達全部有理由之程度，爰依行政訴訟法第200
條第4 款之規定，判命被告應依本判決之法律見解對於原告作成決定，其餘部分，不應准許，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴一部有理由，一部無理由，爰依行政訴訟法第104 條，民事訴訟法第79條，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　102 　年　　7 　　月　　31　　日臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官　王立杰
法 官　洪慕芳
法 官　楊得君
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　102 　年　　7 　　月　　31　　日書記官 徐子嵐