臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)102年度訴字第341號

• 裁判案由: 就業服務法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 102 年 05 月 30 日

臺北高等行政法院判決
102年度訴字第341號102年5月23日辯論終結原 告　普泰光電股份有限公司
代　表　人　張永宗（董事長）住同上
訴訟代理人　許惠月　律師
被 告　桃園縣政府
代　表　人　吳志揚（縣長）
訴訟代理人　何岳儒　律師
複 代理人 陳怡錚 律師
上列當事人間就業服務法事件，原告不服行政院勞工委員會中華民國102 年1 月14日勞訴字第1010029986號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告非法容留許可失效之越南籍外國人NGUYEN
XUAN HOANG（護照號碼：B0000000）、LE VIET SON （護照號碼：B0000000）、VU VAN QUYEN（護照號碼：B0000000）、TRAN DANG KHUONG（護照號碼：B0000000）、KHUONG THINGA （護照號碼：B0000000）、HO THI THU HIEN （護照號碼：B0000000）、HOANG THI DUNG（護照號碼：B0000000）及印尼籍外國人CICIH MARYATI （護照號碼：AL000000）等8 人，於原告位於桃園縣中壢市○○○路○號之中壢廠內，從事機臺操作、包裝、檢驗等工作，經內政部入出國及移民署專勤事務第一大隊桃園縣專勤隊（下稱桃園縣專勤隊）於民國101 年3 月15日16時當場查獲，桃園縣專勤隊遂將全案以101 年5 月15日移署專一桃縣謀字第1018086663號函移由被告核處。嗣經被告審查，認原告違反就業服務法第44條規定，應依同法第63條第1 項規定予以處罰，爰參照行政院勞工委員會（下稱勞委會）99年12月10日勞職管字第0991506988號函修正「行為人違反就業服務法第43條至第45條、第57條第1 款規定，依本法第63條、第64條、第68條規定裁處最高罰鍰額度之行為態樣一覽表」之標準，於101 年9 月13日以府勞外字第10102300891 號裁處書（下稱原處分），處原告罰鍰新臺幣（下同）75萬元。原告不服，提起訴願亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
㈠本件原處分及訴願決定所述於101 年3 月15日於原告中壢廠所查獲之8 名外勞，均係○○有限公司（負責人：黃○愷，公司統一編號00000000，公司地址：中壢市○○路○○號，下
稱○○公司）因承攬原告中壢廠生產線上光電產品成品包裝及廢料整理、廠區清潔等工作而由該公司派來原告廠址，並非由原告所招募或聘僱，原告實無從知悉該8 名外勞是否為非法在臺工作，依行政罰法第7 條第1 項規定，違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰：
⒈原告與○○有限公司間簽訂有承攬契約書，且原告亦按月依約將承攬費用直接電匯給付予○○有限公司，原告除於廠區內供應午餐外，從未給付薪資或任何報酬予原處分所述8 名行方不明外勞，亦未負責該8 名外勞之交通食宿或勞健保，足證該8 名外勞並非原告所招募或（及）聘僱。且被告亦認定該8 名外勞係由○○有限公司所聘僱，因而對○○有限公司裁罰在案，即可證之。
⒉由於該8 名外勞均係○○有限公司所聘僱，並非原告自行招募聘僱，原告於與○○有限公司之契約已要求該公司應擔保所聘僱員工之合法性，○○有限公司配合原告公司廠區門禁管制，亦均有提供上開人員之居留證彩色影本予原告存查，上開人員均正常自由上下班，食宿、交通均自理（原告僅供應工作時段午餐），勞健保則由○○有限公司負責投保，且原告並未給付薪資或報酬予該8 名外勞。是以，原告實無從得知該8 名外勞為行方不明之非法勞工，且原告受限於一私人企業身分及法令限制，亦無從向政府機關（例如內政部入出國及移民署、勞委會、各地警局等）查證○○有限公司所派遣履行承攬工作之員工，是否有非法在台工作情事，自難僅以該8 名外勞係在原告廠區遭查獲為由，率即認定原告有違反行政法上義務之故意。
⒊此外，該8 名外勞業已自認偽造及行使中華民國居留證及外國人工作許可證影本等證件，經臺灣桃園地方法院（下稱桃園地院）以101 年度○○字第0000號刑事簡易判決有罪在案可稽，足證該8 名外勞確係使用偽造之中華民國居留證及工作許可證等文書，而由○○有限公司派遣至原告公司履行承攬工作，原告實無從辨識該等偽造證件之真偽。
⒋又○○有限公司負責人黃○愷亦稱其所營○○有限公司為合法之外勞人力仲介派遣公司，其個人亦不知道被查獲之8 名外勞是非法居留，係經刊登報紙廣告而來應徵，不知道該等居留證及工作證均為偽造證件等語，且經桃園地院檢察署調查，亦確認原告給付予○○有限公司之承攬報酬，時薪亦高於我國基本工資標準，因而認定○○有限公司負責人黃○愷所稱不知道8 名外勞使用偽造證件來應徵等情，堪予採信，因而予以不起訴處分，此有桃園地院檢察署101 年度偵字第9426號不起訴處分書可稽。則既然直接聘雇該8 名外勞之○○有限公司負責人黃○愷亦無從辨識該8 名外勞持用之居留證、工作證是否真實、合法，又何能片面認定原告有能力辨識，卻明知該8 名外勞係非法工作，仍予容留。
⒌末者，原告經此事件，業已與○○有限公司解約，並擬追究○○有限公司違約責任，有原告101 年3 月23日所發之新莊化成路郵局存證號碼000000號之存證信函可證。
⒍綜上多項證據，足證原處分提及之8 名外勞，均係○○有限公司基於與原告公司間承攬契約約定，而由○○有限公司派遣該8 名外勞至原告廠區履行該公司承攬契約之義務，該8 名外勞係受○○有限公司聘僱、指揮、監督其工作，原告亦確實無從得知或查證該8 名外勞所持居留證及工作證等文書均為偽造，而係非法在臺工作，難認原告係基於故意或過失而違反就業服務法第44條「任何人不得非法容留外國人從事工作」規定。
㈡原處分裁量不當，有失公允：
⒈本件原告未曾因違反就業服務法遭罰，且原告亦無從查證、知悉該8 名外勞所持用居留證、工作證等文書為偽造，無從得知渠等為非法在臺工作已如前述，則縱認原告就此仍有過失者，亦應考量原告無從得知該8 名外勞為非法居留工作，顯非故意違反就業服務法第44條規定，應受責難程度較低。
⒉次查該8 名外勞係由○○有限公司聘僱，被告已就○○有限公司非法聘僱外勞乙節，予以裁罰在案；且原告給付予○○有限公司之承攬報酬高於我國基本工資標準，則縱認原告就此仍有疏失者，亦應考量原告違反義務行為對於我國就業市場影響輕微，且原告並未因此而獲有利益等情，而依行政罰法第8 條規定減輕或免除處罰，或依行政罰法第18條第1 項規定為適當之裁量。
⒊然而，原處分及訴願決定俱未考量上情，僅執「審酌原告非法容留8 名外國人從事工作之行為」為理由，即認應處就業服務法第63條第1 項規定之最高罰鍰75萬元，顯然違反行政程序法第10條規定意旨，有失衡平，原處分裁量顯非適法妥當。
㈢綜上，原告未曾因違反就業服務法而遭罰，且上開外勞確實並非由原告所自行直接聘僱，而係持用偽造證件向○○有限公司應聘後，由○○有限公司基於與原告間承攬合約而指派至原告廠區工作，原告亦無從查證、知悉該8 名外勞所持用證件之真偽，足證原告並無違反就業服務法之故意，且原告事後均配合調查，並無任何推諉卸責，被告卻逕依就業服務法第63條第1 項規定裁處法定罰鍰之最高上限即75萬元，實屬過重，裁量顯違行政罰法及行政程序法第10條規定，且有失允當衡平，為此並聲明求為判決：訴願決定及原處分均予撤銷。
三、被告則以：
㈠依就業服務法第43條規定，除該法另有規定外，外國人未經雇主申請許可，不得在中華民國境內工作。查本件8 名外籍人士均屬行方不明外勞，業經桃園縣專勤隊在101 年3 月15日查獲該8 名外勞由原告非法容留於原告中壢廠區從事機器操作、包裝、檢驗等工作；另原告公司經理林○廷於101 年3 月16日桃園縣專勤隊調查筆錄稱：「上述8 人確實在我們公司工作無誤，但這些人是○○有限公司所派來我們公司工作的人員。」；且該8 名外勞均坦誠查獲時渠等正在工廠裡從事顧機台的工作，有桃園縣專勤隊調查筆錄可證；從而，被告以原告違反就業服務法第44條之規定，依同法第63 條
第1 項規定，處原告75萬元罰鍰，依法自無不合。
㈡原告並未否認本件8 名外國籍勞工提供勞務或工作之事實，且查原告所提供之原證1 號「○○有限公司代工承攬契約書」（下稱代工承攬契約）第7 條載明：「指揮監督管理：乙方（按：指○○有限公司）所屬代工人員應遵守甲方（按
：指原告）廠區主管之指揮監督：……。」，原告負責人
張永宗101 年6 月4 日到被告處陳述意見表示：「（問）
該8 名外國人於貴公司從事工作，現場由何人分配工作及
指揮監督？（答）工作的部分由我們告訴○○公司要做哪
些事，人員在現場工作時，由我們現場的主管負責看他們
做的好不好。」，本件8 名外國籍勞工亦均坦誠工作係由
原告現場臺灣籍員工負責指派，有桃園縣專勤隊調查筆錄
可證，足證原告對本件8 名外國籍勞工有指揮監督與管理
之權。
㈢而就業服務法第44條明文禁止非法容留外國人從事工作，旨在保障國民工作權、維持社會秩序而避免妨礙本國人之就業機會勞動條件、國民經濟發展及社會安定。原告經營事業，當深知此規定，原告所提供之代工承攬契約第4 條載明：「代工人員資格：乙方提供甲方生產製造所需之代工人員，皆需為合法且經適當訓練之勞工，且不得為工讀生或未成年人。……」，可見原告亦明知須依規定申請許可，始得容許外國人為其從事工作，自應注意審慎查證為其工作外國人之相關證件資料。且按勞委會93年8 月11日勞職外字第0930034960號函釋意旨，因邇來外國人持偽造之居留證工作時有所聞，一般雇主聘僱外籍勞工時，故除形式審查身分證明文件（如居留證）外，自尚應就其身分加以實質查證。再者，就業服務法第44條既明文規定「『任何人』不得非法容留外國人從事工作」，未將本條適用範圍限縮於「雇主」，原告容留外勞從事工作，自應負積極查證該8 名外勞是否已依就業服務法及相關法令規定申請許可工作之責任；然依原告經理林○廷101 年3 月16日桃園縣專勤隊調查筆錄：「（問）普泰光電股份有限公司中壢廠對於○○有限公司派來之員工，有無作身分的查核？（答）我們公司有要求○○有限公司派來的員工一定要是合法的，並且有合法證件，所以○○有限公司每派來一位新工人，都一定會提供一份工人的外僑居留證彩色影印本給我們查核。（問）本隊至普泰光電股份有限公司所查獲的8 位非法外勞，你們有無作身分查核？你們有無做深分上的判別？貴公司有沒有查看該8 人的證件正本？（答）因為○○有限公司派這8 個人來工作時，都會提供彩色的外僑居留證影本，而且都是在有效期之內的，我就相信○○有限公司所派來的人是合法的，其實我也沒有辦法辨識這些彩色居留證影本。我們公司沒有要求查看該8 人的證件正本。」，以及原告負責人張永宗101 年3 月16日桃園縣專勤隊調查筆錄：「（問）本隊101 年3 月15日16時至普泰光電股份有限公司中壢廠檢查時，當場查獲……共8 人於現場從事工作，此8 人是否為貴公司所僱用？（答）上述8 人確實是在我們公司工作的工人，但這些人是○○有限公司所派來我們公司工作的人員。這些人來我們公司中壢廠工作的事宜，都是中壢廠的林○廷經理處理的事務。（問）普泰光電股份有限公司中壢廠對於○○有限公司派來之員工，有無做身分的查核？（答）我們公司的員工都有查核，但對外包的員工就沒有查核。」，可見該8 名外勞至原告廠區工作時，原告僅單憑○○有限公司交付之外僑居留證彩色影本，即率爾信任該8 名外勞之合法性，未再要求查看該8 名外勞之居留證正本或依親戶籍資料等相關證件，足徵原告未盡查證該8
名外勞身分及是否已依就業服務法及相關法令規定申請許可工作之注意義務。是原告於容留本件8 名外國籍勞工為其從事工作時，仍有應注意能注意而不注意，難謂原告無故意或過失。
㈣又外國籍勞工的引進，係補充國內勞動力不足的權宜性措施，引進外國籍勞工須在不妨礙國人之就業權益、防範外籍勞工成為變相移民、避免外籍勞工造成社會問題及不得妨礙我國產業升級等4 大前提為原則，採取限業限量引進外國籍勞工，係為落實就業服務法照顧本國人就業機會之立法目的，是國人聘僱或容留外國人從事工作，本應注意該外國人得否在中華民國境內工作，不得非法聘僱或容留外國人從事工作，此項公法上不作為義務，無從以私法契約予以移轉或規避。原告雖稱其與○○有限公司簽訂有承攬代工契約書，並以契約要求○○有限公司擔保派遣員工之合法性，然上開代工承攬契約僅生規範契約當事人間私法上債權債務關係之效力，原告公法上不作為義務並不因之而免除。原告既提供工作場所、器具、材料，供該8 名外勞派遣人員進駐為其工作，並對之有管理監督權限，則原告對○○有限公司派遣何人進廠工作、是否為合法之勞工，仍應盡注意義務，原告殊難諉為不知，不得以已訂立上開代工承攬契約，即免除其注意之義務。原告對於其廠區內工作之該8 名外勞，在長達數10天至2 年餘之期間，僅檢視、留存○○有限公司所提供之居留證件彩色影本，未進一步查證該8 名外勞之確實身分、居留證件原本、依親之戶籍資料、護照、有無投保勞保、健保及確認是否經合法聘僱勞工等事項，即率予容留於廠區從事工作，尚難謂其已盡查證之義務，而無違法之故意或過失之責。從而，被告以原告違反就業服務法第44條之規定，依同法第63條第1 項規定，處原告75萬元罰鍰，依法自無不合。
㈤再按行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的，行政程序法第10條亦有明文。故行政處分須具合法性與目的性，行政機關行使裁量權限應遵守法律優越原則，並不得違背比例原則。查原告非法容留該8 名外勞從事工作，核係違反就業服務法第44條規定，依同法第63條第1 項規定，得處15萬元以上75萬元以下罰鍰。則立法者授權行政機關得於15萬元以上75萬元以下之範圍內行使裁量權，科處罰鍰，而此等行政裁量，係法律許可行政機關行使職權時，得為之自由判斷。本件被告斟酌原告非法容留外國籍勞工人數多達8 人，並依其行為之不法內涵及結果對社會公益所造成之影響嚴重，參酌勞委會99年12月10日勞職管字第0991506988號函修正「處最高罰鍰態樣」之標準，科處原告罰鍰75萬元，被告係於法定罰鍰範圍內，本於裁量權限內所為處分，並無裁量濫用與違反比例原則情事，是原告主張原處分裁量不當，當無足採，揆諸前揭規定，尚無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、得心證之理由：
㈠按「除本法另有規定外，外國人未經雇主申請許可，不得在中華民國境內工作。」「任何人不得非法容留外國人從事工作。」「違反第44條或第57條第1 款……規定者，處新臺幣15萬元以上75萬元以下罰鍰。……」為就業服務法第43 條
、第44條及第63條第1 項所明定。所謂「任何人不得非法容留外國人從事工作」係指自然人或法人與外國人間雖無聘僱關係，但有未依就業服務法及相關法令規定申請許可，即容許外國人停留於某處所為其從事勞務提供或工作事實之行為而言。
㈡查原告非法容留前開8 名外國人，在桃園縣中壢市○○○路○ 號中壢廠內，從事機臺操作、包裝、檢驗等工作，經桃園
縣專勤隊於101 年3 月15日當場查獲之事實，為原告所不爭執，且有該8 名外國人之居留資料查詢（外勞）- 明細內容顯示畫面、101 年3 月15日、101 年3 月16日、101 年4 月25日調查筆錄、上班人員簽到表、預計加班提報單、查獲現場照片、原告之代表人張永宗101 年3 月16日調查筆錄、
101 年6 月4 日談話紀錄及桃園縣專勤隊101 年5 月15日書函等資料附原處分卷足憑，洵堪認定。是被告以原告違反就業服務法第44條之規定，依同法第63條第1 項規定處以罰鍰，認事用法，並無違誤。
㈢原告雖主張該8 名外勞並非由其所聘僱，實無從知悉該8名
外勞是否為非法在臺工作，原告既非出於故意，亦無過失
，被告不應為處罰云云。惟查：
⒈惟依該代工承攬契約書第7 條約定：「指揮監督管理：乙方（指○○有限公司）所屬代工人員應遵守甲方（指原告）廠區主管之指揮監督：……。」，○○有限公司負責人黃○愷101 年6 月4 日到被告所屬外勞服務科陳稱：「（問）前開8 名外國人於普泰光電股份有限公司從事工作，現場由何人分配工作及指揮監督？（答）由普泰公司現場主管負責指揮監督。」等語，足證原告對本件8 名外國籍勞工有指揮監督與管理之權。原告既未依規定申請許可，而容許前開8 名外國人在其工廠從事機臺操作、包裝、檢驗等工作，即屬非法容留外國人從事工作；揆諸上開說明，不以有僱傭關係為必要，故被告並未以原告係違反就業服務法第57條第1 款規定：「雇主聘僱外國人不得有下列情事：一、聘僱未經許可、許可失效或他人所申請聘僱之外國人。」而予處罰，合先敘明。
⒉而就業服務法第44條明文禁止非法容留外國人從事工作，旨在保障國民工作權、維持社會秩序而避免妨礙本國人之就業機會勞動條件、國民經濟發展及社會安定。原告經營事業，當深知此規定；且依該代工承攬契約第4 條約定：「代工人員資格：乙方提供甲方生產製造所需之代工人員，皆需為合法且經適當訓練之勞工，且不得為工讀生或未成年人。……」，可見原告亦明知須依規定申請許可，始得容留外國人從事工作。本件原告雖係經由○○有限公司提供前開8 名外國人為其從事工作，惟對該8 名外國人基於何種事由來台？是否合法在台居留？居留期限是否屆期？可否由原告容留從事工作等情，既疏於查證該8 名外國人之確實證件資料，復未要求○○有限公司提出該8 名外國人係合法可用人力之相關事證，即容留該外國人為其工作，難謂無故意或無過失；原告上開主張，殊無足採。
㈣另按行政罰法第7 條第1 項規定「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」，同法第18條第1 項規定「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」，足徵故意、過失為違反行政法而應處罰行為之責難基礎，且故意為明知而觸法，過失為疏失而違法，故意、過失本身對法規範之違誤有著不同的受責難程度，因此對比較苛責之故意行為，為裁處之機關當然要就「故意行為」負舉證責任。查：
⒈本件被告裁處時之勞委會於99年12月10日以勞職管字第0000000000函訂「行為人違反就業服務法第43條至第45條、第57條第1 款規定，依本法第63條、第64條、第68條規定裁處最高罰鍰額度之行為態樣一覽表」，就就業服務法第44條部分規定：「……非法聘僱（容留）或仲（媒）介人數：1 人，罰鍰額度新臺幣15萬元；2 －4 人，罰鍰額度新臺幣30萬元；5 人（以上），罰鍰額度新臺幣75萬元；……。」足見，就業服務法之主管機關勞委會所訂立裁罰表，並未區分故意或過失，僅以非法聘僱或容留之人數為基準。
⒉既非故意情狀，被告量處以法定最高額之處罰，則屬未經斟酌依行政罰法第18條第1 項規定，被告僅按「行為人違反就業服務法第43條至第45條、第57條第1 款規定，依本法第63條、第64條、第68條規定裁處最高罰鍰額度之行為態樣一覽表」處以最高75萬元罰鍰，即與比例原則有違，而有裁量怠惰之違法。原告主張原處分裁量不當，有失公允等語，自屬可採。
㈤綜上所述，被告所為之原處分，有裁量怠惰之違法，訴願決
定未予以糾正，亦有未洽。原告訴請撤銷，為有理由，應予
准許。至於原告是否即為過失，而又應如何裁處，被告自當
依本院判決意旨及相關法規另為妥適之處分。
五、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　102 　年　　5 　　月　　30　　日臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 黃秋鴻
法 官　陳金圍
法 官 畢乃俊
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　102　 年　　5　　 月　　30　　日書記官 李淑貞