臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)102年度訴字第598號

• 裁判案由: 政府採購法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 102 年 09 月 26 日

臺北高等行政法院判決
102年度訴字第598號
102年9月5日辯論終結
原 告　協羽機材工業股份有限公司
代　表　人　蔡添壽（董事長）
訴訟代理人　傅馨儀　律師
被 告　經濟部工業局
代　表　人　沈榮津（局長）住同上
訴訟代理人　陳丁章　律師
上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國102 年1 月11日採購申訴審議判斷書【訴0000000 號】，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、事實概要：
原告參與被告所辦理「永康工業區污水處理廠擴（整）建與功能提升工程」採購案，因不服被告民國101 年7 月20日工秘字第10100605720 號函（下稱原處分），依政府採購法第31 條 第2 項第8 款及招標文件規定通知原告追繳押標金新臺幣（下同）223 萬元，乃向被告提出異議，復不服被告101 年8 月31日工秘字第10100685070 號函所為之異議處理結果（下稱異議處理結果），提起申訴，遭經行政院公共工程委員會（下稱工程會）申訴審議判斷駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。
貳、本件原告主張：
一、被告原處分認原告涉有政府採購法第50條第1 項第7 款「其他影響採購公正之違反法令行為」情事，乃依政府採購法第31條第2 項第8 款規定，追繳押標金，然該二法條在「構成要件」、「規範標的」及「法律效果」均有所不同，被告自不得任意將二者混淆以作為命原告繳回系爭押標金之依據：（一）就「構成要件」而言，政府採購法第31條第2 項第8 款所謂「主管機關之認定」，依法必須為「通案性、一般性」之認定，不得個案判斷，而政府採購法第50條第1 項第7
款則以「個案」認定為原則，最高行政法院101 年度判字第839 號判決意旨參照。
（二）承上，政府採購法第31條第2 項第8 款之規定，與同法第50條第1 項第7 款之規定相較，明顯增加需主管機關「事先」評定為有影響採購公正之行為此一要件，以排除採購機關自行判斷系爭行為是否影響採購公正之權力，故若採購機關欲以投標廠商有影響採購公正之行為為由，而不予開標或決標，固屬合法；惟採購機關若欲命投標廠商繳回押標金時，則非經主管機關「事先」認定廠商有此行為後，不得為之，兩者構成要件顯然不同，不可不辨。
（三）次就「規範標的」而言，政府採購法第31條第2 項第8 款之規定乃針對廠商投標時繳付之押標金若有該法條所示之情形將如何處置而發；同法第50條第1 項第7 款則係針對標案是否開標或決標之規定，二者顯有不同。換言之，「押標金」制度之目的乃在於確保廠商依法令參標及契約如實履行之擔保，而開標、決標則係決定由何投標廠商得標之程序，二規定所欲處理之事項本即大不相同，要難任意比附援引、同時適用之。
（四）再者，政府採購法第31條第2 項第8 款與第50條第1 項第7 款適用時之「法律效果」亦完全不同，前者係明示有該條所示情形時，應不予發還押標金或應追繳已發還之押標金之規定，後者則係採購機關應不予開標、決標，或應撤銷決標、終止契約、追償損失等效果，即前者為對「押標金」是否應發還或追繳之處分規定，後者則係機關依法應否開標、決標、或對採購機關所受損失之追償等情為規定，二者規定之法律效果全然不同，自不得混為一談。
（五）末就政府採購法之「立法目的」以觀，其於87年5 月27日訂立時，第31條立法理由即明白表示：「第1 項規定押標金之發還時機。第2 項規定得不發還或須追繳押標金之事由，及得將此等事由明定於招標文件。」，完全針對押標金之返還與否為規定，而與是否開、決標毫無關聯；反觀同法第50條之立法理由則為「一、本條詳列用以認定個別廠商所投之標不予接受之條件，作為機關與廠商一同遵循之基準，以免各機關在處理時漫無標準。二、訂定本條之目的，係在認定『個別廠商』所投之標於何種情形下不予接受」，可見立法者有意限縮第50條之適用機會，使其僅及於採購機關於法條中所示、且於個案之情況下應不予開標、決標或進行其他處置爾爾，究與押標金之應否追繳，毫無關聯，更徵立法者有意區別二者之適用情形及法律效果等情，至為灼然。
（六）綜上所述，被告之原處分以原告有政府採購法第50條第1
項第7 款之情形，乃依同法第31條第2 項第8 款規定，命繳回押標金，惟各該法條之「構成要件」、「規範標的」及「法律效果」，均大異其趣，截然不同，被告逕將二者混為一談，併同適用，違反依法行政，有適用法令之重大違誤，至為顯然。
二、被告原處分之事實亦不符合第政府採購法第31條第2 項第8
款之構成要件，故其處分當非適法：
（一）依「政府採購法第31條第2 項第8 款：『機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰……八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。』此規定所稱之『其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為』，係指特定之行為類型，事先經主管機關一般性認定屬於『影響採購公正之違反法令行為』，而非於具體個案發生後，始由主管機關認定該案廠商之行為是否為影響採購公正之違反法令行為，否則不但有違法律安定性之法治國家原則，且無異由同為行政機關之主管機關於個案決定應否對廠商不予發還或追繳押標金，有失政府採購法建立公平採購制度之立法意旨（第1 條參照）。」（最高行政法院101 年度判字第839 號判決意旨參照）是以，即令投標廠商有某一不正行為，該不正行為如非屬事先經主管機關「一般性」認定屬於「影響採購公正之違反法令行為」，仍不能依政府採購法第31第2 項第8 款不予發還或追繳押標金。
（二）次依「政府採購法第31條第2 項第8 款規定條立法者授權主管機關（即行政院採購暨公共工程委員會）可以行政命令補充認定同條項第1 款至第7 款以外其他『其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為』之類型，蓋廠商有何種情形（或行為），其所繳納之押標金，不予發遷，其已發還者，並予追繳，乃涉及人民財產權利之限制，應由法律加以明定，或以法律具體明確授權主管機關發布命令為補充規定，不得發布規範行政體系內部事項之行政規則替代，且須為人民所能預見（司法院釋字第638 號、443 號、第524 號解釋意旨參照）」（最高行政法院101
年判字第679 號判決意旨、最高行政法院101 年判字第640 號判決意旨參照），且「法條使用之法律概念，有多種解釋之可能時，主管機關為執行法律，雖得基於職權，作出解釋性之行政規則，然其解釋內容仍不得逾越母法文義可能之範圍」（司法院釋字第586 號理由書參照），故該用以補充認定其他「經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」類型的行政命令性質應屬「法規命令」，並非行政規則，則主管機關就行政法規所為之釋示，並非法規命令，自不得採為適用政府採購法第31條第2 項第8 款之依據。
（三）依上開實務見解以觀，政府採購法第31條第2 項第8 款係屬應事先經主管機關「以法律或法律授權的行政命令之一般性」的認定，始足當之，且其效果可為沒收或追繳押標金。準此，原處分書所援引之工程會98年12月2 日工程企字第09800513840 號，原處分書、申訴審議判斷書所援引之工程會96年7 月25日工程企字第09600293210 號函之內容，僅空泛引用政府採購法第31條第2 項第8 款作為請求原告繳回押標金之依據，而並未經主管機關「事先」就何謂「影響採購公正之違反法令行為」做「一般性」認定，以使原告有預見之機會，尚難謂無害及原告財產權利之餘，應有所違誤。
三、本件被告之異議決定執與系爭採購案毫不相干之臺灣臺中地方法院檢察署（下稱臺中地檢署）100 年偵字第14115 、15020 號緩起訴處分書，認原告因違反政府採購法第87條第3
項、第6 項，而有影響採購公正之情形，依法不合：
（一）政府採購法第87條第3 項立法意旨，經臺灣高等法院100
年度上訴字第2705號判決揭示：「政府採購法第48條第1
項有3 家以上廠商投標方得開標之規定，係欲藉廠商間相互競爭而使公庫減少支出，然上開規定常造成不法廠商圍標或虛設行號一同投標，以便湊足3 家，是政府採購法於第87條……並於同條第3 項規定：『以詐術或其它非法之方法，使廠商無法投標或開標發生不正確結果者，處5 年以下有期徒刑，得併科新台幣100 萬元以下罰金』。是政府採購法第87條第3 項之規範目的，在於藉由廠商間之相互競爭，以增進政府採購之品質，某廠商藉由詐術或其他非法方法，影響或促成其他參與廠商不為價格競爭之決定，而形成雖有多家廠商參與投標，實質上僅一家投標而無相互競爭之假性競爭現象，致使開標單位誤認有多家廠商參與競爭，進而為決標，致破壞政府採購程序之市場競爭機制，始成立政府採購法第87條第3 項之罪。」是政府採購法第87條係因應政府採購法第48條須有3 家以上廠商投標方得開標之規定，於廠商圍標或虛設行號一同投標以湊足3 家惟實質上無相互競爭時，始成立政府採購法第87條第3 項之罪。
（二）本件有關「永康工業區汙水處理廠擴整建與功能提升工程」參與投標廠商多達8 家，足見本案無未達法定3 家之情形，無從行使詐術行為，且原告並未得標，久合營造公司之得標與否亦與原告之參與無因果關係，且該公司與原告無涉，故原告並未行使詐術，致令開標結果有不正確或不公正之情形，因此並無違法圍標之行為及結果可言。自未構成「廠商圍標或虛設行號一同投標以湊足3 家、惟實質上無相互競爭」而有違反政府採購法第87條第3 項之情形，亦自無發生影響採購公正之情形自明。且政府採購法第87 條 第3 項、第6 項之罪以「行使詐術」為要件，政府採購法第87條第3 項、第6 項所稱「行使詐術」，係指行為人參與投標，因與標廠商未達法定最低3 家，故另借牌投標充足或影響或促成其他參與廠商不為價格競爭之決定，使原來不能開標變成可以開標並得標，形成雖有多家廠商參與投標，實質上僅一家投標而無相互競爭之假性競爭現象，致使開標單位誤認有多家廠商參與競爭，進而為決標，破壞政府採購程序之市場競爭機制，而使開標發生不正確結果而言。
（三）又詐術行使與開標發生不正確結果，需有因果關係：
1、最高法院46年台上字第260 號判例：「政府採購法第87條第3 項所稱「以詐術或其他方法，使開標發生不正確結果」，必須行為人所為者係詐術或與詐術有相同效果之其他方法，且因而使其他投標者或招標之政府機關，因而陷於錯誤，而使開標發生不正確之結果，換言之，詐術或其他方法與開標的錯誤結果間，須有因果關係為要件，若行為人所用方法，不能認為是詐術，亦不致使陷於錯誤，則不得遽以該罪相繩。」。
2、所謂因果關係，參照最高法院76年度台上字第192 號判例：「係指依經驗法則，綜合行為當時所存在之一切事實，為客觀之事後審查，認為在一般情形下，有此環境、有此行為之同一條件，均可發生同一之結果者，則該條件即為發生結果之相當條件，行為與結果即有相當之因果關係。反之，若在一般情形下，有此同一條件存在，而依客觀之審查，認為不必皆發生此結果者，則該條件與結果不相當，不過為偶然之事實而已，其行為與結果間即無相當因果關係。」。
（四）又系爭緩起訴協商其上記載與事實迥不相符，被告僅以緩起訴處分所載原告已自認，而不理該自認之事實是否與事證相符即以之作為認定原告有「違反法令」之唯一標準，應有違誤，茲分述如下：
1、系爭緩起訴處分書關於原告及其關係企業與負責人，並未正確釐清：依緩起訴處分書上記載，蔡好係琪門精密工業股份有限公司（下稱琪門公司）之董事成員之一。然據琪門公司之登記資料，蔡好並非該公司之董事成員，系爭緩起訴處分書之記載顯有違誤。換言之，股份有限公司之董事成員構成，係任何人得向經濟部查詢之公開資訊，系爭緩起訴處分書竟對如此基本之事實，均未做正確之釐清，則該緩起訴上之其他記載，更如何讓人信其為正確？
2、原告與大發管材工業股份有限公司（下稱大發公司）之標單均為獨立製作，並無由同一人製作之情形：系爭緩起訴處分書之記載，原告與大發公司之標單均係統一由劉靜縈製作2 家公司之參標文件，再由劉靜縈將投標價格填寫至標單上，並以此記載作為認定原告違反政府採購法之重要依據。然原告與大發公司均各自獨立參與投標，其標單亦係出自其各自員工所製發，並非前揭緩起訴處分書所載之情形；此觀被告於101 年10月31日提出之補充陳述意見書中「附件8 」之內容所示：「投標標封或通知機關信函號碼無連號」之異常，以及「廠商地址、電話號碼、傳真機號碼、連絡人或電子郵件網址無相同」之異常，均足見原告與大發公司均係獨立投標，至於被告以「協羽公司與大發公司投標文件所附光碟片樣式及字跡相同」，便認為二公司具有重大異常關聯情形，惟被告並未提出其據以認定二公司投標光碟片上「字跡相同」之標準為何，也未經鑑定，復觀該二光碟片上之數字「4 」、「5 」無論書寫位置、大小、態勢均截然不同，又是否由被告之工作人員所書寫並不得而知，且文件之製作係由各自公司人員所製作，被告之認定難令人甘服；又原告與大發公司廠址均設於「清水及梧棲」小鎮境內，買到同一型式之光碟在所難免，被告竟據此推論二公司間具有重大異常關聯，顯屬牽強。此外，依被告提出之「附件8 」內容：「協羽公司與大發公司投標文件（標價清單及文件審查表和附件）印刷排版格式相同」，而認定原告與大發公司間具有異常關聯，實則，系爭參標文件本為被告單方面所提供之範本，任何欲參與投標之廠商，依照一般經驗法則，均會依據該等範本，有效率地直接製作其參標之文件，被告將此情形認定屬異常關聯情形之一，顯屬無稽。
3、原告與都會環保科技股份有限公司（下稱都會公司）、大發公司、琪門公司均各自獨立，彼此並無相互依存關係：原告、大發公司、都會公司與琪門公司均各具獨立法人格，各公司之財務與營運亦各自獨立，並無所謂共同經營之情形，此觀被告提出之檢視表，亦確認廠商投標標封或通知機關信函號碼無連號之異常情形，以及廠商地址、電話號碼、傳真機號碼、聯絡人或電子郵件網址無相同之異常情形，即可知緩起訴處分所載與事實並不相符。
4、原告與大發公司對於投標與否具有自主決定權，並無事前合議決定價格之事：本件前開公司間之投標金額，原告之負責人與大發公司之負責人均具有獨立決定權，絕無於投標前合意決定價格等情事。
5、原告之負責人並無可能於事前就押標金之請領為准駁：原告公司業務及財務與其他公司均各自獨立，平日之支出（例如：每月員工薪資、押標金、零用金等，均由各該公司負責人決行，且負責人蔡添壽常不在辦公室，是其簽名均係事後而非事前，有調查局之筆錄可稽，再者，押標金之金額係明確而固定，且一旦欲參標即須即時繳納，蓋投標具有時效性，更不可能由蔡添壽於「事前簽名」。由此觀之，蔡添壽「簽名」時點係晚於「投標程序完成」，自非有事後方為決行前揭起訴書所載之內容，該緩起訴處分書之記載，顯與事實大相逕庭，且不符邏輯，顯有重大之違誤。
6、綜上所述，系爭緩起訴處分書之內容與事實大有出入，實難堪採信，又被告以「附件8 」為由，作為命原告繳回系爭押標金之依據，更係無理由。且更有甚者，政府採購法第50 條 第1 項第5 款及第31條第2 項第8 款之構成要件、適用對象及法律效果均為相異，被告自不得任意以原告具有採購法第50條第1 項第5 款之重大異常關聯情形，作為依同法第31條第2 項使原告繳回系爭押標金之依據，至為灼然。觀原告法定代表人於偵查程序中所為自白之標的及範圍，係為其與和公司為關係企業，且董監事有部分重疊等之事實，而並無承認有何「違反法令」之事，是就原告是否確有構成政府採購法第31條第2 項及第87條第3 項、第6 條等違反法令之行為，自必須重新檢視原告有無符合該等法條所規定之構成要件，逐一為法律上涵攝及推斷，今原處分及異議、申訴決定單以原告自白之「前述事實」（實與該二法條之構成要件無涉），而忽略其他構成要件，更隻字未提其法律涵攝過程，即認定原告具有違反法令之行為，原處分及原異議決定應有未依職權調查、未依證據認定事實、理由不備及不適用法令等重大違法之情形。原告所以與檢察官為緩起訴協商，乃係慮及刑事訴訟程序曠日廢時（將付出龐大之勞力、時間及費用），相較於協商後原告所應給付之公益捐款數額甚低（僅6 萬元整）之情況下，原告便決定為協商，然此並不得使被告得逕自認為原告有自認構成政府採購法第87條第3 項、第6 項之罪之情，而得依政府採購法第31條第2 項命原告繳回系爭押標金，乃屬當然。
四、本件採購案參與投標廠商多達8 家，除原告及大發公司之董事或經理人有部分重疊外，其餘6 家廠商均與原告無涉，足見本案無未達法定3 家之情形，無從行使詐術行為，且原告並未得標，大發公司之得標與否亦與原告之參與無因果關係，而係經實質價格競爭得標：
（一）參前開實務見解，判認廠商是否行使詐術，需「因與標廠商未達法定最低3 家，故另借牌投標充足，或影響、促成其他參與廠商不為價格競爭之決定，使原來不能開標變成可以開標並得標」之情形，如無此種行情即難認行使詐術行為；又廠商借牌或影響、促成其它廠商不為競爭之行為，需與開標不正確結果有相當因果關係，即依經驗法則及綜合行為當時所存在之一切事實，為客觀之事後審查，認為在一般情形下，廠商另借牌投標充足或影響或促成其他參與廠商不為價格競爭行為均可發生同一結果，始足當之。
（二）惟本件採購案參與投標廠商多達8 家，且與得標之久合公司全無任何關係，亦無與標廠商未達法定最低3 家而需借牌充足、使原來不能開標變成可以開標並得標之情形。
（三）又依經驗法則及行為當時存在一切事實並為客觀之事後審查，本件投標廠商高達8 家，已逾法定3 家門檻，除大發公司外其餘6 家廠商均與原告無關，是縱原告與大發公司不為價格競爭，亦不可能於僅於此情況下即發生同一結果，足見並無「有此環境、有此行為之同一條件，均可發生同一之結果」之因果關係，本案即不構成違反政府採購法第87條第3 項、第6 項，亦無違前述政府採購法之立法目的。
（四）數法人間董監事縱有重疊，亦不得逕認有何合意影響決標價格或使開標發生不正確結果：
1、臺灣高等法院101 年度上訴字第93號判決：「至被告曾偉杰、許晶華雖為男女朋友關係，被告許晶華為被告萊恩斯公司負責人，被告王俊力曾為被告萊恩斯公司之股東，以渠等間之親誼關係及董監事重疊關係，或可推論被告曾偉杰、許晶華、王俊力於日常生活，或公司各項業務上，應互有相當之聯繫。惟查，被告萊恩斯公司、天梭公司、巨豪公司，均為股份有限公司，有法律上獨立之人格，本即可獨立自主參與任何投標案，不能因彼等董監之間有些親誼關係，即限縮其獨立自主參與投標案之權，法亦無禁止之規定，故不能僅憑彼等間有親誼關係即謂被告曾偉杰、許晶華、王俊力就本件核二廠採購案有何合意影響決標價格或使開標發生不正確結果，而為不為價格競爭之情形。」
2、原告雖與大發公司之董監事、經理人有部分重疊，惟各公司均為獨立法人得自主參與標案，不得據此斷認有何使開標發生不正確結果或不為價格競爭，亦為前開實務見解肯認。臺中地檢署100 年偵字第14115 、15020 號緩起訴處分書僅以原告與大發公司董監事、經理人有部分重疊為由，認定涉犯政府採購法第87條且有影響採購公正之違反法令行為，顯屬無稽。
3、另參酌我國實務見解，原告於本件情形亦無違反政府採購法之行為：
（1）臺灣高等法院100 年度上訴字第813 號判決：「另按，就單純借牌投標，而未影響開標結果之行為，政府政府採購法原先僅列為不予開標之事由（同法第50條規定參照），惟嗣後立法院於91年2 月6 日修正公布，將同法第87條之罰則規定增列第5 項：「意圖影響採購結果或獲取不當利益，而借用他人名義或證件投標者，處三年以下有期徒刑，得併科新臺幣一百萬元以下罰金。容許他人借用本人名義或證件參加投標者，亦同」，是為借牌投標罪，但此僅指單純之借牌情形，並不及於開標發生不正確結果之情形，是故，若行為人已參與投標，嗣因探悉與標廠商未達法定最低家數，另借牌投標充足，使原來不能開標變成可以開標並得標，從開標結果而言，既難謂正確，自該當同條第3 項之以詐術或其他非法方法，使開標發生不正確結果之構成要件，應逕依此較重之刑責（處五年以下有期徒刑，得併科新臺幣一百萬元以下罰金）論處，最高法院99年度台上字第6983號判決意旨可供參照。」
（2）臺灣高等法院98年度上訴字第2938號判決：「……依被告甲○○於警詢供稱：『……』，重點均在參與該標案投標之廠商家數……。是被告甲○○辯稱：崧富公司有意參與該案投標云云，係卸責之詞，不足採信。被告甲○○以崧富公司參與本案投標之目的，係為使該標案符合須有三家以上廠商參與投標之開標門檻，至為灼然。……再參以…益徵被告戊○○係在明知被告天應公司如欲順利標得該案，首要任務即在截標前覓得其他二家廠商出名參與投標，確保該標案在形式上符合達三家以上廠商參與投標之開標門檻之情形下，要求與被告天應公司有長期合作關係之被告甲○○配合以被告崧富公司名義參與投標，以及與其有股東關係之被告乙○○同意配合以被告伸展公司名義參與投標。……而被告甲○○、乙○○亦均係在明知其等應允以被告崧富公司、伸展公司出名參與投標之目的，在以此形式上參與投標之詐術，使民航局飛航服務總台主持及承辦該案開標人員，誤信該案已達三家以上廠商參與投標之門檻而開標，使開標發生不正確之結果，仍與被告戊○○基於犯意聯絡而為之甚明。」
（3）綜上，實務一致見解，皆認政府採購法第87條第3 項所稱「行使詐術」，係指行為人參與投標，因與標廠商未達法定最低3 家，故另借牌投標充足或影響或促成其他參與廠商不為價格競爭之決定，使原來不能開標變成可以開標並得標，形成雖有多家廠商參與投標，實質上僅一家投標而無相互競爭之假性競爭現象，致使開標單位誤認有多家廠商參與競爭，進而為決標，破壞政府採購程序之市場競爭機制，而使開標發生不正確結果而言。
（4）故依據上揭實務見解以觀，判認廠商是否行使詐術，需「因與標廠商未達法定最低3 家，故另借牌投標充足，或影響、促成其他參與廠商不為價格競爭之決定，使原來不能開標變成可以開標並得標」之情形，如無此種行情即難認行使詐術行為。惟本件採購案第二次招標僅原告1 家廠商參與投標，而無其它廠商有意願參與，不僅顯見本件採購案於業界參與意願低落，原告承攬本件工程已有虧損，更因客觀上既無其它廠商，自無從借牌或影響、促成其他參與廠商不為價格競爭之決定，原告並未行使詐術，開標結果亦無不正確或不公正，其理至明。
五、本件原告當時競標時並無政府採購法第87條第3 項、第6 項行使詐術參與競標，亦未得標，並無影響開標發生不正確結果，當無施詐術影響開標結果之因果關係。
（一）政府採購法第87條第3 項、第6 項之「行使詐術」，依前揭台灣高等法院實務見解，係指與標廠商未達法定最低3
家，故另借牌投標充足或影響或促成其他參與廠商不為價格競爭之決定，使原來不能開標變成可以開標並得標，而使開標發生不正確結果而言。
（二）本件採購案參與投標廠商多達8 家廠商投標，且本件得標公司為久合營造股份有限公司，與原告全然無任何業務往來或為原告之關係企業因此原告並無任何違反政府採購法之情節。故原告並未行使詐術，開標結果亦無不正確或不公正之情形。
（三）原告為合法競標填寫標單，並無任何違法情節，理由承上法律意見外，事實部分亦論述如下：
1、原告64年間為公司設立登記，為合法之獨立法人格，因此公司並非空頭公司，且設立資本額為一億四千八百萬元，當具有相當之規模，而非為圍標而創立之假公司。
2、又原告有自己之帳戶，與其他關係企業財務獨立，有公司自己獨立之帳戶，押標金開立之銀行為兆豐商業銀行，貴會當可查證。
3、原告為求公司在業界有一席之地，原欲透過競標增加知名度及商業上曝光機會，孰料竟遭被告誤認施以詐術意圖得標，原告除本件並未得標外，亦未與其他7 間公司合意，何來施詐術影響投標結果之有？且原告為獨立之公司，競標均為公司獨立作業，並未與其他公司對於價格互為勾稽。
六、退萬步言，本件縱使不論原告是否有違反政府採購法之情節，被告命原告繳回押標金，亦違反行政罰上之一事不二罰
（一）依「一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，依刑事法律處罰之。」行政罰法第26條訂有明文。故法律已明白規定同一行為同時違反刑事法律及違反行政法上義務規定，優先以刑事法律處罰，此時即不得針對同一行為處以同種類之行政罰。「一行為不二罰原則」為具有憲法位階之原理原則，顧名思義，指就人民同一違法行為，禁止國家為多次之處罰，其不僅禁止於一行為已受到處罰後，對同一行為再行追訴、處罰，也禁止對同一行為同時作多次的處罰。我國憲法固然沒有「一行為不二罰原則」的明文，但是從法治國家所要求的法安定原則、信賴保護原則以及比例原則均可以得出同一行為不能重複處罰的要求。因而，「一行為不二罰原則」是一具有憲法位階的原理原則。據此，「一行為不二罰原則」即為大法官釋字第503 號所稱「不得重複處罰」或釋字第604 號解釋所揭示之憲法上「法治國家一行為不二罰之原則」，故不論法律或命令的規定，皆應遵守此一指導原則。是如稅務違章行為人同一行為已受到處罰後，不得再行對同一行為追訴或處罰，也不得對同一行為同時作多次處罰。從而「一行為不二罰原則」是一具有憲法位階的原理原則，得拘束所有國家機關，舉凡法令之制訂或解釋與適用，皆受本原則之拘束。
（二）本件相關之刑事案件部分，日前臺中地檢署檢察官先前就同一事實所作成之緩起訴處分。基於上揭「一事不二罰」原則，原告既以遭受刑事之處分，即不應再課以行政上之不利益。
（三）基於上述行政罰法所揭示之「先刑罰後行政罰」原則，對同一行為，行政機關於人民已就刑罰制裁後，自不得擅自就同一事實科處行政罰，加重人民之不利益，否則該行政處分既有違法，亦屬違憲。
七、綜上所述，本件實無政府採購法第31條第2 項第8 款所述「其他經主管機關事先認定違反法令行為」（相關事實亦無影響採購公正之情事），迺原處分於系爭標案辦理過後之2 年後，突執與本件標案毫無關聯之系爭緩起訴處分書，以原告違反政府採購法第50條第1 項第7 款或違反第87條第3 項而依第31條第2 項第8 款，作為向原告追繳押標金之依據，認事用法容有誤會等情。並聲明求為判決原處分、異議處理結果及申訴審議判斷。
參、被告則以：
一、最高行政法院97年5 月份第1 次庭長法官聯席會議（二）之決議固認為「府政府採購法第74條規定：『廠商與機關間關於招標、審標、決標之爭議，得依本章規定提出異議及申訴。』採購申訴審議委員會對申訴所作之審議判斷，依同法第83條規定，視同訴願決定。準此，立法者已就政府採購法中廠商與機關間關於招標、審標、決標之爭議，規定屬於公法上爭議，其訴訟事件自應由行政法院審判。機關依政府採購法第50條第1 項第5 款取消廠商之次低標決標保留權，同時依據投標須知，以不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯情形，認廠商有同法第31條第2 項第8 款所定有影響採購公正之違反法令行為情形，不予發還其押標金。廠商對不予發還押標金行為如有爭議，即為關於決標之爭議，屬公法上爭議。…行政法院自有審判權。」。本件未經決標，且非屬前開「不予發還押標金」類型案件，但應可認屬招標事宜之爭議，本院應有審判權。
二、關於原處分所認定之事實：
（一）臺中地檢署100 年度偵字第14115 號、15020 號緩起訴認定原告法定代理人犯政府採購法第87條第3 項之未遂罪。（二）本件原處分之作成，係以前開臺中地檢署100 年度偵字第14115 號、15020 號緩起訴處分所認定之事實為基礎，而該事實基礎，則亦為原告所承認，相關事實於前開緩起訴處分載記甚詳，而其法令之適用，經被告審視亦無不當，故「原告法定代理人犯政府採購法第87條第3 項既遂罪」之事實，應勘認定。
（三）本件原處分所據相關事實，於臺中地檢署100 年度偵字第14115 號、15020 號緩起訴處分載記甚詳。本件原告之負責人與大發公司之負責人所以於刑事偵查程序獲得緩起訴之處遇，乃係其「坦承不諱」。如原告於本件爭執其「承認不法」乙節，則本件應函請臺中地檢署逕行起訴。（最高法院94年台非字第215 號刑事判例「在緩起訴期間內，倘發現新事實或新證據，而認已不宜緩起訴，又無同法第253 條之3 第1 項所列得撤銷緩起訴處分之事由者，自得就同一案件逕行起訴，原緩起訴處分並因此失其效力。」要旨參照）
（四）依緩起處分第二點所載，除原告負責人坦承不諱以外，檢察官於偵查時，亦曾傳訊負責同時製作原告與大發公司參標文件之劉靜縈，以及辦理開立各該公司支票以購買投標所需提出之中國商銀沙鹿分行、彰化銀行清水分行本行支票之陳姿帆，而稱其「證述情節大致相符」。可見，原告翻異前所自白之事實，並非可採。
（五）綜上，本件原處分充分斟酌前開經臺中地檢署100 年度偵字第14115 號、15020 號偵查案件所發現及原告法定代理人所坦承不諱之事實，同時，亦審酌前開緩起訴書所適用之法律，認「原告法定代理人犯政府採購法第87條第3 項之未遂罪」之事實，應勘認定。
三、原告與大發公司間之借牌圍標（非僅止於借牌）行為，使「招標程序（於原告與大發公司間）徒具形式上比價」，該等作法，即為政府採購法第87條第3 項所稱之「以詐術或其他非法之方法」：
（一）依「公共營繕工程採用比價方式辦理，旨在藉由比價競標之方式，以彰顯程序之公平，並期得以合理、低廉之價格發包工程，俾達節省公帑之目的。被告茍係借牌圍標，復由各該出借名義之廠商以其與被告商定之高價，佯為參與投標，俾被告負責之○○公司得以順利得標，則被告之行為顯非單純之借牌投標可比，因其圍標之行為，已使相關公共營繕工程之招標程序，雖具形式上比價之名，實質上則由借牌圍標者即被告單獨控制得標之價格，以致比價競標之功能喪失殆盡，並使承辦招標程序之公務員陷於錯誤而予以決標，其行為何以非屬施用詐術或其他非法之方法？……非全無研求之餘地，自有詳加論斷之必要。」有最高法院96年度台上字第878 號裁判要旨可參。
（二）原告本件與大發公司共同謀議之作法，無非為投標價格設立「雙重下檔」之保護，亦即，即便其他廠商投標之價格，低於原告「或」大發公司，只要不低於原告「且」不低於大發公司投標價，即會使原告「實質」得標（亦即，參考臺中地檢署100 年度偵字第14115 號、15020 號緩起訴處分可知，原告與大發公司、琪門公司等組成「協羽集團」，確實屬於詐術之施用。
（三）換言之，原告與大發公司共同著手實行詐術（如借牌圍標）或其他非法之方法（如不為價格競爭之合意）乙節，結果上雖並不必然能決定性地左右決標結果，然其既係為投標價格設立「雙重下檔」之保護（亦即，即便其他廠商投標之價格，低於原告「或」大發公司，只要不低於原告「且」不低於大發公司投標價，即會使原告「實質」得標），非但直接限制彼此競爭，更提升他廠商得標之阻力，則客觀上仍可相對性地影響公平競爭之招標機制。簡言之，即便任何人於投標前，本無從預期究竟會有多少競爭者投標？競爭者之競標價格為何？但原告所為，至少，客觀上提高了「達到三家以上競標之法定標準」之可能性，此外，其與大發公司共同為投標價格設立「雙重下檔」之保護（亦即，即便其他廠商投標，低於原告「或」大發公司，只要不低於原告「且」不低於大發公司投標價，即會使原告「實質」得標），非但直接限制彼此競爭，更提升其他廠商得標之阻力。
（四）是以，原告與大發公司之行為，該當於政府採購法第87條第3項所稱之「以詐術或其他非法之方法」之要件。
四、退步言之，參考臺中地檢署100 年度偵字第14115 號、15020 號緩起訴處分可知，原告與大發公司（連同緩起訴處分中所提及之都會公司、琪門公司均屬所謂之「協羽集團」）於本件標案，有「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯」之情事，亦足以認為有政府採購法第31條第2 項第8
款「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」之規定之適用：
（一）依工程會91年11月27日工程企字第09100516820 號函及92年11月6 日工程企字第09200438750 號函示，即屬政府採購法第31條第2 項第8 款所稱之「其他經主管機關認定」，經核「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」，通常即存在假性競爭行為，足以影響採購公正，自屬違反政府採購法之立法意旨，而有加以制裁處分之必要。
（二）再參照最高行政法院100 年度判字第414 號判決，其要旨略謂「…『投標廠商有下列情形之一，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商：……五、不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者。』政府採購法第1 條、第31條第2 項及第50條第1 項第5 款分別定有明文。…可知，立法者為確保公平公開之採購程序，避免違法或不當行為介入投標過程，乃准許機關得於招標文件中明文規範參與投標之廠商如有政府採購法第31條第2 項情形之一時，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，應予追繳；並於其中第8
款授權主管機關認定該『其他有影響採購公正之違反法令行為』。…次按『機關辦理採購有下列情形之一者，得依政府採購法第50條第1 項第5 款【不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者】處理：一、投標文件內容由同一人或同一廠商繕寫或備具者。…』、『機關辦理採購，如發現廠商有政府採購法第50條第1 項第5 款【不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關連者】情形，本會依政府採購法第31條第2 項第8 款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金應不予發還或追繳。』業經工程會分別以91年11月27日工程企字第09100516820 號函及92年11月6 日工程企字第09200438750 號函釋示在案。上開92年11月6 日函示即屬政府採購法第31條第2 項第8 款所稱之『其他經主管機關認定』，經核『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』，通常即存在假性競爭行為，足以影響採購公正，自屬違反前述政府採購法之立法意旨，而有加以制裁處分之必要。且政府採購法第50條第1 項第5 款既規定『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯之情形，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商』，足見『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯』之投標行為，乃上開政府採購法第50條第1 項所欲防止之行為態樣之一，參與投標廠商之投標文件如有該種情形，自屬違反該條款之規定。因此，上開工程會91年11月27日及92年11月6 日兩號函示意旨，均未逾越政府採購法之授權範圍，亦未違反法律保留原則，原審法院予以援用，並無違誤。…」
（三）原告與大發公司之標單標價，均由蔡琪榮指示劉靜縈填寫（臺中地檢署100 年度偵字第14115 號、1502 0號緩起訴處分書第一、（五）點參照），參據工程會前開91年11月27日工程企字第09100516820 號函及92年11月6 日工程企字第09200438750 號函釋示，以及最高行政法院100 年度判字第414 號判決，被告依據政府政府採購法第31條第2
項第8 款「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」之規定向原告追繳押標金，自屬依法有據。（四）換言之，假設，本院為原處分之理由有所欠缺或不當，則本件循據前開工程會91年11月27日工程企字第09100516820 號函及92年11月6 日工程企字第09200438750 號函釋示規定，亦應作成相同之處分，理由不同，結果不無二致，自亦應駁回原告之訴。
（五）前開工程會89年1 月19日工程企字第89000318號函釋，根據最高行政法院102 年度判字第234 、236 號判決，經最高行政法院肯認其適用，應無違誤。
五、綜上，並參考臺中地檢署100 年度偵字第14115 號、15020
號緩起訴處分可知，原告與大發公司、都會公司、琪門公司等所組成之「協羽集團」屢屢影響或試圖影響政府採購之公正，其惡性非輕，檢察官基於其負責人等坦承不諱之前提，給予自新之緩起訴機會，渠等似乎未知悔改，而於歷來行政爭訟程序，反言否認、爭執，實屬不該等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
肆、兩造不爭之事實及兩造爭點：
如事實概要欄所述之事實，業據提出原告及大發公司投標價清單暨比/ 減價單及單價分析表影本（附工程會卷第115-153 及154-193 頁）、投標廠商領回收據（附工程會卷第109-110 頁）為證，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真，兩造之爭點厥為：
一、原告是否該當政府採購法第31條第2 項第8 款「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」之要件？
二、原處分令原告繳回參與系爭採購案時所繳納之押標金223 萬元，有無違誤？是否違反一事不二罰原則？
伍、本院之判斷：
一、本件應適用之法條與法理：
（一）政府採購法第31條第2 項第8 款規定：「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：……8.其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」
（二）政府採購法第87條規定：「……（第3 項）以詐術或其他非法之方法，使廠商無法投標或開標發生不正確結果者，處五年以下有期徒刑，得併科新臺幣一百萬元以下罰金。……（第6 項）第一項、第三項及第四項之未遂犯罰之。」
（三）以下須知及函釋核乃執行母法之技術性、細節性行政規定，與立法意旨相符，且未逾越母法之限度，行政機關予以適用，自無違誤：
１、採購案投標須知第55點第8 款規定：「廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：……8.其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」
２、工程會89年1 月19日（89）工企字第89000318號函釋(
下稱89年函釋) ：「如貴會發現該三家廠商……或其人員涉犯有本法第87條之罪者，茲依本法第31條第2 項第8 款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金應不發還或追繳。」
３、工程會93年11月1 日工程企字第09300408730 號函釋(
下稱93年函釋) ：「說明二、旨揭函釋之說明二係為通案適用原則，本會89年1 月19日(89)工程企字第00000
000 號函( 公開於本會網站) 說明二之後段，併請注意。」
二、原告該當政府採購法第31條第2 項第8 款「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」之要件：
（一）查蔡添壽為原告與都會公司之代表人（董事長），原告與都會公司之董事均含蔡添壽之妹蔡好及弟蔡琪隆；而蔡好又係大發公司之代表人（董事長）（大發公司之董事含蔡琪隆）；蔡琪隆則係琪門公司之代表人（董事長）。原告於本採購案公開招標期間，由蔡琪隆選定以大發公司與原告參標，並指示不知情之劉靜縈同時製作大發公司與原告之參標文件，將決定之參標價格指示劉靜縈分別登載於大發公司與原告標單上，由劉靜縈填寫請款單左半部之「受款人」、「備註」、「總金額」、「款項明細」及「實付金額」等欄位內容，由蔡琪隆簽名後，將請款單傳真予不知投標詳情之陳姿帆，由陳姿帆據以向蔡好領取大發公司與原告之空白公司支票，並依蔡琪隆指示分別開立兆豐商銀沙鹿分行支票號碼BZ0000000 號之大發公司支票與支票號碼BZ0000000 號之原告支票，再將大發公司與原告之公司名稱、公司支票號碼、銀行帳號及欲請款之2 筆223 萬元金額，填寫於前述請款單右半部。經大發公司、原告負責人蔡好核章、蔡添壽分別簽名決行後，陳姿帆再持前述大發公司與原告之公司支票至中國商銀沙鹿分行購買支票號碼B0000000、B0000000號之本行支票，經蔡好、蔡琪隆等人轉交予劉靜縈，由劉靜縈分別放入原告與大發公司之標封內作為押標金。蔡琪隆嗣並指示不詳之員工於98年12月7 日，持大發公司與原告參標文件至被告處投遞，但因大發公司與原告之標價均非最低價而未得標，故未使開標發生不正確之結果（本採購案共有9 家廠商投標，原告誤認為8 家，見原處分卷可閱卷第73、74頁，最後是由久合營造股份有限公司得標），蔡添壽係犯政府採購法第87條第3 項以詐術使開標發生不正確結果未遂罪，經檢察官予以緩起訴處分之事實，有原告公司變更登記表、大發公司變更登記表、臺中地檢署緩起訴處分書、大發公司會計課長吳秀如、原告會計助理鄭惠嘉、都會公司員工劉靜縈、原告代表人蔡添壽、琪門公司代表人蔡琪隆等人之訊問筆錄影本可憑（見本院卷第206 頁至227 頁），被告因而以原告有影響採購公正之違反法令行為，命原告繳回參與系爭採購案時所繳納之押標金223 萬元，尚無違誤。
（二）原告雖主張政府採購法第31條第2 項第8 款與第50條第1
項第7 款規定之構成要件、規範標的及法律效果均不同，被告卻將二者混淆而併同適用，顯有違誤；且被告未經主管機關事先就影響採購公正之違反法令行為作成一般性認定，以使原告有預見之機會，即以政府採購法第31條第2
項第8 款作為請求原告繳回押標金之依據，亦屬有違。況本投標廠商除原告與大發公司外，尚有其他6 家公司（按：應為7 家）參與投標，並無與標廠商未達3 家而需借牌充足並使原來不能開標變成可以開標並得標之情形，自難認原告有行使詐術，致影響採購公正，而該當於政府採購法第87條第3 項、第6 項規定之行為。且原告是為避免訟累始認罪以獲取緩起訴處分，並非確有圍標行為，系爭緩起訴處分書之內容錯誤百出（蔡好並非琪門公司之董事成員，原告與之標單均為獨立製作，並非由同一人製作、原告與大發公司各自獨立，無相互依存關係、且未事前合議決定價格、原告之負責人並無可能事前就押標金之請領為准駁），緩起訴處分書無法證明原告該當其他影響採購公正之違反法令行為云云。
（三）惟廠商有何種行為或何種情形下，其所繳納之押標金，不予發遷，其已發還者，並予追繳，涉及人民財產權利之限制，本應由法律加以明定，或以法律具體明確授權主管機關發布命令為補充規定，不得發布規範行政體系內部事項之行政規則替代，且須為人民所能預見（司法院釋字第443 號、第524 號解釋意旨參照) ，然政府採購法第31條第2 項第8 款規定已授權主管機關（即工程會）可以行政命令補充認定同條項第1 款至第7 款以外其他「有影響採購公正之違反法令行為」之類型，故工程會用以補充認定其他「有影響採購公正之違反法令行為」類型的行政命令性質係屬法規命令，如未逾越政府採購法之授權範圍，亦未違反法律保留原則，本院自得予以援用。
（四）按政府採購法第87條所稱「足致開標發生不正確結果」，亦處罰未遂之行為（同條第6 項），亦即雖未使開標發生不正確結果，但有發生不正確結果之虞者，亦屬政府採購法第50條第1 項第7 款之「其他影響採購公正之違反法令行為」。查工程會前揭89年函釋及93年函釋已敘明參與投標廠商之人員涉有犯政府採購法第87條之罪者，依本法第31條第2 項第8 款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金亦應不發還或追繳，為通案適用原則，且該等函釋均公開於工程會網站，原告主張被告未經主管機關事先就影響採購公正之違反法令行為作成一般性認定，以使原告有預見之機會云云，尚非可採。又政府採購法第31條第2 項第8 款係針對押標金之發還及不予發還之情形為規範，而同法第50條第1 項第7 款規定乃係針對不予投標廠商開標或投標之情形為規範，本件被告因工程會檢送臺中地檢署100 年度偵字第14115 號、15020 號檢察官緩起訴處分書，函請其就該處分所載涉案廠商之行為事實，依政府採購法規定辦理，此有工程會101 年5 月21日工程企字第10100174880 號函可稽（見原處分卷可閱卷第8 頁) ，被告因而認定原告有政府採購法第31條第2
項第8 款之情形，以原處分通知原告繳回其參與系爭採購案之押標金223 萬元，自無違誤。雖原處分說明二誤引政府採購法第50條第1 項第7 款之規定，然原告已於原處分之主旨中敘明其法律依據為同法第31條第2 項第8 款，是原告於說明中所誤引之條文，並不影響原處分之適法性。（五）又依據臺中地檢署102 年4 月10日中檢秀檔字第33961 號函檢送臺中地檢署99年度他字第5354號、100 年度偵字第14115 號、15020 號卷內之筆錄（見本院卷第206 頁至227 頁）所示，原告、大發公司乃蔡添壽、蔡琪隆實際控制，投標所用之各公司大小印章置於在同一抽屜保管，原告與大發公司關於公共工程之投標，乃相同決策一體作業，招標文件、押標金均出自同一人（即證人劉靜縈）之手，雙方難謂有競爭關係，原告主張「標單並非由同一人製作、原告與大發公司各自獨立，無相互依存關係、且未事前合議決定價格」云云，尚不足採。原告之代表人蔡添壽參與系爭採購案確有共同以詐術或其他方法使開標發生不正確結果未遂之行為，係犯政府採購法第87條第6 項之罪，其行為亦經主管機關認定為「其他有影響採購公正之違反法令行為」，自該當於政府採購法第31條第2 項第8 款之規定：
１、證人周青儇（原告公司助理）部分：
「（檢察官問，下同）你於調查局筆錄所說擔任工程助理人員之主要工作是蔡其隆交辦有關投標公共工程標案的所有文書工作，包括都會公司、大發公司、協羽公司的參標文件準備、製作標單、押標金及三家公司大小章用印…是否屬實？（答）屬實」；「（問）你於調查局筆錄所說一般而言，蔡琪隆看到標案公告時，就會決定要用都會公司、大發公司或協羽公司的名義投標…是否屬實？（答）屬實」；「（問）你於調查局筆錄所說協羽、大發或都會公司參標同一案件或不同案件時，各公司最後的參標價格會由蔡琪隆告訴你，你再把他告訴你的參標價格繕打或填寫在標單總金額欄位上等情是否屬實？（答）屬實」；「（問）你於調查局筆錄所說蔡琪隆告訴你同一公共工程要以協羽、大發或都會公司兩加以上名義參標時，你就必須同時分別製作各該公司的參標文件…是否屬實？（答）屬實」（見本院卷第214-215 頁）。
２、劉靜縈（原告助理）部分：
「（檢察官問，下同）你於調查局筆錄所陳述…總經理蔡琪隆本人會直接指示你要以都會、大發或協羽公司的名義投標…是否屬實？（答）屬實」；「（問）你於調查局筆錄所說蔡琪隆要你製作請款單時，就會告訴你要以那家公司投標標案，所以你就會依投標文件的要求，準備相關投標資料，然後在自行至公司放置大發、協羽、都會等公司的大小章得抽屜，依蔡琪隆指示投標公司用印…是否屬實？（答）屬實」；「（問）關於…等七件採購案件，你於調查局筆錄所說這7 件工程之招標文件及押標金準備等業務，都是蔡琪隆指示要以哪些公司投標後，由你製作請款單時…申請押標金資料，並準備相關投標文件…是否屬實？（答）屬實。」（見本院卷第219-220 頁）。
３、蔡琪隆部分：
「（檢察官問）你於調查局筆錄所說都會、大發、協羽、琪門四家公司參標工業局發包之各採購案都是你決定，有關於要選擇哪幾家公司參標、參標價格及指派出席開標人員都是你決定，你決定用哪幾家公司參標後，就會交代都會公司的工程部劉靜縈或周青儇製作標單，至於各公司參標所需的押標金，你會在劉靜縈或周青儇製作的請款單審核欄或總經理欄位上簽名，要求劉靜縈或周青儇製作把請款單傳真給中部協羽公司的會計，請他們負責開立支票作為投標之用等情，是否屬實？（答）屬實」（見本院卷第224-225 頁）。
三、原處分令原告繳回參與系爭採購案時所繳納之押標金223 萬元，尚無違誤，並未違反一事不二罰原則：
（一）原告雖主張基於一事不二罰及先刑罰後行政罰之原則，原告既已繳納緩起訴所命金額，被告即不應再科處原告行政罰及其他行政上之不利益，今卻仍命原告繳回押標金，於法有違云云。
（二）惟按「違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰時，適用本法。」，行政罰法第1 條前段定有明文，行為人須因違反行政法上義務，受非難性之不利行政處分，始有行政罰之適用。而政府採購法第30條第1 項前段、第31條第2 項第8 款關於廠商所繳納押標金，辦理採購機關不予發還或追繳押標金之規定，旨在建立政府採購制度能依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，並確保採購品質為目的，擔保全體投標者均能遵照投標應行注意事項以踐行相關程序，除督促得標者應履行契約外，兼具有防範投標人妨礙程序公正之作用，亦即投標廠商繳納押標金，係為確保投標公正目的，避免不當或違法行為介入，而為辦理招標機關所為之管制。因此，法律規定廠商如有此類行為者，辦理招標之採購機關即得對其所繳納之押標金不予發還，或就已發還者予以追繳，核其性質，乃以公權力強制實現廠商參與投標時所為之擔保，應屬「管制性不利處分」，此與行政罰法所稱之裁罰性不利處分係以「違反行政法上義務，而對於過去不法行為所為之制裁」者不同。準此，被告對原告所為追繳押標金之行為，固為不利之行政處分，然非屬於行政罰法所稱之行政罰處分，並無行政罰法之適用，應無疑義。本件原告雖因系爭採購案，經臺中地檢署檢察官予以緩起訴處分，命其應於收受執行緩起訴處分命令通知書之日起1 個月內，向臺中地檢署指定之公益團體或地方自治團體支付6 萬元，此有上開緩起訴處分書可按，然被告對原告所為追繳押標金之行為，並無行政罰法之適用，自無違一事不二罰及先刑罰後行政罰之原則，原告主張亦無可採。
四、綜上所述，被告以原告參與系爭採購案，有政府採購法第31條第2 項第8 款及系爭採購案投標須知第55點（8 ）之情事，以原處分請原告繳回押標金223 萬元，並無違誤，申訴審議判斷予以維持，亦屬正確，原告猶執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
五、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項
前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　102 　年　　9 　　月　　26　　日臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 黃秋鴻
法 官 陳金圍
法 官　畢乃俊
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　102　 年　　9　　 月　　26　　日書記官 簡若芸