臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)102年度訴字第618號

• 裁判案由: 全民健康保險
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 102 年 09 月 25 日

臺北高等行政法院判決
102年度訴字第618號102年9月4日辯論終結原 告　劉泓志
楊岫涓
被 告　衛生福利部中央健康保險署
（原名稱：行政院衛生署中央健康保險局）
代　表　人　黃三桂
被 告　衛生福利部
（原名稱：行政院衛生署）設臺北市塔城街36號
代　表　人　邱文達
被 告　行政院
代　表　人　江宜樺
共 同
訴訟代理人 徐維志
上列當事人間全民健康保險事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
㈠原告起訴時，原列行政院衛生署及行政院衛生署中央健康保險局為被告，嗣上述2 機關自民國102 年7 月23日起，分別變更組織為衛生福利部及衛生福利部中央健康保險署，並均由改組後之機關承受訴訟，有行政院102 年7 月10日院授研綜字第10222605323 號函及行政訴訟聲明承受訴訟狀2 件附卷可稽，經核尚無不合，應予准許。
㈡原告經合法通知，無正當理由而未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第386 條各款所列情形，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、事實概要：原告因不服被告衛生福利部中央健康保險署（下稱健保署）101 年1 月20日健保南字第1015061627號函（下稱系爭函）稱：按醫師法第8 條之2 規定：「醫師執業，應在所在地主管機關核准登記之醫療機構為之。但急救、醫療機構間之會診、支援應邀出診或經事先報准者，不在此限。」若不符前揭條文但書規定，醫師至病人住處執行醫療業務，應依醫師法第8 條之2 規定，經事先向執業登記所在地之衛生主管機關報准後，始得前往等語，認為醫師如應居住在無醫生地區、非行動不便（例如腿部輕微退化或駝背）之病人邀往出診，應無須先向所在地主管機關事先報准，即可向被告健保署申請給付醫療費用，故提起本件行政訴訟。
三、原告主張：原告劉泓志為負責醫師之祐民診所與被告健保署係依司法院釋字第533 號解釋簽訂行政契約之兩造。凡人都會年老而臥病在床，或搬到無醫療診所之村落居住，縱未達行動不便之程度，亦可能因腳稍微退化或駝背等因素，而無法前往醫院。惟依系爭函之釋示，醫師法第8 條之2 但書規定之「應邀出診」係指應情況危急或行動不便之病人之邀往診而言，若無上述情形，則須依同條前段規定，事先向執業登記所在地之衛生主管機關報准後，始得向被告健保署申請給付；是系爭函意旨有損醫療資源不足地區之病患權益，顯非合法，為維護公益，爰依行政訴訟法第8 、9 條等規定，提起公益訴訟，並聲明：被告應修正健保署給付標準之無醫村非行動不便（腳微退化駝背）之病人應邀出診，必須先向縣政府衛生局報准予給付之規定，修正為不需報准也可申請給付。
四、被告抗辯：原告所提公益訴訟未有法律特別規定，程序上顯不合法。另依嘉義縣政府102 年5 月3 日府授衛醫字第1020080833號函（下稱嘉義縣政府102 年5 月3 日函）略稱：「至所稱『應邀出診』係指應情況危急或行動不便之病人之邀往而言。另所謂『病危』依社會之通念，應指病情極為嚴重，危及生命安全而言，應非屬定時發生之情況。」是以醫師執行醫療業務是否符合醫師法第8 條之2 但書規定，或是否需事先報備同意，係屬地方政府衛生主管機關之權責，被告健保署係依當地衛生主管機關核備同意函，受理、給付申請院所之醫療費用，並無不妥等語，並聲明：駁回原告之訴。五、本院之判斷：
㈠原告於本院言詞辯論期日均未到庭，其等於起訴狀內，雖記載依行政訴訟法第9 條規定，提起公益訴訟云云。惟按行政訴訟法第9 條規定：「人民為維護公益，就無關自己權利及法律上利益之事項，對於行政機關之違法行為，得提起行政訴訟。但以法律有特別規定者為限。」其立法理由載明：「二、依傳統『訴訟利益』之理論，須就與自己權利或法律上利益有直接關係之事項，始得提起訴訟，但情況較為特殊之公法爭議事件，為維護公益，應許與自己權利及法律上利益無直接關係之人民，得就行政機關之違法行為提起行政訴訟，『惟此種訴訟究屬例外，不宜過度擴張，須以法律有特別規定者為限始得為之』。爰仿日本行政事件訴訟法第5 條及第42條有關民眾訴訟之規定，增設本條，以維公益。三、本條係前瞻性之立法，使立法機關得於適當時期制定法律，准許人民提起維護公益之訴訟，例如日本之選舉訴訟、住民訴訟等民眾訴訟是。四、人民須為維護公益始得『依法律規定』提起本條訴訟，亦即本條係著重於公益之積極作用，與本法其他側重於公益消極作用之法條有異，至於是否合乎公益，應由行政法院認定之。」準此可知，人民提起上開「維護公益訴訟」，以其所援引指摘行政機關「違法行為」之該「法律」有特別規定人民得依據該法律提起「維護公益訴訟」者為限。原告雖主張被告健保署所作系爭函，認為醫師如非應情況危急或行動不便之病人之邀往診，即不符醫師法第8
條之2 所定「應邀出診」之要件，必須依同條前段規定，事先向執業登記所在地之衛生主管機關報准後，始得向被告健保署申請給付，有損醫療資源不足地區之病患權益，為維護公益，而起訴請求將被告健保署之給付標準，修正為醫師如應無醫村非行動不便（腳微退化駝背）之病人之邀出診，不須向縣政府衛生局報備亦得申請給付。然依100 年6 月29日修正、102 年1 月1 日施行之全民健康保險法第41條第1項
規定：「醫療服務給付項目及支付標準，由保險人與相關機關、專家學者、被保險人、雇主及保險醫事服務提供者等代表共同擬訂，報主管機關核定發布。」醫療費用之支付標準，係由被告健保署與相關機關、專家學者、被保險人、雇主及保險醫事服務提供者等代表共同擬訂，報被告衛生福利部核定發布，且全民健康保險法並無人民得對上述醫療服務給付項目及支付標準提起公益訴訟之特別規定，故原告提起本件訴訟，與行政訴訟法第9 條所定公益訴訟之要件，自非符合。
㈡次按行政訴訟係人民對於違法的公權力行使，損害其權利或法律上利益之救濟途徑，用能保障人民權益，確保國家行政權之合法行使，故係以具體之公法上爭議事件為審判對象。至於頒行抽象性之行政規則，以執行法律之權限（通稱行政立法權），乃屬一般性行使行政權之領域，行政機關有無怠於作為或未為妥適作為，為國會行使監督權之範疇，因不屬具體個案之公法上爭議事件，自非行政法院行使司法審查權之對象，且現行法令亦無課予行政機關應依人民之請求，行使一定內容之行政立法權之義務。是人民如對立法事項或抽象性之公共政策有所建議，基於法治國家權力分立原則，應依行政程序法第168 條：「人民對於行政興革之建議、行政法令之查詢、行政違失之舉發或行政上權益之維護，得向主管機關陳情。」及請願法第2 條：「人民對國家政策、公共利害或其權益之維護，得向職權所屬之民意機關或主管行政機關請願。」等規定，向主管行政機關或職權所屬民意機關陳情或請願，並無提起行政訴訟法第8 條第1 項所定一般給付訴訟，請求行政法院判命行政機關應行使行政立法權之法律上請求權。是以原告起訴請求被告健保署將其依全民健康保險法第41條第1 項規定所制定、性質上屬法規命令之醫療服務給付項目及支付標準，修正為醫師應無醫村非行動不便（腳微退化駝背）之病人之邀出診，不須向縣政府衛生局報備亦得申請給付，揆諸前揭說明，欠缺法律上之請求權，其等提起一般給付訴訟，請求被告健保署修正上述醫療費用支付標準，為無理由。又依前述，全民健康保險法第41條第1
項係授權被告健保署與相關機關、專家學者、被保險人、雇主及保險醫事服務提供者等代表共同擬訂醫療服務給付項目及支付標準，被告衛生福利部依同條項規定，雖就被告健保署擬訂之支付標準有核定權限，另被告行政院基於上級機關之地位，就法規執行及政策擬定，固有其指揮監督權限，惟人民顯無逕為訴請法院判命上級機關代行下級機關權限之請求權存在。從而，原告提起一般給付訴訟，請求被告衛生福利部及行政院應就被告健保署訂定之醫療服務給付項目及支付標準加以修正，亦屬於法無據，應併駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經核均與判決結果無影響，爰不分別斟酌論述，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第218
條準用民事訴訟法第385 條第1 項，第98條第1 項前段，第104 條，民事訴訟法第85條第1 項，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　102 　年　　9 　　月　　25　　日臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官　徐　瑞　晃
法 官　陳　姿　岑
法 官　鍾　啟　煒
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　102 　年　　9 　　月　　25　　日書記官　李　建　德