臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)102年度訴字第640號

• 裁判案由: 有關醫政事務
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 102 年 10 月 30 日

臺北高等行政法院判決
102年度訴字第640號102年10月9日辯論終結原 告　劉泓志
曾仁德
送達代收人：楊岫涓
楊岫涓
送達代收人：劉泓志
張淳良即玄祐診所
被 告　衛生福利部食品藥物管理署
代　表　人　許銘能（署長）
被　　　告　衛生福利部
代　表　人　邱文達（部長）
上一、二人 簡伶蓁
共同訴訟代 號
理人
被　　　告　嘉義縣衛生局
代　表　人　鍾明昌（局長）
上三人訴訟 余佩倩
代理人
上列當事人間全民健康保險事件，原告等提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
（一）被告原名行政院衛生署及行政院衛生署食品藥物管理局，因配合組織修編，已於民國102 年7 月23日分別更名為衛生福利部及衛生福利部食品藥物管理署（下稱食品藥物管理署），其代表人分別為邱文達、許銘能，茲據被告依法具狀向本院聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
（二）本件原告受合法通知，無正當理由未於言詞辯論期日到場，核無民事訴訟法第386 條各款所列情形，爰依行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第385 條第1 項前段之規定，由被告聲請而為一造辯論判決。
二、事實概要：
原告等不服改制前行政院衛生署食品藥物管理局102年4月23日FDA藥字第1020012736號函，認為「實施醫藥分業地區之
條件指標與實施方式」為無法律授權之自創辦法（原告亦訴請確認「實施醫藥分業地區之條件指標與實施方式」為無法律授權之辦法，本院另以裁定處理），並請求被告公告無藥事人員執業之偏遠地區，遂向本院提起本件行政訴訟。
三、原告主張：
（一）依藥事法第102 條之規定，被告應公告無藥事人員執業之偏遠地區，使醫師獲得資訊後，得判斷是否前往醫療缺乏地區開業；然被告不依法公告，反而未經法律授權，自創「實施醫藥分業地區之條件指標與實施方式」，達實質上收賄之目的，乃依行政訴訟法第8 條及第9 條之規定，提起本件行政訴訟，請求公告無藥事人員執業之偏遠地區。（二）聲明求為判決：請求判命被告公告無藥事人員執業之偏遠地區。
四、被告衛生福利部及衛生福利部食品藥物管理署主張：
（一）原告請求「公告無藥事人員執業之偏遠地區」，固非符合行政訴訟法第5 條規定之訴訟標的；退步言，即以同法第8 條第1 項「作成行政處分以外之其他非財產上之給付」規定衡之，依學者見解，係請求行政法院判命被告為某種事實行為或單純之行政作為，均屬具體之個別行為且涉及該特定人（即原告）之權益者，故人民尚不得經由一般給付訴訟，請行政法院判命行政機關訂定行政命令。且「公告無藥事人員執業之偏遠地區」之請求，依藥事法第102
條第2 項規定，其性質應屬立法授權衛生主管機關發佈之實質法規命令，自亦非屬行政訴訟法第8 條第1 項規定所得請求者，即亦欠缺權利保護必要，顯無訴之利益存在，應以判決駁回之。
（二）改制前衛生署91年8 月30日公告「實施醫藥分業地區之條件指標與實施方式」，99年組織改制為食品藥物管理局，依據食品藥物管理局組織法第2 條第12項及第13項之規定，藥師業務及其他西藥藥事業務之管理事項，係屬被告衛生福利部食品藥物管理署權責，與被告衛生福利部無涉。（三）聲明求為判決：駁回原告之訴。
五、被告嘉義縣衛生局主張：
（一）有關原告玄祐診所向被告申請為藥事法第102 條所稱無藥事人員執業之偏遠地區，被告係根據改制前衛生署91年8
月30日衛署藥字第00910054232 號公告之「實施醫藥分業地區之條件指標與實施方式」辦理，按相關法條之訂定及釋示，係中央衛生主管機關之權限，非被告之權責，原告之主張，均與該局業務無關。
（二）聲明求為判決：駁回原告之訴。
六、本院之判斷：
（一）原告於本院言詞辯論期日均未到庭，其等於起訴狀內，雖記載依行政訴訟法第9 條規定，提起公益訴訟云云。惟查，原告起訴請求被告應公告無藥事人員執業之偏遠地區云云，其於起訴狀載明係不服改制前行政院衛生署食品藥物管理局102 年4 月23日FDA 藥字第1020012736號函，對於欲瞭解何處係無藥事人員執業之偏遠地區，以便決定是否至該地開業之原告而言，依據司法院釋字第469 號解釋意旨，其權利及法律上利益已遭受侵害，非僅反射利益受損，為其論據。是以原告提起本件訴訟，乃主張自己之權利或法律上利益，並非就全然無關於自己權利及法律上利益之事項，純為維護公益而起訴，與行政訴訟法第9 條所定公益訴訟之要件並非相符，合先敘明。
（二）至於原告依行政訴訟法第8 條提起一般給付訴訟，是否有據，茲論述如下：
⒈藥事法第102 條規定：「（第1 項）醫師以診療為目的，並具有本法規定之調劑設備者，得依自開處方，親自為藥品之調劑。（第2 項）全民健康保險實施二年後，前項規定以在中央或直轄市衛生主管機關公告無藥事人員執業之偏遠地區或醫療急迫情形為限。」改制前行政院衛生署據此以91年8 月30日衛署藥字第0910054232號函訂定「實施醫藥分業地區之條件指標與實施方式」，並自92年1 月1
日起實施。其公告事項略以：「一、指標條件：1 、西醫診所周圍一點八公里路程內有健保特約局者，應實施醫藥分業。2 、西醫診所周圍一點八公里路程內未有健保特約局者，經當地縣市衛生局會同該縣市醫師牙醫師藥師藥劑師公會代表審查確認，應將之列為無藥事人員執業之偏遠地區。二、實施方式：1 、已公告全面實施醫藥分業之臺北市、高雄市、基隆市、新竹市、臺中市、嘉義市及臺南市，仍維持全面實施之現況。2 、其他縣市之西醫診所，除位於山地、離島鄉鎮者外，應全面實施醫藥分業。3 、周圍一點八公里路程內未有健保特約藥局之西醫診所，經確認並提報當地縣、市醫藥分業促進委員會議決後，由該縣、市衛生局函報行政院衛生署，公告為無藥事人員執業之偏遠地區。」
⒉就實施醫藥分業地區之公告事宜，被告食品藥物管理局以102 年4 月23日FDA 藥字第1020012736號函覆略以：「... 二、衛生署於91年8 月30日公告西醫診所周圍1.8 公里路程內有健保特約藥局者，應實施醫藥分業，並自92年1
月1 日起實施。上開公告，係衛生署邀集中華民國藥師（生）公會全聯會代表，召開『醫藥分業新制因應及醫藥互動協調會議』，達成共識，先予敘明。三、前述指標條件之實施方式，係以西醫診所為基準，周圍一點八公里路程內未有健保特約藥局者，由該縣、市衛生局函報行政院衛生署。其縣市醫藥分業促進委員會包含該縣、市醫師、牙醫師、藥師、藥劑生公會代表，係基於醫藥分業制度必須建立在醫藥『互信互動』之基礎上，尊重醫、藥相關團體之溝通，鼓勵醫藥良性互動，建立共識，達成維護民眾之健康權益。」等語（見本院卷第17、18頁）。原告雖仍認被告上開公告事項非藥事法第102 條所稱之「公告無藥事人員執業之偏遠地區」，訴請被告另行公告云云。惟按，行政訴訟係人民對於違法的公權力行使，損害其權利或法律上利益之救濟途徑，用能保障人民權益，確保國家行政權之合法行使，故係以具體之公法上爭議事件為審判對象。至於頒行抽象性之行政規則，以執行法律之權限（通稱行政立法權），乃屬一般性行使行政權之領域，行政機關有無怠於作為或未為妥適作為，為國會行使監督權之範疇，因不屬具體個案之公法上爭議事件，自非行政法院行使司法審查權之對象，且現行法令亦無課予行政機關應依人民之請求，行使一定內容之行政立法權之義務。是人民如對立法事項或抽象性之公共政策有所建議，基於法治國家權力分立原則，應依行政程序法第168 條：「人民對於行政興革之建議、行政法令之查詢、行政違失之舉發或行政上權益之維護，得向主管機關陳情。」及請願法第2 條：「人民對國家政策、公共利害或其權益之維護，得向職權所屬之民意機關或主管行政機關請願。」等規定，向主管行政機關或職權所屬民意機關陳情或請願，並無提起一般給付訴訟，請求行政法院判命行政機關應行使行政立法權之法律上請求權。原告主張前揭「實施醫藥分業地區之條件指標與實施方式」為無法律授權之辦法，並請求被告公告無藥事人員執業之偏遠地區，核係就全民健康保險制度中，有關對醫藥分業之政策擬定提出建議，揆諸前揭說明，原告僅得依行政程序法第168 條規定提出陳情，並無訴請該被告公告無藥事人員執業之偏遠地區之法律上請求權，其等提起一般給付訴訟，請求被告公告之，並無理由。⒊況且，本件原告訴請被告公告無藥事人員執業之偏遠地區，與被告嘉義縣衛生局之業務無直接關係，原告對其起訴，為無理由，應予駁回。
七、綜上所述，原告起訴請求被告應公告無藥事人員執業之偏遠地區，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經核均與判決結果無影響，爰不分別斟酌論述，附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第385 條第1 項，第98條第1 項前段，第104 條，民事訴訟法第85條第1 項，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　102 　年　　10　　月　　30　　日臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官　徐瑞晃
法 官　鍾啟煒
法 官　侯志融
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　102　 年　　10　　月　　30　　日書記官 蕭純純