臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)102年度訴字第826號

• 裁判案由: 原住民族工作權保障法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 103 年 01 月 16 日

臺北高等行政法院判決
102年度訴字第826號102年12月26日辯論終結原 告　中華映管股份有限公司
代　表　人　林蔚山（董事長）
送達代收人　呂少莘
訴訟代理人　林威伯　律師
複 代理人 江婕妤　律師
被 告　行政院原住民族委員會
代　表　人　林江義（主任委員）
訴訟代理人　陳怡錚　律師
上列當事人間原住民族工作權保障法事件，原告不服行政院中華民國102 年3 月28日院臺訴字第1020127934號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、被告代表人原為孫大川，於訴訟進行中變更為林江義，茲由其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：
被告以原告標得中央研究院（下稱中研院）「交大交映樓7
樓空間租賃費1 年」採購案，於民國100 年6 月1 日至同年12月31日履約期間內僱用員工總人數逾1 百人，惟進用原住民人數未達原住民族工作權保障法第12條第1 項之標準，乃依同條第3 項規定，以102 年1 月16日原民衛字第1020002882號處分書（下稱原處分），追繳原告原住民就業代金新臺幣（下同）3,180,256 元。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：
（一）被告引述之法源未經法律授權，不符租稅法定原則，自應撤銷：
⑴依中央法規標準法第5 條、第6 條規定及司法院釋字第443 、680 號解釋理由書意旨，國家涉及人民其他自由權利之限制者，應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，亦應足使人民預見行為有受處罰之可能，方符授權明確性之原則。次依司法院釋字第426 號解釋及理由書、第620 號解釋意旨，政府對人民科以「特別公課」之義務時，對適用之主體、客體、徵收金額與方式皆應以法律或法律明確授權之命令定之，否則即與「租稅法律主義」與「法律保留」原則有違。然細繹原住民族工作權保障法第12條規定，僅第1 項規範適用之主體，第3 項規範客體，對徵收金額並無規定，且無授權主管機關訂定，更無授權政府採購法或子法訂定，相較於身心障礙者權益保障法第38、43條明確規範代金徵收標準，原住民族工作權保障法第12條顯難合租稅法定主義。又政府採購法第113 條之條文內容僅以：「本法施行細則，由主管機關定之。」對於授權施行細則之規範顯然空洞欠明確性，與租稅法律主義之原則明顯不符，故政府採購法施行細則第107 、108 條顯然欠缺補充母法之正當性，人民顯無法自母法之規範可得預見自身權利受限制之範圍與內容。
⑵綜上可知，原處分所適用條文，就關於員工人數之計算、履約時間及代金金額等租稅構成要件漏未規定下，難謂符合授權明確性及租稅法定主義，原處分自有違憲之虞。
（二）原住民資料為不得揭露事項，被告未為行政指導，直接科處代金，顯違反侵害最小性原則，亦不符原住民族工作權保障法之立法精神：
⑴依行政程序法第144 條規定，故行政機關對於契約之履行有指導協助之義務。細觀原住民族工作權保障法第12條之立法目的，本於對原住民處於社會弱勢族群所設置之優惠保障，法條要求得標廠商「僱用一定比例之原住民族員工」為直接履行義務之方法，若廠商無法達成則可得選擇「繳納代金」為替代，此二種不同方式乃法律明文賦予得標廠商之選擇權利，惟本件被告竟於原告履約已結束後，直接課處代金，在履約之長達半年之期間從未為通知補足，顯剝奪原告自行履行義務之機會，有違侵害最小性原則。退步言之，依被告所提出之計算式，係依照最低工資作為計算基礎，然依社會一般常情與原告實務，鮮少以最低工資為員工之敘薪標準，故被告或中研院未為行政指導，而直接科處代金，顯然有違原住民族工作權保障法促進就業之立法意旨。
⑵原告乃遵循就業服務法第5 條之禁止就業歧視規範，從無要求員工提供種族資訊。原告為查證原告原住民族員工人數並釐清違法事實，曾函請內政部戶政司提供原住民族員工名單，然內政部戶政司回函表示除有涉及利害關係者外，因涉及個人資料保護法，需原告檢附相關證明文件，向各地戶政事務所辦理查詢。嗣原告再轉向戶政機關查詢，卻因被告之行政處分相對人並非戶籍法登記處理原則所稱之「利害關係人」，基於個資保護之立場，亦不得申請取得相關戶籍資料。此外，被告所提出之原告所屬原住民員工名單，更特別標著：「依行政程序法第46條第l 項、第2 項第3 款及政府資訊公開法第18條第1 項第6 款，僱用原住民名單暨身分證明文件，不得提供閱覽」，可認所謂原住民員工名單屬於不能公開資料，即使原告為一造當事人，亦不能取得。則原告如何能確知自己雇用是否足額？且相關法律並未授權非行政機關之原告有合法蒐集其員工是否具有原住民身分個資之法源依據，如斷然認定一般企業皆有管道能夠知道其員工是否具有原住民身分，此種論點明顯率斷且不近人情。而對於本件原告雇用不足之情形，至今仍無法取得相關資訊，尚不知公司內部之雇用情形，對企業日後有再度適用原住民族工作保障條文之情形下企業仍就無所適從。
⑶再查原告此等適用條文困窘之情形，對照被告取得原住民身分之種族資訊途徑，明顯可悉本條文之適用顯存在資訊不對等之情勢。被告在認定適用構成要件過程乃動用國家內部行政管道以及其他行政機關協助為之，對照原告僅為私人機構，概無可能動支此等行政資源，致無法確定員工之種族資訊，實質上顯難以知悉自身履行雇用原住民之義務。
⑷被告雖主張依中研院投標須知第63點、第88點（訴願卷及投標廠商聲明書第12項規定，可認定原告有機會知悉原住民族工作權保障法第12條規定，惟查：被告所稱之投標須知第63點及第88點規定，均為統括性記載，並無指明原住民族工作權保障法第12條，應先說明。至於投標廠商聲明書第12項，原告清楚載明未統計原住民人數，且觀該頁附註第2 點，載明：「第十一至第十二項未填者，機關得洽廠商澄清」，然不論中央研究院或被告，於被告處分前，均未提供相關資訊供原告參考，並考量行政機關有能力取得正確之資訊，考量原告所自行統計人數，也未必正確下，並勾稽上揭行政程序法第144 條規定，被告或需求機關實有協助取得資訊之義務，然未提供，難認適法。
（三）原處分違反憲法第23條限制人民基本權應符比例原則之要求：
依司法院釋字第641 號解釋理由書意旨，對於人民違反行政法上義務之行為處以罰鍰，其違規情節有區分輕重程度之可能與必要者，應根據違反義務情節之輕重程度為之，使責罰相當。本件就原住民族就業保障代金科處情事下，雖屬特別公課之性質，與行政罰性質有所不同，惟以行政機關對人民施以負擔處分之角度言之，本件係屬羈束處分並有侵益性質。故就本件原住民族就業代金之課處，除須符合租稅法定原則外，更應符合憲法之比例原則，方不致違反憲法所保障之人民基本權利。查原處分之標的物為租用費僅32萬元餘，卻因此而遭被告課處代金高達318 萬元，於此情形所引用之法源，不論係原住民族工作權保障法第12條抑或政府採購法第98條，皆僅以固定之比率對照得標廠商之總人數，據以計算課處金額，而漏未針對標案之大小預留裁量代金之範圍，顯有違反比例原則之虞。即便被告主張立法者已充分考量「廠商規模」等事項，惟系爭條文僅規範員工總人數逾100 人以上之得標廠商為適用對象，以作為課處對象之最低標準，細繹條文內容尚難知悉立法者是否已斟酌「大規模廠商取得小規模標案」（即如本件事實）之情況並予以全面考量，被告逕予推定系爭條文合乎比例原則，尚嫌速斷。蓋因系爭條文未預留相當之調整機制，僅機械式計算適用廠商規模之方式，對於大規模廠商取得小規模標案之情況下，顯有過苛，亦不符合公平正義，核屬立法缺漏，亦不符憲法比例原則之規定，若再放任更可能將致大規模之廠商對於公共建設參與有所卻步，亦終將喪失立法者保障原住民族工作權之立法美意，故就此部分亦爰依行政訴訟法第174 條之1 條規定，聲請大法官解釋並停止審判等語。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
四、被告則辯以：
（一）政府採購法就有關應僱用原住民之比例及僱用不足應繳納代金之義務內容，已於該法第98條、原住民族工作權保障法第12條第1 項、第3 項規定明文揭示，無違法律保留原則。至於標案之履約期間、員工總人數、以每月基本工資計算代金等攸關代金之計算項目等，均屬執行代金徵收之細節性、技術性事項，自在政府採購法第113 條授權之範圍內，且符合一般契約履行及勞動基準法之精神，並無逾越相關母法授權之範圍，或牴觸母法之內容，亦與原住民族工作權保障法及身心障礙者保護法之立法意旨相符。而原住民族工作權保障法第23條、原住民族就業基金收支、保管及運用辦法、政府採購法相關施行細則均詳加規定代金課徵之目的、額度。是以，立法者於立法當時均已將代金課徵對象、額度、目的以法條或授權由主管機關訂定，是被告就原告應僱用原住民族員工及應繳納原住民族就業代金義務及課處代金之標準已臻明確，於法有據，自無違憲之虞。
（二）按就業服務法第5 條之規定，雇主不得以各種理由予以歧視，其立法目的在保障國民就業機會之平等，觀就業服務法在種族上不得歧視之規定，其目的在使雇主以客觀之工作能力為僱用標準。惟因原住民長期生活水準及經濟地位處於弱勢，原住民族工作權保障法第12條及採購法第98條即藉政府採購以達保障原住民工作權之政策目的，其差別待遇係為追求實質平等之目的，身心障礙者權益保障法第38條「強制僱用」之規定亦復如是。故原住民族工作權保障法第12條與就業服務法第5 條之規定不論在立法目的、或特別規定之關係，均互無牴觸。原告所稱應暫停適用此爭議條文等云云，要非可採。
（三）原住民族工作權保障法係於90年10月31日經總統公布、施行。法律一經公布、施行，除有特別排除或例外規定外，即應受到規範。又行政院公共工程委員會（下稱工程會）為配合原住民族工作權保障法公布、施行，於90年11 月
13日（90）工程企字第90044255號令揭示修正政府採購法第98條繳納代金之方式，除刊載於政府採購公報周知外，亦於91年11月27日配合修正政府採購法施行細則第107 條規定；再者，政府政府採購法業已於87年公布並施行已久，90年10月31日再於原住民族工作權保障法特立明文，冀期透過公共工程及政府採購程序，使得標廠商分擔國家為保障原住民就業之行政任務，其已公布施行良久，自為人民所得預見。且原告依政府採購法標得標案，於參與投標時即可自招標機關之投標須知、相關法令及契約內容等資訊得知有關原住民僱用及代金相關規定，本於私法自治及契約自由之下，各企業主於參與任何經濟活動中，本將考量成本、收益、風險、資訊等攸關自身權利、利益之事項，非謂得將本身應注意而未予注意之事項一概歸責於行政機關未盡相關宣導義務等事。又依其決標公告明示投標廠商之員工總人數、已僱用原住民人數及已僱用身心障礙者人數，該標案亦適用政府採購法所及之範圍，難謂毫無機會得以事前知悉履約期間有雇用原住民不低於員工總人數百分之一義務與法律效果。是以，被告課處代金之行政處分於程序上均已符合正當法律程序之要求。原告所稱未法令宣導一事有所質疑，不足採取。
（四）被告依法作成不利人民之處分前，業已於101 年9 月18日以原民衛字第1010050297號函請原告陳述意見。另原告雇用原住民人數之事證，此部分依相關法令被告不得提供予原告。又原住民身分之得喪變更依原住民身分法之規定皆註記於戶籍資料內，原告平時本可請求自身員工協助提供相關戶籍資料比對並建立員工清冊進行內部管理，以期符合原住民族工作權保障法法制之規定。原告訴稱無法透過行政機關查證不得其門而入等語實非足採。
（五）原住民族就業代金規範目的係為配合協助原住民就業及經濟發展之政策目標，以採購作為促進原住民就業之政策工具，而具有強制規定之性質，自不容得標廠商以契約總金額之高低為由，規避上揭法條所訂僱用原住民或繳納代金之義務，而徵收代金非以契約總金額之比例或是否創造就業機會為徵收標準，更遑論有違反公平合理原則之可能。又法令已考量得標廠商規模大小、負擔社會責任之能力、履約期間及進用比例等手段與目的間之合理關聯，且法令並未就得標廠商之標案類型、性質或履約情形等賦予被告做區別對待之裁量權限，被告僅能依法作出羈束處分，並無原告所指違反比例原則情事等語。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本院之判斷：
（一）按「國家應依民族意願，保障原住民族之地位及政治參與，並對其教育文化、交通水利、衛生醫療、經濟土地及社會福利事業予以保障扶助並促其發展，其辦法另以法律定之。對於澎湖、金門及馬祖地區人民亦同。」中華民國憲法增修條文第10條（基本國策）第12項定有明文。又「憲法第7 條所定之平等權，係為保障人民在法律上地位之實質平等，並不限制法律授權主管機關，斟酌具體案件事實上之差異及立法之目的，而為合理之不同處置。」「國家基於一定之公益目的，對特定人民課予繳納租稅以外之金錢義務，涉及人民受憲法第15條保障之財產權，其課徵目的、對象、額度應以法律定之，或以法律具體明確之授權，由主管機關於授權範圍內以命令為必要之規範。該法律或命令規定之課徵對象，如係斟酌事物性質不同所為之合目的性選擇，其所規定之課徵方式及額度如與目的之達成具有合理之關聯性，即未牴觸憲法所規定之平等原則與比例原則。」司法院釋字第211 號、第593 號解釋分別闡釋在案。
（二）次按「為促進原住民就業，保障原住民工作權及經濟生活，特制定本法。本法未規定者，適用其他法律之規定。」「（第1 項）依政府採購法得標之廠商，於國內員工總人數逾1 百人者，應於履約期間僱用原住民，其人數不得低於總人數百分之1 。……（第3 項）得標廠商進用原住民人數未達第1 項標準者，應向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納代金。」「（第1 項）中央主管機關應於原住民族綜合發展基金項下設置就業基金，作為辦理促進原住民就業權益相關事項；其收支、保管及運用辦法，由行政院定之。（第2 項）前項就業基金之來源如下：……依本法規定所繳納之代金……。（第3 項）中央主管機關辦理原住民就業服務及職業訓練事宜所需經費，得提工作計畫及經費需求，送就業安定基金管理委員會審議通過後支應之。」「前項及第12條第3 項之代金，依差額人數乘以每月基本工資計算。」原住民族工作權保障法第1 條、第12條、第23條、第24條第2 項分別定有明文。又政府採購法第98條規定：「得標廠商其於國內員工總人數逾1 百人者，應於履約期間僱用身心障礙者及原住民，人數不得低於總人數百分之2 ，僱用不足者，除應繳納代金，並不得僱用外籍勞工取代僱用不足額部分。」同法施行細則第107 條規定：「（第1 項）本法第98條所稱國內員工總人數，依身心障礙者權益保障法第38條第3 項規定辦理，並以投保單位為計算基準；所稱履約期間，自訂約日起至廠商完成履約事項之日止。但……。（第2 項）依本法第98條計算得標廠商於履約期間應僱用之身心障礙者及原住民之人數時，各應達國內員工總人數百分之1 ，並均以整數為計算標準，未達整數部分不予計入。」第108 條規定：「（第1 項）得標廠商僱用身心障礙者及原住民之人數不足前條第2 項規定者，應於每月10日前依僱用人數不足之情形，分別向所在地之直轄市或縣（市）勞工主管機關設立之身心障礙者就業基金專戶及原住民中央主管機關設立之原住民族就業基金專戶，繳納上月之代金。（第2 項）前項代金之金額，依差額人數乘以每月基本工資計算；不足1 月者，每日以每月基本工資除以30計。」另身心障礙者權益保障法第38條第3 項規定：「前二項各級政府機關、公、私立學校、團體及公、民營事業機構為進用身心障礙者義務機關（構）；其員工總人數及進用身心障礙者人數之計算方式，以各義務機關（構）每月一日參加勞保、公保人數為準；第一項義務機關（構）員工員額經核定為員額凍結或列為出缺不補者，不計入員工總人數。」
（三）依上整體說明可知，原住民族工作權保障法，係為落實憲法增修條文第10條第12項「保障原住民族之地位及政治參與，並對其教育文化、交通水利、衛生醫療、經濟土地及社會福利事業予以保障扶助」而設，此由該法第1 條規定之立法目的文義觀之甚明。又由前述政府採購法第98條、原住民族工作權保障法第12條第1 項及第3 項規定，依政府採購法得標之廠商，於國內員工總人數逾1 百人者，應於履約期間僱用原住民，其人數不得低於總人數百分之1
，如僱用原住民人數未達上開標準，應向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納代金，以供立法所欲實現輔導原住民就業之政策目標，乃係具有「專款專用」之特別公課性質，該「代金之金額，依差額人數乘以每月基本工資計算；不足1 月者，每日以每月基本工資除以30計」。上開有關得標廠商於履約期間僱用一定比例原住民並於違反時繳納代金之規定，其課徵目的、對象、額度有前揭法律明定，並有法律具體明確之授權，核與保障原住民就業之法規範目的達成具有合理之關聯性，且已限縮至標得政府採購案之一定規模廠商於履約期間內始須足額僱用原住民，並以最低基本工資作為代金之計算基準，其對得標廠商法益之影響程度已屬最小；復就得標廠商規模之大小、履行期間及進用比例等為合理之區別對待，與憲法第7 條平等原則、第15條人民財產權之保障及第23條比例原則並無牴觸，亦無違反授權明確性原則可言，是原告聲請送司法院解釋並停止審判，自無必要，併予敘明。再者，相關法律均已公布施行良久，原告謂不知應履行僱用原住民員工之義務云云，尚非可採。此外，對於廠商無法達成僱用一定比例之原住民員工時，應向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納代金之規定，並未賦予被告對於計算代金之標準有斟酌契約金額大小之裁量空間，相關條文亦未明定課予被告在履約期間內有通知得標廠商應補足僱用原住民員工之義務，是原告主張被告未為行政指導云云，亦無足採。
（四）又「為保障國民就業機會平等，雇主對求職人或所僱用員工，不得以種族、階級、語言、思想、宗教、黨派、籍貫、出生地、性別、性傾向、年齡、婚姻、容貌、五官、身心障礙或以往工會會員身分為由，予以歧視」就業服務法第5 條第1 項前段定有明文。其立法目的旨在保障國民就業機會之平等，使雇主以客觀之工作能力為僱用標準。惟上開規定係一般規定，如其他法律有明文規定者，從其規定（同條項後段規定參照）；另觀諸就業服務法第12條、第24條至第31條，亦含有保障弱勢族群及特定身分者之規定，故原住民族工作權保障法第12條及政府採購法第98條規定，乃藉由政府採購，以保障因長期生活水準及經濟地位處於弱勢之原住民工作權，其差別待遇係以追求實質平等為目的，與就業服務法第5 條之規範意旨並無相悖。至有關原住民身分資料之取得，原告平時本可請求自身員工協助提供相關戶籍資料比對並建立員工清冊進行內部管理，以期符合原住民族工作權保障法制之規定，尚難以原住民族資料無從取得而無法確知是否僱用足額、被告或招標機關未協助取得資訊等節，而認原處分違法。
六、綜上所述，原處分於法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘主張及陳述，經核於判決結果不生影響，爰不逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1
項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　103　 年　　1　　 月　　16　　日臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官　胡方新
法 官　蕭惠芳
法 官　李君豪
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　103　 年　　1　　 月　　16　　日書記官 樓琬蓉