臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)102年度訴字第952號

• 裁判案由: 廢棄物清理法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 102 年 11 月 28 日

臺北高等行政法院裁定
102年度訴字第952號102年11月14日辯論終結原 告　李銘章
李秋同
被 告　宜蘭縣政府環境保護局
代　表　人　陳登欽
訴訟代理人　林金龍
張又心
上列當事人間廢棄物清理法事件，原告提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、原告於民國102 年6 月21日起訴時聲明：「訴願決定及原處分均撤銷。」但卻以訴願決定機關宜蘭縣政府為被告，經本院書面裁定補正（本院卷第35頁），原告於102 年7 月5 日具狀（見本院卷第37頁）更正以宜蘭縣政府環境保護局為被告，又於102 年9 月2 日準備程序中陳述，聲明以102 年7
月5 日補正狀聲明為準（本院卷第96頁筆錄），變更聲明如下：「一、確認被告於101 年11月1 日強制拆除原告所有土地上合法房屋牆面張掛之廣告物為違法之行政執行行為。二、訴願決定廢棄。」復於言詞辯論期日變更聲明為：「一、確認被告101 年9 月3 日公告無效及確認被告101 年11月1
日強制拆除原告所有土地上合法房屋牆面張掛之廣告物為違法。二、被告應自101.11.1起至賠償日止，按月賠償原告新台幣14萬元。」查原告訴之變更追加前後其請求之基礎不變，依行政訴訟法第111 條第3 項第2 款，應予准許；被告對於原告所為變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論，依行政訴訟法第111 條第2 項規定，視為同意變更或追加。
二、緣原告於宜蘭縣頭城鎮○○路○段○○號私宅牆面繫掛大型廣告物( 下稱系爭廣告物) ，經被告於101 年11月1 日依廢棄物清理法第27條第11款規定，及宜蘭縣政府101 年9 月3
日府授環廢字第1010023121號公告（下稱系爭公告），拆除系爭廣告物，原告不服，提起訴願，經訴願決定以拆除行為係屬行政執行之事實行為而為不受理之決定，原告遂提起本件訴訟。
三、原告主張：
㈠緣宜蘭縣政府之系爭公告以省道台九線及省道台二庚線交叉口各向外延伸200 公尺之指定區域內，牆面繫掛廣告物為污染環境行為，原告於自宅牆面繫掛廣告，被告竟未依廢棄物清理法第50條第3 款規定，送達原告限期改善之通知，逕於101 年11月1 日僱用吊車強行拆除系爭廣告物，顯違反正常法律程序，應為無效，爰起訴確認被告強制拆除系爭廣告物為違法等。
㈡系爭公告違背法令而無效：
⒈系爭公告係依廢棄物清理法第3 條及27條第11款，規定省道臺9 線及省道臺2 庚線交叉口各向外延伸二百公尺之指定區域內，牆面繫掛廣告物為污染環境行為。惟依憲法第23條之法律保留原則，該項公告為逾越母法（廢棄物清理法）授權之行政命令，違反司法院釋字第566 號解釋：「有關人民自由權利之限制，應以法律定之，且不得逾越必要之程度，憲法第23條定有明文。如立法機關授權行政機關發布命令為補充規定者，行政機關於符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內，亦得就執行法律有關之細節性、技術性事項以施行細則定之，惟其內容不得牴觸母法或對人民之自由權利增加法律所無之限制，迭經本院釋字第313 號、第367 號、第385
號、第413 號、第415 號、第458 號等解釋闡釋甚明」之內涵；亦違反行政程序法第10條：「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的」之規定。
⒉又廢棄物清理法第1 條所稱之立法目的係改善環境衛生，維護路民健康。惟查本案涉及之「廣告物」是否有礙觀瞻，則與廢棄物清理法之立法目的無關，並不在廢棄物清理法限制範圍內，「廣告物」也不符廢棄物清理法第2 條對廢棄物之定義( 垃圾、糞尿、動物屍體等，足以污柴環境衛生之固體或液體廢棄物等一般廢棄物、具有毒性、危險性，其濃度或數量足以影響人體健康或污欒環境之廢棄物及其他由事業所產生有害事業廢棄物以外之廢棄物) 。本案所涉廣告係尚有商業價值之物品，對環境衛生與國民健康均無害，並且由原告財產範圍內保管維護中，被告非得任意將原告財產範圍內之有商業價值物品自行認定為廢棄物清理法所定義之廢棄物。因此宜蘭縣政府系爭公告實已超越其行政裁量範圍，當然無效。
⒊末按中華民國憲法第15條：「人民之財產應予保障。」、第11條：「人民有言論、講學、著作及出版之自由。」可知人民在自有財產上張掛廣告或擬表達言論，不但係財產權之自由行使，也係言論自由之一部分。被告濫用廢棄物清理法，違法限制人民在私有財產範園內張掛廣告或擬表達言論，即有侵害憲法第15條所保障之人民財產權及憲法第11條所保障之人民言論自由之虞。系爭公告指定特定範圍之民宅不得張掛廣告物，並以廢棄物清理法自行認定表達反政府訴求之廣告物為廢棄物，即為非法侵害人民依憲法保障之言論自由權，故系爭公告無效。
㈢被告強制拆除系爭廣告物之行為違法：
被告錯誤援引廢棄物清理法，企圖以行政命令擴張該法第2
條規定之適用範圍，即係對人民之自由權利增加法律所無之限制，該行政命令自屬無效已如上述。被告依無效之行政命令作為強制拆除原告所有土地上合法房屋牆面張掛廣告之法律依據，復未依行政程序法第7 條第2 款及第43條通知原告之正當法律程序規定，該拆除原告自宅牆面繫掛廣告之行政執行行為自為違法等情。
㈣綜上，原告爰提起本件訴訟，以維權益。並聲明：㈠確認系爭公告無效及被告10 1年11月1 日強制拆除系爭廣告物為違法。㈡被告應自101 年11月1 日起至賠償日止，按月賠償原告新台幣（下同）14萬元。
四、被告則以：
㈠系爭公告於法並無違誤
⒈按「本法所稱指定清除地區，謂執行機關基於環境衛生需要，所公告指定之清除地區」、「本法所稱執行機關，為直轄市政府環境保護局、縣( 市) 環境保護局及鄉( 鎮、市) 公所。執行機關應設專責單位，辦理一般廢棄物之回收、清除、處理及廢棄物稽查工作。…」、「在指定清除地區內嚴禁有下列行為: …十一、其他經主管機關公告之污染環境行為」分別為廢棄物清理法第3 條、第5 條第1 項及第2 項，及同法第27條第11款所明定。行政院環保署更明言，為維護環境整潔，對於廣告物污染定著物之行為，除執行機關應進行稽查及取締外，亦得規畫宣導以鼓勵民眾隨手拆除違規張貼廣告物，有行政院環境保護署98年4 月2 日環署廢字第0980021458號及100 年12月13日環署廢字第1000109154號解釋函足資參照( 參附件一，本院卷頁166)。是以宜蘭縣政府乃於101 年9 月3 日以「本縣省道台9 線及省道台2 庚線交叉口各向外延伸200 公尺牆面繫掛廣告物為污染環境行為」為內容擬定系爭公告，以俾維護環境整潔、稽查與取締廢棄物之目的，並無授權不備之問題。
⒉又為落實行政行為應循公開與民主之程序，系爭公告經被告法規會審查完竣並提報縣務會議審議後，復依行政程序法第154 條之規定，刊登於本府公報( 參附件二，本院卷頁108)，並通知各鄉鎮市公所，廣泛週知後系爭公告自101 年9 月15日起施行。準此，系爭公告內容為公告指定區域內牆面繫掛廣告物為污染環境行為，依前揭法令規定，被告據以執行管理工作洵屬有據，原告稱以系爭公告有違法令，程序有瑕疵等語，委不足採。
㈡被告拆除系爭廣告物於法亦無不合
⒈廢棄物清理法第27條規定係屬行為罰，處分對象應為實際行為人，如無法查出污染行為人時，則由執行機關依實際情形辦理清除。經查，有關自有建築物設置建築物相關之出租、出售、形象廣告、標示性質或從事營業項目之商業性牆面帆布或漆繪廣告物，是否可依廢棄物清理法第27條第11款規定予以取締疑義乙案，行政院環境保護署96年12月21日第0960094644號函釋略以「依廢棄物清理法第27條第11款規定其他經主管機關公告之污染環境行為，請貴局依所公告欲管理規範之污染行為加以認定之」（參附件一，本院卷頁106 ）。故主管機關如認為確實影響市容觀瞻且有加以管制之必要，可依廢棄物清理法第27條第11款規定公告為污染環境行為，據以執行管理工作。經查，被告所屬之宜蘭縣省道臺9 線及省道臺2 庚線交叉口( 國道5 號頭城交流道口附近) 各向外延伸200 公尺牆面繫掛廣告物確影響實影響市容觀瞻，且違規廣告物型式日益變化，為維護環境，被告認有加以管制之必要。經查，原告坐落於宜蘭縣頭城鎮○○路○段○○號自宅
牆面廣告物數量共6 件( 參附件三，本院卷頁110)，依廢棄物清理法第11條規定：「一般廢棄物，除應依下列規定清除外，其餘在指定清除地區以內者，由執行機關清除之…。」又因現場查無污染行為人，故被告依廢棄物清理法第5 條規定，以執行機關名義拆除系爭廣告物。
⒉至於原告訴稱被告依法執行拆除有差別待遇且國道5 號29公里處以C 型鋼搭建之廣告物應先行拆除乙節，依據「宜蘭縣違規廣告物取締業務權責劃分規定( 參附件四，本院卷頁116)」，由被告取締拆除廣告物類別為「1 、張貼、粉刷、噴漆之各種告示、傳單、海報等廣告物。2 、於道路範圍內繫掛及釘定未經主管機關許可之廣告物。3 、於道路範圍內設置無支架及外框，以繫掛方式懸掛之廢棄、殘破布條及帆布。4 、於建築物外牆以張貼或繫掛之廢棄及嚴重有礙觀瞻布條及帆布廣告。」而廣告物類別為「1 、招牌廣告: 建築基地內固著於建築物牆面上之電視牆、電腦顯示板、廣告看板、以支架固定之帆布等違規或廢棄招牌廣告。2 、樹立廣告: 建築基地內樹立或設置於地面或屋頂之廣告牌( 塔) 、綵坊、牌樓等違規或廢棄樹立廣告」，其申請設置許可主管機關為建設局，並由各鄉( 鎮、市) 公所查報及建設局依建築法取締拆除。綜上，固定於建築物牆面之大幅塑膠布廣告，如有鷹架式構造物屬樹立廣告，主管機關為建設處，應向其申請雜項執照，經主管機關許可後始得設置；如非屬鷹架式樹立廣告並違反系爭公告規定，被告則依廢棄物清理法第27條第11款取締拆除。揆諸前揭規定，是本件原告違規情形勘以認定，被告拆除系爭廣告物於法亦無不合。並聲明求為駁回原告之訴。
五、本院判斷：
㈠按行政訴訟法第107 條第1 項第10款規定：「原告之訴，有下例各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。... ：十、起訴不合程式或不備其他要件者。」
㈡關於確認被告10 1年11月1 日強制拆除系爭廣告物為違法部分：
⒈按行政訴訟法第6 條第1 項：「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」足見確認訴訟係以行政處分及公法上法律關係為其對象，此為確認訴訟之合法要件。因此如對非行政處分或公法上法律關係提起確認訴訟，起訴即不備合法要件，並無從補正，應予駁回。又所謂「行政處分」，依訴願法第3 條第1 項及行政程序法第92條第1 項規定，係指中央或地方行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。至行政機關所為單純事實之敘述或理由之說明，或強制執行之事實行為，既不因該項敘述或說明或執行行為而生何法律之效果，自非行政處分。⒉次按行政執行法第9 條規定：「義務人或利害關係人對執行命令、執行方法、應遵守之程序或其他侵害利益之情事，得於執行程序終結前，向執行機關聲明異議。前項聲明異議，執行機關認其有理由者，應即停止執行，並撤銷或更正已為之執行行為；認其無理由者，應於10日內加具意見，送直接上級主管機關於30日內決定之。．．．。」旨在明定義務人或利害關係人對於執行命令、執行方法、應遵守之程序或其他侵害利益之情事，如何向執行機關聲明異議，以及執行機關如何處理異議案件之程序，並無禁止義務人或利害關係人於聲明異議後，如不服該直接上級主管機關所為異議決定者，仍得依法提起行政訴訟。至於何種執行行為可以提起行政訴訟或提起何種類型之行政訴訟，應依執行行為之性質及行政訴訟法相關規定，個案認定（最高行政法院97年12月份第3 次庭長法官聯席會議）。是執行行為性質上如屬事實行為，而非屬行政處分，且於異議聲明程序後，自不能依行政訴訟法第6 條規定提起確認訴訟。
⒊查本件如前揭二、所述事實，有被告於101 年11月1 日僱用吊車拆除系爭廣告物照片、原告與廣告業主所定之刊登合約、環保署87年1 月12日環署廢字第81312 號函、宜蘭縣政府公報（即刊登系爭公告之公告）、宜蘭縣違規廣告物取締業務則權劃分規定、訴願決定書等件在卷可憑，堪予認定。系爭公告內容如下：「主旨：公告本縣指定區域內牆面繫掛廣告物為污染環境行為。……。公告事項：一、訂定機關：宜蘭縣政府。二、訂定依據：廢棄物清理法第3 條及第27條第11款。三、公告事項：（一）本縣省道臺9 線及省道臺2 庚線交叉口各向外延伸200 公尺牆面繫掛廣告物為污染環境行為，違反者依廢棄物清理法第50條規定處罰。（二）本公告自101 年9 月15日起施行。」有系爭公告附卷可稽（本院卷第46頁）。經查被告於101 年11月1 日拆除系爭廣告物行為，其性質屬行政執行之事實行為，既非對外發生法律效果之行政處分，亦非公法上法律關係，原告提起本件確認訴訟，揆諸上述說明，起訴不備合法要件，且無從補正，應予駁回。另按行政執行法第27條第1 項規定，被告應先以處分書或另以書面限定原告於相當期間履行拆除義務，始得依間接強制或直接強制方法執行之，縱認被告未踐行此程序即逕執行拆除，其所為確不符合正當法律程序，仍無法改變系爭拆除廣告物為事實行為而非行政處分，尚不得作為確認訴訟之標的，且經執行完畢，是以原告以系爭拆除行為之事實行為作為確認違法訴訟之標的，揆諸前揭規定及說明，其起訴要件即屬不備，自非合法，應予駁回。
㈢關於確認系爭公告無效部分：
⒈按行政訴訟法又同法第6 條第2 項規定：「確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於三十日內不為確答者，始得提起之。」是以確認行政處分無效之訴，應有先行程序，否則其訴即不合法；系爭公告之訂定機關為宜蘭縣政府，原告若以系爭公告為行政處分，欲確認系爭公告不服，自應向宜蘭縣政府請求確認其無效未被允許，或經請求後於三十日內不為確答者，始得提起之，惟原告並未循上開規定辦理，其逕提起本件確認無效訴訟，且依其情形無從補正，自於法未合。
⒉次按行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為；且此公法上具體事件所為之決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，為一般處分，同適用行政程序法有關行政處分之規定。查系爭公告限制使用對象則包括省道臺9
線及省道臺2 庚線交叉口各向外延伸二百公尺之指定區域內之民眾，內容包括禁止於牆面繫掛廣告物，若認為本件公告就受規範對象及範圍已有敘述及說明其地理位置，其限制範圍具有封閉性，受規範對象之範圍客觀上可得確定，認系爭公告應為一般處分，依訴願法第4 條第3 款及第14條第1 項之規定，若有不服，應自該公告期滿之次日起30日內向中央主管部、會、行、處、局、署（本件為行政院環境保護署）提起訴願。查本件原告係於101 年12月12日提起訴願，訴願書記載：「撤銷不合理的公告。」可見原告其對系爭公告提起訴願，亦逾訴願法定期間，經訴願審議委員會以此部分非屬其管轄範圍且顯逾訴願法定期間，訴願決定書乃決定不予移轉管轄，且載明「如訴願人（即原告）仍擬針對該公告提起訴願救濟，請另行製作訴願書送行政院環境保護署審議。」等語，再者原告以宜蘭縣政府環境保護局為被告與前揭規定不符，亦有未合。況原告主張系爭公告係屬依廢棄物清理法授權之行政命令而非行政處分或一般處分（本院卷第171
頁102 年11月14日言詞辯論筆錄），其對非行政處分之行政命令提起確認訴訟，其訴仍不合法。綜上，原告就系爭公告確認無效為不合法，應予駁回。
㈣關於按關於合併請求損害賠償部分：按「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」為行政訴訟法第7 條所明定。本件原告主張被告拆除行為，損害其權利，而併請求被告應賠償所生損害，固符合法定起訴要件。惟行政訴訟法第7 條所以規定得合併請求損害賠償或其他財產上給付，乃因此等請求與其所合併提起之行政訴訟間，有一定之前提或因果關係，基於訴訟資料之共通，為避免二裁判之衝突及訴訟手續重複之勞費而為之規範。故於當事人有依行政訴訟法第7 條規定併為請求時，必其所據以合併之行政訴訟，已經行政法院實體審究且為勝訴之判決，其合併之請求始有獲得實體勝訴判決可言（最高行政法院97年度判字第988 號判決意旨參照）。查原告主張「依據行政訴訟法第7 條」合併請求損害賠償（本院卷第172 頁102 年11月14日言詞辯論），惟原告提起本件確認之起訴不合法，已如前述，原告合併請求被告賠償損害，失所依據，於法無據，應併予駁回。
六、原告之訴既不合法應予駁回，其實體上之主張自無審酌必要，附此敘明。
七、據上論結，原告之訴為不合法，依行政訴訟法第107 條第1
項第10款、第104 條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中　　華　　民　　國　　102 　年　　11　　月　　28　　日臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官　黃 本 仁
法 官　蘇 嫊 娟
法 官 林 妙 黛
上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中　　華　　民　　國　　102 　年　　11　　月　　28　　日書記官 蔡 逸 萱