臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)102年度訴字第993號

• 裁判案由: 政府採購法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 102 年 12 月 24 日
• 當事人: 博而美國際股份有限公司

臺北高等行政法院判決
102年度訴字第993號102年12月3 日辯論終結原 告　博而美國際股份有限公司
代　表　人　鄧先毅（董事長）
訴訟代理人　黃蓓蓓　律師
被 告　衛生福利部基隆醫院
代　表　人　王文彥（院長）住同上
訴訟代理人　歐陽玉惠
郭千綺
上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國102 年4 月12日訴0000000 號採購申訴審議判斷，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
原告參與招標機關行政院衛生署基隆醫院〔中華民國（下同）102 年7 月23日更名為衛生福利部基隆醫院，下稱被告〕所辦理「B015全自動免疫分析儀試劑」採購案，因不服被告於101 年12月12日以基醫總字第1015006296號函（下稱原處分）通知原告有政府採購法第101 條第1 項及同法第31條第2 項第8 款規定之情形，將刊登政府採購公報，並追繳押標金新臺幣（下同）95萬元，向被告提出異議，復不服被告102 年1 月11日基醫總字第1020000007號函所為之異議處理結果，提出申訴，有關追繳押標金部分，遭申訴駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：（一）按機關依政府採購法第31條規定向廠商追繳押標金屬公法事件，以其為執行名義請求強制執行，應適用行政程序法第131 條以下消滅時效之相關規定，行政院公共工程委員會（下稱工程會）101 年3 月7 日工程企字第10100070460 號函示可資佐參，最高行政法院多起實務見解亦同此見解。故本件被告對原告追繳押標金之請求權時效為5 年。（二）本件追繳押標金請求權之時效起算點，以客觀上「權利人得行使請求權時」起算，與權利人主觀上何時知悉得行使權利無涉。再者，最高行政法院100 年判字第1985號判決內容亦已揭示：機關依政府採購法第31條第2 項第8 款對廠商不予發還或追繳押標金，非必須至經刑事判決或廠商人員經刑事法院認定其犯罪後始得為之。綜觀司法實務見解，可知行政爭訟事件之認定，本非必與刑事認定相同，亦非以刑事認定為依歸，而可獨立判斷認定，且請求權時效之進行，亦不受權利人主觀上是否知悉等事實上障礙而影響其進行，故被告所作成之原處分、異議處理結果及工程會之審議判斷以「被告收受審計部函送緩起訴書而『知悉』而後起算『可行使此請求權』之時效。」，顯屬誤會。（三）本件原告縱有政府採購法第31條第2 項各款情形之一，因原告所繳納之押標金業經被告發還，被告因此即時取得追繳的權利，並得隨時請求原告繳還，其消滅時效自應從該追繳權利成立時即「押標金之發還日」起算，且此時效之進行並不因被告是否知悉其得行使此權利之事實上障礙而受影響。（四）公法上請求權消滅時效之相關規定，在法律未明定之情況下，既應類推適用相關公法或民法之規定（司法院釋字第474 號解釋、最高行政法院52年判字345 號判例參照）。而本件關於追繳押標金請求權之時效規定準用民法第128 條、第315 條等規定，及參照最高法院28年台上字第1760號判例意旨，即應認消滅時效自該追繳權利成立時即「押標金之發還日」起算，則因原告係於94年12月15日繳交押標金95萬元，被告嗣於94年12月20日發還該押標金。故被告自上開押標金發還之日起，其追繳押標金之權利即已成立，本件追繳押標金之請求權時效於同日起算，於99年12月21日即已罹於時效而消滅。從而，依行政程序法第131 條第1 項、第2 項等規定，被告自不得再於101 年12月12日以原處分向原告行使追繳押標金之請求權。（五）消滅時效制度設立之旨，本有維護社會秩序安定性之意涵。就既往之法律面而言，實務見解已多採「客觀說」，而認「請求權可行使時，係指行使請求權在法律上無障礙而言。權利人主觀上不知已可行使權利，為事實上之障礙，非法律上之障礙，時效之進行不因此而受影響」；就現今之立法面而言，新修正之行政程序法第131
條規定，亦未採「主觀說（知悉說）」之立法；復參以工程會於102 年1 月24日已提出政府採購法修正草案，建議為鬆綁及政府採購法相關作業規定，刪除投標廠商3 家之規定，足認原告之可責性甚低。而本件若依被告之主張，其若永不知悉其得以行使權利，則本件請求權時效永不開始進行，時效永無消滅之日，則消滅時效制度實已形同具文，此顯非立法者及執法者之原意云云。並聲明求為判決：原處分（含異議處理結果）及申訴審議判斷關於B015全自動免疫分析儀試劑採購案「追繳押標金部分」之判斷均撤銷，訴訟費用由被告負擔。
三、被告抗辯則以：（一）原告主張本案已罹於請求權時效，依行政程序法第131 條規定公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5 年間不行使而消滅。惟其5 年時效應自請求權可行使時起算，此有工程會工程企字第10100070460 號函可參。被告於收到101 年12月4 日台審部五字第1010004732號來函始知原告有犯罪事實，即依政府採購法第31條第2 項第2
款及同法第101 條第1 項第2 款之規定以原處分向原告追繳押標金並刊登政府採購公報，已自請求權可行使時請求，並未逾5 年之請求時效。又依系爭採購申訴審議判斷書第12頁「追繳押標金部分」，縱認被告於100 年10月11日被要求提供本採購案影本時已得知悉原告廠商犯行並可行使請求權，則被告於101 年12月12日為追繳押標金之通知，顯未逾請求時效，故原告主張洵不足採。（二）原告於原證6 檢附被告退回押標金之傳票證明，惟亦有另筆原告以定存單代替採購案之押標金轉為履約保證金之證明，並不為原告所稱之押標金發還日，原告主張顯屬誤解。（三）系爭標案94年12月19日決標，政府採購法規定第1 次一定要有3 家，如原告不作違法行為，流標後公告11日即可繼續開標，時間差距不大。工程會認定94年決標，原案合約3 年，97年12月尚有再交貨，以此認定5 年請求權追溯期，被告仍可行使追繳押標金請求權等語。並聲明求為判決：原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔。
四、本院判斷：
（一）按政府採購法第1 條規定：「為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質，爰制定本法。」同法第30條第1 項前段規定：「機關辦理招標，應於招標文件中規定投標廠商須繳納押標金；得標廠商須繳納保證金或提供或併提供其他擔保。」第31條第2 項第8 款規定：「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰……（第8 款）八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」及第87條第3
項規定「以詐術或其他非法之方法，使廠商無法投標或開標發生不正確結果者，處五年以下有期徒刑，得併科新臺幣一百萬元以下罰金。」次按「廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：……㈧其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」為系爭採購案投標須知第54點第1 項第8 款所規定。「說明二、旨揭函釋之說明二係為通案適用原則，本會89年1 月19日工程企字第89000318號函（公開於本會網站）說明二之後段，併請注意。」「……如貴會發現該三家廠商有本法第48條第1 項第2 款或第50條第1 項第3
款至5 款情形之一，或其人員涉有犯本法第87條之罪者，茲依本法第31條第2 項第8 款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金亦應不發還或追繳。」則經工程會分別以93年11月1 日工程企字第09300408730 號函釋（下稱「93年11月1 日函釋」）、89年1 月19日工程企字第89000318號函釋（下稱「89年1 月19日函釋」）在案，並公開於工程會網站。經核上開函釋乃工程會基於政府採購法第31條第2 項第8 款之授權，事先通案一般性認定以詐術、藥劑、催眠術或其他不法之方法妨礙廠商使不能投標之行為，係屬政府採購法第31條第2 項第8
款規定「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」之情形，具有法規命令之性質，且未逾越上開母法之規定，行政機關適用，本院予以尊重。（最高行政法院102 年度判字第100 號、102 年度判字第234 號、102 年度判字第236 號判決意旨參照）。
（二）經查原告負責人鄧先毅及副總經理馬亞林，為使原告順利取得本採購案，與訴外人○○醫療器材有限公司（下稱○○公司）負責人孫猗梅、○○醫療科技有限公司（下稱○○公司）負責人侯冠姣，共同以詐術使開標發生不正確結果之犯意聯絡，先由孫猗梅、侯冠姣，各別將○○公司、○○公司公司之大、小章及公司登記、營利事業證明等資格審查文件，交予原告副總經理馬亞林及原告負責人鄧先毅，復由馬亞林指示員工製作相關招標文件，並以○○公司、○○公司名義配合原告參加投標，製造競爭之假象，使辦理採購案之機關承辦人員陷於錯誤，誤以採購案投標係屬公平自由之競爭予以開標，致使原告因而順利得標取得標案，造成採購案發生不正確之結果之犯罪事實，業據原告之副總經理馬亞林、原告負責人鄧先毅等人於刑案偵查中自白不諱，核與黃文雄、孫猗梅、侯冠姣等人所述相符，並有開（決）標紀錄、標單、招標投標及契約文件表等文件附於刑事案卷可稽；且經臺灣基隆地方法院檢察署檢察官偵查後認原告負責人鄧先毅及副總經理馬亞林均係犯政府採購法第87條第3 項以詐術使開標發生不正確結果之罪，有緩起訴處分書（100 年度偵字第4187號、101 年度偵字第882 號）在卷可參。故原告前開以詐術使開標發生不正確結果之罪，屬影響採購公正之違反法令行為，洵堪認定。
（三）本件兩造爭執重點在於：被告追繳押標金是否已罹於時效？
⒈按「依政府採購法第30條第1 項本文、第31條第1 項前段規定，機關辦理招標，應於招標文件中規定投標廠商須繳納押標金，並於決標後將押標金無息發還未得標廠商。是廠商繳納押標金係用以擔保機關順利辦理採購，並有確保投標公正之目的，為求貫徹，政府採購法第31條第2 項乃規定機關得於招標文件中規定廠商有所列各款所定情形之一者，其所繳納之押標金不予發還，已發還者，並予追繳。法文明定機關得以單方之行政行為追繳已發還之押標金，乃屬機關對於投標廠商行使公法上請求權，應有行政程序法第131 條第1 項關於公法上請求權消滅時效規定之適用。政府採購法第31條第2 項各款規定機關得向廠商追繳押標金之情形，其構成要件事實既多緣於廠商一方，且未經顯現，猶在廠商隱護中，難期機關可行使追繳權，如均自發還押標金時起算消滅時效期間，顯非衡平，亦與消滅時效制度之立意未盡相符。故上述公法上請求權應自可合理期待機關得為追繳時起算其消滅時效期間。至可合理期待機關得為追繳時，乃事實問題，自應個案具體審認。」（最高行政法院102 年11月份第1 次庭長法官聯席會議決議參照）。且公法與私法在基本結構上，本存有相當之差異，行政法之立法目的主要係規範國家與人民間行政法上之法律關係，而公法上之權利義務關係多屬強行規定。與民法是規範私人間社會生活的法律，以私法自治為基本原則，個人得依其意思形成私法上權利義務關係，自有本質上之差異，在討論公法上請求權時效時，自應一併思考民法上與公法上請求權之不同點。是行政法上請求權可行使時間的認定，於類推適用民法第128 條規定時，自應解為自「可合理期待權利人為請求時」起算消滅時效，方屬合理（最高行政法院102 年度判字第234 號判決意旨參照）。
⒉經查系爭採購案，被告雖於94年12月20日發還押標金（見本院卷第31頁、第32頁），惟發還押標金時並不知悉原告有政府採購法第87條第3 項規定以詐術使開標發生不正確結果之行為，符合同法第31條第2 項第8 款及投標須知所稱經工程會通案認定有影響採購公正之違反法令行為，參照上開公法上請求權「可合理期待權利人為請求時」之說明，自無從對原告行使公法上追繳押標金請求權。經本院調閱前開刑事偵查案卷，原告負責人鄧先毅、副總經理馬亞林所涉違反政府採購法第87條第3 項罪嫌，係100 年9
月始經法務部調查局基隆市調查站移送臺灣基隆地方法院檢察署，檢察官雖於100 年10月11日以基檢達勤100 交查456 字第023628號函請被告提供系爭採購案之投、開標全卷資料（含投標廠商、投標文件、開標及決標紀錄等資料）影本，但前開公文內僅敘明「本署辦理100 年度交查字第456 號案件，亟需上開資料。」（見工程會卷可閱部分第112 頁），並未透露係為偵辦政府採購法案件而調取資料，並不足以使被告獲悉系爭採購案廠商涉嫌違反政府採購法第87條規定而得行使公法上追繳押標金請求權。且經檢視前開刑事偵查案卷，亦查無足以認定被告知悉原告涉犯政府採購法第87條罪嫌之證據。從而，被告主張其係因審計部101 年11月29日台審部五字第1010004732號函檢送臺灣基隆地方法院檢察署檢察官緩起訴處分書（見本院卷第46頁至第54頁），始知悉原告有上開影響採購公正之違反法令行為等語，應可採信。參照前揭說明，應自被告收受審計部101 年11月29日函，始可合理期待權利人（即被告）為追繳押標金之請求，其公法上請求權時效應自斯時始起算，是被告於101 年12月12日作成原處分追繳押標金，並未逾5 年之消滅時效。
（四）綜上，本件原告有影響採購公正之違反法令行為，被告依政府採購法第31條第2 項第8 款規定追繳押標金、異議處理結果予以維持，均未違法，申訴審議判斷遞予以維持，核無不合。原告仍持前詞主張撤銷，為無理由，應予駁回。
五、又本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法，提出未經斟酌之證據，核與判決結果無涉，爰不一一敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　102 　年　　12　　月　　24　　日臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官　王 立 杰
法 官　楊 得 君
法 官　洪 慕 芳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　102 　年　　12　　月　　24　　日書記官 陳 又 慈