臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)102年度訴更一字第31號

• 裁判案由: 土壤及地下水污染整治法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 102 年 06 月 20 日
• 當事人: 台鈴工業股份有限公司

臺北高等行政法院裁定
102年度訴更一字第31號原 告　台鈴工業股份有限公司
代　表　人　黃教漳（董事長）
訴訟代理人　闕光威　律師
方文萱　律師
上 一 人
複 代理 人 陳婉茹　律師
被 告　桃園縣政府環境保護局
代　表　人　陳世偉（局長）住同上
訴訟代理人　張訓嘉　律師
何嘉昇　律師
上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，原告提起行政訴訟，經本院101 年度訴字第627 號裁定駁回，原告提起抗告，最高行政法院以102 年度裁字第284 號裁定廢棄原裁定，發回本院更為裁判，本院裁定如下：
主 文
原告之訴駁回。
第一審及發回前抗告審訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之，但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第107 條第1 項第10款定有明文。又提起撤銷訴訟，須人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經提起訴願而不服其決定者，始得向行政法院提起，此觀行政訴訟法第4 條規定甚明。而所謂「行政處分」，依訴願法第3 條第1 項及行政程序法第92條第1 項之規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。如對於非屬行政處分者提起撤銷訴訟，其起訴即欠缺訴訟要件，且無從補正，行政法院應依行政訴訟法第107 條第1 項第10款所定起訴不備其他要件，以裁定駁回其訴。
二、緣行政院環境保護署（下稱環保署）為執行「運作中工廠土壤及地下水含氯有機溶劑污染潛勢調查及查證計畫（第2 期）」，民國（下同）99年11月12日及22日至原告平鎮廠區（桃園縣○○市○○段0000、0000、0000、0000、0000、0000、0000、0000、0000地號等9 筆土地）調查土壤及地下水含量，發現其土壤中鋅含量及地下水三氯乙烯含量，均已超過土壤及第二類地下水之污染管制標準，經多次召開調查及查證結果研商會議確認原告為污染行為人，遂函由桃園縣政府依土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第12條第2 項及第16條規定，以100 年6 月1 日府環水字第1000701595號公告（下稱100 年6 月1 日公告）原告平鎮廠為土壤、地下水污染控制場址及污染管制區，並以100 年6 月3 日府環水字第1000701683號函（下稱100 年6 月3 日函）將上開公告檢送原告，請原告依據土污法第15條第2 項規定，立即採取下列應變必要措施：㈠豎立告示標誌或設置圍籬。㈡移除或清除污染物並進行污染範圍及污染源調查；另應於2 個月內，依據土污法第13條第1 項暨同法施行細則第14條規定，提出污染控制計畫報該府核定後實施，倘未依期限提出，將依據土污法第32條及第38條第1 項規定處分。嗣因桃園縣政府作成前揭公告前，未給予原告陳述意見之機會，為補程序之不足，桃園縣政府爰以100 年9 月7 日府環水字第1000702688號函請原告陳述意見。原告於100 年9 月16日以鈴管字第1000916024號函向桃園縣政府陳述意見，並將副本送交被告，經被告以100 年9 月22日桃環水字第1000066091號函轉環保署協助解釋，該署100 年10月21日環署土字第1000091636號函復後，被告100 年10月31日桃環水字第1000074305號函（下稱系爭函）復原告略以「本案經行政院環境保護署100 年10月21日環署土字第1000091636號函，調查結果及研商會議結論確認貴公司平鎮廠為污染行為人並應負起污染改善之責，另有關公告貴公司全廠區為地下水污染控制場址及地下水污染管制區，考量地下水屬流動狀態且有擴散之虞，仍請貴公司完成全廠區、周界細密調查釐清污染範圍及現況後，提報後續監督小組委員會依貴公司調查結果及現場實際狀況進行審議。」原告不服系爭函，提起訴願，遭訴願決定不受理，遂向本院提起行政訴訟，訴請撤銷訴願決定及系爭函。經本院101 年度訴字第627 號裁定駁回，原告不服，提起抗告，最高行政法院以102 年度裁字第284 號裁定將原裁定廢棄，發回本院更為裁判。
三、本院查：
㈠按土污法第3 條規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、第12條第2 項規定：「前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤、地下水污染管制標準者，直轄市、縣（市）主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址。」、第13條第1 項規定：「控制場址未經公告為整治場址者，直轄市、縣（市）主管機關應命污染行為人或潛在污染責任人於6 個月內完成調查工作及擬訂污染控制計畫，並送直轄市、縣（市）主管機關核定後實施。……」、第15條第1 項規定：「直轄市、縣（市）主管機關為減輕污染危害程度或避免污染擴大，應依控制場址或整治場址實際狀況，採取下列應變必要措施：……」據此，公告土壤或地下水污染來源明確且污染物濃度達管制標準之場址為控制場址、命污染行為人或潛在污染責任人於6 個月內完成調查並擬訂污染控制計畫，以及命控制場址採取應變必要措施，均屬直轄市政府或縣（市）政府之權責。
㈡查本件原告平鎮廠區土地之土壤及地下水污染物濃度檢測結果已達管制標準，經確認原告為污染行為人，桃園縣政府爰以100 年6 月1 日公告原告平鎮廠為土壤、地下水污染控制場址及污染管制區，並以100 年6 月3 日函命原告採取應變必要措施、提出污染控制計畫，原告不服上開桃園縣政府100 年6 月1 日公告及100 年6 月3 日函所為處分，循序向本院提起行政訴訟，現由本院以101 年度訴字第1181號事件受理，上情有環保署100 年4 月8 日環署土字第1000027643號函暨隨函檢送之「運作中工廠土壤及地下水含氯有機溶劑污染潛勢調查及查證計畫（第2 期）」相關資料、桃園縣政府100 年6 月1 日公告、100 年6 月3 日函（見原處分卷㈠附件1 、2 、3 ）及本院前案查詢表、索引卡查詢案件基本資料作業、本院101 年度訴字第1811號事件原告起訴狀等件（見本院卷第31～40頁）在卷可稽，且原告已於102 年5 月13日準備程序表明其訴請撤銷之標的為被告100 年10月31日函，故本件尚無最高行政法院102 年度裁字第284 號裁定廢棄意旨所指應闡明原告真意是否係請求撤銷桃園縣政府100 年6 月1 日公告及100 年6 月3 日函之處分，並命原告補正桃園縣政府為適格被告之問題，合先敘明。
㈢次查，系爭函之作成係因桃園縣政府以100 年6 月1 日公告原告平鎮廠為土壤、地下水污染控制場址及污染管制區之前，未予原告陳述意見之機會，桃園縣政府為補程序之不足，乃依行政程序法第102 條、第114 條規定，以100
年9 月7 日府環水字第1000702688號函通知原告陳述意見（本院前審卷第33、34頁），原告受通知後即以100 年9
月16日鈴管字第1000916024號函向桃園縣政府陳述意見，並將副本送交被告（本院前審卷第36、37頁），經被告以100 年9 月22日桃環水字第1000066091號函將原告陳述之意見轉請環保署協助釋示（原處分卷㈠第21、22頁），環保署於100 年10月21日以環署土字第1000091636號函復被告，除說明其認定原告為污染行為人之依據外，並敘明如評估地下水污染有擴散疑慮，原則得公告全廠（場）區所有地號為場址，以及本案後續管制措施屬直轄市、縣（市）主管機關權責（本院前審卷第38、39頁），被告再據此就原告所陳意見以系爭函回復原告等情，非僅有上揭各該函附卷足憑，且由系爭函所載「主旨：有關貴公司平鎮廠……公告為土壤、地下水污染控制場址及土壤、地下水污染管制區提出陳述意見，經行政院環境保護署認定貴公司為污染行為人乙節，復如說明，請查照。說明：一、依據行政院環境保護署100 年10月21日環署土字第1000091636號函兼復台鈴工業股份有限公司100 年9 月16日鈴管字第1000916024號函……。二、本案經行政院環境保護署100
年10月21日環署土字第1000091636號函，調查結果及研商會議結論確認貴公司平鎮廠為污染行為人並應負起污染改善之責，另有關公告貴公司全廠區為地下水污染控制場址及地下水污染管制區，考量地下水屬流動狀態且有擴散之虞，仍請貴公司完成全廠區、周界細密調查釐清污染範圍及現況後，提報後續監督小組委員會依貴公司調查結果及現場實際狀況進行審議」等語（本院前審卷第46、47頁），亦足徵之。
㈣承前所述，系爭函既係被告將環保署針對原告陳述意見書函協助解釋之意見轉知原告，其性質應屬觀念通知，且被告並非土污法第3 條所定之主管機關，亦未經桃園縣政府權限委任，無權依據土污法課予原告任何義務，系爭函僅重申桃園縣政府100 年6 月1 日公告及100 年6 月3 日函處分之意旨，未對原告直接發生具體規制之法律效果，上情已據被告辯明在卷，揆諸前揭訴願法第3 條第1 項及行政程序法第92條第1 項所揭示之行政處分定義，系爭函非屬行政處分，應屬至明。原告雖以系爭函命其完成全廠區「周界細密調查」，已逸出桃園縣政府100 年6 月1 日公告及100 年6 月3 日函所為處分之內容，加重其負擔並課予其新的義務為據，主張系爭函為行政處分云云。惟桃園縣政府100 年6 月3 日函所為處分，已命原告進行污染範圍及污染源調查，並應依調查結果於2 個月內提出污染控制計畫報該府核定後實施，系爭函載以「……仍請貴公司完成全廠區、周界細密調查釐清污染範圍及現況後，提報後續監督小組委員會依貴公司調查結果及現場實際狀況進行審議」，僅係重申原告依上開桃園縣政府處分所負地下水污染源調查義務，並提醒原告應於其平鎮廠全區為細密調查，釐清污染範圍及污染實際情況，提出污染控制計畫，以利該控制計畫之核定及其後續實施，並未逸出桃園縣政府處分之內容。至於系爭函所稱「周界細密調查」一詞，並未見於土污法及其施行細則規定，已難認具有法規範上之意義，況土污法施行細則第14條第1 項第5 款僅規定污染控制計畫內應載明污染調查方式，未就實際應採取之調查方法為任何規定或限制，故污染源之調查方式係由調查義務人自行決定，尚非主管機關所得逕自指定，此由桃園縣政府上開處分並未對原告調查污染源方式加諸任何限制即足明之，原告徒以系爭函使用「周界細密調查」一詞，主張係被告在上開桃園縣政府處分之外，加重其負擔或課予其新的義務，而屬行政處分云云，自不足採。從而，原告對非行政處分提起撤銷訴訟，依前揭規定與說明，其起訴欠缺訴訟要件，且無從補正，應予駁回。
四、依行政訴訟法第107 條第1 項第10款、第104 條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中　　華　　民　　國　　102 　年　　6 　　月　 20　　日臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官　王　碧　芳
法 官　高　愈　杰
法 官　程　怡　怡
上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中　　華　　民　　國　　102　 年　　6　　 月　　27　　日書記官　張　正　清