臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)103年度停字第2號

• 裁判案由: 聲請停止執行
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 103 年 01 月 13 日
• 當事人: 聯米企業股份有限公司

臺北高等行政法院裁定
103年度停字第2號聲 請 人　聯米企業股份有限公司
代　表　人　莊麗珠（董事長）
代 理 人　許英傑　律師
葉昕妤　律師
潘韻帆　律師
相 對 人　行政院農業委員會
代　表　人　陳保基（主任委員）
上列當事人間聲請停止執行事件，本院裁定如下：
主 文
聲請駁回。
聲請訴訟費用由聲請人負擔。
事實及理由
一、按「原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。」、「行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。」行政訴訟法第116 條第1 項、第2 項分別定有明文。準此，原處分或決定之執行，以不停止為原則，必其執行將發生難於回復之損害且情況緊急，非即時由行政法院予以處理，則難以救濟，否則尚難認有以行政法院裁定停止執行予以救濟之必要。而所謂「原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事」，係指須有避免難以回復損害之急迫必要性；所謂「難於回復之損害」則係指其損害不能回復原狀，或不能以金錢賠償，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度而言，至當事人主觀上難於回復之損害，當非屬該條所指之難於回復之損害（最高行政法院91年度裁字第344 號、92年度裁字第1332號及92年度裁字第864 號裁定參照）。
二、本件聲請意旨略以：
（一）查相對人自民國（下同）102 年8 月16日起至102 年11月14日止共7 次取樣聲請人之6 種包裝米產品，就其品質實施檢查，經檢查後認定違反糧食管理法第14條第1 項、第2 項規定，因此依糧食管理法第18條第2 項第4 款之規定，以相對人102 年10月21日農授糧字第1021114653號裁處書【下稱原處分（一）】、相對人102 年9 月25日農授糧字第1021114663號裁處書【下稱原處分（二）】、相對人102 年9 月25日農授糧字第1021114667號裁處書【下稱原處分（三）】、相對人102 年11月19日農授糧字第1021114679號裁處書【下稱原處分（四）】、相對人102 年12月27日農授糧字第1021114432號裁處書【下稱原處分（五）】、相對人102 年12月16日農授糧字第1021114691號裁處書【下稱原處分（六）】及相對人102 年12月16日農授糧字第1021114692號裁處書【下稱原處分（七）】裁處聲請人罰鍰並要求限期改善，目前聲請人已遭裁罰3 次，依相對人對於糧食管理法第18條第2 項第4 款規定之解釋，第4 次裁罰即一律註銷聲請人之糧商登記證，合先敘明。
（二）聲請人之糧商登記證遭相對人撤銷會立即影響與聲請人合作之通路商供貨、廣大契作農友之生計以及聲請人與銀行間之短期借貸恐有無法清償而致聲請人倒閉之虞，本件確有造成聲請人難以回復之損害，有停止執行之必要：
⒈通路商部分：
聲請人貨品之銷售通路橫跨團膳、量販店、超商、超市、聯鎖餐飲等，在國內米市場佔有四成佔有率，倘若糧商登記證遭註銷，必然面臨各通路商下架退貨之情況，聲請人除需支付大筆之違約金、額外租倉儲倉庫屯放被退貨品外，被退之貨品保存期限依通常情形，若係真空包裝米，約為6 個月，非真空包裝的稻米，保存期限僅約3 個月，故若聲請人被撤銷糧商登記證，必然面對大批米糧因超過保存期限必須遭銷毀之命運，縱日後行政處分確認違法遭撤銷，所有米糧亦經銷毀而無法回復，損害甚鉅。
⒉農友部分：
⑴聲請人自87年起，開始在臺東、臺南、彰化、雲林等優質產區收購優質米，配合契作之農友合作期間達10年以上，平均年齡已逾70歲，聲請人為了幫助當地農友改善經濟狀況，保證米品的收購價格，確保農友的利潤合理保障。並設立產銷班，將土地相毗鄰或經營相同產業的農民，互相結合，共同作業、共同經營、共同運銷、擴大經營規模。經由組織的運作，降低單位面積生產成本，增加淨收益，提高農友所得。在聲請人之協助下，契作之農友收入增加百分之20至百分之50，並創下臺灣濁水米在日本超商通路上架之首例，並外銷美國、加拿大、新加坡、香港、中國等，將臺灣米行銷世界，提升臺灣整體稻米產值新臺幣（下同）50至60億元，聲請人對於廣大農友之協助不可謂不大，倘若聲請人之糧商登記證遭撤，年邁之農友無聲請人之保證收購，必然影響其栽種意願，農地棄耕定為不得不之決定，老農生計問題、糧食短缺問題亦將油然而生，此與相對人為因應國際糧食供應緊縮，為確保糧食供應無虞及價格穩定，推動活化休耕田，鼓勵復耕措施背道而馳，此一結果絕非相對人所樂見。
⑵次查，稻米種植時序，一年兩季，包含春耕與秋耕，春耕時間介於過年前後，農友會在國曆「立春」時節前後約一星期，將第一期稻作的秧苗種下，並經過約120 天的夏日收割，並接續於國曆8 月的立秋前後，將第二期稻作之秧苗種下，故聲請人與廣大農友必須於每年年底至遲隔年年初簽訂春耕契作，確保來年米量供應貨源穩定，否則恐有無米可賣之虞。觀諸近日適逢與農友簽訂春耕契作時間，惟聲請人之糧商登記證隨時處於可能被撤銷之情況，農友憂心長期合作販售之糧商無法繼續收購，影響簽約意願，尤有甚者，聲請人倘若至遲無法於明年年初順利與農友簽訂契作契約，縱日後行政處分確定因違法被撤銷，聲請人回復糧商資格仍將面臨無米可銷之窘境。
⒊銀行部分：
承上，倘若聲請人之糧商登記證遭撤，將立即面臨各通路商退貨、原契作之農友不願與聲請人簽訂契作代耕之困境，衡諸聲請人102 年11月30日之財務報表以觀，聲請人之資產總計1,982,930,OOO 元，其中聲請人之流動資產中包含存貨淨額高達1,073,769,000 元，其存貨週轉天數僅182 天，而一年內到期之短期借款有1,205,000,000 元，即聲請人必須能於半年內銷售上揭存貨才能轉換為立即可使用之現金，用以作為周轉短期借款之資金，故借款期限到期前若無法銷出存貨，將導致資金周轉不靈，無足夠的資金清償借款，聲請人倒閉僅係時間問題。
（三）本件確有急迫情事：
聲請人目前依糧食管理法第18條第2 項第4 款已裁罰3 次，觀諸同業「泉順食品企業股份有限公司」的糧商登記證，因累積裁罰超過3 次，即刻被相對人所屬農糧署註銷，聲請人處於相同情況，糧商登記證亦處於隨時可能被註銷之情況，往來銀行恐因信用疑慮而抽銀根，聲請人與往來銀行一年期借貸達13億餘元，倘若銀行抽銀根聲請人必然即刻面臨倒閉危機，然查聲請人身為全臺灣第二大糧商，在種稻面積與稻米產量逐年減少之情況下，101 年仍向農友採購米品金額高達2,078,938,052 元，背負上萬農友與員工之生計，若聲請人倒閉，將衝擊所有與聲請人契作之農友與員工，均立即面臨失業無法維持生活之窘境，況農地因無合作收購之糧商，必然閒置荒廢，縱日後行政救濟結果有利於聲請人，農地復耕之可能性極低，對於臺灣未來農業發展不啻是一重大打擊，故本件有急迫情事存在。（四）停止執行於公益無重大影響：
CNS 等級標示只是區別米粒的完整性與色澤等，單純為外觀差異性，無涉米粒口感與食品安全，停止執行系爭7 件裁處，對於人民食品安全等公益並無重大影響，反觀，聲請人為臺灣第二大糧商，倘若7 件裁處書未停止執行，聲請人必然面臨註銷糧商證之結果，現聲請人市售包裝米均須全數下架，資金週轉即刻出現問題，銀行抽銀根，聲請人必然面臨倒閉結果，原契作之農友將無人可保證收購，必然影響其栽種意願，不利於長期農業之發展，未來恐再無企業願意配合政府農業發展政策，依此利益衡量，應認原處分（一）至原處分（七）之停止執行於公益無重大影響。
（五）聲請人之本案訴訟有高度勝訴可能：
⒈相對人於裁罰前未先限期令聲請人改善，違反糧食管理法第18條第2 項規定，相對人即無權立即作成科處罰鍰之行政處分：
主管機關於裁罰前應先命受處分人限期改善，讓受處分人有自我改正之機會，於改善期限屆滿後，再進行追蹤查核，若屆期仍未改善，方得處以罰鍰，此為糧食管理法第18條第2 項所明定。然本件聲請人於收受前揭7 次科處罰鍰（針對6 樣不同產品）之行政處分前，均未受有相對人命聲請人限期改善之行政處分，而逕予裁罰，已違反糧食管理法第18條第2 項之規定，原處分（一）至原處分（七）應予撤銷。
⒉依糧食管理法所規範之「一年內經處罰三次」，應以同一種違規行為態樣，累計其違規行為次數達3 次以上，方得註銷糧商登記證，以免情輕法重，所為處分違反比例原則：
⑴按「裁量性行政規則是為協助下級機關或屬官認定事實及行使裁量權而訂頒之裁量基準。」行政程序法第159條第2項第2 款定有明文。次按「行政法規（包括法規命令、解釋性或裁量性行政規則）之廢止或變更，於人民權利之影響，並不亞於前述行政程序法所規範行政處分之撤銷或廢止，故行政法規除預先定有施行期間或經有權機關認定係因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，制定或發布法規之機關固得依法定程序予以修改或廢止，惟應兼顧規範對象值得保護之信賴利益，而給予適當保障，方符憲法保障人民權利之意旨。」司法院釋字第525 號解釋意旨供參，次按「行政罰法第5 條所定『行為後法律或自治條例有變更』者，限於已公布或發布且施行之實體法規之變更，其變更前後之新舊法規必須具有同一性，且為直接影響行政罰裁處之義務或處罰規定；又法律或自治條例授權訂定法規命令或自治規則以補充義務規定或處罰規定之一部分，而此類規定之變更如足以影響行政罰之裁處，自亦屬行政罰法第5 條所定之法規變更……而有「從新從輕」原則之適用。」98年7月3號財政部關政司臺財關字第09805019890號令可資參照。
⑵查違反糧食管理法案件處分裁量作業要點，係於下級機關處理違反糧食管理法時，其處罰之金額與方式有具體標準可供依循，避免相同案件處罰數額因機關、承辦人員之不同而有高低差異，其法律性質屬於裁量性行政規則，依上揭大法官解釋及財政部關政司令釋意旨，違反糧食管理法案件處分裁量作業要點之變更足以影響行政罰之裁處標準，自亦屬行政罰法第5 條所定之法規變更，而有「從新從輕」原則之適用，且為兼顧規範對象之信賴，制訂機關於修改或廢止法規時應給予規範對象適當之保障。本件相對人所適用之違反糧食管理法案件處分裁量作業要點第4 點係於102 年9 月18日修正，然查本件7 件裁罰中有3 件之取樣時間分別在102 年8 月16日、8 月29日與8 月30日，均係違反糧食管理法案件處分裁量作業要點修正前已採樣，依「從新從輕」原則，應適用101 年2 月14日公佈之舊法，其次數累計之規定以同一種違規行為態樣，累計其違規行為次數達三次以上，方得註銷糧商登記證，本件相對人適用新法裁處聲請人，且未給予適當之緩衝期與過度條款，顯有適用法令錯誤與程序保障之不備之違法。
⑶次查，依糧食管理法累計處罰之立法目的，係為就受處分人因屢次涉犯同一違規行為達3 次以上，顯有故意或重大過失而予以裁處，給予註銷糧商登記證之嚴厲處罰，然查本件係6 種不同品項之包裝米產品被檢驗不合格，並非同一違規行為次數達3 次以上，逕予註銷糧商登記證之態樣，恐已失之過當，顯已違反比例原則。更何況相對人查驗產品如採取依照違規產品種類累積計次之方式，業者恐毫無改善之機會，即遭受撤證之嚴厲處分，益見其裁量權之行使，有所失衡。
⑷末查，原糧食管理法第18條第2 項以累計裁罰次數做為註銷糧商證之方式，未考量違反情節輕重，一律累計達一定次數即註銷糧商證，輕重失衡，比例失當，不應繼續沿用，故相對人於102 年12月26日通過糧食管理法部分條文修正草案，將其修正為「違反情節重大者，主管機關得令其停止經營全部或部分項目糧食業務一定期間，或廢止糧商登記或部分糧商登記事項」，並已送請立法院審議，益證現行法規顯有不當，原處分正當性薄弱，顯有被撤銷之可能。
⒊相關包裝米產品相對人之檢驗流程恐有瑕疵，原處分（一）至原處分（七）所認定之違規事實，亦有重新斟酌餘地：
⑴查聲請人每日經手上億顆米粒，每碗飯亦有一兩千顆米，惟就聲請人所知相對人之查樣方法，其中關於臺梗9 號米，僅就抽樣的米品中取10粒米進行檢驗基因，其餘產品所認相關品質問題（異型粒、碎粒、熱損粒等），其抽樣之樣品數亦有過低，顯有正確性之疑慮。其中臺梗9 號米為臺中區農業改良場為因應高品質米食，自秈、梗稻雜交後選育之品種，多年來政府為鼓勵及誘導農民生產良質米，一直積極推廣農友栽種臺梗9 號米，然該稻米基因為政府機關所保有，並未對市場公開，故由相對人所屬種子檢查室提供各鄉鎮市農會種子於採種田中使用，各苗圃商再透過採種田取得稻種，復由農友向各苗圃商購買稻種後栽種，一年兩期稻，最後由糧商收購，故相關稻種均源自於政府。惟因政府從未公開臺梗9 號米之稻米基因，所有檢測均僅能由政府進行，聲請人並無自行檢驗之可能，況相對人所提供各鄉鎮市公所採種田使用之種籽，各鄉鎮市公所亦僅能看種子外觀有無破損等形式瑕疵，亦無法確定該種子是否確為臺梗9 號米，固縱使種子品種有誤亦無人得知，繼而中間輾轉於各盤商購買、農友栽種、糧商收購，聲請人亦僅能信賴其中各環節均無失誤，並未參雜其他品種之稻米。政府既願不公開稻米基因，聲請人要無檢驗之可能。更何況僅抽樣檢測10粒稻米有部分非屬臺梗9 號米即逕自究責聲請人，未檢討其中是否有其他錯誤之環節，了解聲請人是否有故意、過失，所為原處分（一）至原處分（七）自不應予以維持。
⑵再者，聲請人之品管流程嚴謹，從田間農民、濕穀原料、烘乾作業、原料倉儲分倉作業、稻穀原料加工、礱穀加工、精米加工品檢、包裝加工品檢均嚴格把關消費者所購買與食用之米品，引進最優質的設備，包含測定米品白度、透明度、碾米度之精白度計（MMIC），評定硬度、黏度、平衡度、彈性之硬度黏度儀（RHSIA ），可區分正常粒、粉狀質粒、碎粒、被害粒、胴裂粒、異粒穀粒之米粒判別器，測量水分之米麥水分計（型號f504）、穀類水份計（型號：PM-600）、米麥單粒水分計（型號：PQ-520），判定新鮮度等級之白米新鮮度判定器（型號：RN-820），可判別完整粒、未熟粒、被害粒、死米、異色粒、爆腰粒及其他之榖粒判別器（RGQI10B 可攜式、RGQI20A ），測定直鏈澱粉、蛋白質、水分和脂肪酸價（限糙米）食味質的米粒食味計（RCTA11A ），判定食味值、外觀、硬度、黏度、平衡度之炊飯食味計（STA1A ）等，此有購買相關設備之統一發票為憑，聲請人並建立國內同業中最先進的品質管制中心，聘有訓練有素之合格稻米加工業者米穀檢驗人員詹惠琪、蔡宗諺，每日進行嚴格之品管，詳實記錄水分、好米、粉白率、被害粒（熱損）、著色粒、碎粒、異種之百分比。觀諸聲請人之檢驗流程，樣品取自包裝半成品桶，分前、中、後最少取樣三次，每次100 克，標示品項等級後，送檢驗室分析樣品，檢測的項目包含性狀分析（穀粒判別機）、精白度分析（白度計）、食味值分析（白米成份分析儀）、水份測定（KETT- PQ-520），其中性狀分析即可判別完整粒、粉狀質粒、被害粒、著色粒是否符合中華民國國家標準白米外觀品質規格表（CNS 總號2425、類號N1059 ），聲請人之檢測之流程均公開透明，所有資料報表均建檔與歸檔，經得起各方的考驗。廠房每日上億顆米進出，聲請人要無逐一目測檢視之可能，然相對人係透過抽樣少量樣品，以人工的方式一一檢測，檢核該米品有無斷裂、異常等情形，全無考量機器設備之有限性，無法判別異型粒與異品種，目前相對人之檢測標準非現行檢測技術所達，要無遵守之可能性，規範手段顯已無法合於目的之達成，且相對人人工判定米粒異常、碎裂之標準為何、檢測人員所有之訓練、資格為何，亦未告知聲請人，據以做成原處分（一）至原處分（七）甚至導致撤證之重大處分，早使聲請人與其他業者無所措其手足。
4.綜上，相對人之裁處處分適用法律顯有錯誤、事實認定有瑕疵，未來於行政救濟程序中顯有被撤銷之高度可能，既聲請人本案權利存在之蓋然性極高，行政救濟程序確定前，則將原處分（一）至原處分（七）之效力暫時予以停止，並俟本案訴訟確定後，再決定是否繼續執行，不但有助於雙方責任之釐清，對於建立健全之糧食管理制度亦有相當之幫助，故停止原處分（一）至原處分（七）之執行，尚難認對公益有重大影響。為此，爰依行政訴訟法第116
條第3 項規定，請求於原處分（一）至原處分（七）之行政救濟程序確定前，停止執行。
三、本院之判斷：
（一）經查：本件聲請人聲請停止之原處分（一），其處分內容為相對人處聲請人罰鍰6 萬元，並應依改善事項內容﹝即內容物品質規格（熱損害粒）請符合貴產品之標示﹞於102 年11月25日前改善（見本院卷第26頁）；本件聲請人聲請停止之原處分（二），其處分內容為相對人處聲請人罰鍰4 萬元，並應依改善事項內容﹝即內容物品質規格（異型粒、碎粒）請符合貴產品之標示﹞於102 年10月30日前改善（見本院卷第27頁）；本件聲請人聲請停止之原處分（三），其處分內容為相對人處聲請人罰鍰4 萬元，並應依改善事項內容﹝即內容物品質規格（異型粒）請符合貴產品之標示﹞於102 年10月30日前改善（見本院卷第28頁）；本件聲請人聲請停止之原處分（四），其處分內容為相對人處聲請人罰鍰12萬元，並應依改善事項內容﹝即內容物品質規格（異型粒、碎粒）請符合貴產品之標示﹞於102 年12月25日前改善（見本院卷第29頁）；本件聲請人聲請停止之原處分（五），其處分內容為相對人處聲請人罰鍰4 萬元，並應依改善事項內容﹝即標示內容（品種）不實情形請改善﹞於103 年1 月22日前改善（見本院卷第30頁）；本件聲請人聲請停止之原處分（六），其處分內容為相對人處聲請人罰鍰4 萬元，並應依改善事項內容﹝即標示內容（品種）不實情形請改善﹞於103 年1 月20日前改善（見本院卷第31頁）；本件聲請人聲請停止之原處分（七），其處分內容為相對人處聲請人罰鍰4 萬元，並應依改善事項內容﹝即內容物品質規格（被害粒、異型粒）請符合貴產品之標示﹞於103 年1 月20日前改善（見本院卷第32頁），此有原處分（一）至原處分（七）附於本院卷可參。本院揆諸上開各處分內容皆屬罰鍰處分及相對人命聲請人限期改善處分，其中罰鍰處分即係以金錢給付義務為內容之行政處分，聲請人縱受執行而生損害，顯可以金錢賠償，揆諸前揭最高行政法院裁定意旨，自難認有發生難以回復損害之情形；又相對人命聲請人限期改善處分，揆諸前開相對人命聲請人改善事項內容，無非係相對人要求聲請人改善品管流程、檢驗流程及加強品質管制，此舉實則令聲請人提昇機器設備及多僱用員工，致聲請人增加成本及費用，聲請人縱受執行而生損害，亦可以金錢賠償，揆諸前揭最高行政法院裁定意旨，亦難認有發生難以回復損害之情形。
（二）聲請人復以原處分顯有違法為由，主張其有受停止執行保障之必要一節。惟按訴願法第93條第2 項乃係關於訴願程序中行政機關（包含訴願機關及原處分機關）自行依職權或聲請停止原處分執行之規定，與聲請人於所提訴訟繫屬行政法院後，依行政訴訟法第116 條第2 項規定，向行政法院聲請停止原處分之執行，二者依據不同，停止執行之要件亦屬有異。「原行政處分合法性顯有疑義」既非行政訴訟法第116 條第2 項所定停止執行之要件，行政法院就原處分或決定應否停止執行，自毋庸予以審酌，僅須依行政訴訟法就其執行，是否將發生難以回復之損害，且有急迫情事者，而於公益無重大影響等要件，予以審查即可，如未符合上述要件，即應予駁回（最高行政法院97年度裁字第1076號、95年度裁字第799 號裁定參照）。故原處分究竟有無所主張之違法情事，猶待審酌兩造之主張並依相關證據綜合判斷，自屬本案訴訟是否有理之範疇，非本件停止執行事件所應予審認，併此敘明。
（三）準此，聲請人因原處分（一）至原處分（七）之執行所受損害，核屬財產上之損害，依客觀情形及一般社會通念，並非不得以金錢加以補償，揆諸首揭說明，尚無損害不能回復原狀或達到回復困難之程度可言，亦無急迫情事，是聲請人本件停止執行之聲請，核與行政訴訟法第116 條第2 項所規定之要件不合，要難准許，應予駁回。
四、據上論結，依行政訴訟法第104 條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中　　華　　民　　國　 103　　年　　1 　　月　　13　　日臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 王立杰
法 官 洪慕芳
法 官 許麗華
上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中　　華　　民　　國　 103　　年　　1 　　月　　13　　日書記官 林淑盈