臺北高等行政法院裁定

聲請人

中華工程股份有限公司

代表人

沈慶京 （董事長）

聲請人

中華雙子星開發股份有限公司

代表人

沈慶京 （董事長）

上二人共同訴訟代理人

潘正芬 律師

上二人共同訴訟代理人

陳修君 律師

上二人共同訴訟代理人

林石猛 律師

相對人

臺北市政府

代表人

郝龍斌（市長）

訴訟代理人

方文萱 律師 （兼送達代收人）

訴訟代理人

闕光威 律師

訴訟代理人

黃士洋 律師

相對人

臺北市政府捷運工程局

代表人

蔡輝昇（局長）

　林雅芬　律師

　陳鵬光　律師

　蕭憲文　律師

上列當事人間聲請假處分與緊急處置事件，本院裁定如下：

主文

理由

一、本件聲請意旨略以：

（一）緣聲請人參與相對人臺北市政府捷運工程局（下稱捷運局）之臺灣桃園國際機場聯外捷運系統台北車站特定專用區C1、D1（東半街廓）聯合開發區（捷）用地土地開發案（下稱「系爭開發案」），提出投資人甄選申請書件、市有土地合作投資人申請書等文件冊、開發建議書及承諾予地主權配最低比例C1：65.29 ％；D1：60.71 ％，經相對人臺北市政府（下稱臺北市政府）於民國101 年10月28日由臺北市政府捷運工程局召開開發建議書審查及評選會議後，於101 年11月13日以府捷聯字第10130538702 號函針對系爭開發案作成「投資申請人第一順位為以太極雙星國際開發股份有限公司為授權代表之團隊（下稱「太極雙星」），第二順位為以中華工程股份有限公司為授權代表之團隊（即聲請人），第三順位為以雙子星國際開發股份有限公司為授權代表之團隊」之評選結果。

（二）系爭開發案，相對人依法及符合投資人須知規範之審查意見為審定條件，通知太極雙星簽訂投資契約書然未完成，捷運局即於102 年2 月23日即發文予聲請人（聲證2 ），並對外表示：「因第一順位投資人並未與臺北市政府完成簽訂投資契約書，……捷運局已展開由第二順位投資申請人中華工程團隊遞補之作業。」惟迭經聲請人催告遲未依法通知聲請人續行議約簽約之作業，至檢方明確起訴原第一順位投資人太極雙星之犯罪行為及聲請人再次催告踐行後續程序後，捷運局始於102 年11月25日通知重申由聲請人遞補（聲證3 ），雖曾於102 年12月5 日、103 年1 月27日及103 年2 月27日召開三次雙向協商會議及103 年8月14日單方宣告會議，然於歷經10個月之黑箱作業，竟於103 年9 月5 日臺北市政府提送「違法，不符投資人須知規範且不合理之審定條件」（甚至推翻其先前三次雙向協商會議之版本且不顧聲請人嚴重違法之指摘，聲證4 ）通知聲請人於30日內簽訂投資契約書，聲請人基於公共利益及聲請人團隊暨14萬股東權益，為防止聲請人就系爭公法上法律關係發生重大損害或急迫危險，爰為本件聲請。

（三）本件聲請人刻正準備以提起訴願及行政訴訟（課予義務之訴或一般給付之訴）之方式，以積極確保相對人得以「合法，符合投資人須知規範且合理之審定條件」通知聲請人簽訂投資契約書以確保聲請人權益，而非消極僅以撤銷之訴單純請求撤銷臺北市政府前揭違法處分，致使締約及系爭開發案遙遙無期，是故為避免本案裁判（即前揭訴願及行政訴訟）之過程中，於爭執之公法上法律關係發生重大損害或急迫之危險，依行政訴訟法第298 條第2 項規定為前列聲明之請求：查本案聲請人刻正準備以提起訴願及行政訴訟（課予義務之訴或一般給付之訴）之方式，以積極確保相對人得以「合法，符合投資人須知規範且合理之審定條件」通知聲請人簽訂投資契約書以確保聲請人權益，依前揭實務見解應以保全程序中之假處分制度請求暫時權利保護，並釋明「兩造間有爭執之法律關係」與「保全必要性」（防止發生重大損害或急迫危險之必要性）即可。

（四）聲請人等與相對人間具有「公法上法律關係」，而非「私法上法律關係」，自得依行政訴訟法第298 條第2 項之規定聲請為定暫時狀態之處分。

1、按「……足見系爭聯合開發契約係相對人依行為時「大眾捷運法」及「大眾捷運系統土地聯合開發辦法」之授權與抗告人訂定，作為履行公共任務之手段，其契約之內容均受上開「大眾捷運法」及「大眾捷運系統土地聯合開發辦法」所規範，行政機關之契約形成自由已受到限縮，契約當事人之公法上權利義務，係經由契約予以形成。依訂約整體目的及約定之給付內容與效力綜合判斷，系爭「聯合開發契約書」應屬公法契約（行政契約）。原裁定認屬私法契約，即有違誤，抗告意旨指摘原裁定不當，求予廢棄，為有理由。」為最高行政法院94年度裁字第1512號裁定對相類契約之定性，認其屬公法契約（行政契約）。

2、次按「……復得見其契約標的涉及公法上權利義務關係；又受託者在資金之籌措、運用與管理應受委託之相對人查核，有關受託執行土地租售事項，並應先經相對人核定，享有優勢地位，以確保其上揭任務之順利達成。足見本件抗告人所請求相對人締結之系爭契約係屬行政契約，是抗告人為系爭締約之請求，自應屬公法上之爭議。原審以本件係屬私權爭議，並非行政爭訟範圍，而將抗告人此部分訴訟移送臺灣嘉義地方法院審理，容有未洽。抗告意旨執此指摘，求予廢棄，為有理由，爰將原裁定廢棄，並由原法院更為裁判。」則為最高行政法院100 年度裁字第2376號裁定所揭示，明白確認類似請求締約爭議為公法上之爭議。

3、故聲請人與相對人既係就簽訂臺灣桃園國際機場聯外捷運系統臺北車站特定專用區C1、D1（東半街廓）聯合開發區（捷）用地土地開發投資契約書之程序與資格產生爭議，自屬「公法上法律關係」之爭議，得提起本件聲請。

（五）本案主要爭執之「公法上法律關係」即相對人通知及所附之審定條件，除明顯不合法、不符投資人須知規範外，亦不合理，除違反運作實務（尤其係銀行融資）外，對任何人亦均屬不能實現。

1、本案依法得通知聲請人簽訂投資契約書之單位為臺北市政府捷運工程局，臺北市政府竟僭越行之，程序上已顯然違法，該函自始無效。

⑴按「依前條規定核定取得投資權之申請案件，由執行機構通知申請人依審定條件於書面通知到達日起30日內簽訂投資契約書」為大眾捷運系統土地開發辦法第18條所明定。該條所稱執行機構為該辦法第4 條所定義「各該大眾捷運系統主管機關所屬或許可之工程建設機構、營運機構或其他土地開發機構」，在本案即為相對人臺北市政府捷運工程局。

⑵查本案系爭103 年9 月5 日通知聲請人於30日內簽訂投資契約書者，非前揭大眾捷運系統土地開發辦法第18條所明定之臺北市政府捷運工程局，程序上已顯然違法，依行政程序法第111 條第6 款規定「未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者」，該函應屬自始無效。

2、本案投資人須知明定審定條件即為報府核定之審查意見，然臺北市政府通知所附之審定條件顯然超出審查意見之範圍，同時違反原公告內容、投資人須知之招商文件。

⑴按本案投資人須知九、甄選作業程序（三）明定：本府捷運工程局對投資申請案件之審查程序完成後，審查意見經報府核定即列為審定條件，由本府（註：已違前揭大眾捷運系統土地開發辦法第18條規定）以書面通知獲得投資權之申請人依審定條件簽訂投資契約書。另由本案審查及評選作業原則四、（三）、前後文亦可判斷審查意見應僅限於審查及評選會議結論。

⑵審定條件不得超出投資人須知及評選會議審查意見之範圍，亦即應僅有須知規定及審查委員之審查意見可列為審定條件，否則投資人須知審查程序將形同虛設，任由行政機關得恣意為之。

⑶本件捷運場站之聯合開發投資建設工程，也具有引進民間資金參與捷運場站公共建設之性質，因此，有關投資契約之協商議約，應可類推適用促進民間參與公共建設法及其施行細則規定。

⑷依據促參法施行細則第41之1 條規定：「主辦機關應依下列原則，辦理議約：一、依據徵求民間參與公告內容、招商文件、投資計畫書及綜合評審結果。二、議約內容除符合第22條第1 項第2 款或第3 款之情形外，不得違反公告內容、招商文件及協商結果。」

⑸故原則上約定之投資契約之議約內容範圍，應依據徵求民間參與之甄選須知等公告內容、招商文件、投資計畫書及綜合評審結果辦理，即要求納入合約之審定條件，不得違反原公告內容、投資人須知等招商文件，臺北市政府通知所附之審定條件顯然有悖。

3、本案決定審定條件之程序顯然有差別待遇及特別針對性，違反行政程序法第6 條所揭櫫之平等原則與行政程序法第138 條之甄選正當法律程序。

4、審定條件不得違反維護公共利益、公平合理及誠實信用原則，臺北市政府前揭函及所附審定條件完全反其道而行。

⑴本件捷運場站之聯合開發投資建設工程，具有引進民間資金參與捷運場站公共建設之性質，因此，有關投資契約之協商議約，應可類推適用促進民間參與公共建設法及其施行細則規定。依據促進民間參與公共建設法第12條第2項 規定：「投資契約之訂定，應以維護公共利益及公平合理為原則；其履行，應依誠實及信用之方法。」在本件投資契約之訂定，應可類推適用之。另參考政府採購法第6條 第1 項及第2 項規定：「機關辦理採購，應以維護公共利益及公平合理為原則，對廠商不得為無正當理由之差別待遇。辦理採購人員於不違反本法規定之範圍內，得基於公共利益、採購效益或專業判斷之考量，為適當之採購決定。」也有類似規定。

⑵如果審定條件過於嚴苛，違反維護公共利益、公平合理及誠實信用原則時，亦構成違法。上述維護公共利益之原則，參照大眾捷運系統土地開發辦法第16條第3 項規定「以其開發內容對於都市發展之貢獻程度及其提供主管機關獲益較高者為優先考慮因素」，主要當在捷運場站聯合開發之行政目的之達成以及權益分配比例上，臺北市政府刻意忽視而以違反維護公共利益、公平合理及誠實信用原則之方式核定審定條件，顯然違法。

5、臺北市政府前揭函及所附審定條件濫用契約自由，除違反運作實務（尤其係銀行融資）外，對任何人亦均屬不能實現，應屬無效：

⑴本件投資契約內容，尤其是審定條件，主要由當事人之一方亦即臺北市政府決定，具有附合契約之性質，從而為防止此類契約自由之濫用及維護交易之公平，得準用民法第247 之1 條規定，故市政府要求納入契約條款之審定條件，如有上述顯失公平者，該部分要求之審定條件應屬無效。

⑵查臺北市政府前揭函及所附各項審定條件容有附表所列濫用契約自由，除違反運作實務（尤其係銀行融資）外，對任何人亦均屬不能實現之情事，應屬無效。

┌─┬────────────┬───────────┐│項│ │違法、違反投資人須知、││次│ 0000000審定條件 │濫用契約自由、違反運作││ │ │實務、對任何人亦均屬不││ │ │能實現等具體理由 │├─┼────────────┼───────────┤│一│中華工程股份有限公司及中│103 年9 月5 日府捷聯字││ │華雙子星開發股份公司（稱│第10302341600 號函說明││ │中工團隊）本府簽約前，中│五、：「至於貴團隊申請││ │工團隊中之公司法人須完成│投資時提送之開發建議書││ │合計不低於履約保證金之現│，俟本府捷運工程局審查││ │金增資，並取得依中華信用│前述應辦理事項（即提送││ │評等長期評等「twAA」及短│已用印之『投資契約書』││ │期評等「twA-1 」以上等級│、『市有土地合作投資協││ │之國內金融機構就本案土地│議書』、『金融機構融資││ │開發計劃融資需求之融資保│保證書』及繳交履約保證││ │證書【其內容如附件】。 │金新臺幣（下同）19億 ││ │ │300 萬元、應歸墊費用新││ │ │臺幣67億7,732 萬5,425 ││ │ │元）核實無誤…再請貴團││ │ │隊配合本府審定條件內容││ │ │及評選會議審查意見結論││ │ │在期限內辦理修正事宜，││ │ │並於完成修正後送本府捷││ │ │運工程局，俾利依行政程││ │ │序完成土地開發計畫之核││ │ │定」及附件融資保證書暨││ │ │附表，顯然與附件所列銀││ │ │行融資保證及聯貸所需文││ │ │件及作業前後倒置、矛盾││ │ │，且違反銀行融資法令及││ │ │實務。本項審定條件並非││ │ │臺北市政府於100 年10月││ │ │20日公告本案投資人須知││ │ │規定之邀標條件，均係臺││ │ │北市政府違反須知規定片││ │ │面所新增加之條件。 │├─┼────────────┼───────────┤│二│本案甄選須知規定投資人應│本項審定條件中所列「依││ │繳交之歸墊費用，除應於簽│本府最新訂定之『臺北市││ │約時一次歸墊1,610 萬9,77│臺北都會區捷運工程與土││ │4 元（C1 /D1建物之基本設│地開發共構費用分攤原則││ │計費及D1建物之風洞實驗、│』核算」，因該分攤原則││ │都審提送與財務分析費）外│查並未納入投資人須知，││ │，其他應歸墊之費用，依本│且何時經何程序「最新訂│└─┴────────────┴───────────┘(續上頁)┌─┬────────────┬───────────┐│ │府最新訂定之「臺北市臺北│定」？其內容不明，無法││ │都會區捷運工程與土地開發│據以確定土地開發計畫書││ │共構費用分攤原則」核算，│內容、營運計畫書及財務││ │並按本府捷運工程局發包之│計畫書。且係單方面新增││ │「臺北車站特定專用區C1/D│條件，逾越投資人須知範││ │1 大樓與臺北站共構土木結│圍。 ││ │構及電梯、電扶梯工程」（│本項審定條件並非臺北市││ │CA450B標）至103 年6 月30│政府於100 年10月20日公││ │日之施工進度（95.8％），│告本案投資人須知規定之││ │中工團隊於簽約時，應同時│邀標條件，除均係臺北市││ │繳交應歸墊費用67億6,121 │政府違反須知規定片面所││ │萬5,651 元，另依共構工程│新增加之條件外，聲請人││ │分年施工進度於每年12月1 │於103 年9 月15日請求臺││ │日歸墊共構施工費，並於前│北市政迅予提供，至今未││ │述共構工程全部完工後，依│果。 ││ │核算金額（含其他標變更設│ ││ │計等）辦理找補。 │ │├─┼────────────┼───────────┤│三│中工團隊於申請階段為主要│一、依投資人須知五、（││ │提供本開發案能力資格者，│ 一）4.規定：「申請││ │始得為履行投資契約書之授│ 人得授權合作人或共││ │權代表，並須負擔本案開發│ 同 申請人代理本開 ││ │大樓興建及未來保固責任，│ 發案有關事宜」、十││ │且於簽訂投資契約書後，未│ 三、（二十三）規定││ │經本府同意，亦不得變更授│ ：「…原簽約之投資││ │權代表。 │ 人仍需列為投資契約││ │ │ 之連帶債務人，於投││ │ │ 資契約存續期間對本││ │ │ 府負連帶債務責任，││ │ │ 不得解除」。 ││ │ │二、本項審定條件並非臺││ │ │ 北市政府於100 年10││ │ │ 月20日公告本案投資││ │ │ 人須知規定之邀標條││ │ │ 件，均係臺北市政府││ │ │ 違反須知規定片面所││ │ │ 新增加之條件。 │├─┼────────────┼───────────┤│四│中工團隊應於投資契約書簽│本項審定條件並非臺北市││ │訂後一年內提送經董事會通│政府於100 年10月20日公││ │過之資金來源說明表，以利│告本案投資人須知規定之││ │瞭解資金籌措計畫，並於施│邀標條件，均係臺北市政││ │工計畫註明自行施作及協力│府違反須知規定片面所新││ │廠商之分工項目，且非經本│增加之條件。 ││ │府同意不得更換；本開發案│ ││ │之施工進度落後達10% 以上│ ││ │，並經通知限期改善而未改│ ││ │善時，本府得終止投資契約│ ││ │書並沒收履約保證金，並按│ ││ │投資契約書終止後之相關規│ │└─┴────────────┴───────────┘(續上頁)┌─┬────────────┬───────────┐│ │定辦理，中工團隊不得有異│ ││ │議。 │ │├─┼────────────┼───────────┤│五│中工團隊於申請階段承諾給│本項審定條件並非臺北市││ │予地主之權益分配比例，應│政府於100 年10月20日公││ │屬最低下限值，仍應以本府│告本案投資人須知規定之││ │核定權益分配協商之比例為│邀標條件，均係臺北市政││ │主，且日後不得以營建物價│府違反須知規定片面所新││ │上漲及變更設計等或其他任│增加之條件，核與臺北市││ │何理由要求降低。 │政府捷運工程局100 年11││ │ │月21日北市捷聯字第 ││ │ │0000000000 0號公告事項││ │ │三所載：「…投資申請人││ │ │提出之地主權益分配比例││ │ │為承諾底限，屬市有地部││ │ │分未來本府將依建照執照││ │ │領得時所提送之工程預算││ │ │書及當時之土地鑑價結果││ │ │核算（雙方權益分配比例││ │ │之計算方式同本項須知六││ │ │、（三）14. （1 ）乙. ││ │ │，…），再與投資人協商││ │ │調整…」不符。 │├─┼────────────┼───────────┤│六│中工團隊與地主權益分配協│本項審定條件中「中工團││ │商之選屋原則，依本府及中│隊規劃設計之產品內容，││ │工團隊委託鑑定之樓層區位│應依本府意見修正及同意││ │訂價，由地主及本府主管機│後，方得提送都市設計審││ │關綜合考量後優先選取之。│議，並於辦理都市設計審││ │中工團隊規劃設計之產品內│議或環境影響評估之前，││ │容，應依本府意見修正及同│至少提出兩種選配方案予││ │意後，方得提送都市設計審│本府。」並非臺北市政府││ │議，並於辦理都市設計審議│於100 年10月20日公告本││ │或環境影響評估之前，至少│案投資人須知規定之邀標││ │提出兩種選配方案予本府。│條件，均係臺北市政府違││ │ │反須知規定片面所新增加││ │ │之條件。 │├─┼────────────┼───────────┤│七│本案C1/D1 開發大樓使用前│新增單方面同意條件及不││ │，中工團隊僅得就已完成區│確定時程，違反銀行融資││ │位選定而由其取得之不動產│法令及實務。 ││ │，經本府同意後辦理預售，│ ││ │且其取得樓地板面積預售部│ ││ │分不得逾50％，大樓開始使│ ││ │用後第5 年，中工團隊得再│ ││ │經本府同意後出售其取得樓│ ││ │地板面積最多不得逾40％，│ ││ │至第10年經本府同意後始得│ ││ │出售剩餘全部不動產。惟實│ ││ │際銷售作業之財務評估須具│ │└─┴────────────┴───────────┘(續上頁)┌─┬────────────┬───────────┐│ │有可行性，並兼顧中工團隊│ ││ │未來可能肩負統一經營責任│ ││ │之需要。至於本府權益分配│ ││ │所取得之部分或全部不動產│ ││ │，基於公益或配合政策之需│ ││ │要，得不交由中工團隊統一│ ││ │經營。 │ │├─┼────────────┼───────────┤│八│中工團隊就主管機關捷運獎│新增單方面同意條件及不││ │勵面積委建費用支付方式，│確定時程，違反銀行融資││ │依本案甄選須知規定，開工│法令及實務。 ││ │時支付30%(依投資契約書規│本項審定條件中「但中工││ │定，投資人於領得建照執照│團隊提出『權益分配協商││ │後180 日內須向建築主管機│完成且依投資人開發建議││ │關申報開工，第1 期委建費│書計畫期程付款』，要求││ │用之支付時機，須符合臺北│本府提前支付委建費用，││ │市建築管理處規定之開工標│仍應於與本府完成權益分││ │準並經本府捷運工程局同意│配協商後始發生，若協商││ │備查) ，完成建築物頂版時│延宕，中工團隊所預定要││ │支付40％，取得使用執照時│求本府委建費用付款期程││ │支付20％，完工交屋時支付│應逐年順延，且該委建費││ │10% ，但中工團隊提出「權│用之支付，先由本府捷運││ │益分配協商完成且依投資人│工程局依本府完成權益分││ │開發建議書計畫期程付款」│配協商之工程單價議定金││ │，要求本府提前支付委建費│額編列預算，並依臺北市││ │用，仍應於與本府完成權益│議會審議通過之金額及方││ │分配協商後始發生，若協商│式才能辦理支付，中工團││ │延宕，中工團隊所預定要求│隊不得以任何理由有異議││ │本府委建費用付款期程應逐│。」之規定，核與投資人││ │年順延，且該委建費用之支│須知十三、（二）規定：││ │付，先由本府捷運工程局依│「…惟投資申請人得選擇││ │本府完成權益分配協商之工│於與本府完成權益分配協││ │程單價議定金額編列預算，│商後，依未來計畫期程請││ │並依臺北市議會審議通過之│求本府提前支付…」不符││ │金額及方式才能辦理支付，│。 ││ │中工團隊不得以任何理由有│ ││ │異議。 │ │├─┼────────────┼───────────┤│九│本府應支付中工團隊之捷運│本項審定條件中「中工團││ │獎勵樓地板委建款、中工團│隊權益分配取得之資產預││ │隊權益分配取得之資產預售│售收入款，及中工團隊為││ │收入款，及中工團隊為本開│本開發案所需之自有資金││ │發案所需之自有資金及融資│及融資款，均一律採信託││ │款，均一律採信託方式處理│方式處理」之規定，核與││ │，以確保專款專用。 │投資人須知十三、（二）││ │ │及投資契約書草案第二十││ │ │條、五、（三）之規定，││ │ │僅就委建費部分始需信託││ │ │規定不符，本項審定條件││ │ │增加投資人須知所無之限│└─┴────────────┴───────────┘(續上頁)┌─┬────────────┬───────────┐│ │ │制。 ││ │ │本項審定條件並非臺北市││ │ │政府於100 年10月20日公││ │ │告本案投資人須知規定之││ │ │邀標條件，均係臺北市政││ │ │府違反須知規定片面所新││ │ │增加之條件。 │├─┼────────────┼───────────┤│十│中工團隊應就本案開發大樓│本項審定條件與投資人須││ │與周邊之交通改善及環境融│知十三、（十三）規定：││ │合進行整體規劃，提出具體│「…若未來有必要時，基││ │構想提報本府審查，經核定│地以外之其他銜接人工平││ │後作為本府整合推動之依據│臺及其附屬設施本府亦得││ │。 │『委託』投資人併設計或││ │ │施工…」，係由投資人接││ │ │受市府委託進行規劃不同││ │ │，其文字之使用不明確且││ │ │不符合投資人須知規定。│└─┴────────────┴───────────┘

（六）另就保全之必要性，無非係維持一個「行政機關施政合法的狀態」、「聲請人權益得以確保的狀態」以及「公益得以確保的狀態」，否則將於103 年10月6 日即造成聲請人、相對人及公益無可彌補之重大損害：

1、若允許相對人以「違法，不符投資人須知規範且不合理之審定條件」通知相對人定期簽約，則形同於103 年10 月6日即放任相對人剝奪聲請人依法得主張相對人應以「合法，符合投資人須知規範且合理之審定條件」通知聲請人簽訂投資契約書之權利，此舉與相對人如進而由其他申請投資案件遞補或重新公開徵求投資人，將造成聲請人縱於本訴勝訴，亦將失去實質意義，即發生聲請人日後無法回復依法締約權利與興建開發本案之重大損害。

2、聲請人係遵守相關法令規規矩矩投標之殷實廠商，自第四次參標迄今，所花費之時間、費用龐鉅，若無太極雙星詐標事實（參照該案起訴書內容），早應名列第一順位投資人，並且取得優先議約權，應早就繳交履保金簽訂合約，啟動細部設計，展開興建雙子星大樓工程；今不但因相對人延宕致延後取得前述法律地位，亦遭相對人刻意藉口準備審定條件，持續無端延宕懈怠不作為，致於即將卸任始以前述匪夷所思之審定條件要求聲請人簽約，除嚴重失職外，亦嚴重損害聲請人合法權益。

3、考量雙子星大樓興建為臺北市十大建設之首，具國門象徵意義之重大公共建設，啟動興建，所帶來之全民就業機會、經濟發展、市容景觀、租金收入、觀光收入、文化創新……等重大公共利益，如未能維持系爭暫時狀態，亦將發生公益上不可回復之重大損害。

4、本案自95年11月15日第一次函詢地主優先投資意願迄今已近8 年，毫無進展，嚴重損害國家重大設之發展。8 年之延宕，光短收之租金報酬即達187 億元之鉅（全案開發不動產總市值1800億元65％2 ％年租金率8 年＝187億元）。聲請人承諾之分收比達65％，與原第一順位太極雙星55％相比市價差達約180 億元，倘若再與第三順位之雙子星國際開發股份有限公司50％相比，市價更差達270億元以上。

5、再者，相對人遲未通知聲請人簽約之作業，及以不合法之審定條件繼續拖延簽約甚至放棄簽約與後續開發計畫之執行，其不作為及刻意非法作為之懈怠行為，除已嚴重損害聲請人之合法權益，並使國家及臺北市公益受有重大損害，從就業、稅收等經濟效益試算，聲請人曾預估此案將提供就業機會2.3 萬人，帶動產業內需至少506 億元，每年稅收11億元、增進國民所得每年65億元等經濟效益（聲證5:本開發案整體開發規模及經濟效益），此案若再延宕，效益盡失；未來臺北市在2016年舉辦世界設計之都、2017世大運等活動，本案地下層共構的桃園機場聯外捷運線預計2015年營運，若此案再耽擱，未來全球運動選手和觀光客入境國門首站，將面對老舊西區、空盪沒有建設的國家門戶，嚴重影響國際觀瞻，前述公益有形無形之損害亦無法估計。

（七）當相對人經1 年半之延宕未提送「合法，符合投資人須知規範且合理之審定條件」即於103 年9 月5 日通知聲請人，須於30日內簽訂標的價值653.42億元之投資契約書，如未能導正至合法狀態，將使聲請人於103 年10月6 日即喪失合法權利並造成國家、市民公益無可彌補之損害：1、上揭台北市政府103 年9 月5 日函，違反行政程序法第11條之管轄法定原則而屬越權之違法行政行為。蓋就系爭開發契約，相對人之捷運工程局，方屬法定之執行機關，即聲請人之契約相對人。因而，該通知函顯然違反干涉系爭開發契約當事人間之權利平衡，而屬恣意違法行政行為甚明。

2、上揭103 年9 月5 日函之內容涉及片面變更或增加系爭開發契約之條件，未經聲請人充分參與陳述意見，而遽為增加變更契約條件，顯然違反行政行為應遵循之正當行政程序，已有程序瑕疵。再者，依實務及學者向來之見解已認聯合開發契約，係行政契約，而採用行政契約作為公益追求之手段，目的無非經由公私協力行政，解決政府財務困境，引進民間之創意與資金，創造就業機會，公私共榮。因而，公權力一方，自更應遵循信賴保護、誠信原則、平等原則與比例原則等行政法之一般法律原則，以免公益未及實現即侵害協力合作之人民的財產權與營業自由。上揭台北市政府103 年9 月5 日函，違反正當程序即片面變更、增加審定之條件，實有違政府之誠信，而侵害人民之信賴保護利益，本件相對人違法使「太極雙星」獲得第一順位投資人，再經檢察官追究涉案官民之刑責，再由聲請人獲得通知遞補為第一順位投資人於前，今再未經契約雙方當事人蹉商，充分溝通，即率而通知增加、變更審定條件，並要求於30日內完成簽約，顯然構成違法沒有正當理由之差別對待（官商勾結於前，再突然提出苛刻條件，期令原本即應獲得第一順位投資人資格的聲請人知難而退？），且於短期間內即要求聲請人不顧14萬股東權益及聲請人之財產權、營業自由，簽立違反契約平衡之聯合開發契約，自屬違反比例原則中之期待可能性原則（參附件五，頁62）而為違法之行政行為，彰彰甚明。

（八）聲請人慮及相對人恐因思慮不周鑄成大錯，陸續於103 年9 月11日（聲證6 ）及103 年9 月15日（聲證7 ）特以函文依投資人須知十、（一）就前揭通知所附審定條件「違法、不符投資人須知規範且不合理」等處提出修正意見，其意即係申請相對人以「合法，符合投資人須知規範且合理之審定條件」通知簽約。孰料，臺北市政府竟趁市長郝龍斌出國之際，率爾於103 年9 月22日回文不同意接受聲請人之修正意見（聲證8 ），形同否准前揭申請，明白確認相對人與聲請人就聲請事項有「重大爭執」，且公然預告其將續行違法程序，至103 年10月6 日「視為聲請人放棄簽訂投資契約書權利」，情況急迫，且將使聲請人及國家、市民公益之損害無可彌補。

（九）臺北市政府於103 年9 月5 日以府捷字第10302341600 號函審定條件要求653.42億之融資保證書，謂係出於財務風險考量，係屬不實，應屬恣意：

1、查相對人於103 年10月2 日本院準備程序中，陳稱聲請人僅規劃資本額60億元以執行「臺灣桃園國際機場聯外捷運系統臺北車站特定專用區C1、D1（東半街廓）聯合開發區（捷）用地土地開發案」，而系爭開發案應須634 億之資金，故此項條件係為避免財務上之風險云云。

2、惟按「營造業承攬工程，應依其承攬造價限額及工程規模範圍辦理；其一定期間承攬總額，不得超過淨值二十倍。」營造業法第23條第1 項著有明文。查聲請人中華工程股份有限公司資本額為152.5 億元，每股淨值為12.54 元，總淨值為191.23億元，依營造業法上開規定，可承攬總金額即可3824.6億元；再聲請人之關係企業中國石油化學工業開發股份有限公司資本股232 億元，每股淨值13.29 元，依淨值二十倍計算，可營業總金額為6166.6億元。另聲請人中華雙子星股份有限公司規劃資本額60億元，每股淨值為10元，總淨值為60億，依淨值二十倍計算，可營業總金額為1200億元，遠大於雙子星土地開發案總開發成本653.42億元。綜上，中工團隊可營業總金額為11,191.2億元（3824.6億元＋6166.6億元＋1200億元＝11,191.2億元，聲請人誤植為11,191.12 億元），是以相對人此項答辯實與法規依據及工程投資實務有違，不合常情，顯不足採（行政程序法第43條參照）。

（十）聲請人聲請定暫時狀態假處分，係為確保其遞補為第一順位投資申請人之法律地位，應合乎行政訴訟法第298 條第2 項定暫時狀態假處分（規制命令）之要件：

1、按最高行政法院對於人民以行政訴訟法第8 條一般給付訴訟，要求行政機關預先不為特定行政處分，已有諸多判決先例有所闡釋，亦為通說所肯認，諸如最高行政法院103年度判字第329 號判決、98年度判字第1515號判決、96年度裁字第2183號裁定均著有明文。據此，聲請人本得以一般給付訴訟阻止相對人以不合理與顯然違法之審定條件，因聲請人無法履行，使聲請人喪失締約資格，則聲請人亦應得提起行政訴訟法第298 條第2 項定暫時狀態假處分。則相對人陳稱無此等假處分類型，亦不足為訓。

2、次按「（一）有關權利暫時保護制度法理基礎的回顧說明：1.按所有『暫時權利保護』制度（包括『停止執行』及『假扣押』或『假處分』等），其審理程序之共同特徵，均是要求法院在有時間壓力之情況下，以較為簡略之調查程序，按當事人提出之有限證據資料，權宜性地、暫時性地決定、是否要先給予當事人適當之法律保護（以免將來的保護緩不濟急）。…4.另外『難以回復之損害』，固然要考慮將來可否以金錢賠償，但也不應只以『能否用金錢賠償損失』當成唯一之判準。如果損失之填補可以金錢為之，但其金額過鉅時，或者計算有困難時，為了避免將來國家負擔過重的金錢支出或延伸出耗費社會資源的不必要爭訟，仍應考慮此等後果是否有必要列為『難以回復損害』之範圍。……（二）又所有『暫時權利保護』制度，其審理程序之特徵，均是要求由法院在時間壓力下，以較為簡略之調查，程序審查當事人提出之有限證據資料，權宜性地、暫時性地決定、是否要先給予當事人適當之法律保護（以免將來的保護緩不濟急）。因此：…3.此外正因為其是暫時性之保護，法院在審查時更會傾向於現有資料之形式外觀審查，並以『利益大小』及『時間急迫性』作為權衡因素。換言之，對聲請人之利益影響越大，受保護之急迫性越高，則權利形式審查的嚴格性也會相對降低。不過即使如此，權利的形式審查仍然要到『使法院相信權利大概可能存在』之地步，如果外觀審查結果不足使法院形成『主張之權利內容，實體法上大概可能立足』時，法院仍可駁回其請求。」最高行政法院102 年度裁字第340 號裁定參照。

3、據此，聲請人所欲保全者，乃係其因臺北市政府101 年11月13日府捷聯字第10130538702 號函所指定其為第一順位投資申請人之議定日後就系爭土地開發案具體之契約權利義務法律關係之法律地位。而若任由相對人以103 年9 月5 日府捷字第10302341600 號函提出10項違法之審定條件（其顯然違法之處，已如前遞聲請狀、補充理由狀等所敘），相對人以客觀上不能履行之審定條件，以聲請人確無法履行為由，廢棄相對人先前指定聲請人遞補為第一順位投資申請人之授益行政處分，對聲請人顯屬有急迫重大危害。且此等締約地位，亦非嗣後得以金錢所得彌補者（試想，聲請人欲盡心盡力完成系爭開發案，以使市民與國民皆能享有系爭開發案完成後之利益使國家門戶宏偉壯觀，以收弘揚國威之效的公益。身為契約當事人之締約地位喪失，與純粹金錢可事後補償之損害迥不相侔）。

（十一）聲請緊急處置部分：

1、按民事訴訟法第538 條規定：「於爭執之法律關係，為防止發生重大之損害或避免急迫之危險或有其他相類之情形而有必要時，得聲請為定暫時狀態之處分。前項裁定，以其本案訴訟能確定該爭執之法律關係者為限。第1 項處分，得命先為一定之給付。法院為第1 項及前項裁定前，應使兩造當事人有陳述之機會。但法院認為不適當者，不在此限。」次按，法院為前條第1 項裁定前，於認有必要時，得依聲請以裁定先為一定之緊急處置，其處置之有效期間不得逾7 日。期滿前得聲請延長之，但延長期間不得逾3 日。民事訴訟法第538 條之1 第1 項定有明文。再按，於爭執之公法上法律關係，為防止發生重大之損害或避免急迫之危險而有必要時，得聲請為定暫時狀態之處分。前項處分，得命先為一定之給付。行政法院為假處分裁定前，得訊問當事人、關係人或為其他必要之調查。又民事訴訟法之規定，除本法已規定準用者外，與行政訴訟性質不相牴觸者，亦準用之。行政訴訟法第298 條第2 至4 項、第307 條之1 分別定有明文。

2、次按「因定期給付或定期收益涉訟，以權利存續期間之收入總數為準；期間未確定時，應推定其存續期間。但其期間超過10年者，以10年計算」，民事訴訟法第77條之10定有明文，而行政訴訟法第307 條之1 規定：「民事訴訟法之規定，除本法已規定準用者外，與行政訴訟性質不相牴觸者，亦準用之」，故行政訴訟請求定期給付者，其權利存續期間，應準用前揭民事訴訟法推定之。」本院102 年度訴字第1133號裁定要旨揭明行政訴訟程序準用民事訴訟法之實例可資參照。

3、另參諸行政訴訟法第307 條之1 立法理由說明：「行政訴訟法準用民事訴訟法之方式，原係採取列舉準用，除在個別法條明定準用民事訴訟法之法條外，並在個別編章節末以一條文列舉準用民事訴訟法之法條。此方式固有助於法律明確性及可預見性，惟有掛一漏萬之虞，又無法及時因應民事訴訟法之修正。再者，因採取列舉準用而排除類推適用，則行政訴訟法將無法因應民事訴訟法立法變動及理論發展。爰參酌德、日立法例，增訂概括性準用規定。」職此，民事訴訟法上定暫時狀態處分程序，與行政訴訟法上定暫時狀態處分程序間，彼此具有相當程度之同質性，除了面臨二者間理論體系，以及利益內涵之根本差異，而有一定法理援用之界限外，基本上二者應具有法理共通適用之基礎，而民事訴訟法定暫時狀態處分之緊急處置措施，目的上即係為避免審理程序長期化，而有緩不濟急之情，導致危害發生或擴大，此與行政訴訟性質上應無相互牴觸之情，揆諸前揭說明，行政訴訟程序上即有準用民事訴訟緊急處置之餘地，合先敘明。

4、本件聲請定暫時狀態處分，因涉及重大公共利益而有保全之必要性，然囿於時效急迫性，如於10月6 日即相對人通知預告聲請人將喪失權利之期限前未蒙裁定，非為立即性緊急處置即維持聲請人與相對人之法律關係，將使聲請人及公益遭受難以回復之重大損失，故於法院為定暫時狀態處分前，實有緊急處置之必要：

⑴本件定暫時狀態處分案件，具有爭執之法律關係存在，且有保全之必要性等要件，迭經聲請人於行政訴訟假處分聲請狀、行政訴訟假處分補充理由狀內敘明綦詳。除此之外，本件聯合開發案自95年迄今已辦理五次徵求投資人作業，倘因相對人以違反投資人須知且不合理、不公平之審定條件至使聲請人失權，並造成聯合開發案再度延宕，所將造成之公益損害，實將無法估算。

⑵然相對人臺北市政府竟於延宕1 年半後始提出審定條件，並通知聲請人於通知書送達翌日起30日內簽訂投資契約書，惟相對人所提之審定條件均為新增之條件，聲請人事前並無從知悉該審定條件內容，以致聲請人無法就聯合開發案為全面行審慎評估，更遑論相對人所提之條件內容，均係違反投資人須知且以不合理、不公平之審定條件限制聲請人，復於103 年9 月22日以府捷聯字第10302309900 號函否准聲請人所提審定條件之修正意見，將使聲請人於103 年10月6 日即喪失合法權利，如相對人進而由其他申請投資案件遞補或重新公開徵求投資人，除了造成聯合開發案再度延宕外，將使得聲請人於本訴勝訴或假處分案獲有利之裁定，亦將失去實質意義，發生日後無法回復依法締約權利，並造成國家、市民公益無可彌補之重大損害。

⑶今聲請人以相對人前揭重大違法、不合理、不公平之事由，向鈞院聲請定暫時狀態處分，冀望維持一個施政合法、聲請人及公益得以確保的狀態，然因相對人於103年9 月22日始否准聲請人之修正意見，且本件聯合開發案涉及之事實、法律層面甚廣，攸關聲請人合法權益及國家、臺北市政府公益，定暫時狀態處分裁定前，尚待訊問當事人、關係人或為其他必要之調查，非短暫時間（5 個辦公日）即可釐清，囿於時效急迫性（103 年10月6 日），非為立即性緊急處置將使聲請人權益及公益遭受難以回復之重大損失，實有必要於定暫時狀態處分裁定前，先為聲請聲明之緊急處置等情。並聲明求為裁定准予：①相對人臺北市政府103 年9 月5 日府捷聯字第10302341600 號函通知聲請人審定條件及簽訂投資契約書所衍生爭執之法律關係爭議解決（訴願決定確定或法院判決確定）前，維持聲請人與相對人臺北市政府簽訂臺灣桃園國際機場聯外捷運系統臺北車站特定專用區C1、D1（東半街廓）聯合開發區（捷）用地土地開發案投資契約書之投資申請人法律關係，相對人不得由其他申請投資案件遞補或重新公開徵求投資人；②相對人臺北市政府應依原審查意見或經合義務裁量後「合法，符合投資人須知規範且合理之審定條件」與聲請人簽訂投資契約書等語。

二、相對人臺北市政府答辯略以：

（一）查聲請人第一項聲明係聲請鈞院為假處分裁定，使聲請人「維持」目前擁有之投資申請人法律關係，禁止相對人為一定之行為。其請求作成之假處分內容顯屬「現狀之維持」，依行政訴訟法第298 條及最高行政法院見解，應屬行政訴訟法第298 條第1 項之範疇，聲請人卻依同條第2 項為前列聲明之請求，洵屬引用法條錯誤、聲請程序不合法。

（二）又於爭執之公法上法律關係，所為定暫時狀態之處分，其本案之請求，應即為該「爭執之公法上法律關係」者，始足當之，且必為該訴訟標的之法律關係有其繼續性。若無繼續性的法律關係，而屬一次給付即可終了者，法院不得以假處分命當事人之一造暫為此等給付，此參最高行政法院90年裁字第783 號裁定即可自明。

（三）查，聲請人第二項聲請聲明，主張相對人應依一定條件與聲請人簽訂投資契約書云云，惟此並非具有繼續性法律關係，而係屬一次性給付（即本府簽訂契約之意思表示）即可終了。本件聲明二顯有「透過暫時救濟程序之手段，得到如同本案訴訟終局判決之結果」之嫌，依上開最高行政法院見解，當不應准許。

（四）本件聲請人之假處分聲請，並無保全必要性：

1、本案聲請人為相對人評選結果之第二順位投資仍落在「保護必要性」之討論範圍內，惟因第一順位投資申請人無法於規定期間內繳交履約保證金而視同放棄權利，始由聲請人遞補，其第二順位投資申請人之身分地位從未改變，甚且目前僅待聲請人承諾即可使雙方契約生效。自102 年12月5 日第一次協商會議起，相對人已四次與聲請人詳實議約，並依法通知聲請人締結契約。聲請人之公法上議約權利已完整落實，當不能僅因對自己過往已為承諾的審定條件改口拒絕，進而拒絕簽訂契約，甚至希冀透過假處分程序要求相對人重為議約，聲請人權利洵無再為保護之必要。

2、又按所謂重大、急迫、必要等概念，係屬不確定法律概念，應就准否定暫時狀態假處分之聲請，所形成各方利益之維護或損害之避免間為衡量，亦即聲請人因假處分而獲得確保之利益或防免之損害，必須大於相對人因暫時容忍現狀存續而蒙受之不利益或損害始屬之。

3、縱認聲請人有受保護之權利存在，聲請人之權利，追根究底，僅為聲請人公司取得議約權利，能夠抉擇是否承作本件土地開發案，藉此獲取私利。然，本件土地開發案，係與機場捷運站共構，預計發展成大型百貨商場、跨國公司辦公總部及國際級觀光旅館，為出入國境之重要交通樞紐，係為國家之門面，對於國家首都發展甚為重要，對於全體市民之公共權益影響深遠。一旦中工團隊財務發生問題，如無審定條件所設專款信託等配套措施，可能致生本聯合開發案工程嚴重停擺甚至失敗之惡果，如此臺北市民大眾不論是在金錢上或是精神上對於公益之損失難計其數，聲請人無視議約內容、斷然拒絕締約，反向鈞院聲請假處分，若聲請人取得假處分，反使本件土地開發案將無限期停擺，致生市民不可回復之公益損失。是以，相對人所需維護之公益顯然遠大於聲請人因假處分而獲得確保之利益或防免之損害，本案並無保全之必要性。

4、聲請人之議約權已行使完畢，聲請人請求保全之標的已不存在，目前僅待聲請人自行決定簽約與否，當無緊急處置之必要。況且若無緊急處置，亦不生任何公益上不可回復之損害，行政機關事實上亦無法在七日內與其他投資人締結本件土地開發案之投資契約，聲請人聲請緊急處置顯無理由。

5、本案無法完成簽約手續，乃因聲請人故意延宕並拒絕接受審定條件簽約所致，聲請人一方面選擇拒絕簽約，另一方面復又要求法院以定暫時狀態假處分，維持其未接受審定條件、契約懸而未決之狀態，並凍結本件之後續開發，顯不合理。本件聲請人縱因拒絕締約而喪失締約權利，亦僅生損害賠償之問題，尚無「不可回復」之損害可言，自不得執以主張本件有權利保全之必要。

（五）相對人臺北市政府103 年9 月5 日府授捷聯字第10302341600 號函（下稱9 月5 日函）合法有效，斷無所謂本府僭越捷運局而有程序上違法無效之瑕疵 ：

1、按大眾捷運法第4 條第1 項規定：「大眾捷運系統主管機關︰…在直轄市為直轄市政府…」，臺北市政府組織自治條例第6 條規定：「市政府設下列各局、處、委員會，其組織規程由市政府擬訂，並送臺北市議會（以下簡稱市議會）審議：…十六：捷運工程局。…」又臺北市捷運工程局組織規程第2 條明定：「臺北市政府捷運工程局（以下簡稱本局）置局長，承市長之命，綜理局務，並指揮監督所屬單位及員工；置副局長三人，襄理局務。」。另土開辦法第4 條第1 項規定：「大眾捷運系統土地開發之主管機關，為各該大眾捷運系統主管機關或交通部指定之地方主管機關；其執行機構為各該大眾捷運系統主管機關所屬或許可之工程建設機構、營運機構或其他土地開發機構。前項主管機關辦理本法所規定之土地開發事宜，得委任或委託執行機構為之。」又本府100 年10月4 日府捷聯字第10033859600 號公告二：「本府為主管機關之臺北都會區大眾捷運系統及臺灣桃園國際機場聯外捷運系統臺北市○段土地開發案，其土地開發事項委任本府捷運工程局為執行機構辦理之。」（參臺北市公報第197 期）。是依上開規定及公告可知，「臺北市政府捷運工程局」為「臺北市政府」所屬下級機關，並為捷運土地開發之「執行機構」，且受本府委任辦理土地開發事項。

2、本府既為捷運局之上級機關，當不存在「僭越」下級機關捷運局之問題。且「有管轄權之機關除依行政程序法第18條規定喪失管轄權外，不因其將權限之一部委任或委託其他機關辦理，而發生喪失管轄權之效果。縱其未將委任或委託之權限收回，仍得自行受理人民之申請案並為准駁之決定。」最高行政法院96年判字第1916號判例著有明文（附件5 ）。是依上開判例意旨，本府雖已將捷運土地開發事宜依法委任予下級機關（即捷運局），但不表示捷運局當然取得專屬管轄權及事務權限。故本府並未因此喪失管轄權及事務權限，9 月5 日函亦不存無效之瑕疵。本府原為求本件土地開發案之慎重，特以主管機關親自發函，而非僅由下級執行機關為之。

3、行政程序法第111 條係規範「行政處分」之無效事由，惟9 月5 日函之通知暨其附件（審定條件、聯合開發契約等），均待聲請人承諾之意思表示，而非同法第92條第1 項所稱之「對外而直接發生法律效果之單方行政行為。」則聲請人援引同法第111條而主張無效，殊無理由。

（六）甄選須知僅為要約之引誘，不拘束相對人，相對人訂定審定條件不因與甄選須知內容不同影響其效力：

1、甄選須知僅為要約之引誘，不拘束相對人，相對人訂定審定條件不因與甄選須知內容不同影響其效。

2、聲請人自102 年12月5 日相對人首次提出審定條件以來，已多次以口頭或書面向相對人交換意見、表示同意辦理，經過將近一年之磋商後方於103 年9 月5 日發出最終審定條件之通知，絕非如聲請人所述係無預警片面增加違反須知之條件。

（七）審查意見與審定條件為不同階段提出之文件，兩者分別具有不同之性質與目的，審定條件應不受審查意見所拘束。聲請人顯然混淆審查評選和議約協商兩種程序階段，主張顯無理由，全不可採。

1、審查評選與議約協商係為前後兩個不同之程序階段，相對人之程序對象、目的和義務規定皆不相同，茲就兩者差異分述如下：⑴審查評選階段：依甄選須知「九、甄選作業程序」及須知附件3 「土地開發投資申請案件審查及評選作業原則」( 下稱「評選作業原則」) ，此項程序係相對人依上開原則，對複數申請人進行審查並選出議約權人，相對人須對申請人之審查與評選會議結論做成「審查意見」。⑵議約協商階段：相對人於上開評選程序中選出議約權人，雙方即可針對契約締結進行協商，依甄選須知「十、簽約」之規定，相對人須核定審定條件，以書面通知議約權人簽約。

2、審查意見與審定條件分屬不同程序階段之文件，其性質、目的與功能迥異，實無審查意見拘束審定條件之可能，茲分述之：⑴審查意見即為對申請人的評選結論，係以「評選出最優申請人」作為議約對象為主要考量，依評選作業原則之規定，審查意見的做成有固定的評分項目和計分方式（包含權重比例和適用順序），須循既定之程序，且主要是依據申請人提出的書面資料做出判斷，可見審查意見對該申請人之考量應較為表面，其內容偏向對未來議約之大方向概念性評估的性質。⑵審定條件則是相對人考量「履約能力的確保」、「使開發案順利完工」等公益目的，與議約權人協商履約條件，以決定是否與之締約。審定條件即為開發投資契約之一部，其作成過程須與議約權人協商，考量議約權人個別的財務狀況、支付能力以及議約時的現實條件等等，具體細節性地進行討論與深入評估。綜上所示，審查意見僅為「評選結果」，審定條件則為「契約條款」，其性質、目的與效果皆顯然不同，觀上述性質差異。

3、末按甄選須知「九、甄選作業程序」( 三) 之規定意旨，係說明審查意見做為下一階段議約參考依據之性質，並規定審定條件須經相對人之核定之程序要件，不但從中顯而易見兩者之階段與性質差異，更查無審查意見拘束審定條件之意。

（八）聲請人公司本身之財務狀況不佳，相對人所提出之審定條件，其中包含要求聲請人提出融資保證書，全為維護公共利益：

1、聲請人公司本身之財務現實明顯有不足狀況，謹說明如下：⑴聲請人之自有資金僅有60億元，顯不及總開發成本600 多億元之一成，融資所占比例高達90％，自有資金顯然不足。⑵聲請人於本年1 月發函相對人（相證6 ），請求相對人協助其向中央主管機關協調排除銀行法及公司法等相關法令限制，並請求相對人出面協調交通部台灣鐵路局同意無償借用交六、交八用地為施工之用，顯見聲請人不但融資能力不足、融資餘額將近用盡，且其支付能力亦大有問題。更何況交六、交八用地是否借用以及借用條件並非相對人之權限範圍，聲請人卻要求相對人為非其權責能及之事，足證其財務狀況窘迫。⑶於本年8 月高雄氣爆事件發生迄今，聲請人中華雙子星開發股份有限公司的大股東中國石油化學工業開發股份有限公司之股價已跌落約25％（相證8 ），聲請人目前財務能力是否完足，洵有存疑。

2、綜上考量，相對人要求提出國內具一定信用之金融機構的融資保證書，以降低聲請人資金取得對本土地開發案可能造成之風險，自屬維護上述公益考量所必要，更何況聲請人曾提出包括臺灣中小企銀等9 家金融機構之融資意願書，本應有融資來源之具體規劃與保證，聲請人無端指摘相對人之審定條件完全違反公共利益，實為無稽。

3、聲請人雖空言指摘相對人要求聲請人提供「融資契約書」等審定條件無效云云，然本件審定條件並非附合契約條款且具有維護公益之必要性，是聲請人所執主張，要無可採:

⑴按「系爭工程經公開招標，皇昌公司於參與投標前，對於有關系爭工程之工程圖說、投標須知、標單、合約書及其附件等，非無充足之時間詳細審閱，以了解符標後兩造之權利義務，且系爭合約所言了契約總價及各詳細價目總表、詳細價目表、單價分析表之工作項目之數量、價格，乃皇昌公司審酌全部情狀後自行參與投標，如認契約條款對其不利，亦可不為，是系爭合約中關於環保費、利管費、營業稅計價方式之約定，自無民法第247 條之1 規定之適用。」最高法院103 台上1153號民事判決著有明文，是當事人經公開招標程序而最終仍得選擇不為締約者，自無民法第247 條之l 規定適用，故聲請人援引前開規定指摘系爭審定條件無效云云，已屬誤會。

⑵ 聲請人為三個甄選投資團隊中，唯一以預售屋收入做為興建資金規量的者，且聲請人資金未達其評估開發經費10％是相對人要求聲請人提供「融資契約書」等審定條件，乃為確保契約之星笠，且具有維護公益之必要。

（九）相對人審定條件並無對任何人均屬不能實現之情事：1、按本件土地開發案之投資人甄選，並未侷限國內企業，聲請人亦曾書面承諾配合四項審定條件。是所謂審定條件對任何人均屬不能實現，不符實際，亦與聲請人先前同意辦理之立場不同。

2、又融資保證書為金融實務習見之作法，對自有資金不及總開發成本一成之聲請人，尤有必要。本府要求提出國內具一定信用之金融機構的融資保證書，以降低聲請人資金取得之金額及進度若不如預期之風險，自屬維護公益考量所必要。況相對人於評選階段之會議簡報資料中，曾自行提出包括臺灣中小企銀等9 家金融機構之融資意願書，作為其財務計畫之基礎，則其本應有融資來源之具體規劃與保證。市府基於公益考量對中工提出此項審定條件，係考量中工自行提出之財務計畫及目前財務狀況，並非不能實現之情事。

三、相對人臺北市政府捷運工程局答辯略以：

（一）本件假處分之聲請違反行政訴訟法第299 條規定，聲請人等不僅未循同法第116 條請求停止行政處分之執行，且預先聲請假處分，藉以阻礙行政機關公權力之行使，嚴重破壞權力分立之憲法設計，其等之聲請應予駁回：

1、查聲請人等主張相對人臺北市政府103 年9 月5 日提送審定條件之函文（聲證1 ）及同年月22日回函拒絕聲請人等對審定條件之修正意見為行政處分，並主張將提起訴願及行政訴訟云云，暫不論該等函文係訂定行政契約前，締約過程中，相對人所提出之新要約、要約引誘或拒絕新要約等，均非規律公法上法律關係之行政處分，縱依聲請人等之主張，該等函文屬行政處分云云（按：相對人捷運局仍否認），亦為所謂處分是否停止執行之問題，而非由聲請人等提起本件假處分聲請，顯見其等之聲請已違反行政訴訟法第299 條規定，甚明。

2、況從本件假處分聲請之聲明第一項可知，聲請人等係請求本院「維持」聲請人等之投資申請人地位，申言之，聲請人等欲以本件假處分，禁止相對人北市府於103 年10月6日後依本開發案須知十、（二）之規定確認其喪失簽訂投資契約書權利之公權力行使（依最高行政法院100 年判字第1091號判決意旨，對投資申請人之優先投資權依法視為放棄所為之確認屬確認處分，得提起撤銷訴訟），依上揭最高行政法院裁定意旨，顯係就行政機關即相對人等作成行政處分前，「預先」聲請假處分，並非聲請為定暫時狀態，其等之聲請顯非適法；何況，縱使相對人等屆時做成該確認處分，亦為該確認處分是否停止執行之問題，無從由聲請人等現在提起假處分聲請，以預先禁止該確認處分之將來作成，顯見本件假處分之聲請確無理由，應予駁回。

（二）聲請人等請求鈞院作成之假處分內容，係「維持」所謂投資申請人法律關係云云，顯非屬行政訴訟法第298 條第2項所謂定暫時狀態假處分之類型：查聲請人本件假處分聲請係要求「維持」聲請人與相對人北市府合作投資及簽訂本開發案之投資契約書之投資申請人法律關係（下稱投資申請人地位）云云，顯屬「維持現狀」之保全，實非屬得聲請定暫時狀態假處分之類型，其聲請並不合法，應予駁回。

（三）本件假處分聲請之聲明第二項，係請求鈞院命相對人北市府應以「合法，符合投資人須知規範且合理之審定條件」與聲請人等簽訂投資契約書云云，不僅內容不明確而無法執行，且亦將暫時救濟請求予以本案化，顯屬違法：1、查本件假處分聲請之聲明第二項所稱「合法，符合投資人須知規範且合理之審定條件」，均屬抽象概念，何謂「合法」、「合理」、「符合投資人須知規範」等均未見說明，蓋相對人係按本開發案須知、參酌審查評選會議之專家意見並經雙方充分溝通後，本於法定職權經專業判斷後，依本開發案須知九、（三）規定核定系爭10項審定條件（聲證1 ），均屬「合法、合理且符合投資人須知規範」，益證本件聲請內容並不明確，根本無從執行；尤其，本開發案之申請人實則為公地主臺北市（管理機關：臺北市政府財政局），聲請人等僅為合作人，聲請人等是否有權利得單獨提起本件聲請已有可疑，況聲請人等僅請求相對人北市府與聲請人等簽訂投資協議書，排除公地主臺北市為投資協議書之簽訂主體，已嚴重違反本開發案須知之規定（相證1 ）及投資契約書之內容（聲證1 ），顯見其等之聲請，確無理由。

2、何況，縱於本院103 年10月2 日準備程序時，聲請人等仍未能清楚說明其本案權利為何、是否已即時啟動本案權利之救濟程序，甚至該聲明第二項實已係聲請人等欲提起之本案請求內容，顯見本件定暫時狀態假處分之請求即有「本案化」之可能，依最高行政法院100 年度裁字第787 號裁定意旨（附件3 ），本件聲請因違反暫時權利保護制度之立法設計，視為違法，應不予准許。

（三）聲請人迄今仍未釋明本件有爭執之公法上法律關係存在暨其等之本案權利內容及法律根據，自無從准許本件假處分聲請：查本件假處分聲請之聲明第一項係請求「維持」聲請人等之投資申請人地位，惟在103 年10月6 日前，兩造就聲請人等有無投資申請人地位（具有簽訂投資契約書之投資申請人法律關係）並無爭議，至於聲明第二項亦係基於該投資申請人地位而請求簽訂投資契約書，均無所謂有爭執之公法上法律關係存在之情形，尤其聲請人等僅不斷說明開發契約書為公法關係，故認本件聲請有公法上法律關係云云，惟兩造既尚未簽約，且其假處分聲請之內容亦非針對開發契約書之契約關係所為，益證本件聲請確無爭執之公法上法律關係存在。此外，如前所述，聲請人等迄今仍未能清楚說明其本案權利為何、是否已即時啟動本案權利之救濟程序，依上揭最高行政法院見解（附件6 ），聲請人等在本案權利尚不存在或不明之情況下，不符合聲請定暫時狀態假處分之法定要件，自無從准予本件假處分聲請。

（四）況本件不符合定暫時狀態假處分之法定要件，並未有為防止發生重大損害、避免急迫之危險等情事存在，更無假處分之必要性，故聲請人之聲請應予駁回：

1、查聲請人等迄今所稱「重大之損害」，係指將於103 年10月6 日放任相對人等剝奪聲請人等簽訂本開發案之投資契約書之投資申請人地位，遑論如前所述，本件假處分聲請如係禁止相對人等作成行政處分，顯非適法外，聲請人等仍未說明其喪失簽訂投資契約書之投資申請人地位後，將有何重大之損害或急迫之危險，甚至聲請人等之所以會喪失該投資申請人地位，確係因聲請人等不願接受審定條件，依本開發案須知十、（二）之規定（相證1 ），視為放棄簽訂投資契約書權利，換言之，縱有損害亦係聲請人等造成，故聲請人等迄今就本件究有何種為避免重大之損害或防止急迫之危等情事存在而有定暫時狀態之必要等節均未予釋明，其等僅含糊以「發生聲請人日後無法回復依法締約權利與興建開發本案之重大損害」等語帶過，惟完全未提出相當證據以釋明前揭聲請假處分要件，則聲請人所謂定暫時狀態假處分之聲請，應予駁回。

2、況無論如何，縱有損害發生，依前揭最高行政法院101 年度裁字第1515號裁定、同院100 年裁字第265 號裁定及97年裁字第4830號裁定意旨，如在一般社會通念上，並非不能以金錢賠償或回復，即難認有急迫危險或重大損害情事，亦無定暫時狀態之處分之必要，蓋聲請人等縱喪失簽訂投資契約書權利而無法簽約，在一般社會通念上，至多僅係損失為本開發案所支出之相關費用等金錢利益，未來縱能證明損害，均仍非不得以金錢賠償而回復之，即難認有急迫危險或重大損害之情事，故本件確不符合定暫時狀態假處分之要件。

3、聲請人等迄今未清楚說明其本案權利，又未說明其爭執之法律關係存在為何，其主觀公權利是否存在已有疑義，其等本案權利勝訴之蓋然性顯有偏低之問題，尤其縱以聲請人等於鈞院103 年10月2 日準備程序時主張將針對相對人北市府103 年9 月5 日及22日兩函文（聲證1 及相證2 ）提起撤銷訴訟云云，以其為本案請求，惟除該等爭訟與本件假處分聲請所請求維持之法律關係無關且為聲請人等是否循行政訴訟法第116 條聲請停止執行之問題外，因該兩函文係訂定行政契約前，締約過程中，相對人所提出之新要約、要約引誘或拒絕新要約等，並非規律公法上法律關係之行政處分（附件2 ），聲請人等在法律上獲得勝訴之概然性甚低。

4、更何況，本件應考量公私法益之實際權衡，縱認聲請人等有私權存在，但本開發案具有重大公益，此為聲請人等所自承，故如准予本件假處分聲請，將導致在聲請人所提爭訟確定前（目前聲請人等尚未提出任何行政爭訟案件，更未證明其具有勝訴之高蓋然性），相對人等將無法繼續進行本開發案，而將造成巨大之公共利益有損失之虞，依上揭最高行政法院判決（附件3 、附件6 及附件9 ）所揭示利益衡量原則，不應給予暫時權利保護，聲請人等之假處分之聲請，應予駁回。

（五）有關聲請人主張準用民事訴訟法第538 條之1 規定為緊急處置之聲請，於法無據，且無必要性，應予駁回：聲請人等迄今無法說明其本案權利為何、是否已即時啟動本案權利之救濟程序，亦未說明其究受有何重大損害，其等之本案權利顯然不存在，更遑論使法院相信權利大概可能存在，尤其本件假處分之聲請已明顯違反行政訴訟法第299 條規定，又不符合假處分聲請之法定要件，更無假處分之必要性，已如前述，無論如何，均不能允許聲請人再預先藉由行政訴訟法所無之緊急處置制度，藉以達成其等阻礙行政機關公權力行使之目的，否則不僅嚴重破壞權力分立之憲法設計，更將使權利暫時保護制度有本案化之現象，顯非法治國家之正辦，故聲請人等緊急處置之聲請應予駁回。

四、本院之判斷：

（一）按「於爭執之公法上法律關係，為防止發生重大之損害或避免急迫之危險而有必要時，得聲請為定暫時狀態之處分。」為行政訴訟法第298 條第2 項所明定。準此，定暫時狀態之處分係於爭執之公法上法律關係尚未經確定終局裁判前，作成暫時擴張聲請人法律地位之措施，聲請人於准許定暫時狀態之處分裁定後，在本案執行前，可依該裁定所定暫時狀態實現其權利，相對人亦應暫時履行其義務。惟聲請定暫時狀態之處分，須以有本案請求為前提，且定暫時狀態之處分，本即在一定範圍內會造成達到本案勝訴判決之相同結果，因而依行政訴訟法第298 條第2 項規定聲請為定暫時狀態之處分，必聲請人有爭執之公法上法律關係，而有防止發生重大之損害或避免急迫之危險之必要時，始得為之。而所謂「重大之損害」應綜合情形判斷是否對聲請人造成異常「難以回復之損害」，而所稱「急迫之危險」係指危險刻不容緩，無法循行政或爭訟程序處理者而言（最高行政法院97年度裁字第4830號裁定參照）。至於國家、市民公益之損害，僅涉及當事人以外之人何者可得提起假處分，係屬公益訴訟之範圍，當事人只能主張自己之權益受損，方有提起假處分之適格，尚不能主張公益受損，作為自己提起假處分之原因。

（二）本院認聲請人之聲請不符合「防止發生重大之損害或避免急迫之危險之必要」之要件，理由如下：

１、按行政訴訟法第298 條第2 項、民事訴訟法第538 條第1項所謂之「重大損害」、「急迫危險」、「必要」，應就定暫時狀態假處分或緊急處置之聲請，所形成各方利益之損害為衡量，必也聲請人因假處分、緊急處置所獲得確保之利益或防免之損害，大於相對人因暫時容忍現狀存續而蒙受之不利益或損害，方有定暫時狀態或緊急處置之必要。

２、本件相對人台北市政府於103 年9 月5 日通知聲請人於30日內（期間末日103 年10月5 日為星期日，應展延至103 年10月6 日）簽訂系爭投資契約書，目前仍在30日之簽約期限內，若聲請人決定簽約，即無急迫危險之可言，但因聲請人主觀上認為簽約條件過苛，拒絕簽約，聲請人因認有急迫之危險，其就「有無急迫危險」之認定，並非取決於簽約期限是否屆至，而是取決於聲請人對「簽約條件是否合理」之不確定因素，若依聲請人之邏輯，今天相對人台北市政府所要求之簽約條件67億7,732 萬5,425 元因「一望而知不合理」而有急迫之危險，但若為1 億元或1 千萬元時，是否即非一望而知之不合理？是否聲請人即認為合理而願意簽約？是無論距103 年10月6 日之簽約期限有多接近，只要聲請人認為合理，即無急迫之危險，此種主張將「急迫危險」之認定繫於聲請人無法預測之意願，與急迫危險應屬「客觀上觀察」之本質有所不合。何況聲請人主張「在捷運局通知聲請人遞補第一順位投資人時，契約已經成立了，至於後面的書面締結只是為了把雙方權利義務加以鞏固，避免以後糾紛而已」（見本院103 年10月2 日準備程序筆錄），若依其主張，則103 年10月6 日之簽約期限更無關緊要，聲請人只要未來起訴確認雙方已成立之開發契約法律關係存在即可，更無急迫危險之可言。

３、又本件土地開發案，係與機場捷運站共構，預計發展成大型百貨商場、跨國公司辦公總部及國際級觀光旅館，一旦啟動而有財務問題導致停工，對台北市、甚至全體國民之影響均非同小可，且系爭開發案總開發成本600多億元，聲請人之自有資金僅有60億元，尚不及所需成本之之一成，其融資所占比例高達90％，確有自有資金不足之疑慮，經過太極雙星詐標事件之衝擊後，相對人勿寧在啟動之前更嚴格其財務之審定條件，只要對未來各順位議約人均相同處理，係屬其合法裁量權之範圍，聲請人不能一昧要求相對人必須要與太極雙星事件發生前作相同處置。聲請人雖主張本案自95年11月15日第一次函詢地主優先投資意願迄今已近8 年，光短收之租金報酬即達187 億元預估此案將提供就業機會2.3 萬人，帶動產業內需至少506 億元，每年稅收11億元、增進國民所得每年65億元等經濟效益，公益有形無形之損害無法估計云云，然既然聲請人不願簽約，聲請人並非有能力完成系爭開發案之唯一人選，系爭土地開發案亦非錯過本次與聲請人之簽約即永無完成之可能，雖然相對人所提出之審定條件在銀行體系下極難達成，但未來是否其他具有巨大資力之投資者可以完成，猶在未定之天，聲請人主張「對任何人均屬不能實現」，尚不足採。故依相同條件去尋找可以達到要求之其他議約人，方為當務之急，若依聲請人主張之內容為假處分或緊急處置，反使聲請人以外之其他人無法依相同條件議約，致本件土地開發案暫時停止進行，更會擴大聲請人前述公益之損害，是因假處分及緊急處置其所生公益之損害，顯然會大於聲請人因處分及緊急處置所獲得之利益，難認本件有保全之必要性。

４、又最高行政法院102 年度裁字第340 號裁定固認為有無難以回復之損害，不應只以「能否用金錢賠償損失」當成唯一之判準，如果損失之填補可以金錢為之，但其金額過鉅時，或者計算有困難時，為了避免將來國家負擔過重的金錢支出或延伸出耗費社會資源的不必要爭訟，仍應考慮此等後果是否有必要列為「難以回復損害」之範圍，但前揭裁定其並未言明「當事人無法締約參與開發案之興建」，亦屬難以回復之損害。本件相對人台北市政府在系爭開發案未啟動前嚴格其財務之審定（簽約）條件，縱有議約延誤或違反平等原則（即對下位順位之議約人未採用相同條件，而可認定本次審定之條件有差別待遇及特別針對性）情事，均非不得以金錢賠償聲請人，尚無「賠償金額過鉅、賠償計算有困難、耗費社會資源」之可言，在一般社會通念上，即難認有急迫危險或重大損害，故並無定暫時狀態處分之必要（最高行政法院101 年度裁字第1515號、100 年裁字第265 號、97年裁字第4830號裁定參照）。蓋系爭土地開發案若全不記取太極雙星之教訓而貿然啟動，未來若因財務問題導致訴訟或停工，更會有「賠償金額過鉅、賠償計算有困難、耗費社會資源」之問題，聲請人主張其「無法締約參與系爭開發案之興建」是金錢難以彌補之損害，尚難採信，又有關公益之損害，並非聲請人可作為自己提起假處分之理由，其聲請仍難認為符合「防止發生重大之損害（難以回復之損害）」之要件。

５、本件聲請人於本案勝訴之蓋然性並不甚高：Ⅰ、定暫時性狀態審理之特性：按法院就特定公法爭執，有無定暫時性狀態之必要，於「暫時權利保護」制度下，應視聲請人於本案勝訴之可能性之高低，於定暫時狀態會達到本案勝訴判決之相同結果（例如本件聲請）時尤然。蓋「暫時權利保護」審理程序之特徵，乃要求法院在時間壓力下，以較為簡略之調查，程序審查當事人提出之有限證據資料，權宜性地、暫時性地決定、是否要先給予當事人適當之法律保護，以免將來的保護緩不濟急，即是以「利益大小」及「時間急迫性」作為權衡因素。若聲請人顯無勝訴希望，無論聲請人所發生之損害多麼重大，危險多麼急迫，但因可預見此損害、危險「發生之可能性」趨近於零，即無定暫時狀態之必要。反之，聲請人勝訴蓋然性愈高時，聲請人權利受壓抑及侵犯的可能性也越高，其在所爭執公法關係中，愈容易取得有利之地位，法院自得先預測聲請人實體勝訴之蓋然性，而為定暫時狀態之處分（最高行政法院102 年度裁字第340 號裁定參照）。Ⅱ、本件聲請人聲請定「相對人應依合理條件與聲請人簽訂系爭開發合約」之暫時狀態及緊急處置，已達到本案勝訴判決之相同結果，法院所要求其於本案勝訴之蓋然性必須非常高。然系爭開發契約目前顯然尚未成立，否則即無以假處分強制相對人依合理條件簽訂契約之必要，且若第一順位議約權可視為系爭開發契約已然成立，則相對人已與第一順位議約權人太極雙星成立開發契約，聲請人又如何能本於「遞補第一順位」之議約權要求再次簽立系爭開發契約？聲請人主張「在捷運局通知聲請人遞補第一順位投資人時，契約已經成立」云云，尚有誤會，系爭審定條件是一個要約引誘之可能性反而較高，難認系爭開發契約已經成立。而在契約成立前，可要求相對人強制訂立「本約」者，通常指有「預約」之情形，但依系爭開發案須知十、（二）之規定，相對人台北市政府可確認聲請人喪失簽訂投資契約書之權利，此確認屬於確認處分，聲請人得對之提起撤銷訴訟（最高行政法院100 年判字第1091號判決參照），可知聲請人之投資權利有可能喪失，而非一定存在，系爭議約權顯然並不是一個預約，並未賦予強制相對人台北市政府「一定要成立系爭開發案本約」之效力。故縱認聲請人所持「相對人議約處理延誤、審定條件違反平等原則」之主張係屬真實（須可證明相對人對下位順位之議約人未採用相同條件），亦僅相對人在嗣後之本案訴訟中應如何支付損害賠償（或國家賠償）或撤銷下一順位議約權而重啟本次議約程序之問題，法院均不會直接判命相對人台北市政府與聲請人訂約，故聲請人依給付訴訟請求相對人「訂立系爭開發案契約」之勝訴蓋然性並不高，而在相對人台北市政府對下位順位之議約人未採用不同條件之前，目前亦無從認定相對人本件議約權有違反平等原則之情事，難認聲請人重啟本次議約程序之訴訟有勝訴之高度蓋然性，然其聲請定暫時狀態及緊急處置，卻已達到訴訟勝訴確定之結果，自難准許；其聲請為無理由，應予駁回。

五、依行政訴訟法第104 條、民事訴訟法第95條、第78條、第85條第1 項前段，裁定如主文。

臺北高等行政法院第三庭