臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)103年度簡上字第133號

• 裁判案由: 都市計畫法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 104 年 09 月 23 日
• 當事人: 桃園市政府

臺北高等行政法院判決
103年度簡上字第133號上 訴 人　桃園市政府
代　表　人　鄭文燦(縣長)
訴訟代理人　陳河泉　律師
被 上訴 人　邱創臺
上列當事人間都市計畫法事件，上訴人對於中華民國103 年7 月18日臺灣桃園地方法院102 年度簡字第41號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
原判決廢棄，發回臺灣桃園地方法院行政訴訟庭。
事實理由
一、程序事項：上訴人代表人原為吳志揚，於訴訟繫屬中變更為鄭文燦，茲據被上訴人新任代表人於民國104 年6 月9 日聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。又上訴人於103 年12月25日改制升格前為桃園縣政府，併予敘明。
二、緣被上訴人所有坐落於桃園縣中壢市大華段312 之7 、312
之8 地號之土地（下稱系爭土地），係位於「中壢平鎮都市擴大修訂計畫」之農業區內，經上訴人所屬警察局中壢分局民國101 年3 月27日中警分行字第1017008024號函及桃園縣中壢市公所101 年4 月10日中市農字第1010024297號函，查報被上訴人未經許可於系爭土地堆置及回填土石方。嗣上訴人所屬農業發展局（以下簡稱農發局）以101 年4 月20日桃農管字第1010006736號函，認系爭土地未經許可堆置、回填營建剩餘土石方、廢棄土，已對農業生產環境及原土壤造成負面影響，非屬農業經營使用，乃通知被上訴人陳述意見，被上訴人即於101 年5 月24日具狀陳述意見，表示系爭土地耕作不易，故有整地必要性等語。案經上訴人所屬農發局以101 年6 月6 日桃農管字第1010009809號函，認定被上訴人有違規使用之事實，應依相關法規核處。嗣上訴人以系爭土地確有違規填具土石方，違反都市計畫臺灣省施行細則第29條規定，依都市計畫法第79條及桃園縣違反都市計畫土地使用分區管制罰鍰裁罰基準，以101 年6 月11日府城行字第1010140245號裁處書（下稱原處分），處被上訴人罰鍰新台幣（下同）9 萬元，停止非法使用、1 個月內恢復土地原狀。被上訴人對於原處分不服，向內政部提起訴願，經遭無理由駁回，被上訴人就原處分關於罰鍰部分仍有不服，乃向本院提起行政訴訟，因屬依行政訴訟法第229 條第2 項第2 款適用簡易訴訟程序之案件，爰依同條第1 項之規定，裁定移送臺灣桃園地方法院（下稱原審法院），經該院以102 年度簡字第41號判決，撤銷訴願決定及原處分關於罰鍰部分，上訴人對此不服，遂向本院提起上訴。
三、被上訴人於原審起訴意旨略謂：
㈠本件被上訴人於案發當日所為之填土整地，即係為保持農業生產而施作之土地改良，是依都市計畫法施行細則所規定，毋需經申請即得為之，故上訴人主張因被上訴人未經申請即施作土地改良，自為違法，即有所誤。再者，被上訴人遍查土地法、土石採取法、水土保持法、水土保持法施行細則、水土保持計畫審核監督辦法、區域計畫法施行細則、農地重劃條例、土壤及地下水污染整治法施行細則等相涉行政法律命令等，亦無合致本件客觀法律事實，明文規制土地所有權人，為保持農業生產而施作填土整地，事前應先經主管機關審查或核准者。從而，可認上訴人以被上訴人未申請即進行土地改良，並以原處分裁罰被上訴人，並無法律授權之適法依據。至於上訴人所引用之「桃園縣申請農業用地改良作業要點」（下稱作業要點），乃係未經授權訂立之行政命令，僅為上訴人依其職權所下達之職權命命，自非都市計畫法第79條第1 項所稱「依本法所發布之命令」，故被上訴人縱有違反該作業要點，上訴人亦不得引為裁罰被上訴人之依據。㈡系爭土地土質貧瘠、地勢低窪雜草叢生，坵壟高低不一、地形錯綜複雜、造成耕耘施作不易，若無進行積極改良，顯無法進行農用生產，是被上訴人為改良系爭土地現況以符合農業使用，始於101 年3 月進行填土整地，故上訴人農發局所稱被上訴人於系爭土地上違建鐵皮屋、堆置、回填營建剩餘土石方、廢棄土等顯非事實。實者，被上訴人自101 年整地後即實施植栽玉米、並自101 年8 月改種植芭樂等旱植農作，而為保持農業生產所施作之土地改良。況農發局亦曾於101 年7 月5 日至現場會勘，經該局會勘現場結果並無未保持農業生產情形，故該局僅以101 年7 月23日桃農管字第1010013109號函要求被上訴人於土地邊坡種植綠籬及檢附土壤檢驗報告後另案申請勘查求，被上訴人因此再以101 年8 月27日申請函覆農發局已完成綠籬並檢附土壤檢驗報告，是以被上訴人改良系爭土地確係為保持農業生產且實際作為農業生產使用乙節足堪認定。
㈢再訴願決定書既謂「另觀桃園縣中壢市公所101年4月10日農字第1010024297號函主旨『檢陳本市大華段311 、312 、312-7 、312-8 地號第4 筆農地違規使用查報表. . . . 」，與所附桃園縣中壢市農業用地違規案件處理查報表，可知該4 筆均經認定為違規使用，即被上訴人之鄰地即第311 地號土地，係與被上訴人同次填土整地，惟迄今卻未受上訴人任何裁罰處分，甚者桃園縣境內亦有多起未經申請填土整地之案件，亦未受裁罰，上訴人顯係為罰而罰本件，而有違平等原則。
㈣綜上，上訴人於原處分裁罰前，並未實際至土地現場進行會勘，僅依據中壢市公所所檢附、並非系爭土地之照片，及上訴人機關內部之公文，即逕指被上訴人有非屬農業經營使用之情形，實難謂已對「被上訴人未保持農用生產」乙節盡其舉證之證。被上訴人並聲明：訴願決定及原處分關於罰鍰部分均撤銷。
四、上訴人則以：
㈠系爭土地係屬「中壢平鎮都市擴大修訂計畫」內之農業區，且有違規填具土方之情形，該部分經中壢市公所101年4月10日中市農字第1010024297號函檢送系爭土地違規使用案件，查報被上訴人未經許可於系爭土地堆置、回填營建剩餘土石方，並經農發局認定已對農業生產環境及原土壤造成負面影響，非屬農業經營使用，確已違反都市計畫法施行細則第29條有關農業區土地使用分區管制規定，上訴人始以原處分裁罰被上訴人，於法並無不合。
㈡被上訴人雖主張系爭土地填具土石方符合農業使用，但農發局101 年4 月20日桃農管字第11010006736 號函即已認定略為「....現未經許可堆置、回填營建剩餘土石方，已對農業生產環境及原土壤造成負面影響，非屬農業使用」，再依都市計畫法施行細則第29條復規定：「農業區為保持農業生產而劃定. . . . 」，故系爭土地既未經許可填具土石方對農業生產環境造成影響，非屬農業經營使用，即屬違反都市計畫農業區土地使用分區管制規定，其違反都市計畫法施行細則第29條規定至為明確，當依都市計畫法第79條規定處罰之。
㈢被上訴人另主張依都市計畫法第79條第1 項所授權訂立之都市計畫法施行細則第29條第1 項規定，法條文義上並無限制被上訴人為保持農業生產之目的，所作合理正當之填土整地，事前須經主管機關審查與核准。故認上訴人以系爭填土整未經機關審查核准一事作為裁罰依據，並無法律適法之依據，依行政程序法第111 條第6 款之規定，應為無效，自得請求撤銷以維救濟等語。惟依都市計畫法施行細則第29條之文義，並未規定農業區土地填具土石方毋庸經過申請，被上訴人顯有誤解。再者依最高行政法院94年度判字第1275號判決意旨亦認非都市土地之農業區從事農業改良行為須經申請，是舉輕以明重，都市土地之農業區若從事農業改良行為當然更須經過申請。是系爭作業要點第4 條即規定申請農地改良應檢附各式書件（包括農地改良申請書、地籍圖謄本、都市計畫土地使用分區證明、農地改良使用計畫書、農地現況照片、申請身分證明文件及其他必要書件）向農發局提出申請；而被上訴人復自承其於系爭土地上填具土石方確未向主管機關先行申請，而被上訴人亦未依上開作業要點提出合法土方來源證明文件。是若謂被上訴人毋須向主管機關提出任何申請，即得擅自於系爭土地上大肆填土，所填具之土石方又係來源不明之不合法土石方，顯非都市計畫法立法之本意。上訴人並聲明：被上訴人之訴駁回。訴訟費用由被上訴人負擔。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，撤銷訴願決定及原處分關於罰鍰部分，係以：㈠被上訴人於案發當日在系爭土地上整地、填土部分，並無事證證明有礙農業生產，而無保持農業生產之情形：經觀察整地中之照片，系爭土地上確堆置之紅土中並無特別明顯之大塊石塊，此亦經中壢分局內壢派出所所長劉虔任到庭證述明確，且證人羅振義、及中壢清潔隊當日到場稽查之人員姜靚柔亦到庭證述現場土石方並無夾雜垃圾及營建廢棄物等情。準此，上開甫整地完照片所示土地上之石頭，是於整地過程中因翻挖原土壤所致，並非於案發當日所外加之物。甚者，上訴人亦自承本案遭稽查時、裁罰本案前，並無對系爭土地之原始土壤或後填之紅土土壤採樣分析過，證人證述時亦未曾提及該部分，故僅依照片所示情況，實無從據以認定該等石塊之體積及含量比例為何，自無法依此逕認系爭土地上因有該等石塊而有影響農用。而整地中照片所示之鐵板、挖土機僅係短暫供整地作業所用，並無影響農用之情形。參之證人羅振義、農發局之人員即證人陳忠懿之證述，及桃園縣農業用地恢復農地農用案審核及查驗執行要點( 下稱恢復農用要點) 第5 條第2 項規定，關於是否填入砂石會因此改變土壤的ph值、有機質、磷、鉀之比例、或硬度等不適合農業生產，則應該經過實測，是證人陳忠懿於本院審理中逕證稱「填入砂石即會影響生長」部分，實為速斷。況被告或其他中壢清潔隊、中壢市公所、內壢派出所之人員均未於案發時，於系爭土地上採集紅石及砂石及兩者之混合物而加以分析，即究竟何以原告填入之紅土及砂石有礙農業生產，實無任何科學證據可資證明，自不能僅以土壤之顏色及所含砂石一情，即認有害農業生產。再參以被上訴人於101 年6 月20日所提出之異議書所附照片，農發局於101 年7 月20日桃農管字第1010013109號函後附農發局所拍攝之照片，其上顯示之拍攝日期為101 年7 月5日 ，照片中作物更較上開6 月份之照片成長許多，再依當日會勘意見資料所示現場種植玉米。是依上開5 月份、6 月份、7 月份之照片觀之，照片中之作物依時間經過而逐漸成長，時序正常且合理，若謂被上訴人於其間重新整地、重新填土，實無可能。更可證被上訴人於案發時之整地確係為保持農業生產所為，並無影響農業發展。又上訴人就案發時整地之狀況，在未有農發局、城鄉局之人員到場，亦未作任何採樣檢測下，僅依憑移轉之照片即認定被上訴人之整地係有違農業發展，其間差異性之大，其裁罰之合法性尚有疑義。證人陳忠懿經審認結果認系爭土地有營建剩餘土石方及廢棄土之事實，根本無所憑據，全係證人自行想像橘紅色之土即為廢棄土，且自認因土地含有石粒者即為廢棄土及營建剩餘土石方，此等審認仍無足採。然系爭土地上既經證明無堆置、回填營建剩餘土石方、廢棄土、搭建鐵皮屋，已如上述，則該等「已對農業生產環境及原土壤造成負面影響，非屬農業經營使用」結果，顯無從成立。況且，不論是農發局或城鄉局均為上訴人之內部局處，對於本案，並無獨立裁罰被上訴人之地位，是該等局之任何認定及審認均應認為係上訴人之認定，即上訴人本身是裁罰機關，卻又身負事實調查機關，於裁罰時竟以內部單位書面調查之結果作為證據，並無至現場實勘，亦無其他科學證據，而該等內部調查之結果復未於裁罰前先寄送給被上訴人表示意見，而無從形成構成要件效力，甚至農發局之審認結果已如上述均無足採，實者本案裁罰依上開理由及證據所認定之「違規填具土石方」之違規情狀即非事實。㈡按都市計畫法第79條第1 項規定，得依該條文處罰者，必系爭土地之所有權人即被上訴人在系爭土地上所為之土地使用，違反都市計畫法或依該法所發布之命令，始屬之。惟本院再遍尋都市計畫法之條文，並無規定關於農地之各項使用（包括對於農地之整地、改良等）需事前經申請之情形。再按依都市計畫法所授權訂立之都市計畫法施行細則第29條第1 項則係規定「農業區為保持農業生產而劃定，除保持農業生產外，僅得申請興建農舍、農業產銷必要設施或休閒農業設施。但第29條之1 、第29條之2 及第30條所規定者，不在此限」，依其文義可知農地上可允許之使用，包括( 1)保持農業生產。( 2)申請興建農舍。( 3)申請農業產銷之必要設施或休閒農業設施。惟法條中獨就( 1)保持農業生產一事，未明文規定須為申請，此乃因保持農業生產本即為農業區當然應為之事，不但須隨時為之，根本毋需特別申請。依處罰法定主義及行政罰法第4 條之規定，自不得類推適用區域計畫法之規定，而加以處罰被上訴人。㈢被上訴人於系爭土地上所為之整地、填土之行為，雖有填入摻有砂石之紅土，然上訴人並未採樣鑑定該等土壤有何未能保持農業生產之情形，且整地後系爭土地上所呈現大小不一、數量不多之石頭，復係整地過程中，翻挖土地原土壤所出現，並非外來填入之石頭，於整地過程中，地面上所鋪設之鐵板，則係為使挖土機等車輛便於通過而暫時所放，並非固定、永久之設施，亦難認有礙農業生產，況且系爭土地亦無農發局所審認有回填營建剩餘土石方、廢棄土、搭建鐵皮屋等使用，已對農業生產環境及原土壤造成負面影響，非屬農業經營使用之情形，且系爭土地自整地後，亦證實確有植種作物，而可證有保持農業生產之狀況，至上訴人所自行訂立之作業要點，並非都市計畫法所授權訂立者，都市計畫法與都市計畫法施行細則，亦無規定被上訴人所為上開為保持農業生產之整地、填地行為，須經申請，則上訴人以原處分認定被上訴人有違規填具土方之情形，並據以裁罰被上訴人，即屬無據。
六、上訴人主張原判決違背法令，略以：㈠原審判決適用恢復農用要點第5 條第2 項規定顯有不當，而有判決適用法規不當之違背法令：查恢復農用要點係為審核農業用地「恢復」原編定管制，以符農業使用時適用，適用範圍為已依區域計畫法、都市計畫法裁罰之用地，此要點並不是作為可否依都市計畫法裁罰之依據，原審判決依恢復農用要點第5 條第2 項規定，認定回填砂石無法證明有害農業生產云云，適用法規顯即有不當。上訴人於原審103 年6 月19日審理時曾主張因砂石之顆粒間隙過大，水份涵養不易，回填砂土當然有礙耕作，詎原審判決理由中就上訴人於原審所提上開理由及農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第5 條規定，就其不可採之理由付諸闕如，顯有判決不備理由之違背法令。復依行政院農業委員會96年12月4 日農企字第0960168045號函之說明，農業用地填土之來源本就不得為砂石等物質，不得回填砂石而加以回填，即為不利於農業生產甚明。依證人陳忠懿103 年3 月27日於原審審理時證稱：「（農地可否回填砂石場的砂石？）當然不行。這會影響作物生長。」，則系爭土地既已填置砂石，自不利農業生產，而非屬農業使用。原審判決理由認定尚須審核砂石大小及比例，並須加以採樣、分析云云，顯係誤引恢復農用要點規定於本案，且又未直接適用農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第5 條規定所致。㈡本案依中壢市公所101 年4 月10日農業用地違規使用案件處理查報表，記載「較毗鄰農地高約1 公尺」，因填土造成該地地勢較旁農地及路面高，已無涵水功能，被上訴主張土質貧瘠、地勢低窪、雜草叢生、坵壟高低不一，此可以就地高低整平，施以有機肥，無須大量回填土石，原判決忽略之而認定無法證明有害農業生產，顯有判決不適用經驗法則之違背法令。原審判決認定整地後之所以會有石塊，乃在整地過程中翻攪原來土地所造成，惟依經驗法則，若於整地過程中翻攪原來土地，則原來土壤勢必會與新回填之紅土混合，而呈現土壤有不同顏色，而依原審照片所示，整地後之土壤顏色仍均為紅色，顯見根本無翻攪開挖原來之土地土壤，而只有將回填之土石推平整地而已，其上所顯現之石塊當然係屬新回填之土石方甚明。原審判決於此亦有判決不適用經驗法則之違背法令等語。
七、本院查：
㈠按「（前段）都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。（後段）不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」都市計畫法第79條第1 項定有明文。次按「農業區為保持農業生產而劃定，除保持農業生產外，僅得申請興建農舍、農業產銷必要設施或休閒農業設施。」亦為都市計畫法臺灣省施行細則第29條第1 項所明定。
另農業發展條例第3 條第12款規定「本條例用辭定義如下：……十二、農業使用：指農業用地依法實際供農作、森林、養殖、畜牧、保育及設置相關之農業設施或農舍等使用者。但依規定辦理休耕、休養、停養或有不可抗力等事由，而未實際供農作、森林、養殖、畜牧等使用者，視為作農業使用。」第39條第2 項：「農業用地作農業使用之認定標準，前項之農業用地作農業使用證明書之申請、核發程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。」同法施行細則第2 條：「本條例第3 條第10款所稱依法供該款第1 目至第3 目使用之農業用地，其法律依據及範圍如下：……四、依都市計畫法劃定為農業區、保護區內之土地。」農委會依上開農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第5
條第4 款：「農業用地有下列各款情形之一者，不得認定為農業使用：四、現場有與農業經營無關或妨礙耕作之障礙物、砂石、廢棄物、柏油、水泥等使用情形。」，核乃執行母法之技術性、細節性行政規定，與立法意旨無違，且未逾越母法之限度，自得援引判斷系爭土地是否符合農地農用。又平均地權條例施行細則第11條第2 款規定「本條例所稱改良土地，指左列各款而言。……二、農地改良：包括耕地整理、水土保持、土壤改良及修築農路、灌溉、排水、防風、防砂、堤防等設施。」。
又「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。」「行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據」行政訴訟法第125 條第1 項及第133 條前段分別定有明文。
㈡本件原審判決將訴願決定及原處分均予撤銷，固非無見，惟查：1.系爭土地劃為農業用地，僅供農業使用，若有不適農業使用情形，自無劃定為農業區之理，被上訴人及證人羅振義所述「土地狀況為雜草叢生、高低不平，而且有積水之狀況」，是否屬實可採，即有疑義；系爭土地是否有改良必要及如何改良，與被上訴人持有土地時間長短無必然關係；本件被上訴人與配偶許碧珠均委託羅振義整地，揆諸委託書係約定「代為『申請』農地『回填』等相關作業並回填乾淨土方，不得回填廢棄物；以利『興建』或『耕種』。」顯非以耕種為唯一目的，亦無述及如何改良以利耕種；再者系爭土地縱如被上訴人所稱地勢低窪、雜草叢生、坵壟高低不一，尚可就地高低整平，毋庸回填土方，是系爭土地以回填土方的方式整地是否在於改善土壤以利種植，非無疑問，原審就上開事項未予調查，逕以被上訴人成為系爭土地所有權人約半年時間，有改良系爭土地合理之動機，及證人羅振義供稱：被上訴人與其配偶曾經委託伊買種植土來處理系爭土地，目的是要種東西，系爭土地在處理之前，「土地狀況為雜草叢生、高低不平，而且有積水之狀況。」等語，逕認系爭土地填土整地並未違規，有未盡職權調查證據之義務之違背法令。2.查系爭土地整地後原比毗鄰農地低，因回填致較毗鄰農地高約1 公尺（原處分卷第3 至8 頁，桃園縣中壢市公所101 年4 月10日中市農字第1010024297號函及照片參照），系爭土地顯然已經變更地形，回填亦非供農業使用及保持農業生產之行為（參照前開㈠之規定) ；系爭土地填高之土石高約1 公尺與旁鄰土地落差，依一般經驗法則，若遇大雨恐致因沖刷而影響鄰地農田或造成積水或阻塞旁鄰溝渠之慮，破壞農耕及影響涵水，影響農業生產，則被上訴人之整地行為是否未違規，亦有再斟酌之必要，原判決未予深入查證及敘明理由，自有違失。3.原判決又認定被上訴人與其配偶許碧珠均委託羅振義整地，及羅振義所載運至系爭土地上堆置之土壤並無夾雜石塊、垃圾及營建廢棄物，僅為單純之紅土，無法證明影響農業生產等語。惟查系爭土地整地後之照片中卻可見土地上確有石塊，為不爭執之事實。系爭土地現場工地負責人邱逸棋於警訊中供述：「（你所負責監督之整地工程是否有開挖或回填廢土？）沒有開挖，亦無回填廢土。有回填羅振義購買之種植土。」「約10幾台砂石車種植土」，另挖土司機張崇榮供述「大約看到10幾台砂石車傾倒紅土」等語，均未提及回填砂石，而證人羅振義原僅出示與城市農園間之「種植土買賣合約書」，核屬債權契約自無法證明有交付種植土及紅土即種植土之事實，況該合約書約定「買賣雙方交易完成，賣方依實際出貨量另開立收據予買方。」但羅振義竟無法提出收據、合法土方來源證明，與常理不符，系爭土地上回填土石是否來自城市農園及土壤檢驗證明書存在，不無疑義；嗣羅振義於原審審理中到庭證稱另向漢崧砂石場購買砂石填置於系爭土地，則本件羅振義購買及載運至系爭土地上堆置之土石究係紅土或者紅土混合砂土或者其他土石，是否夾雜石塊及影響農業生產，此攸關原處分之合法性，自有調查必要，原判決未予調查系爭土地上回填土石來源及其是否何供農業使用；又系爭土地上回填土石是否適合及利於農作，非不可向農業主管機關行政院農業委員會函詢，原判決逕認被上訴人回填土石無法證明有害農業生產，及石塊非羅振義載運至系爭土地上回填土方所夾帶，有未盡其職權調查義務之能事，亦有判決不備理由之違法。
㈢綜上所述，原判決既有上述判決違背法令情事，且其違法情事足以影響判決結果，上訴意旨指摘原判決違背法令，求廢棄，即有理由。又本件事證有由原審再為調查審認之必要，本院尚無從自為判決，有由原審法院再為調查審認之必要，爰將原判決廢棄，發回原審法院另為適法之裁判。
八、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第236 條之2
第3 項、第256 條第1 項、第260 條第1 項，判決如主文。中　　華　　民　　國　　104 　年 　9 　　月　　23　　日臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官　黃 本 仁
法 官　蕭 忠 仁
法 官　林 妙 黛
上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中　　華　　民　　國　　104 　年 　9 　　月　　23　　日書記官 劉 育 伶