臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)103年度訴字第1306號

• 裁判案由: 政府採購法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 103 年 12 月 11 日

臺北高等行政法院判決
103年度訴字第1306號103年12月4日辯論終結原 告　芳誠營造有限公司
代　表　人　王惠美（董事）
訴訟代理人　紀錦隆律師
被 告　國防部
代　表　人　嚴明（部長）
訴訟代理人　徐克銘律師
複代 理 人 陳沁榆律師
上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國103 年6 月20日訴0000000 號申訴審議判斷，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告參與被告（原為國防部軍備局採購中心，嗣因組織改造改制為國防部）所辦理「陸軍華山營區整建工程」採購案（下稱系爭採購案），不服被告於民國102 年8 月28日以國採購包字第1020005615號函通知原告擬依政府採購法第31條第2 項第1 款規定之情事，追繳押標金新臺幣（下同）1,919 萬元（下稱原處分），向被告提出異議，復不服被告102 年12月19日國採購包字第1020008454號函所為維持原決定之異議處理結果，提出申訴亦經審議判斷駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
㈠追繳押標金之處分，應屬違反行政法上義務之裁罰性不利處分，依行政罰法第27條第1 項規定，裁處權因3 年期間之經過而消滅。退步言之，縱認追繳押標金之處分，非屬違反行政法上義務之裁罰性不利處分，而無行政罰法裁處權3 年時效之適用，然行政機關向廠商為追繳押標金之表示，亦應屬公法上之請求，而應有行政程序法第131 條之公法上請求權5 年時效之適用。經查，本件被告早於95年11月22日即以昇軻字第0950007281號函知原告，因「押標金保證金保證保險單」（本院卷第141 頁）及「保費收據」（本院卷第142 頁）係偽造並撤銷決標（本院卷第25頁），故被告於上開期日起即可行使追繳押標金之裁罰，被告遲至102 年8 月28日方為前開裁罰性之不利處分，已違反裁罰權3 年時效規定。縱認本件無行政罰法裁處權3 年時效之適用，惟追繳押標金亦應有行政程序法第131 條之公法上請求權5 年時效之適用。然被告於10 2年8 月28日始為追繳押標金之請求，其請求權亦已罹於時效，原告主張時效抗辯，拒絕給付。
㈡被告於申訴程序中主張，其已於99年6 月間向臺灣高雄地方法院（下稱高雄地院）提起民事訴訟，則類推適用民法129
條「因起訴而中斷」之規定，因此未逾行政程序法第131 條5 年時效云云。惟所謂「類推適用」，乃性質相近者方有此適用，若根本屬於不同法律體系、法律規範，則根本沒有適用之餘地。而行政處分係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，與民事上之請求權，乃基於民法規範（契約、不當得利、侵權行為及物上請求權）而可向他方請求給付之權利，性質上完全不同，實無民事上之請求權時效類推適用之餘地。又民法131 條規定「時效因起訴而中斷者，若撤回其訴，或因不合法而受駁回之裁判，其裁判確定，視為不中斷。」。本件被告雖於99年6 月向高雄地院提起民事訴訟，惟100 年10月31日移送高雄高等行政法院，並於102 年訴字635 號被駁回（本院卷第26-33 頁），其中關於本件押標金部分，係以「欠缺權利保護必要」被駁回，亦即「起訴不合法而被駁回」，因此，縱認本件可類推適用上開民法規定，亦不生中斷之效力。
㈢況被告對於高雄高等行政法院100 年訴字第635 號判決關於追繳押標金受敗訴判決之部份已提起上訴（本院卷第34-45
頁），足證被告仍認追繳押標金應循訴訟途徑主張，而不得逕以行政處分為之，始對上開判決表示不服。則被告復以行政處分為裁罰，其行政行為顯然矛盾，且有重複請求，所為處分自無以維持。
㈣並聲明求為判決：原處分（國防部102 年8 月28日以國採購包字第1020005615號函）、異議處理結果（國防部102 年12月19日國採購包字第1020008454號函）及申訴審議判斷（行政院公共工程委員會103 年6 月20日訴0000000 號）均撤銷。訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
㈠被告認原告確有偽造投標文件之情，依政府採購法第31條第2 項規定，作成原處分命原告追繳押標金，核屬依法行政且適法有據：
⒈本件經國防部軍備局工程營產中心赴臺灣產物保險股份有限公司（下稱臺灣產物保險公司）查證發現原告「押標金保證金保證保險單」及「押標金保險單收據」均係偽造，並經該公司意外保險部於95年11月2 日(95)產意字第576 號函，明載以「芳誠營造」名義為要保人之「押標金保證金保證保險單」及「保費收據」非該公司所開具。復經採購中心向臺灣產物保險公司查證，該公司再於95年11月8 日以(95)產意字第586 號函（本院卷第65頁），明載「芳誠公司」名義為要保人之「押標金保證金保證保險單」及「保費收據」均非該公司所開具。又原告實質負責人李光庭因持為造之「押標金保證金保證保險單」及「押標金保險單收據」等文件投標，業經最高法院101 年度臺上字第2450號刑事判決駁回其上訴確定（本院卷第143 頁），可知本件押標金保證金保證保險單及押標金保險單收據確屬偽造。故被告依政府採購法第31條第2 項第1 款追繳押標金洵屬適法有據。
⒉原告就系爭1,919 萬元押標金之追繳，原得以行政處分為之從而，被告於102 年8 月28日作成原處分，依政府採購法第31條第2 項第1 款之規定向原告追繳押標金，並無不法。
㈡原告雖主張原處分係裁罰性處分，應適用行政罰法第27條第1 項3 年時效規定，惟查：
⒈追繳押標金之處分係管制性不利處分，而非裁罰性處分，應適用行政程序法第131 條5 年時效。原告主張原處分屬裁罰性行政處分應適用行政罰法第27條第1 項之規定，洵屬無據。
⒉原告雖主張被告於95年11月22日以昇軻字第0950007281號函，函知原告及第三人志鴻工程企業有限公司，說明渠等繳交之押標金保險單係偽造，依政府採購法第50條第1 項第3 款及第2 項規定撤銷決標並追償損失時起，即為時效起算點。是被告迄102 年8 月28日作成原處分業已罹於時效等語云云。縱認被告追繳押標金之公法上請求權，其時效確係自95年11月22日起算，惟因被告已於99年6 月22日向高雄地院提起訴訟，揆諸前揭實務見解，公法上請求權亦應類推適用民法第129 條時效中斷之規定，是以被告於102 年8 月28日作成追繳押標金處分，即未罹於行政程序法第131 條5 年時效。⒊原告雖主張99年6 月22日所提之他案高雄高等行政法院100
年度訴字第635 號訴訟，業經高雄高等行政法院以欠缺權利保護必要駁回訴訟，應類推適用民法第131 條規定，視為不中斷時效等語云云。惟查，高雄高等行政法院並非以訴訟欠缺行政訴訟法第107 條規定起訴合法要件為由，認訴不合法駁回訴訟，而係以訴訟欠缺權利保護必要為由，認訴無理由駁回訴訟。揆諸前揭實務見解，他案訴訟既係因訴無理由駁回，而非因訴不合法駁回，即與民法第131 條規定限於訴不合法方有適用不符，自無類推適用民法第131 條規定之理。㈢並聲明求為判決駁回原告之訴。訴訟費用由原告負擔。
四、本件事實概要欄所載事實，為二造所不爭執。歸納雙方之陳述，本件爭點厥為：⑴本件被告向原告追繳押標金，係屬行政罰法之裁罰性處分？抑管制性不利處分？有無行政罰法第27條3 年裁處權時效之適用？⑵被告於102 年8 月28日作成追繳押標金處分，是否罹於時效消滅？其於99年6 月22日向臺灣高雄地方法院起訴，是否生中斷時效之效力？茲分述如下：
㈠按政府採購法第1 條規定：「為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質，爰制定本法。」、第31條第1 項、第2 項第1 款規定：「（第1項 ）機關對於廠商所繳納之押標金，應於決標後無息發還未得標之廠商。廢標時，亦同。（第2 項）機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰一、以偽造、變造之文件投標。……」。
㈡本件原告與訴外人志鴻公司採共同投標方式，以芳誠公司為代表廠商，參與被告辦理之「陸軍華山營區整建工程」第3
次公開招標採購案，95年10月3 日開標結果由原告得標。嗣被告查得原告投標時所出具之臺灣產物保險公司之「押標金保證金保證保險單」及「保費收據」有偽造之情形，乃經國防部軍備局工程營產中心赴臺灣產物保險股份有限公司查證發現原告「押標金保證金保證保險單」及「押標金保險單收據」均係偽造，並經該公司意外保險部於95年11月2 日(95)產意字第576 號函，明載：「芳誠營造」名義為要保人之「押標金保證金保證保險單」及「保費收據」非該公司所開具。復經採購中心向臺灣產物保險公司查證，該公司再於95年11月8 日以(95)產意字第586 號函（本院卷第65頁），明載「芳誠公司」名義為要保人之「押標金保證金保證保險單」及「保費收據」均非該公司所開具。又原告實質負責人李光庭因持偽造之「押標金保證金保證保險單」及「押標金保險單收據」等文件投標，業經最高法院101 年度臺上字第2450號刑事判決有罪而駁回其上訴確定，有被告軍備局採購中心工程發包處95年10月3 日開標決標紀錄（本院卷第64頁）、臺灣產物保險公司95年11月8 日（95）產意字第586 號函、及最高法院101 年度台上字第2450號刑事判決書（本院卷第143 頁）可稽。原告就上揭事實並不爭執( 本院卷第134 頁），是本件押標金保證金保證保險單及保險單收據確屬偽造，堪予認定，被告依政府採購法第31條第2 項第1 款追繳押標金，於法尚非無據。
㈢次按「違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰時，適用本法。」，行政罰法第1 條前段定有明文，行為人須因違反行政法上義務，受非難性之不利行政處分，始有行政罰之適用。而政府採購法第30條第1 項前段、第31條第2 項第8 款關於廠商所繳納押標金，辦理採購機關不予發還或追繳押標金之規定，旨在建立政府採購制度能依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，並確保採購品質為目的，擔保全體投標者均能遵照投標應行注意事項以踐行相關程序，除督促得標者應履行契約外，兼具有防範投標人妨礙程序公正之作用，亦即投標廠商繳納押標金，係為確保投標公正目的，避免不當或違法行為介入，而為辦理招標機關所為之管制。因此，法律規定廠商如有此類行為者，辦理招標之採購機關即得對其所繳納之押標金不予發還，或就已發還者予以追繳，核其性質，乃以公權力強制實現廠商參與投標時所為之擔保，應屬「管制性不利處分」，此與行政罰法所稱之裁罰性不利處分係以「違反行政法上義務，而對於過去不法行為所為之制裁」者不同。準此，被告對原告所為追繳押標金之行為，固為不利之行政處分，然非屬於行政罰法所稱之行政罰，並無行政罰法之適用，應無疑義。原告主張本件有行政罰法第27條3 年裁處權時效之適用，要無可採。
㈣復按「依政府採購法第30條第1 項本文、第31條第1 項前段規定，機關辦理招標，應於招標文件中規定投標廠商須繳納押標金，並於決標後將押標金無息發還未得標廠商。是廠商繳納押標金係用以擔保機關順利辦理採購，並有確保投標公正之目的，為求貫徹，政府採購法第31條第2 項乃規定機關得於招標文件中規定廠商有所列各款所定情形之一者，其所繳納之押標金不予發還，已發還者，並予追繳。法文明定機關得以單方之行政行為追繳已發還之押標金，乃屬機關對於投標廠商行使公法上請求權，應有行政程序法第131 條第1 項關於公法上請求權消滅時效規定之適用。政府採購法第31條第2 項各款規定機關得向廠商追繳押標金之情形，其構成要件事實既多緣於廠商一方，且未經顯現，猶在廠商隱護中，難期機關可行使追繳權，如均自發還押標金時起算消滅時效期間，顯非衡平，亦與消滅時效制度之立意未盡相符。故上述公法上請求權應自可合理期待機關得為追繳時起算其消滅時效期間。至可合理期待機關得為追繳時，乃事實問題，自應個案具體審認。」（最高行政法院102 年11月份第1 次庭長法官聯席會議決議參照）。準此，追繳押標金乃屬機關對於投標廠商行使公法上請求權，依行政程序法第131
條第1 項規定，其請求權消滅時效為5 年，並於可合理期待機關得為追繳時起算其消滅時效期間。
㈤本件被告早於95年11月22日即以昇軻字第0950007281號函知原告略以：因「押標金保證金保證保險單」及「保費收據」係偽造，撤銷決標並將予以停權及追償損失等語（參本院卷第25頁）。故被告於上開期日起即可行使追繳押標金之裁罰，本件應於95年11月22日起算5 年之消滅時效期間，固無疑義。原告雖稱：被告遲至102 年8 月28日方為本件原處分，其請求權已罹於時效，至於被告雖於99年6 月22日曾向高雄地院起訴，該案經高雄地院於100 年10月31日以100 年度重訴字第242 號裁定移送高雄高等行政法院（本院卷第68頁），高雄高等行政法院於102 年6 月20日以100 年度訴字第635 號判決駁回（本院卷第77頁），其中押標金部分係以「欠缺利保護必要」駁回，為起訴不合法，不生時效中斷之效力云云。惟查：
1.按「消滅時效，因左列事由而中斷：一、請求。二、承認。三、起訴。」、「因起訴而中斷之時效，自受確定判決，或因其他方法訴訟終結時，重行起算」民法第129 條第1 項、第137 條第2 項定有明文。又民法131 條規定「時效因起訴而中斷者，若撤回其訴，或因不合法而受駁回之裁判，其裁判確定，視為不中斷。」故債權人起訴後，若其訴並非被法院以「不合法裁定駁回」，而係以「無理由判決駁回」者，自不能「視為不中斷」。
2.次按行政程序法第131 條第3 項固僅規定「行政機關實現該權利所作成之行政處分」而中斷情形，然公法上請求權之實現，實不以行政機關作成行政處分為限，行政機關以其他方式實現公法上請求權且為人民所能接受者，亦所在多有（例如行政機關與當事人在締結契約方式而獲得實現）。衡諸時效中斷乃指時效進行期間有行使權利之事實，而暫時停止時效之進行，此法理當不分私法上或公法上之權利皆有適用，則民法有關時效中斷之規定，核與公法上權利之性質並不相牴觸，因現行行政法規無特別規定者，自許予以類推適用。再者，「……公法未明定消滅時效期間者，應類推適用其他性質相類之消滅時效規定，無性質相類之規定時，即應類推適用民法之一般消滅時效規定。其類推適用範圍不限於消滅時效之期間，時效完成之效力、時效中斷及不完成等相關規定均在類推適用之列。」（最高行政法院99年度判字第1325號判決、93年度判字第1449號判決參照）。故公法上請求權因五年間不行為而消滅，仍應類推適用民法第129 條以下有關消滅時效中斷之規定。原告稱：此部分無類推適用云云，亦不足採。
3.查被告已於99年6 月22日向高雄地院提起訴訟，依民法第129 條第1 項規定，應發生時效中斷之效力。又高雄地院於100 年10月31日以100 年度重訴字第242 號裁定移送高雄高等行政法院（本院卷第68頁），高雄高等行政法院於102 年6
月20日以100 年度訴字第635 號判決駁回（本院卷第77頁），上訴後，最高行政法院於103 年9 月11日以103 年度判字第494 號判決就押標金追繳部分「上訴駁回」（參本院卷第109 頁判決書），是依民法第137 條第2 項規定，上開因起訴而中斷之時效，應自最高行政法院於103 年9 月11日判決確定後重行起算5 年。則被告於102 年8 月28日以本件原處分向原告追繳押標金，其請求權自未罹於時效。
4.至原告雖稱：99年6 月22日所提之他案高雄高等行政法院100 年度訴字第635 號訴訟，業經高雄高等行政法院以欠缺權利保護必要駁回訴訟，應類推適用民法第131 條規定，視為不中斷時效等語云云。惟查：依高雄高等行政法院100 年度訴字第635 號判決略以「……法律規定廠商如有此類行為者，辦理招標之採購機關即得對其所繳納之押標金不予發還，或就已發還者予以追繳，核其性質，均係以行政處分強制實現廠商參與投標時所為之擔保。基此，原告就系爭1,919 萬元押標金之追繳，原得以行政處分為之。惟原告就系爭1,919 萬元押標金之追繳提起本件一般給付訴訟，揆諸前開說明，顯然欠缺權利保護必要。……（三）綜上所述，原告依據政府採購法第31條第2 項、第50條第2 項及類推適用民法第179 條不當得利規定，依行政訴訟法第8 條規定，請求被告應共同給付原告7,961 萬2,811 元整，及自起訴狀送達之翌日起至清償日止按週年利率百分之5 計算之利息，均為無理由，應予駁回。」是高雄高等行政法院並非以訴訟欠缺行政訴訟法第107 條規定起訴合法要件為由，認訴不合法而裁定駁回訴訟，而係以訴訟欠缺權利保護必要為由，認訴無理由駁回訴訟。揆諸前揭說明，即與民法第131 條規定限於訴不合法方有適用不符，自不能「視為不中斷」。
㈥綜上，原告所訴，核無足採。從而，原處分並無不法，異議處理結果及申訴審議判斷予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷原處分、異議處理結果及申訴審議判斷，為無理由，應予駁回。
五、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　103　 年　　12　　月　　11　　日臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 陳金圍
法 官 畢乃俊
法 官　陳鴻斌
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　103　 年　　12　　月　　11　　日書記官 劉道文