臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)103年度訴字第1492號

• 裁判案由: 有關捷運場站聯合開發事務
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 104 年 10 月 22 日

臺北高等行政法院判決
103年度訴字第1492號104年9月24日辯論終結原 告　中華工程股份有限公司
代　表　人　沈慶京 （董事長）
原 告　中華雙子星開發股份有限公司
代　表　人　沈慶京 （董事長）
共 同
訴訟代理人 王信仁 律師
林石猛 律師
複 代理 人 張宗琦 律師
被 告　臺北市政府
代　表　人　柯文哲（市長）
訴訟代理人　游成淵　律師
黃士洋　律師
被 告　臺北市政府捷運工程局
代　表　人　周禮良（局長）
訴訟代理人　方文萱　律師
闕光威　律師
上列當事人間有關捷運場站聯合開發事務事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
㈠被告臺北市政府代表人於起訴時為郝龍斌、臺北市政府捷運工程局於起訴時代表人為蔡輝昇，訴訟繫屬中分別變更為柯文哲、周禮良，業據渠等具狀承受訴訟，核無不合，依法應予准許，合先敘明。

㈡關於訴之聲明之變更：
⒈按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」「被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。……」行政訴訟法第111 條第1 項、第2 項分別定有明文。
⒉查原告103 年10月2 日行政訴訟起訴狀（見本院卷1 ，第11頁）及103 年10月13日行政訴訟補充理由狀（見本院卷1 ，第16頁）訴之聲明均為：「被告台北市政府應依投資人須知規範，以原審查意見或經合義務裁量後『合法，符合投資人須知規範且合理之審定條件』通知原告合作投資及簽訂投資契約書。」可知原告於訴狀送達被告後，雖於103 年10月13日提出補充理由狀，但其訴之聲明仍與起訴狀之聲明同；又原告在此訴之聲明雖未載明係關於「臺灣桃園國際機場聯外捷運系統臺北車站特定專用區C1、D1（東半街廓）聯合開發區（捷）用地土地開發案」，但審酌其後述補充理由狀之載述，其真意自係針對上述開發案為爭執，應予敘明。
⒊惟原告嗣於104年1月12日行政訴訟補充理由㈡暨變更聲明狀（見本院卷2 ，第47頁），其訴之聲明載為：「先位聲明：一、被告臺北市政府應依臺灣桃園國際機場聯外捷運系統臺北車站特定專用區C1、D1（東半街廓）聯合開發區（捷）用地土地開發投資人須知、招商文件、投資計畫書及甄審委員會之審查結論擬定本件投資契約書之審定條件，並以上開審查結論為契約附件，與原告締結本件之投資契約。二、訴訟費用由被告等共同負擔。備位聲明：一、被告臺北市政府應依臺灣桃園國際機場聯外捷運系統臺北車站特定專用區C1、D1（東半街廓）聯合開發區（捷）用地土地開發投資人須知、招商文件、投資計畫書及甄審委員會之審查結論擬定本件投資契約書之審定條件，並以審查結論為契約附件，通知原告辦理本件投資契約書締約。二、訴訟費用由被告等共同負擔。」（與言詞辯論時訴之聲明同）可知原告訴之聲明於訴狀送達後，已經變更為「先後（備）位聲明」。
⒋衡酌原告104年1月12日之前訴之聲明，係請求⑴被告台北市政府「依投資人須知規範」，⑵以「原審查意見或經合義務裁量後『合法，符合投資人須知規範且合理之審定條件』」，⑶通知原告合作投資及簽訂投資契約書。據以對照原告104年1月12日之後，先位訴之聲明為，被告臺北市政府應依⑴臺灣桃園國際機場聯外捷運系統臺北車站特定專用區C1、D1（東半街廓）聯合開發區（捷）用地土地開發投資人須知、⑵招商文件、⑶投資計畫書及甄審委員會之審查結論擬定本件投資契約書之審定條件，⑷並以上開審查結論為契約附件，⑸與原告締結本件之投資契約；備位聲明，⑴⑵⑶⑷之記載與先位聲明之記載均完全相同，至於⑸「通知原告辦理本件投資契約書締約」，與先位聲明⑸「與原告締結本件之投資契約」，於僅有「通知原告」及「與原告」文字之差異，並不具互斥作用，揆諸最高法院64年台上字第82號民事判例意旨：「所謂訴之預備之合併（或稱假定之合併），係指原告預防其提起之此一訴訟無理由，而同時提起不能並存之他訴，以備先位之訴無理由時，可就後位之訴獲得有理由之判決之訴之合併而言。」可知原告上開先位及備位聲明，並不具相互排斥共存之性質，自未符上揭判例之意旨而不合法，復為被告表示不同意訴之變更或追加在卷（見本院卷2，第285頁），且原告上開訴之聲明之變更，已實質變更請求之內容，揆諸上揭行政訴訟法第111 條第2 項規定，其在此訴之聲明之請求基礎亦已變動，爰不予准許原告在此訴之先後（備）位聲明之變更，合先敘明。
㈢關於原告請求與本院另案104年度訴字第901號課予義務之訴合併辯論部分：
⒈按分別提起之數宗訴訟，基於同一或同種類之事實上或法律上之原因者，行政法院得命合併辯論，此觀之行政訴訟法第127 條第1 項規定自明（最高行政法院97年度裁字第2133號裁定意旨參照）。
⒉查本件為一般給付訴訟有如上述，本院另案104 年度訴字第901 號則為課予義務之訴，訴訟類型已屬有別；又本件訴之聲明係為與被告締結下述系爭開發案之契約，審理核心在於原告對於被告是否具備公法上請求權之基礎。另案則係命被告作成特定之行政處分，審理核心在於原告依法申請是否合法、是否有理及該案否准之行政處分是否違法之審究，訴之聲明、訴訟標的，基礎原因事實尚非完全同一，即未符「基於同一或同種類之事實上或法律上之原因者」之要件，未能准許，附此敘明。
二、事實概要：
緣原告參與被告臺北市政府捷運工程局（下稱被告捷運局）之「臺灣桃園國際機場聯外捷運系統臺北車站特定專用區C1、D1（東半街廓）聯合開發區（捷）用地土地開發案」（下稱「系爭開發案」），經被告捷運局於民國（下同）101 年10月28日由召開開發建議書審查及評選會議後，以101 年11月13日府捷聯字第10130538702 號函作成：「……。說明一：投資申請人第一順位為以太極雙星國際開發股份有限公司為授權代表之團隊（下稱訴外人「太極雙星」），第二順位為以中華工程股份有限公司為授權代表之團隊（下稱原告中華工程），第三順位為以雙子星國際開發股份有限公司為授權代表之團隊……。」之評選結果。因訴外人太極雙星未於規定期限內繳納履約保證金，被告捷運局遂以102 年2 月23日北市聯捷字第10230525500 號函通知原告訴外人太極雙星放棄簽訂投資契約書權利，且以102 年11月25日北市聯捷字第10202474300 號函通知原告依序遞補，並說明被告捷運局將就被告臺北市政府（下稱被告北市府）之審定條件與原告進行協商會議。被告捷運局遂與原告於102 年12月5 日、103 年1 月27日及103 年2 月27日召開三次協商會議後，被告北市府以103 年9 月5 日府捷聯字第10302341600 號函通知原告依最後審定條件簽訂投資契約書，原告不服，提出修正意見，經被告北市府以103 年10月9 日府捷聯字第10332987300 號函略以：「主旨：貴團隊……，未能在103 年10月6
日前辦理簽約用印及繳款，視為自動放棄簽訂投資契約書權利，請查照。」原告不服，遂提起本件行政訴訟。
三、原告起訴略以：
㈠大眾捷運系統聯合土地開發投資甄選與締約行政架構，係採取所謂「修正式雙階理論」，被告捷運局102 年11月25日北市捷聯字第10202474300 號函（下稱被告捷運局102 年11月25日函）屬授益行政處分，系爭開發案投資契約，應屬行政契約：
⒈系爭土地開發投資契約，乃因據以執行之大眾捷運法、大眾捷運系統土地開發辦法均為公法法規，且約定內容亦涉及行政機關公權利之發動，則依司法院釋字第533 號解釋所揭示之行政契約判別標準，就契約標的及契約整體目的綜合判斷，應定性為行政契約。此另有本院98年度訴字第2223號判決見解：「再依大眾捷運法第7 條及依該條第7
項授權之大眾捷運系統土地開發辦法以觀，有關大眾捷運系統路線、場、站土地及其毗鄰地區之土地開發，主管機關得自行開發或與私人團體合作開發，前開辦法並就辦理開發用地土地取得程序、開發方式及投資人申請、甄選、審查程序定有規範。且投資人之開發計畫經核定並取得投資權後，係與執行機構簽訂投資契約書後履行，就特定公共設施於興建完成後，有將產權捐贈地方政府或交由公共設施主管機關管理維護之義務；而主管機關或執行機關除須協助就開發用地辦理有償撥用或協議價購，如係以市區徵收方式取得開發用地，主管機關尚須擬定市地重劃建議書、區段徵收計畫及徵收土地計畫書送請有關機關辦理，另依土地開發計畫設置之公共設施建築，執行機關或公共設施主管機關亦有代為施工或派員協助監督施工之義務，故由相關規定可知，聯合開發投資契約係由開發主管機關與私人就開發特定區域成立合意，其目的係使公權力主體實現法定開發義務，但不至於負擔沈重之開發費用，而私人企業亦可透過開發計畫之執行而獲利。故開發用地如係由行政主體與私人締結聯合開發投資契約，因其據以執行之大眾捷運法、大眾捷運系統土地開發辦法均為公法法規，且約定內容亦涉及行政機關公權利之發動，則就契約標的及契約整體目的綜合判斷，應定性為行政契約。」可資參照。
⒉而大眾捷運系統聯合土地開發投資架構，係由主管機關經過前階段之甄審程序，評定投資申請人之優先順位，就大眾捷運系統聯合土地開發案之具體事件所為之單方決定，授予第一順位投資申請人展開後續投資議約之機會，賦予遞補人得請求透過進一步的協商與締約，穩固其與原處分機關間之契約權利義務之請求議約與締約權，此為「授益行政處分」，且無論是初始就已評定或嗣後遞補皆然，關此，除可參照吳庚，《行政法之理論與實用》，頁434 ，臺北：三民，增訂12版；徐瑞晃，〈促參法當事人之行政訴訟救濟途徑（上）〉，《司法週刊》第1697期；最高行政法院103 年度判字第179 號判決等見解外，復依被告北市府101 年11月13日府捷聯字第10130538702 號函（該函乃有關投資申請案件審查及評選結果之決定）中，有「四、貴申請團隊對本府決定如有不服，自本函送達之次日起30日內以訴願書正本向本府遞送，……」等救濟教示之記載，亦可知被告北市府亦認此一通知評選結果、投資申請人順位之函文，性質上為行政處分，否則自無救濟教示之必要。故，被告捷運局102 年11月25日函通知原告遞補為系爭開發案第一順位投資申請人，當屬授益行政處分無疑，併此敘明。
⒊綜上，大眾捷運系統聯合土地開發投資架構，乃經主管機關先以授益行政處分評定或遞補為第一順位投資申請人，嗣後投資申請人並因該授益行政處分而享有請求議約與締約權利，而展開為行政契約性質之後階段投資契約的協商與締約過程。此呈現出「前階段授益行政處分」與「後階段行政契約」之行政過程，乃屬「修正式雙階理論」（另參最高行政法院95年度判字第1239號判決）。
㈡本件原告之公法上請求權基礎：行政程序法第149 條準用民法第184條第1項後段，以及大眾捷運系統土地開發辦法第18條：
⒈前大法官、民法權威泰斗王澤鑑著「民法債編總論第一冊-基本理論債之發生」指出：「由民法第184條第1 項後段亦可導出強制締約義務，即拒絕訂定契約，係出於故意以背於善良風俗之法加損害於他人者，應負損害賠償責任，故被告得請求訂立契約，以回復原狀。」而民法第184 條於行政契約事件中，為行政程序法第149 條所準用。
⒉準此，當事人一造自得請求對造「不得故意以背於善良風俗之方法，於締約前、締約時、履行過程中、清償過程中甚至後契約階段中，加損害於他人」之請求權。若對造違反「不得故意以背於善良風俗之方法拒絕締約」之義務時，對造所負之義務即轉化為「強制締約義務」，當事人一造是項請求權自轉化為「強制締約請求權」，如拒絕締約係為不正當競爭目的、利用事業上之獨占，以排除可能的競爭者，或尋求達成客觀上不公平之條件，或違反職業上或身分上之義務（如醫師無正當之理由，拒絕接納危急之病人，而其拒絕時可預見求醫者之損害及了解其後果），均應有締約義務。我國司法實務上，亦肯認此一理論，此觀司法院釋字第457號解釋基於憲法第7條性別平等原則，就行政院國軍退除役官兵輔導委員會將所經營之國有農場耕地，僅榮民之兒子得以與行政機關續行「使用借貸私法契約」之規定違憲，換言之，行政機關係以違憲行為而不與榮民女兒簽訂私法契約，因此依該號解釋見解，往後行政機關與榮民之子，無論男女，負有強制締約義務之見解，即可明知。
⒊本件中，被告等均負有「不得故意以背於善良風俗之方法（包含違法手段）妨害契約合法締結」之義務，而原告自具有要求被告履行該項義務之請求權。當被告等以103年9月5日以府捷聯字第10302341600號函（下稱系爭103年9月5日函）、103年9月22日府授捷聯字第10302309900號函（下稱系爭103 年9 月22日函）與103 年10月9 日府捷聯字第10332987300 號函（下稱系爭103 年10月9 日函）違反此項義務時，被告等自因違背行政程序法第149 條準用民法第184 條第1 項後段之規定，負有強制締約義務，則原告自因此取得「請求被告等履行其所負之強制締約義務」之請求權，請求權依據即行政程序法第149 條準用民法第184 條第1 項後段。
⒋又按大眾捷運系統土地開發辦法第18條規定：「依前條規定核定取得投資權之申請案件，由執行機構通知申請人依審定條件於書面通知到達日起三十日內簽訂投資契約書，……」，本件原告業經被告捷運局以該局102 年11月25日函通知原告遞補為系爭開發案第一順位投資申請人，依法自有請求締約之權利。另有關大眾捷運系統土地開發辦法第18條之適用問題，請參後述「七、」之說明。
㈢本件有促進民間參與公共建設法（下稱促參法）之適用：
⒈按大眾捷運法第2 條規定：「大眾捷運系統之規劃、建設、營運、監督及安全，依本法之規定；本法未規定者，適用其他法律之規定」；促參法第2 條規定：「促進民間參與公共建設，依本法之規定。本法未規定者，適用其他有關法律之規定。」查系爭開發案係被告北市府就臺灣桃園國際機場聯外捷運系統，針對臺北車站特定專用區C1、D1（東半街廓）土地運用規劃，性質上應為促參法第3 條第1 款、第11款之「交通建設」與「重大商業設施」，此觀促進民間參與公共建設法施行細則（下稱促參法施行細則）第2條第1項顯亦得知：「本法第三條第一項第一款所稱交通建設，指鐵路、公路、市區快速道路、大眾捷運系統、輕軌運輸系統、智慧型運輸系統、纜車系統、轉運站、車站、調度站、航空站與其設施、港埠與其設施、停車場、橋樑及隧道」，因此，本件除大眾捷運法、大眾捷運系統土地開發辦法或相關法令之適用外，仍應有促進民間參與公共建設法之適用。
⒉至於本件投資契約書或開發計畫書中之共構歸墊款、委建費用此等特殊條款，係因促參法第19條第2項第1款但書有明文規定：「……但大眾捷運系統之土地產權，依大眾捷運法之規定」，因此，關於共構歸墊款、委建費用等特殊條款，仍依大眾捷運法與其明確授權之相關法規命令為所適用之法令。惟善解促參法第19條第2項第1款但書之文義，基於「明示規定其一者應認為排除其他」（expressio
unius est exclusioalterius）之解釋法理，促參法之規範射程既僅排除大眾捷運系統之土地產權，則大眾捷運系統之土地產權以外之事項，依大眾捷運法第2 條規定，如大眾捷運法其授權之法規命令未有規範者，如投資契約之審定條件擬定相關事項等，促參法與其授權之法規命令自得補充適用。
⒊再者，被告北市府103年1月28日府授捷聯字第10233891300 號函中，亦自承其係採用民間參與公共建設甄審委員會組織及評審辦法，而該辦法係依促參法第44條第3 項授權制定，凡此均認本件有促參法之適用，亦為被告北市府所自承。
㈣本件據以簽訂投資契約書之審定條件，應受本件甄審委員會之審查結論（即被告北市府101年11月13日府捷聯字第10130538702號函）所拘束，審查意見經報府核定後即為審定條件：
⒈就系爭開發案投資契約內容，對於主管機關辦理議約之原則，如上所述，本應適用促參法第56條授權制定之「促參法施行細則」第41條之1 規定：「主辦機關應依下列原則，辦理議約：一、依據徵求民間參與公告內容、招商文件、投資計畫書及綜合評審結果。二、議約內容除符合第二十二條第一項第二款或第三款之情形外，不得違反公告內容、招商文件及協商結果。」為之。從而，本條規定係限制被告北市府之審定條件裁量權，而系爭土地開發案之投資契約內容，即應限定於徵求民間參與公告內容、招商文件、投資計畫書及綜合評審結果，除有促參法施行細則第22條第1 項第2 款情形（即有經協商後同意變更，或情事變更）外，不得嗣後附加任何超乎徵求民間參與公告內容、招商文件、投資計畫書及綜合評審結果之審定條件。此觀臺灣桃園國際機場聯外捷運系統臺北車站特定專用區C1、D1（東半街廓）聯合開發區（捷）用地土地開發投資人須知（下稱系爭開發案投資人須知）九、㈢之規定，即明言肯認「審查程序（按：即投資申請之甄審程序）完成後，審查意見經報府核定即列為審定條件」。而該規定中所謂被告捷運局之「審查程序」，併指依大眾捷運系統土地開發辦法、臺北都會區大眾捷運系統土地聯合開發投資申請案件審查及評選作業要點與臺灣桃園國際機場聯外捷運系統臺北車站特定專用區C1、D1（東半街廓）聯合開發區（捷）用地土地開發投資申請案件審查及評選作業原則之規定，由其召開相關機關，成立工作小組並擬定初審意見，以及交由甄審委員會評選之程序。因此，本件中投資契約書之審定條件，依系爭開發案投資人須知九、㈢及促參法施行細則」第41條之1 之規定，應當受系爭開發案投資人須知、招商文件、投資計畫書及本件甄審委員會之審查結論（即被告捷運局101 年11月13日府捷聯字第10130538702 號函）所拘束，不得超出上開文件內容。
⒉若認執行機關即被告捷運局得任意顛覆甄審委員會之審查結論，一來係執行機關以非專業之衡量否准甄審委員會之專業裁量決定；二來則係不顧投資申請人就當初執行機構所廣告之甄審前所提供之資料後所提出之申請資料，甄審委員會作成之審查結論對投資申請人所造成之信賴。果若承認被告北市府所言，甄審委員會作成審查結論內容，不拘束審定條件，則甄審委員會形同虛設，甄審前政府機關所提供之資料（包含徵求民間參與公告內容、招商文件）造成當事人之信賴亦為任意毀棄，違反契約上之誠信原則，亦違反行政法上之信賴保護原則。臺北市獎勵民間參與交通建設甄審委員會組織及評審自治條例第13條規定：「經評定為最優案件之申請人，未能按規定時間依甄審委員會決議事項籌辦完成或與市政府完成簽約手續者，喪失投資權，市政府得另行公告重行辦理之。」即同此旨。
⒊再者，依本院94年訴字第752 號判決：「本件建置營運契約應認係甄審公告（行政處分）之後續執行程序。易言之，本件甄審及其公告之合法性為被告及參加人遠東聯盟後續所有程序及執行（包括議約、系統功能實測、簽約及建置營運之執行等）之基礎，故被告基於甄審公告接續進展之行為（包括議約、簽約、建置、營運等），應係甄審公告之後續程序，顯見本件甄審公告行政處分效力存續，並影響建置營運契約之效力甚鉅。」此一判決見解，亦受最高行政法院95年度判字第1239號判決所維持。據此，於原告因被告捷運局102 年11月25日函遞補為第一順位投資申請人時，其後階段行政契約階段，即正式投資契約之簽訂內容，亦應受甄審委員會前階段審查程序之審查結論所拘束，即前階段審查程序之審查結論係為後階段行政契約所有程序及執行（包括議約、系統功能實測、契約審定條件、簽約及建置營運之執行等）之基礎，始合乎立法者於大眾捷運系統土地聯合開發事件中採取「修正式雙階理論」之立法意旨。
⒋依「臺北都會區大眾捷運系統土地聯合開發投資申請案件審查及評選作業要點」第六點所揭示之審查或評選原則第㈢項第7 款中，甄審委員會於前階段甄審程序中，亦須對「申請人之財務條件與開發經驗，在合理期間完成計畫之能力」作出適切之衡酌，此在所有公共建設案件或大眾捷運系統土地開發案件均為必然。據此，甄審委員會對於原告之財務條件與開發經驗，在合理期間完成計畫之能力作出適切衡酌後，給予原告原第二順位投資申請人之法律地位，即肯認原告具有完善之履約能力。被告北市府焉能不受其拘束？從而，原告於甄審評選階段所提出之預售屋方案，係受到甄審委員會認同並不會出現嚴重之財務風險，始在最後甄審結果中，評定原告為第二順位投資申請人（至於當初評定原第一順位投資申請人為太極雙星國際開發股份有限公司，非得即以此否認被告北市府得不受專業之甄審委員會審查結論拘束，而是太極雙星公司造假文件，給出不合理之承諾誤導甄審委員之事實認知，此得參臺北地方法院102 年度訴字第566 號刑事判決可知，茲不贅言）。據此，依「系爭開發案投資人須知」九、㈢、大眾捷運系統土地開發辦法第18條之體系解釋、促參法施行細則第41條之1 、臺北市獎勵民間參與交通建設甄審委員會組織及評審自治條例第13條規定，本件甄審委員會之審查結論尚未廢止前，自有拘束被告北市府之審定條件內容之效力，不容被告北市府任意曲解專業之甄審委員會審查結論。自相對人被告捷運局於臺北市議會報告時亦謂：「未新增非投資申請人開發建議書或於審查評選會議中承諾事項之審定條件」（台北市議會公報第94卷第2 期第302 頁），益足資證明此項結論之正確性。故系爭103 年9 月5 日函、系爭103 年9 月22日函嚴重悖反本件甄審委員會之審查結論，任由被告北市府恣意裁量作成行政處分，顯屬違法行政處分。
⒌查執行機構即被告捷運局，於前階段甄審程序中，曾依民間參與公共建設甄審委員會組織及評審辦法第13條、第14條、臺北都會區大眾捷運系統土地聯合開發投資申請案件審查及評選作業要點、臺灣桃園國際機場聯外捷運系統臺北車站特定專用區C1、D1（東半街廓）聯合開發區（捷）用地土地開發投資申請案件審查及評選作業原則，成立工作小組，協助甄審會辦理與甄審有關之作業，而該工作小組依甄審項目或甄審會指定之事項，就各投資申請人之申請案件資料擬具初審意見，載明下列事項，連同申請人資料送甄審會供甄審參考：一、申請案件名稱。二、工作小組人員姓名、職稱及專長。三、申請人於各甄審項目所報內容是否符合招商文件規定。四、申請人於各甄審項目之差異性。且該初審意見中，實務運作上係包含執行機構就各投資申請人之申請資料，發掘其可能之問題而須藉由甄審委員會於甄審過程中，對各投資人提出質疑或希望其承諾，或對疑慮事項加以確認者。執行機構所成立之工作小組，亦會擬定其要求投資申請人之承諾事項，交由甄審會供甄審參考，並使甄審委員考量日後是否訂入甄審會之審查結論。如被告北市府、被告捷運局考量原告之履約財務能力時，其自得附隨於甄審委員會成立時所成立之工作小組的初審意見中，將此項考量所衍生之嗣後承諾事項內容予以納入，以使甄審委員會考量後，作成最後甄審決定時，得以訂入審查結論，拘束後續簽約機關之審定條件。據此，被告北市府、被告捷運局若基於投資申請人之履約條件有所疑慮時，而欲附加「正式簽訂投資契約前30日內，取得融資保證書」此等依金融實務經驗法則自始客觀不能之契約審定條件，自僅能於附隨於甄審委員會成立時所成立之工作小組作成初審意見中表達，經由甄審委員會之專業考量而為判斷，嗣後拘束被告北市府核定之審定條件內容，始符大眾捷運系統土地開發辦法第17條規定。此觀被告北市府103 年1月28日府授捷聯字第10233891300號函亦可得知：「⑴本府捷運工程局依本開發案『甄選須知』規定彙整本府各單位之審查意見，係視同工作小組之初審意見，惟經逐一審視各單位審查意見內容，因部分審查意見對各家申請團隊要求不同、或有各單位審查意見矛盾及用語表達不明確者，另審查意見多有重覆，或申請人現階段無法承諾配合辦理者，故於101年8月23日及10月15日先行邀集有關機關召開會議共同討論，將上述問題彙整修正，以達公平客觀後，再作為101 年10月28日審查及評選會議評審委員之提問參考。」
⒍至於被告捷運局103 年11月提出之行政答辯㈠狀、12月4
日提出之行政訴訟答辯狀、提到本件分為「籌辦」、「簽約」二階段，認為前者之結論不拘束簽約階段被告北市府，或是區分為要約引誘或要約，認為前者內容不拘束後者云云，亦屬無稽。蓋所謂「要約之引誘」，係指發出要約引誘之當事人，對於是否成立契約仍有最終決定權，惟不表示要約之引誘意思表示內容不得拘束要約內容。本件系爭開發案亦屬如此，在前階段甄審程序經過後，即認為被告北市府已發出要約之意思表示予具優先投資申請權之人，而依「系爭開發案投資人須知」九、㈢、大眾捷運系統土地開發辦法第18條之體系解釋、促參法施行細則第41條之1 、臺北市獎勵民間參與交通建設甄審委員會組織及評審自治條例第13條規定，被告北市府之要約內容自須受徵求民間參與公告內容、招商文件、投資計畫書及甄審委員會審查結論所拘束。
⒎本件被告北市府之惡例一開，將造成促進參與民間公共建設、大眾捷運系統、獎勵民間參與交通建設、政府採購等具有前階段甄審程序之事件災難性之後果，蓋政府機關之徵求民間參與公告內容、招商文件、採購文件、投資計畫書、甄審或採購委員會之審查結論均不能拘束政府機關，政府機關嗣後簽訂投資契約或採購契約時，尚得任意曲解或顛覆徵求民間參與公告內容、招商文件、採購文件、投資計畫書、甄審或採購委員會之審查結論，而自為契約審定條件之制定、增刪，則投資申請人之信賴，將隨行政機關之喜好而任意浮動，顯悖於締約過程之誠信原則。
㈤本件被告適用「系爭開發案投資人須知」十、㈡與大眾捷運系統土地開發辦法第18條等規定有不當之違誤，本件係被告北市府以系爭103 年9 月5 日函、系爭103 年9 月22日函提出違法審定條件使契約未能締結，本件並無「視為放棄投資權」之法律效果：
⒈被告答辯
查被告捷運局於103 年11月繕本未具日期提出之行政答辯一狀，認原告係因己意而不予簽約，依「系爭開發案投資人須知」十、㈡與大眾捷運系統土地開發辦法第18條之規定，「視為放棄投資權」云云（參被告捷運局103 年11月行政答辯一狀，頁5-6 ）。
⒉法律解釋須顧及法體系之一貫性：
法律之解釋固從文義解釋出發，而仍須顧及法規範在法規整體體系之關聯，亦即，應將所擬解釋之法規，置於整體法規體系下，觀察其與前後規定的意義關聯，故在解釋各該文義時，必須注意文義其前後的一致性。故所謂體系解釋可謂係文義解釋的放大，將法律放到體系當中作觀察，而不單就文義解釋，這時法律已經不是用語的問題，而是法體系的問題，可以避免見樹不見林的問題。此無論在法律規範，或是契約條款均有所適用，最高法院103 年台上字第713 號判決即謂：「按契約乃當事人間在對等性之基礎下本其自主之意思、自我決定及自我拘束所成立之法律行為，基於私法自治及契約自由之原則，契約不僅在當事人之紛爭事實上作為當事人之行為規範，在訴訟中亦成為法院之裁判規範。因此，倘當事人所訂立之契約真意發生疑義時，法院固應為闡明性之解釋，即通觀契約全文，並斟酌立約當時之情形及其他一切證據資料，就文義上及理論上詳為推求，以探求當事人締約時之真意，俾作為判斷當事人間權利義務之依據。惟法院進行此項闡明性之解釋（單純性之解釋），除依文義解釋（以契約文義為基準）、體系解釋（綜觀契約全文）、歷史解釋（斟酌訂約時之事實及資料）、目的解釋（考量契約之目的及經濟價值）並參酌交易習慣與衡量誠信原則，加以判斷外，並應兼顧其解釋之結果不能逸出契約中最大可能之文義。」而行政契約條款與私法契約條款，於此亦應等同看待（行政程序法第149 條意旨）。
⒊大眾捷運系統土地開發辦法第18條之釋義
⑴由法條規範體系可知，大眾捷運系統土地開發辦法第18條係以「依第17條核定取得投資權之申請案件」作為適用之前提要件，是大眾捷運系統土地開發辦法第18條所謂「審定條件」，自亦應係「依第17條規定作成之審查結論所擬定之審定條件」，即甄審委員會在依第17條審查各申請人之申請投資書件，就申請資料完成審查或評選後，即列出審查結論，此項審查結論應拘束後續審定條件之內容，始符法體系之一貫性。否則，若認執行機關得任意顛覆甄審委員會之審查結論，一來係執行機構否准甄審委員會之專業決定；二來則係不顧投資申請人就當初執行機構所廣告之甄審前所提供之資料後所提出之申請資料，甄審委員會作成之審查結論對投資申請人所造成之信賴。果若承認被告北市府所言，甄審委員會作成審查結論不拘束審定條件，則甄審委員會形同虛設，甄審前所提供之資料造成當事人之信賴亦任意毀棄，違反契約上之誠信原則，亦違反行政法上之信賴保護原則，已如前述甚明。
⑵惟被告等於在工作小組初審意見中，從未納入要求原告提出「融資協議書」此等考量，甚至於甄審意見中從未出現「融資保證書」之文字。如認甄審委員會作成審查結論後，嗣後被告北市府、被告捷運局得以在嗣後附加初審意見或審查結論所無之審定條件，除非經第一順位投資申請人同意納入契約條款，否則實有違反信賴保護原則。遑論以此為由發動大眾捷運系統土地開發辦法第18條、「系爭開發案投資人須知」十、㈡，令原告「視為放棄投資權」，顯屬違反誠信原則中之禁反言原則。⒋「系爭開發案投資人須知」十、㈡之釋義
①如前所述，「系爭開發案投資人須知」十、㈡之規範解釋，仍須參酌前後規範之文義以為判斷。對於「系爭開發案投資人須知」十、㈡中所謂之「審定條件」，觀諸九、㈢之規定，即明言肯認「審查程序完成後，審查意見經報府核定即列為審定條件」。因此，本件中投資契約書之審定條件，依系爭開發案投資人須知九、㈢及促參法施行細則」第41條之1 之規定，應當受系爭開發案投資人須知、招商文件、投資計畫書及本件甄審委員會之審查結論（即被告捷運局101 年11月13日以府捷聯字第10130538702 號函）所拘束，不得超出上開文件內容，已如前述。
②據此，審定條件係自投資申請之前階段甄審程序完成後，由甄審委員會所為之審查結論（即「系爭開發案投資人須知」九、㈢所謂「審查意見」），直接拘束被告北市府，並因此核定為審定條件，此時若該依甄審委員會所為之審查結論內容所核定之審定條件，第一順位投資申請人不為接受時，始有「系爭開發案投資人須知」十、㈡規定之適用，方有「視為放棄投資申請權」之效果。
③亦即，「系爭開發案投資人須知」十、㈠與㈡解釋上係規定於投資申請案件之甄審程序完成後，將甄審程序之審查結論列為審定條件。此甄審程序之審查結論，其中如有第一順位投資申請人未承諾者，則若經第一順位投資申請人提出修正意見，而主管機關不同意接受時，第一順位投資申請人未於期限內簽訂投資契約書，始視為放棄投資申請人之法律地位。反面解釋，若主管機關所提出之「審定條件」，係逾越甄審程序之審查結論內容，非為臺北市獎勵民間參與交通建設甄審委員會所核定者，又非第一順位投資申請人所協商後同意者，則並無「系爭開發案投資人須知」十、㈠與㈡之適用，故原告未及履行而被告北市府拒絕締約時，不得謂為「視為自願放棄」第一順位投資申請人資格，否則即屬扭曲原告之自由意志。
④誠如前揭最高法院103年台上字第713號判決所言，契約乃當事人間在對等性之基礎下本其自主之意思、自我決定及自我拘束所成立之法律行為。在拒絕接受當事人提出之審定條件修正意見後而啟動「視為放棄簽約」之效果，係對於當事人意思自主權嚴重之侵害。因此，至少簽約機關之契約審定條件內容，須依甄審委員會對於當事人提出之申請文件（性質上屬要約之引誘）審查後作成之審查結論內容而訂定，否則任由被告北市府均認為不受徵求民間參與公告內容、招商文件、採購文件、投資計畫書、甄審或採購委員會之審查結論等之拘束，任意制定審定條件，則對當事人之意思自主權則構成過度侵害。
⑤因此，本件係被告北市府所提出超乎系爭開發案投資人須知、招商文件、投資計畫書及本件甄審委員會之審查結論（即被告捷運局101 年11月13日以府捷聯字第10130538702 號函）等文件之審定條件，而係違法之行政法意思表示，使本件投資契約因行政機關之違法行政行為而無法締結。是本件被告以適用「系爭開發案投資人須知」十、㈡與大眾捷運系統土地開發辦法第18條為由，認原告已放棄投資權云云，顯不足採信。
㈥被告北市府系爭103 年9 月5 日函所要求653.42億之融資保證書，係違反增加甄審委員會審查結論所無之事項，顯屬違法裁量：
⒈被告等之答辯
查被告捷運局103 年11月提出之行政答辯㈠狀以及被告北市府及12月4 日提出之行政訴訟答辯狀，指摘原告以自有資金60億元無從承包系爭臺灣桃園國際機場聯外捷運系統臺北車站特定專用區C1、D1（東半街廓）聯合開發區（捷）用地土地開發案、並認為原告須要求被告等協助放寬融資法令限制，且認為「融資保證書」相對於「融資協議書」是對原告更為寬鬆的要求，而此次提告顯屬毀諾背信云云。（被告捷運局103 年11月提出之行政答辯㈠狀頁4-5
、被告北市府12月4 日提出之行政訴訟答辯狀頁4-5 ）。⒉融資意願書、融資協議書、融資保證書之辨異
⑴按契約有預約及本約之分，預約非不得就部分必要之點先為擬定，作為將來訂立本約之張本，但不能因此即認本約業已成立。查一般通行之融資意願書之格式中係載明「貴公司參與……（特定建設案）之甄審，如獲評定為最優申請案件，並完成與……（政府機關）簽妥投資契約後，本行願意於考量各項風險及擔保條件後，提供本案所需相關融資。惟有關實際授信金額及條件，需視該計畫之資金用途、還款財源、用款進度及本行資金情況，依本行授信程序報准且於組成聯合授信銀行團後辦理」。此等融資意願書之條款內容，顯見係在「簽妥投資契約後」，由金融機構考量各項風險及擔保條件，始決定是否簽定融資協議書，具體化相關之融資金額與條件，性質上係為在特定條件成就時，當事人始負有訂立融資協議契約本約之「預約」。這在所有促進民間參與公共建設事件、大眾捷運系統事件中均為相同。
⑵融資協議書則係指投資申請人簽訂正式投資契約後，向銀行提出融資申請。由銀行進行徵授審查作業、核定授信條件等程序後，對於申請人所從事之特定業務項目（例如工程或建設開發案），於特定期間內，由金融機構承諾該業務之執行或開發資金之融資貸款，並約定相關還款方式、利息或其他業務進行中之風險擔保等事項的契約。易言之，即申請人於簽訂投資契約後，向銀行借款，以籌集系爭開發案之執行所需資金作為債之本旨，再具體化契約當事人間各項權利義務之契約。
⑶至於融資保證書，就被告北市府系爭103 年9月5日函所附之「融資保證書」條款而言，乃約定「一、……依中工團隊與貴府簽訂『臺灣桃園國際機場聯外捷運系統臺北車站特定專用區C1、D1（東半街廓）聯合開發區（捷）用地土地開發投資契約書』…之規定，就中工團隊履行投資契約書所需興建資金（含履約保證金）共653.42億元，本行擔保按年提出所需金額至本開發案之信託專戶……二、……如貴府認定中工團隊未能如附表所示支付款項或完成現金增資，或有任何足認無法達到當年所需資金額度之情事，本行當即依貴府書面通知所載金額，立即撥付至本開發案之信託專戶，無須經過任何法律或行政程序。本行亦絕不提出任何異議，且無民法第745 條之權利，並放棄一切抗辯之權。」此一條款，當與純屬預約之融資意願書有相當大的差異，為原告與被告北市府間之興建資金債務予以保證，並放棄先訴抗辯權，究其性質，乃屬係擔保原告與金融機構間之融資協議書得以履行之連帶保證契約。
⑷茲將融資意願書、融資協議書、融資保證書之差異整理如表（見本院卷3第295至第296頁）
⒊被告北市府以「融資保證書」相較於「融資協議書」而言對原告係屬較寬鬆之要求云云，若非對於金融實務之經驗常規顯有重大誤解，否則即屬違反誠信原則而刻意誤導本院之認知：
⑴查被告北市府認為於102年12月5日向原告所提出之審定條件第一項規定：「投資申請人與本府簽約前，申請團隊中之公司法人須完成合計不低於履約保證金之現金增資，並於簽約後一年內取得金融機構就本案土地開發計畫融資需求之融資協議書」。又查被告捷運局102 年12月13日北市捷聯字第10233734800號函暨所檢附之102年12月5日召開之「臺北車站C1/D1中華工程團隊開發建議書審定條件第1 次會議」會議紀錄，依會議紀錄內容所載，有關審定條件第一項疑義，經捷運局回覆：「本案因考量取得建照執照前，須先經都市設計審議或環境影響評估等申請及審查作業約需一年，隨即須投入大量資金開工興建，故要求投資人於簽約後一年內取得融資協議書」。就此，被告捷運局屢謂只要「原告簽約後一年內，取得融資協議書」，即為已足，而將得被告北市府同意簽訂投資契約，此係受被告北市府權限委任下所為之決定。
⑵詎料，被告北市府系爭103 年9 月5 日函、系爭103 年9 月22日函，竟恣意更改為要求原告「於簽約前，在103 年9 月5 日函作成後30日內，取得系爭開發案總開發成本653.42億之融資保證書」。不僅「融資協議書」更改成「融資保證書」，且時間點更從「簽約後一年」改為「於簽約前，在103 年9 月5 日函作成後30日內」，前已述明，且為被告所不爭執者。
⑶因此，被告北市府系爭103 年9月5日函中所設定「於簽約前，在103 年9月5日函作成後30日內，取得系爭開發案總開發成本653.42億之融資保證書」（融資保證書性質上為連帶保證契約）之審定條件，顯係須待正式投資契約書，並就融資協議書協商後且締定完成後，始得進一步簽訂融資保證書（連帶保證契約）。民法第739 條對於保證契約之性質，亦謂須已存在「債務」時，始得簽訂「債務人不履行債務時，保證人代負履行責任之契約」，被告等此項抗辯，若非對於民法保證契約基本規範之誤解，否則難免外界對於被告北市府係以非法手段逼退原告，不得參與系爭土地開發案之質疑。
⑷被告等所提之答辯中，不僅對於融資協議書與融資保證書之性質有重大誤解，更絕口不提要求原告提出之時間點問題，比較如表（見本院卷3 第296頁至第297頁）。綜觀歷來大眾捷運系統土地開發案或促進民間參與重大公共工程建設案，均無「簽訂投資契約前，即得取得融資保證書」之先例，遑論金額高達653.42億者，顯屬客觀履行不能之審定條件，悖反系爭開發案投資人須知九、㈢、大眾捷運系統土地開發辦法第18條之體系解釋、促參法施行細則第41條之1 、臺北市獎勵民間參與交通建設甄審委員會組織及評審自治條例第13條規定甚明。⒋被告等無權否認已受本件甄審委員會所肯認原告提出之財務計畫：
「預售屋」方案已受本件甄審委員會之肯認，始受被告捷運局101年11月13日以府捷聯字第10130538702號函認定為第二順位投資申請人（後遞補為第一順位），而如前所述，依「系爭開發案投資人須知」九、㈢、大眾捷運系統土地開發辦法第18條之體系解釋、促參法施行細則第41條之1 、臺北市獎勵民間參與交通建設甄審委員會組織及評審自治條例第13條規定，被告北市府無權否認本件甄審委員會之審議結論。
⒌原告請求被告等提供放寬法定融資額度限制之協助或加速法令融資額度限制之解除的審查時程，係促參法第31條之明文規定，被告等竟扭曲為原告開發資金不足，顯屬罔顧法令之說詞：
⑴按銀行法第33條之3第1項規定：「主管機關對於銀行就同一人、同一關係人或同一關係企業之授信或其他交易得予限制，其限額、其他交易之範圍及其他應遵行事項之辦法，由主管機關定之。」次按銀行法第三十三條之三授權規定事項辦法第2 條規定：「本法第三十三條之三第一項所稱銀行對同一人、同一關係人或同一關係企業之授信限額規定如下：……二、銀行對同一法人之授信總餘額，不得超過該銀行淨值百分之十五，其中無擔保授信總餘額不得超過該銀行淨值百分之五。……四、銀行對同一關係人之授信總餘額，不得超過該銀行淨值百分之四十，其中對自然人之授信，不得超過該銀行淨值百分之六；對同一關係人之無擔保授信總餘額不得超過該銀行淨值百分之十，其中對自然人之無擔保授信，不得超過該銀行淨值百分之二。但對公營事業之授信不予併計。……六、下列授信得不計入本辦法所稱授信總餘額：㈠配合政府政策，經主管機關專案核准之專案授信或經中央銀行專案轉融通之授信。」再按促進民間參與公共建設法第31條規定：「金融機構對民間機構提供用於重大交通建設之貸款，係配合政府政策，並報經財政部核准者，其授信額度不受銀行法第三十三條之三及第八十四條之限制。」
⑵查系爭103年9月5日函所揭示之10項審定條件內，第1項為：「中華工程股份有限公司及中華雙子星開發股份公司（下稱中工團隊）與本府簽約前，中工團隊中之公司法人須完成合計不低於履約保證金之現金增資，並取得依中華信用評等長期評等『twAA』及短期評等『twA-1
』以上等級之國內金融機構就本案土地開發計劃融資需求之融資保證書」。就系爭開發案確屬國家重大公共建設，其簽約標的金額達新臺幣653.42億元，非單一金融機構得有足夠資金以供融資，須多家銀行聯合始得融資貸款如此龐大之金額。而國內可能受理此等重大公共工程建設之鉅額融資貸款，符合中華信用評等長期評等「twAA」及短期評等「twA-1 」以上等級之國內金融機構，約僅有12家金融機構。如擬排除銀行法第33條之3 與銀行法第三十三條之三授權規定事項辦法第2 條第2 款、第4 款對於同一法人或同一關係人之融資額度限制，尚須由財政部核准後，始得為之。
⑶復依國內有關銀行聯貸實務之研究指出，一般聯貸的時程，「從主辦行拿到主辦權之前的過程，包括客戶表達其資金需求、提供融資架構規劃與建議、競標，以及拿到主辦權之後的一般聯貸程序，短則需時3 個月，長則半年」，若借款人對聯貸說明書或相關合約文件內容有異議時，可能會將時間延長至4-5 個月。若考量到後續參貸行申請額度之徵審過程各有其內部既定之標準程序，以及各銀行授信審查會或董事會多有固定之開會時間，並非說改即改，以市場實務經驗而言，最短的完成時間也需要到1.5 個月（參照葉美華，《銀行聯合貸款業務之經營模式與策略研究- 以台灣聯貸市場為例》，頁89-90 ，國立政治大學經營管理碩士學程碩士論文）。惟系爭開發按此等鉅額之聯貸案，各家金融機構於辦理徵授信作業時，所需徵提之相關文件及授信審核作業，須較一般聯貸更為周延。以原證15合作金庫商業銀行為例，金融機構聯合授信核貸出具融資保證書所需文件及作業程序所示，於原告申請國家重大公共建設聯合融資貸款時，除依促參法第31條規定須先向行政院金管會確認是否屬國家重大公共建設案，訴願人仍應檢附系爭開發案之投資契約書與行政院金管會之確認函文予金融機構後，由金融機構向財政部為排除銀行法第33條之3 之授信金額限制之申請並獲核准後，金融機構始得依投資人與主管機關簽署及核定之投資契約書、土地開發計畫書、營運計畫書、財務計畫書等，辦理授信審查及聯合貸款授信條件研議。而後續仍有金融機構內部初核程序、主辦融資銀行之內部徵審程序、主辦融資銀行董事會核准程序、擬訂邀請聯合授信及聯貸銀行名單、參貸銀行徵審作業程序、參貸銀行董事會核准程序、聯貸合約議約與締約以及金融機構籌組之聯合授信銀行與借款人及主管機關簽訂聯合徵授信、投保、信託契約、本票、反面承諾書等相關文件等等，始得出具融資保證書予訴願人，前後耗費時程依原證15之評估，如加入主管機關處理時程，一年以上都不為過。再者，被告北市府所提審定條件第二、七、八項內容，除所列審定條件為新增事項外，其就相關歸墊款繳交、不動產預售、權益分配、委建費等均取決於被告北市府單方面決定、同意、協商始確定，甚或臺北市議會審議通過後始支付，而此等不確定之時程，使得銀行於辦理徵授信作業時，對於貸款人還款來源之評估，具有重大影響性，而還款來源為授信債權確保之第一道防線，倘銀行於辦理徵授信業務時，無法就貸款人還款來源予以確保，則貸款案之申請必然受到影響。職此，被告北市府所列審定條件中，對於事涉還款來源項目，均係以單方提出條件及不確定時程為之，今系爭103 年9 月5 日函、系爭103 年9 月22日函竟要求原告於30日內辦理653.42億融資保證書完畢，顯屬以客觀履行不能之審定條件而逼退原告締結系爭開發案投資契約，剝奪原告因被告捷運局102 年11月25日函通知訴願人遞補為第一順位投資申請人之授益行政處分所享有系爭開發案投資契約之議約與締約權，嚴重悖離現行銀行法令與作業實務，罹有裁量濫用瑕疵。
㈦被告捷運局行政答辯狀㈠之陳述，證實其確有違反正當法律程序原則之事實：
⒈按「正當法律程序原則的原始意涵是，關涉人民權利的公權力運作，應該設置合理正當的法定程序，俾保障人民有合理、公平參與及異議的權利。」為司法院釋字第610 號解釋許玉秀、林子儀、許宗力三位大法官共同提出之部分協同意見書所述，其目的在於使行政機關行使公權力時，能透過一套公正、公開之程序及人民參與過程，強化政府與人民之溝通，以確保政府依法行政，作成正確之行政決定，進而達到保障人民權益，促進行政效能。因此，程序之合理正當，應以尊重人民在行政程序上之主體性為規範目的導向，即使受行政處分效力所影響之人，對於足以影響行政處分結果之事項（包含事實、證據認定、法律上見解）有充分陳述與辯論之機會；相對於此，就當事人之陳述與提出之資料，主導行政程序之機關則負有審酌義務，斟酌其內容而為裁判。（參陳愛娥（2004），〈正當法律程序與人權之保障- 以我國法為中心〉，《憲政時代》第29卷第3 期，頁380-381 ）。
⒉查被告捷運局於11月提出之行政答辯狀㈠謂：「……本局鑑於第一順位投資申請人之財務能力疑義，致使簽約無法完成之殷鑑，特依本次延聘專家、學者意見，於數次協商會議並妥善慮及各種風險後，103 年9月5日正式發出之審定條件。……」（被告捷運局於11月提出之行政答辯狀㈠頁4-5）
⒊惟原告與被告捷運局得以雙向協商之會議，僅有102 年12月5日、103年1月27日與103年2月27日三次，而於103 年8月14日之會議中僅有被告捷運局單方宣告結論，未給予原告陳述意見之機會。暫且不論被告捷運局是否除前述三次雙向協商會議之外，究竟有無延請專家學者制定審定條件，供由被告北市府於系爭103 年9 月5 日函所揭示（此些會議是否存在，被告等之陳述真實性亦顯有可疑），自其於11月提出之行政答辯狀㈠可知，除三次雙向協商會議以外，其餘被告捷運局延聘專家、學者所進行之會議，均無原告之參加，亦無原告得以陳述意見或實質參與之餘地，自其陳述可認顯有違反正當法律程序原則之瑕疵。
㈧綜上所述，被告等顯有以違法之手段，使系爭土地開發案之投資契約無法正式締結之瑕疵，而負有因此而生之強制締約義務等情。並聲明求為判決：
⒈先位聲明：被告臺北市政府應依臺灣桃園國際機場聯外捷運系統臺北車站特定專用區 C1、D1 （東半街廓）聯合開發區（捷）用地土地開發投資人須知、招商文件、投資計畫書及甄審委員會之審查結論擬定本件投資契約書之審定條件，並以上開審查結論為契約附件，與原告締結本件之投資契約。
⒉備位聲明：被告臺北市政府應依臺灣桃園國際機場聯外捷運系統臺北車站特定專用區 C1、D1 （東半街廓）聯合開發區（捷）用地土地開發投資人須知、招商文件、投資計畫書及甄審委員會之審查結論擬定本件投資契約書之審定條件，並以審查結論為契約附件，通知原告辦理本件投資契約書締約。
四、被告臺北市政府答辯略以：
㈠被告依大眾捷運系統土地開發辦法以及系爭開發案投資人須知，對於系爭契約之審定條件內容有決定之權，其內容更須被告北市府核定。原告逕認甄審委員會之「審查意見」即為大眾捷運系統土地開發辦法第18條所規定之「審定條件」，或謂被告於核定審定條件時應受「審查意見」之拘束云云，顯屬誤會：
⒈依前開辦法第17條第2、3項規定：「執行機構受理前項完成補正之申請案件，應於三個月內會同有關機關就申請資料完成審查或評選，並報主管機關核定土地開發計畫。但申請案件須變更都市計畫、區域計畫或案情繁複者，得延長之。（第二項）前項審查或評選得通知申請人或有關機關。（第三項）」，執行機構固得本於開發需求及公益考量決定審定條件，自不以審查或評選會議之審查結論或申請人之意見為限。
⒉復以系爭開發案投資人須知第九、㈢已明確規範：「本府捷運工程局對投資申請案件之審查程序完成後，審查意見經報本府核定後即列為審定條件，由本府以書面通知獲得與本府簽訂投資契約書權利之投資申請人依審定條件簽訂投資契約書」，可知被告北市府對於最終之「審定條件」內容為何，仍有核定之權。因此，委員會之「審查意見」，並非審定條件內容，更未經被告北市府核定，詎原告將「審查意見」與「審定條件」等同視之，實屬謬誤。
⒊「審查意見」與「審定條件」乃於不同程序階段所為，且其性質、目的亦有所別，彼此間並無何依附關係，不容混淆，茲摘要說明二者之主要差異如下表（見本院卷3第225頁），可知：審查意見乃係甄審委員會於審查評選階段，針對各投資申請人提出之申請文件，依照固定之評分項目及計分方式（包含權重比例和適用順序）作出最終的評比結論，據以評選出最優申請人；而審定條件則係被告北市府於評選結束後之議約階段，考量最優申請人之主觀條件及議約當時之客觀狀況，研議出最妥適之審定條件並作為投資契約之約款，以確保最優申請人確有能力完成該開發案。故而，審查意見與審定條件彼此間雖有延續性，於研擬審定條件時得以審查意見作為參考，然並非拘泥於審查意見內容而不得作任何調整。
⒋於本案訴訟前之假處分程序，最高行政法院104 年度裁字第220 號裁定已駁回原告聲請之假處分確定，其裁定內容認定：「系爭開發案之成敗，影響都市運輸效能之強弱及生活環境之良窳，關涉公共利益甚鉅，復因系爭開發案所需資金高達635 億餘元，投資申請人應具有相當之資力經濟上信用，否則難期系爭開發案建設工程順利完竣，故在原告未舉證釋明其具有相當之資力或經濟上信用，足以勝任系爭開發案建設工程之前，法院逕為定暫時狀態假處分，致臺北市政府無法繼續進行系爭開發案，將遭受重大之不利益或損害，且對公共利益之維護尚難認為周全縝密」，足見被告仍得就本開發案之公益需求、開發者之財務狀況，以決定審定條件。
⒌況且，原告擬援引作為契約內容之審查意見內容，本即包含對於原告履約能力之諸多質疑，例如：「第一年（101
年）資金需求即高達51億元，惟自有資金係全由中華雙子星開發公司支應，該公司101 年實收資本額僅4.01億元，能否滿足資金需求？」、「中工團隊於101 年計畫發行普通股及特別股籌資約51.5億元，若無法順利發行，造成之資金缺口，如何因應？」、「資金來源方面，30% 為自有資金，70% 為長期貸款。請說明於資金籌措過程中，如何管控財務風險。」並均以「請納入開發建議書修正並配合辦理」為其結論，凡此，均有待原告再行修正開發建議書，無法逕行作為「審定條件」之內容，故可知「審查意見」本即無從直接作為審定條件或契約條款內容。反之，被告應依審查結論所提出之質疑，逐一審查原告修正之情形，並要求原告予以說明、回應，再綜合公益、原告履約能力等考量，以核定審定條件，詎原告渾然無視系爭開發案投資人須知「審查意見經報本府核定後即列為審定條件」規定業已明確賦予被告北市府有核定審定條件之權限，竟仍反覆援引前開規定主張被告完全受審查意見拘束，而不得稍有裁量之空間云云，顯然違反法令、系爭開發案甄選須知及最高行政法院認定意旨，並侵害被告裁量權限，自不足採信。
㈡本案之審定條件，或已得原告同意，或依系爭開發案甄選須知所設，或已考量原告意見予以變更，並無原告所稱未予陳述意見之情：
⒈原告主張被告違反正當法律程序，其理由不外被告未給予原告陳述意見機會云云，惟查，原告前於102年12月5日、103年1月27日以及103年2月27日多次參與「臺北車站C1/
D1中華工程團隊開發建議書審定條件會議」，於前開會議洽商過程中即已對部分審定條件表示同意，嗣於103 年3
月7 日來函表示「同意辦理」審定條件之項次五、六、九以及十等4 項條件，就審定條件項次第七、八等2 項條件，亦表示原則上同意並提出修正建議（參見所列條件項次二、六、七以及八）。審定條件項次二係依據系爭開發案投資人須知十三、及其附件5 等規定辦理；審定條件項次三則是因應被告等為實際開發者之情形，故將系爭開發案投資人須知五、㈠、4 以及十三、等規範定為審定條件三，以符實際。至於審定條件項次一及四，係因原告等財務規劃顯有疑義，籌資能力不足，為確保系爭開發案順利完成，始予列入，確有合理必要。
⒉依上，本件10項審定條件，或為原告自始已同意或原則同意，或為配合系爭開發案投資人須知條款所為，或係原告考量被告意見後予以放寬，是本件審定條件實係由雙方當事人歷經多次會議並反覆討論而形成，要無原告指摘未經充分參與陳述意見之違反正當行政程序可言。
⒊實則，被告依據雙方討論過程，經衡酌公共利益後，始於103年9月5日提出十項審定條件，矧原告竟於103 年9月15日函覆推翻歷次會議所為承諾，對於十項審定條件全部予以否定。本案無法完成簽約手續，乃因原告故意延宕並拒絕接受審定條件簽約所致；原告一方面拒絕簽約，復起訴請求法院判命被告依原告可接受之條件與之簽約，已悖於誠信並嚴重影響公益，自有未洽。
㈢原告為系爭開發案投資申請人中，唯一以「預售屋收入」為興建資金規劃者，且原告自有資金未達其預估開發經費之一成，其財務顯難確保系爭開發案之進行，被告要求原告提供「融資保證書」等審定條件，乃為確保契約之履行所設，有維護公益之必要，自無背於善良風俗可言：
⒈原告雖主張被告之審定條件係以背於善良風俗之方法拒絕締約云云，惟查，原告為系爭開發案投資申請人中，唯一以「預售屋收入」為興建資金規劃者，查預售屋收入係將來出售不動產所獲金額，其數額與銷售情形，均繫於未來之不確定因素，故其資金是否足以進行開發，甚有可疑。且依原告之評估，本件開發經費達634 億元（原告另於本院103年度全字第105號案件言詞辯論程序中，更自陳金額將追加至1800億），原告自有資金僅有60億元，尚不及開發經費之一成，遑論僅為追加金額30分之1 ，其現有資金顯然不足，未來之籌資亦陷於不確定因素，依其現有財務規劃，無從確保後續開發案之進行。被告因應其財務狀況，為確保契約之履行要求原告提出融資保證書，全然合理，並無違法失當之處。
⒉次查，原告曾於103年1月間發函要求被告「向中央主管機關協調排除銀行法及公司法等相關法令限制」，甚至因支付能力不足，要求被告無償提供交六、交八兩塊土地供其使用，顯見原告財務狀況不佳，融資能力已有不足，依其既有財務狀況，原告能否履約已屬可疑，被告要求其提出融資保證書，確保本件開發案之履行，誠屬必要。
⒊又，審定條件第一項本係要求原告提出「融資協議書」，嗣因原告提出意見，被告乃於103 年9月5日放寬條件，將「融資協議書」改為「融資保證書」，已如前述，是被告已參酌原告之意見，使其無須先行與銀行簽訂契約，僅須取得銀行出具之融資保證書即可，自難謂有何背於善良風俗之方法可言。
⒋況且，本開發案為政府重大公共建設，且為臺北市西區開發之指標建案，原告本即須以公益為最高考量，訂定適當開發條件，並慎選開發者，以遂行開發目的。故原告為開發目的與公益所訂定之審定條件，自無可能僅因被告無法接受，而有何「以背於善良風俗之方法加損害於他人」可言。
㈣原告主張融資保證書不可能於投資契約書簽訂前提出云云，顯屬誤會，且與融資保證書文義相悖，要無可採：
⒈審定條件乃被告依原告所提出之資料以及議約協商過程進行審慎評估後，因原告始終未能就其財務能力提出適當擔保之缺失，而提出審定條件。況且，審定條件並未侷限國內企業，原告不得僅因自身財務狀況不佳、無法達到開發案之需求，率爾指摘審定條件對「任何人」均屬不能實現，此業經本院103年度全字第105號裁定闡明在案：「系爭開發案總開發成本600 多億元，聲請人之自有資金僅有60億元，尚不及所需成本之一成，其融資所佔比例高達90%
，確有自有資金不足之疑慮，……，相對人毋寧在啟動前更嚴格其財務審定條件，只要對未來議約人均相同處理，即屬其合法裁量權之範圍……，但未來是否其他具有巨大資歷之投資者可以完成，猶在未定之天，聲請人主張『對任何人均不能實現』，尚不足採」。
⒉復查，工程實務上，於投資契約締約前，先由金融機構出具保證書之情形，亦非罕見，最高法院102年台上584號判決即揭載：「稽之國內工程實務界之擔保制度，除保證金之實際交付外，常由銀行金融機構出具保證書，以疏解承包商之籌資壓力；並於保證書上記載立即照付約款，以滿足業主快速實現權利之需求。……核其性質，應屬立即照付之擔保，擔保銀行於業主行使請求付款之形式要件時，即有付款義務；擔保銀行除得主張該擔保契約本身有效與否之抗辯或業主之請求付款明顯即知為權利濫用或有違反誠信原則外，均不得以源於承攬契約法律關係為抗辯。……系爭保證書第二條約定：『承包商與養工處簽訂上項工程合約後，承包商如未依工程合約書之規定履行合約時，一經養工處書面通知到達十日內，本行當即於前項保證金額內全部或除已退尚餘部分，撥交養工處絕不推諉拖延。養工處得自行處理該款無需經過任何法律或行政程序，本行絕無異議且願放棄民法第七百四十五條之先訴抗辯權。』（見一審卷第七頁）。觀其文義，被上訴人係擔保養工處書面表明承包商違約通知其付款時，須於通知到達十日內付款，核其性質，當屬立即照付之擔保」，益徵原告指摘被告要求其提出融資保證書，係以客觀履行不能之審定條件逼退其締約云云，顯屬無稽。
⒊再查「為保證契約標的之主債務，不必於保證成立時既已現實發生之債務，即其債務尚未發生，惟客觀上已有發生之基礎，且於將來有發生之可能性者，即為已足。……事實上，於貸款實務上，通常多於正式撥款或付款前，先行成立保證契約……於貸款支付前成立保證契約，性質上均屬為將來債務而為保證之契約，如謂將來債務非為保證對象，金融秩序勢將難以維持。因此，將來之債務得為保證標的，於我國雖未如比較法上之設有明文，但解釋上應作肯定，應無疑義，實務立場亦同。……以將來發生之債務為保證標的者，其保證之數額，並不以已實現具體確定者為必要，即保證人與債權人約定，就債權人與主債務人間所生一定債之關係範圍內之不特定債務，預定最高限額由保證人保證者，亦無不可。」（邱聰智，新訂債法各論（下），97年3月，第494頁）是本件融資保證書之提出，本不以投資契約書業已簽訂為前提，原告主張融資保證書不可能於投資契約書簽訂前提出云云，自屬誤會。
⒋又契約之解釋，如其文字業已表明當事人真意，無須別事探求者，即不得曲解而為與契約文字不符之解釋，最高法院99年台上字第171 號民事判決著有明文：「解釋契約，應通觀契約全文，斟酌立約當時情形，於文義上及論理上詳為推求，並本於誠信原則及參酌交易習慣，以探求當事人之真義。又探求當事人立約之真義，雖不應拘泥於契約之文字，但契約文字業已表明當事人真義，無須別事探求者，即不得反捨契約文字而更為曲解。」
⒌經查，系爭融資保證書第1條以及第2條記載「就中工團隊履行投資契約書所需興建資金（含履約保證金）共653.42億元……本行擔保按年提出所需金額至本案開發之信託專戶」、「本保證書自中工團隊完成投資契約書簽訂之日起生效，其有效期間為中工團隊就投資契約書之履行期間」，已明示保證書自完成投資契約書簽訂之日起生效，依前開學說與實務之見解，並無原告所稱之客觀不能情事，原告主張審定條件無效云云，不但與學說及實務見解不符，更罔顧融資保證書之文義內容與契約解釋原則，要無可採。
⒍再者，原告雖主張其要求排除銀行法第33條之3 等法令限制，係因「簽約金額達新台幣653.42億元，非單一金融機構得有足夠資金以供融資」（參原告104 年1 月9 日行政訴訟補充理由㈡暨變更聲明狀第37頁）云云，惟查，不論審定條件或銀行法第33條之3 規定，均未禁止原告向多家金融機構融資，是原告如其財務狀況良好，自得向多家金融機構申辦融資，實無要求排除銀行法第33條之3 等法令限制之理。實則，原告需排除銀行法第33條之3 等法令限制之原因恐係因原告或關係人已有擔保不足或授信餘額不足之情形，致縱有多家金融機構聯合參與融資，亦仍受銀行法第33條之3 等法令限制，此益徵被告財務狀況堪虞，被告一本開發案之需求及原告財務能力，決定審定條件內容併要求提出融資保證書，並無違誤。
㈤本開發案並無促參法之適用：原告主張：「系爭開發案係被告北市府就臺灣桃園國際機場聯外捷運系統，針對臺北車站特定專用區C1、D1（東半街廓）土地運用規劃，性質上應為促參法第3條第1款、第11款之『交通建設』與『重大商業設施』」，認本開發案有促參法之適用云云，惟：
⒈促參法之適用，其前提須為該法第3條第1項所列之公共建設，並合於同法第8條第1項所定之六種民間參與公共建設之方式始可，復觀諸促進民間參與公共建設法之重大公共建設範圍訂定及認定原則第4 點：「各中央目的事業主管機關應依附件（分工表）及前點所定原則，並符合促參法第八條所定之建設方式，擬定及修正重大公共建設範圍。」自明，此亦有行政院公共工程委員會98年工程促字第09800117590 號函：「本案住宅之合19作開發方式，擬採合建後分坪出售，其與促參法第8 條委託民間經營之參與方式不符，無促參法之適用」可證。
⒉經查，本件係由被告北市府或其他私地主提供土地，投資人投入資金辦理開發興建，完成後依土地價值、投入資金換算並經雙方約定之權益分配比例，各自取得分回的土地和建物，並依投資開發契約之規範營運使用（參系爭開發案投資人須知第10頁：「投資申請人與地主權益分配係依雙方之貢獻成本比例計算並以徵求基準日為勘估時點」、「土地貢獻成本為辦理土地開發各地號土地合併後之整宗土地總市值」），此與促參法第8條第1項規範之態樣有別，自無促參法適用之餘地，此參行政院交通部103年9月16日交路㈠字第1038700257號函回覆原告時，即未肯認本開發案屬促參法所稱之重大公共建設。況公部門與民間合作之土地開發案，並非當然適用促參法，仍須探究個案性質，實質認定是否合於促參法第3條之定義及第8條之參與方式。
⒊退步言之，姑不論依促參法施行細則第41條之1 亦無從得出原告所主張「投資契約內容應限定於投資計劃書及綜合評審結果」之結論，本件縱有促參法之適用，依促參法施行細則第22條第1 項規定：「主辦機關與民間機構依本法第十一條規定簽訂之投資契約，不得違反原公告及招商文件內容。但有下列情形之一者，不在此限：一、原公告及招商文件內容載明得經協商後變更。二、於公告後投資契約訂立前發生情事變更。三、原公告及招商文件內容不符公共利益或公平合理之原則。」，亦可知被告基於公共利益、公平合理之考量，仍得不受招商文件內容之限制。尤其，本案在提出條件較原告為優之第一順位投資人出現不能履約之情事後，被告毋寧更有審慎評估之義務，針對原告財務條件並斟酌開發達成之公益需求，重行訂定審定條件，此亦符合公益、公平合理之原則，並無違反促參法可言。況最高行政法院104年度裁字第220號裁定業已肯認被告就此有衡酌公益及原告狀況核定審定條件之權，故本件若逕依原告聲明判決命訂定其聲明內容之契約，顯然屬違法限制被告行使裁量權限。
㈥本件原告依大眾捷運系統土地開發辦法第18條以及系爭開發案投資人須知十、㈡等規定已視為放棄簽訂投契約書權利，是原告主張被告違法廢止授益處分致其權利受侵害云云，純屬誤會：
⒈按大眾捷運系統土地開發辦法第18條規定：「依前條規定核定取得投資權之申請案件，由執行機構通知申請人依審定條件於書面通知到達日起三十日內簽訂投資契約書，並繳交預估投資總金額百分之三之履約保證金。不同意主管機關審定條件或未於限期內簽訂投資契約書，並繳交履約保證金者，視同放棄投資權，執行機構得由其他申請投資案件依序擇優遞補或重新公開徵求投資人。」，復按「依據：大眾捷運系統土地開發辦法及其他相關法令規定」、「投資申請人對非其開發建議書或於審查評選會議中之承諾事項之審定條件有意見時，應於本府書面通知送達日翌日起十日內敘明理由提出修正意見，否則應於本府書面通知送達翌日起三十日內按審定條件簽訂投資契約書……逾期視為放棄簽訂投資契約書權利」「投資申請人對前述非其開發建議書承諾事項之本府審定條件於期限內提出之修正意見，如本府不同意接受時，申請人仍應接受審定條件並於前述本府書面通知送達日翌日起三十日內按審定條件簽訂投資契約書，逾期視為放棄簽訂投資契約書權利」系爭開發案投資人須知第1條、第10條第1項以及第10條第2
項分別定有明文。依上可知，申請人不同意主管機關審定條件，或逾期未簽訂投資契約書者，均視為放棄締約權利，甚明。
⒉被告於103 年9月5日依上開規定提出審定條件後，業經原告於103年9月15日表示全數拒絕，其猶提出修正意見經被告於103年9月22日表示不予同意，嗣原告未於30日之期限內（103年10月6日）依審定條件為簽約之表示，依前開法令及系爭開發案投資人須知之規定，原告優先投資申請地位即已因逾期而視為放棄。準此，縱被告事後宣告原告業已喪失第一順位投資申請人資格，亦僅屬對於既存法律關係之確認，非因被告廢止授益處分致原告喪失締約權利甚明。
⒊退步言之，本件縱有原告主張之授益處分遭違法廢止情事（惟被告仍否認之），前開廢止之決定既仍存在而尚未撤銷或廢止，原授益處分之效力已遭排除，原告自不得主張被告因授益處分負有與原告強制締約之義務：
⑴按「行政處分之撤銷及廢止，不僅對行政處分為之，且本身亦為行政處分，……違法之撤銷及廢止，如非無效，亦有法律效力，從而排除原行政處分之效力。……對違法而有效之撤銷及廢止，得為爭訟及廢棄，以排除其法律效力，使原行政處分復活」（陳敏，行政法總論，100年9月7版，第446-447頁），是廢止授益行政處分之決定本身亦為行政處分，且於撤銷或廢止該廢止之決定前，該決定仍為有效，故本件縱有原告主張違法廢止授益行政處分情形（惟被告否認之），原告亦不得逕行主張被告依業已廢止之授益處分，負有與原告強制締約之義務。
⑵再者，原告如認本件有違法廢止授益處分之情形，自應另行針對廢止原處分之決定，提起撤銷處分之行政救濟，以回復原授益行政處分被廢止前之法律狀態，詎原告竟捨此不為，率爾提起本件一般給付訴訟，於法已有未洽。
㈦至原告主張本件因被告違反誠信原則，反致使原告取得與被告締約之權利云云，顯屬無稽，要無可採：
⒈本件被告系爭103 年9 月5 日以及系爭103 年9 月22日等函，要無原告所稱違反正當法律程序或違背公序良俗可言，已如前述，自亦難認有何不正當行為可言。
⒉再者，按「民法第二百四十六條第一項前段規定以不能之給付為契約標的者，其契約無效。該項所稱之『不能之給付』者，係指自始客觀不能而言，亦即依社會通常觀念，債務人應為之給付，不能依債務本旨實現之意。如僅係主觀、暫時之不能給付，即難謂其契約為無效。」最高法院87年度台上字第281 號判決要旨可資參照。是給付不能如係囿於債務人自身條件所致（主觀不能）或其不能之情形於一定期限經過或條件成就即屬可能者（暫時不能），尚非客觀不能。查融資保證書於國內金融界早有先例，並非本件獨創，再對照原告曾來函要求排除銀行法及公司法等相關法令限制，益徵本件實為原告給付能力未逮，而非客觀上無法達成，是原告主張純屬無稽，要無可採。
⒊況且，土開辦法第18條後段明確規定：「不同意主管機關審定條件或未於限期內簽訂投資契約書，並繳交履約保證金者，視同放棄投資權，執行機構得由其他申請投資案件依序擇優遞補或重新公開徵求投資人。」故被告北市府系爭103 年10月9 日函文，係基於原告未同意審定條件並簽約之事實，依法宣告其喪失第一順位投資申請人資格，故原告主張被告違法廢止授益行政處分致其喪失投資人地位云云，實屬無稽。
㈧綜觀原告主張，其本案請求顯然欠缺請求權基礎，於法亦是無據，應予駁回：
⒈原告雖主張因有授益行政處分存在，從而被告違反依該處分所負之與原告強制締約之義務云云，惟不論被告捷運局102 年2月23日函或102年11月25日函之通知，其內容均僅表示原第一順位投資申請人視同放棄簽訂投資契約書權利，並通知原告依序遞補第一順位投資申請人之意旨。故上開函文僅使被告取得第一順位投資申請人地位，得與被告議約，並於同意契約審定條件後，有優先締約之權利，要非原告所主張，被告負有與之強制締約之義務，原告之主張，顯屬無據，難認有理。
⒉再者，上開函文並未限制被告依公益需求提出審定條件之權，而被告實際上亦已依上開函文意旨與被告議約，並依大眾捷運系統土地聯合開發辦法以及系爭開發案投資人須知提出審定條件，如原告不願接受，依系爭開發案投資人須知，即失去第一順位投資申請人地位，其並無進一步要求原告提出如原告聲明所示條件締約之權，被告自無依原告主張之條件與其締約之義務可言。原告之聲明顯然欠缺法律上依據，且有悖於大眾捷運系統土地聯合開發辦法以及開發須知之規範，顯無理由。
㈨綜上所述，原告已因大眾捷運系統土地開發辦法等規定，視為放棄締約權利，其空言指摘被告有違反正當法律程序、違背公序良俗，乃至於不當阻卻條件成就云云，純屬無稽等語。並求為駁回原告之訴。
五、被告臺北市捷運工程局答辯略以：
㈠審查意見與審定條件迥不相合，不容混淆：
⒈審查意見乃投資申請人甄選之評比結論：
按審查意見者，實指被告北市府101 年11月13日府捷聯字第10130538702 號函附之「開發建議書審查意見彙整表」。又此「開發建議書審查意見彙整表」之作成，乃係被告依據系爭開發案投資人須知「九、甄選作業程序㈠」及「臺灣桃園國際機場聯外捷運系統臺北車站特定專用區C1、D1（東半街廓）聯合開發區（捷）用地土地開發投資申請案件審查及評選作業原則」，由專家學者所組成之評選會員會，根據投資申請人所提出之開發建議書等申請文件，就固定之評分項目進行審查評選，最終以總得分決定投資申請人之評選順位，而評選委員會針對各該投資申請人作成之評比結論，即為本件中所稱之「審查意見」。故審查意見重在選出下階段之投資人，而不在決定雙方契約權利義務條件之目的。
⒉審定條件乃投資契約之契約條款：
按審定條件者，實指被告北市府系爭103 年9 月5 日函附之「審定條件」。又此「審定條件」之作成，乃係被告依據系爭開發案投資人須知「九、甄選作業程序㈢」、「十、簽約」，於投資申請人甄選階段完成後，進而針對第一順位投資申請人之條件研擬最適切之投資契約條款，而該等約款即為本件中所稱之「審定條件」。審定條件作為投資契約之附件，並與投資契約條文同屬拘束締約雙方之條款，意在確保投資契約可順利履行。
⒊二者截然不同，並無依附關係，亦不相互拘束：
⑴茲將審查意見與審定條件之比較，整理如表（見本院卷4 第11頁）據上表可知，審查意見乃係於投資申請人甄選階段，由評選委員會對於各申請人所為之評比結論，以決選出第一順位申請人；審定條件則係於甄選階段後之投資契約研議階段，衡酌第一順位申請人之條件，擬定最妥適之契約條款，以確保系爭開發案得以順利完成。故而，二者無論於程序階段、性質或其目的，均屬不同，其間並無何依附關係，亦無相互拘束之效力，是研議審定條件時雖得以審查意見作為參考，然並不受其拘泥。準此，本件原告於103 年10月2 日行政訴訟起訴狀、同年月9 日行政訴訟補充理由狀，以及104 年1 月9
日行政訴訟補充理由㈡暨變更聲明狀中，請求被告北市府「應依審查意見」與其簽訂投資契約書云云，顯然無理由，且無法執行。
⑵又原告於前開行政訴訟補充理由㈡暨變更聲明狀中主張本件有促參法之適用，而認審定條件應受審查意見之拘束云云，然參甄選須知「一、依據」即開宗明義本開發案係依據大眾捷運法及其辦法辦理，且本件與促參法第8條第1項之法定態樣未合，甚原告早已自承本件無促參法適用，故原告此一主張並不足採，併此敘明。
㈡審定條件合法且正當：
⒈審定條件之擬定當屬合法：
⑴程序上合法：
系爭審定條件之作成，乃係被告北市府及被告依據大眾捷運法及其辦法所為，於法有據，符合法律保留原則。又於研議審定條件之過程中，被告邀集多名財經、法律背景之專家學者擔任顧問，以確保該等審定條件之正確性及客觀性。此外，被告特重對於原告程序權之保障，包括如表所述（見本院卷4 第12頁）。由是可知，於審定條件之研議階段，原告之程序權已獲相當程度之確保，完全符合正當法律程序之要求。
⑵實質上合法：
按本於大眾捷運法及其辦法之授權，被告得依職權研議最符合公益目的之審定條件，此乃被告之固有職權無疑，故本件最終之10項審定條件，包括要求原告須提出融資保證書等條件，乃係被告衡量系爭開發案之規模、原告之能力及資力，並參酌專家學者之意見後所擬定，並無任何裁量瑕疵之情形，完全適法。
⒉審定條件洵屬正當：
⑴審定條件當屬合理：
①按審查意見僅係肯認投資申請人具備參與系爭開發案之基本資格，此乃最低門檻之要求，於後續研議投資契約時，尚須根據主、客觀條件之改變調整內容，合先敘明。
②承上，茲將101 年11月13日評選委員會之審查意見與103 年9 月5 日之最終審定條件，就原告財務狀況部分，整理如表（見本院卷4 第13頁至第14頁）。由上表可知，自投資申請人甄選階段起，評選委員會即對原告之財務狀況多有質疑，於後續之議約階段，諸多事證更顯示原告資力條件不佳屬實，故被告本於捍衛公益之職責，擬定該等審定條件，當屬合理。
⑵融資保證書之要求有其必要：
按被告於審定條件中要求原告須取得國內特定金融機構就本開發案之擔保金額共653.42億元之融資保證書，主要理由為：一、原告自有資金不足；二、原告誠信不佳。其具體事證分別整理如表（見本院卷4 第14頁至第15頁）。綜據上述，被告為確保原告確有履約之能力，要求原告提出銀行之融資保證書作為擔保，實有其必要。至於原告一再質疑融資保證之金額過高，乃「對任何人均屬不能實現」云云，實則問題之癥結應在於「原告自有資金過低」而非「融資保證金額過高」，故融資保證書之要求並非客觀不能，而純係原告主觀不能，此見解亦為最高行政法院104 年度裁字第220 號裁定所採（被告附件27）。
㈢投資契約並未成立：
⒈被告北市府系爭103年9月5日函屬附承諾期限之要約：
按審定條件之性質乃契約條款，為系爭投資契約之一部，已如前述。查本件被告依職權擬定出審定條件後，被告北市府隨即於103 年9 月5 日依系爭開發案投資人須知「甄選作業程序㈢」、「簽約㈠、㈡」規定，發函通知原告應於書面通知送達翌日起30日內按審定條件簽訂投資契約書，函文附件含有審定條件、投資契約書、市有土地合作投資協議書，顯見該函文之性質應屬要約之意思表示，而非行政處分，此見解亦為交通部交訴字第1031300918號訴願決定所採，且為原告於104 年9 月8 日準備程序期日中當庭自承。
⒉原告未於期限內為承諾，投資契約並未成立：
按要約定有承諾期限者，非於其期限內為承諾，失其拘束力（行政程序法第149 條準用民法第158 條參照）。查本件被告北市府所為之要約所附期限為103 年10月6 日，惟原告依己意決定，不於該期限內為承諾，則上開要約即於103 年10月7 日起失其效力，雙方之意思表示並未合致，投資契約自始不成立。
㈣原告所謂之簽約權已不存在：
按系爭開發案投資人須知「簽約㈠、㈡」規定，投資申請人應於被告北市府書面通知送達日翌日起30日內按審定條件簽訂投資契約書，逾期視為放棄簽訂投資契約書權利。惟查本件北市府於103 年9 月5 日函知原告應於103 年10月6 日前簽訂投資契約，原告卻遲未為之，從而原告簽訂投資契約書之權利即於103 年10月7 日起當然失效。故原告於本件中要求被告與其締約之種種主張，並無所據。五、原告以民法第184 條第1 項後段作為請求權基礎，並無理由：
⒈我國實務未肯認強制締約義務之見解：按本件原告援引學者見解，據民法第184條第1項後段主張被告負有強制締約義務云云，然此一見解並未為我國司法審判實務及釋憲實務所採。又原告引據之司法院大法官釋字第457 號解釋並未提及強制締約義務概念，當與本件無涉，併此敘明（被告附件32）。
⒉原告未能證明被告有何背於善良風俗之行為及故意：退步言，縱認可由民法第184 條第1 項後段推導出強制締約義務，然尚須以「故意以背於善良風俗之方法加損害於他人」之客觀行為及主觀故意為構成要件。系爭開發案自始至今，被告皆依法行事，堅守公益，絕無不法情事，何來背俗行為？又何來背俗故意？原告迄今均未有所舉證。
⒊原告之權益並未受有損害：按民法第184條第1項後段所保護之客體為權利或利益，且以該權益受有損害為構成要件，合先敘明。查本件原告於被告捷運局102 年11月25日函因遞補成為第一順位投資申請人而取得系爭投資契約之議約及簽約之機會，嗣後被告分別於102 年12月5 日、103
年1 月27日、103 年2 月27日、103 年8 月14日召開共四次協商會議與原告進行議約，並於103 年9 月5 日檢送投資契約書供原告簽約，原告之權益已實現，原告既未受損害，當無為前開請求之理。
㈤本件並無調查其他證據之必要：
⒈就原告聲請函詢銀行公會部分，並無調查實益：針對原告104 年1月9日行政訴訟補充理由㈡暨變更聲明狀中聲請調查證據編號1至6部分，原告於104 年9月8日準備程序期日中當庭表示待證事實為「銀行在投資契約簽訂前，不會簽訂融資保證契約書，此是否為金融實務慣例？」云云。對於原告此一質疑，稍具一般金融知識者即知，銀行是否簽訂該等融資保證契約之唯一考量，乃在於被擔保者之自有資金是否充足，而與投資契約簽訂與否抑或有無此實務慣例，全然無涉。據此，原告自知其資力條件無法取得銀行之融資保證，卻濫為該等調查證據之聲請，顯係困獸之鬥，並無調查實益。
⒉就原告聲請勘驗協商會議之錄音及錄影光碟部分，並無調查必要：針對原告於前開行政訴訟補充理由㈡暨變更聲明狀中聲請調查證據編號7至9部分，原告於104 年9月8日準備程序期日中當庭表示待證事實為「審定條件是否合法？」云云。然審定條件乃係被告本於職權所作成，而非本於歷次協商會議，故而審定條件之合法性與協商會議間並不具何等關聯性。又協商會議之錄音及錄影光碟之內容，已於歷次會議記錄中有所載明，而原告未曾對會議記錄之真實性提出異議，且自己多次引用。於104 年9月8日準備程序期日中甚當庭自承「對於會議記錄資料不爭執」，故實無調查該等證據之必要性。
㈥結語：
「系爭開發案之成敗影響都市運輸效能之強弱及生活環境之良窳，關涉公共利益甚鉅，復因系爭開發案所需開發資金高達653 億餘元，投資申請人應具有相當之資力或經濟上信用，否則難期系爭開發案建設工程順利完竣」最高行政法院104年度裁字第220號裁定（被告附件27第18頁第3至6行參照）著有明文。原告自103 年向本院提起定暫時狀態假處分案暨其他相關一般給付之訴、課予義務之訴等事件迄今，猶對最高行政法院至為關切之原告「資力或經濟上信用」，仍無法提出任何證據澄清此一疑慮，更足證被告審定條件誠屬至當，否則何以原告無法就自身資力及信用提出可憑之說明為之？綜上，原告之訴於程序上並不合法，實體上亦無理由等語。並求為駁回原告之訴。
六、本件兩造主要爭點厥為：㈠原告請求被告北市府應依系爭開發案投資人須知、招商文件、投資計畫書及甄審委員會之審查結論擬定本件投資契約書之審定條件，並以上開審查結論為契約附件，與原告締結本件之投資契約，其訴訟類型為一般給付訴訟，其請求請求權基礎於法是否有據？㈡被告捷運局102 年11月25日函是否屬行政處分？㈢系爭開發案有無促參法之適用？
七、本院判斷如下：
㈠按大眾捷運法第2 條規定：「大眾捷運系統之規劃、建設、營運、監督及安全，依本法之規定；本法未規定者，適用其他法律之規定。」次按大眾捷運法第7 條第7 項授權訂定之大眾捷運系統土地開發辦法第18條規定：「依前條規定核定取得投資權之申請案件，由執行機構通知申請人依審定條件於書面通知到達日起30日內簽訂投資契約書，並繳交預估投資總金額百分之3 之履約保證金。不同意主管機關審定條件或未於限期內簽訂投資契約書，並繳交履約保證金者，視同放棄投資權，執行機構得由其他申請投資案件依序擇優遞補或重新公開徵求投資人。」據此，並參酌司法院釋字第469
號解釋意旨，當最優或第1 順位投資申請人無法合法取得投資權時，主辦機關或執行機關即被賦予由次優或第2 順位投資申請人遞補，抑或重新公告徵求投資申請人之行政裁量權限。復按系爭開發案須知第1 條規定：「依據：大眾捷運系統土地開發辦法及其他相關法令規定」第10條第1 項規定：「投資申請人對非其開發建議書或於審查評選會議中之承諾事項之審定條件有意見時，應於本府書面通知送達日翌日起10日內敘明理由提出修正意見，否則應於本府書面通知送達翌日起30日內按審定條件簽訂投資契約書……逾期視為放棄簽訂投資契約書權利」第10條第2 項規定：「投資申請人對前述非其開發建議書承諾事項之本府審定條件於期限內提出之修正意見，如本府不同意接受時，申請人仍應接受審定條件並於前述本府書面通知送達日翌日起30日內按審定條件簽訂投資契約書，逾期視為放棄簽訂投資契約書權利。」
㈡又按促參法施行細則第22條第1 項第2款、第3款規定：「主辦機關與民間機構依本法第11條規定簽訂之投資契約，不得違反原公告及招商文件內容。但有下列情形之一者，不在此限：……於公告後投資契約訂立前發生情事變更。原公告及招商文件內容不符公共利益或公平合理之原則。」第41條之1 規定：「主辦機關應依下列原則，辦理議約：依據徵求民間參與公告內容、招商文件、投資計畫書及綜合評審結果。議約內容除符合第22條第1 項第2款或第3款之情形外，不得違反公告內容、招商文件及協商結果。」
㈢再按系爭開發案投資人須知第9點（甄選作業程序）第3款規定：「本府捷運工程局對投資申請案件之審查程序完成後，審查意見經報本府核定後即列為審定條件，由本府以書面通知獲得與本府簽訂投資契約書權利之投資申請人依審定條件簽訂投資契約書。」第10點第1 款規定：「投資申請人對非其開發建議書或於審查評選會議中之承諾事項之審定條件有意見時，應於本府書面通知送達日翌日起十日內敘明理由提出修正意見，否則應於本府書面通知送達日翌日起三十日內按審定條件簽訂投資契約書，未辦妥認許及分公司登記之外國公司並應於前述簽約期限前依我國法令完成認許及登記，逾期視為放棄簽訂投資契約書權利，本府捷運工程局由其他申請案件依序擇優遞補或重新徵求投資人，申請保證金不予發還。」第10點第2 款規定：「投資申請人對前述非其開發建議書承諾事項之本府審定條件於期限內書面提出之修正意見，如本府不同意接受時，投資申請人仍應接受審定條件並於前述本府書面通知送達日翌日起30日內按審定條件簽訂投資契約書，逾期視為放棄簽訂投資契約書權利，本府不負擔任何責任，本府捷運工程局由其他申請案件依序擇優遞補或重新徵求投資人，申請保證金無息退還。」依上可知，申請人不同意主管機關審定條件，或逾期未簽訂投資契約書者，即視為放棄締約權利。
㈣關於本件原告訴之聲明為一般給付訴訟，其請求是否具請求權基礎，於法是否有據？
⒈按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。」為行政訴訟法第8 條第1 項前段所明定。據此，提起公法上一般給付訴訟，須因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，自以人民在公法上有該給付之請求權存在為其前提要件（最高行政法院98年度判字第334 號判決意旨參照）。又大眾捷運開發用地之聯合開發投資契約，因開發用地如由行政主體與私人締結聯合開發投資契約，據以執行之大眾捷運法、捷運土地開發辦法均為公法法規，且約定內容亦涉及行政機關公權利之發動，則就契約標的及契約整體目的綜合判斷，應定性為行政契約，亦經最高行政法院100 年度判字第1091號判決意旨揭明。則本件系爭土地聯合開發投資契約，屬行政契約性質，並無疑義。
⒉經查被告北市府101 年11月13日函就系爭開發案作成「投資申請人第一順位為以太極雙星國際開發股份有限公司為授權代表之團隊，第二順位為以中華工程股份有限公司為授權代表之團隊，第三順位為以雙子星國際開發股份有限公司為授權代表之團隊」之評選結果。嗣因第一順位投資人並未與被告北市府完成簽訂投資契約書，被告捷運局乃以102 年11月25日函通知原告遞補投資申請人順位，原告因而獲得其所謂得與被告北市府簽訂投資契約書權利。嗣原告雖對被告北市府103 年9月5日函所附審定條件於期限內書面提出修正意見，惟因被告北市府不同意接受，原告認為該審定條件違法、不符系爭開發案投資人須知規範，且對任何人均屬不能實現，遂不接受而未於被告北市府103 年9 月5 日函通知送達日翌日起30日內按該審定條件簽訂投資契約書，被告北市府認為原告逾期視為放棄簽訂投資契約書權利，然原告不認同之。從而，兩造間就得否認為原告逾期視為放棄簽訂投資契約書權利發生爭執，亦即兩造間就公法上簽訂投資契約書權利義務關係發生爭執，洵堪認定。
⒊又查本件就原告103年10月2日行政訴訟起訴狀（見本院卷1，第11頁）及103 年10月13日行政訴訟補充理由狀（見本院卷1 ，第16頁）訴之聲明載為「被告台北市政府應依投資人須知規範，以原審查意見或經合義務裁量後『合法，符合投資人須知規範且合理之審定條件』通知原告合作投資及簽訂投資契約書」觀之，係主張其有公法上原因，請求被告為一定行政行為之給付（即依其指定之資料文件，並以甄審委員會審查結論為契約附件，與原告締結特定投資契約），其訴訟類型並非命被告作成原告所要求之行政處分（課予義務之訴），為行政訴訟法第8條第1項之一般給付訴訟。對此，原告103 年10月13日（本院收文日期戳章）行政訴訟補充理由狀第6-7頁固主張被告捷運局102年11月25日之通知函，為授益行政處分（見本院卷1第142頁），故被告應依該處分負有與原告強制締約之義務等語（見本院卷1第19-20頁，同上述原告行政訴訟補充理由狀第8-9頁）。然查：
⑴被告捷運局102 年11月25日之通知函受文者為原告，其主旨欄位係記載：「為『臺灣桃園國際機場聯外捷運系統臺北車站特定專用區C1、D1（東半街廓）聯合開發區（捷）用地土地開發案』由貴團隊遞補投資申請人順位相關事宜，請查照。」僅記載由原告「遞補投資申請人順位」相關事宜之旨意；再對照被告捷運局102年2月23日函（受文者亦為原告）主旨欄位記載：「有關『臺灣桃園國際機場聯外捷運系統臺北車站特定專用區C1、D1（東半街廓）聯合開發區（捷）用地土地開發案』第一順位投資申請人並未與本府完成簽訂投資契約書，詳如說明，請查照。」是知原告所據被告捷運局102 年11月25日之通知函，僅表示「原第一順位投資申請人」視同放棄簽訂投資契約書權利，通知原告依序遞補為第一順位投資申請人之意旨而已。
⑵次查，上開被告之公函僅係通知原告遞補投資申請人順位而獲得其所謂得與被告北市府簽訂投資契約書權利，尚非投資人，並無投資權；必也原告依前揭大眾捷運土地開發辦法第18條、系爭開發案投資人須知第9點第3款、第10點第1款、第2款、大眾捷運法第2 條、促參法施行細則第22條第1項第2款、第3款及第41條之1規定，接受被告北市府之審定條件，於被告北市府書面通知到達日起30日內與之簽訂投資契約書及繳交履約保證金後，原告始得為系爭開發案之投資人，而有投資權，亦經最高行政法院104 年度裁字第220 號原告假處分抗告事件之裁定所揭示（見該裁定理由㈢）。故而原告所謂其得與臺北市政府簽訂投資契約書權利，並不等同於其對本件系爭土地聯合開發投資契約投資權。
⑶據上，原告並非因被告捷運局102 年11月25日函之通知，即當然取得「系爭開發案之投資人之資格」而享有投資權，尚需衡酌原告之投資申請是否符合上開相關前揭大眾捷運系統土地開發辦法第18條、系爭開發案投資人須知第9 點第3 款、第10點第1 款、第2 款等規定之適用。而查，本件原告尚未依前揭大眾捷運系統土地開發辦法第18條、系爭開發案投資人須知第9 點第3 款、第10點第1 款、第2 款、大眾捷運法第2 條、促參法施行細則第22條第1 項第2 款、第3 款及第41條之1 規定，接受被告北市府之審定條件，為兩造所不爭執之事實。又按在公私協力契約行政機關對契約相對人之甄審決定係採取排序模式，次優申請人資格之取得，在立法設計上乃與「遞補簽約」相結合，致使次優申請人之地位較之最優申請人薄弱，僅於最優申請人發生簽約障礙或所簽訂之投資契約有無效原因時，始有可能遞補與主辦機關簽訂投資契約，依上開大眾捷運系爭土地開發辦法第18條之遞補簽約規定，其條文文義係賦予主辦機關決定權限外，並未蘊含給予次優申請人主觀公法上請求權之意涵；亦即，所謂「主觀公權利」，係指個人受公法規範所承認，得請求國家為特定作為、不作為或容忍之法律上地位而言。而大眾捷運系爭土地開發辦法第18條規定，基本上屬賦予執行機關選擇裁量權限之規範，就規範文義觀之，執行機關並不負有「由其他申請投資人依序擇優遞補」之法律上特定作為義務，而為「行政裁量之立法」，自未給予次優申請人享有遞補簽約之公法上請求權。是原告因被告捷運局102 年11月25日之通知函，僅係遞補為「系爭開發案之投資申請人第一順位」，而獲得其所謂得與被告北市府簽訂投資契約書權利而已。
⑷故而，上開被告捷運局102 年11月25日函僅使原告取得第一順位投資申請人地位，而得與被告北市府簽訂投資契約書權利，並於同意契約審定條件後，有優先締約之權利，原告尚不能直接依據被告捷運局102 年11月25日之通知函主張被告北市府有強制與之締約義務，其上開行政訴訟補充理由狀第6-7 頁主張被告捷運局102 年11月25日之通知函，為授益行政處分，主張被告應依該處分負有與原告強制締約之義務，且本件公法上請求權基礎為行政程序法第149 條準用民法第184 條第1 項後段等語，容有忽略其本件締約請求權之基礎尚未建立（必也原告依前揭大眾捷運系統土地開發辦法第18條、系爭開發案投資人須知第9 點第3 款、第10點第1 款、第2
款、大眾捷運法第2 條、促參法施行細則第22條第1 項第2 款、第3 款及第41條之1 規定，接受被告北市府之審定條件，於被告北市府書面通知到達日起30日內與之簽訂投資契約書及繳交履約保證金後，原告始得為系爭開發案之投資人，而有投資權），難謂可採。又準用僅在事務性質相似之範圍有其適用，性質相異之情況則非準用範圍。按民法第184 條第1 項係規定：「因故意或過失，不法侵害他人之權利者，負損害賠償責任。故意以背於善良風俗之方法，加損害於他人者亦同。」其事務性質係針對獨立民事侵權行為之賠償責任為規定，僅賦予一造請求賠償之權利，尚非請求他造締結契約之請求權規定，其事務請求權之性質互異並非相似，亦難謂符合準用之範圍。至大眾捷運系統土地開發辦法第18條明定：「依前條規定核定取得投資權之申請案件，由執行機構通知申請人依審定條件於書面通知到達日起30日內簽訂投資契約書，……。」可知，係針對業已經被告北市府核定取得投資權之申請案為立論，原告本件申請案既未經被告北市府核定取得投資權，自未能依據大眾捷運系統土地開發辦法第18條規定，資為本件請求權之法律基礎。原告上開主張，容有誤解法令情形，難謂有據，無法採取。
㈤再查，系爭開發案被告北市府之審定條件，計為10項（即被告北市府系爭103 年9 月5 日號函，見本院卷1 ，第143-145 頁）之附件1 （見本院卷3 ，第181-182 頁），分別為：⒈中華工程股份有限公司及中華雙子星開發股份有限公司（下稱中工團隊）與本府簽約前，中工團隊中之公司法人須完成合計不低於履約保證金之現金增資，並取得依中華信用評等長期評等「twAA」及短期評等「twA-1 」以上等級之國內金融機構就本案土地開發計畫融資需求之融資保證書（其內容如附件）。
⒉本案投資人（甄選）須知規定投資人應繳交之歸墊費用，除應於簽約時一次歸墊1,610 萬9,774 元（C1/D1 建物之基本設計費及D1建物之風洞實驗、都審提送與財務分析費）外，其他應歸墊之費用，依本府最新訂定之「臺北市臺北都會區捷運工程與土地開發共構費用分攤原則」核算，並按本府捷運工程局發包之「臺北車站特定專用區C1/D1
大樓與臺北站共構土木結構及電梯、電扶梯工程」（CA450B標）至103 年6 月30日之施工進度（95.8% ），中工團隊於簽約時，應同時繳交應歸墊費用67億6,121 萬5,651
元，另依共構工程分年施工進度於每年12月1 日歸墊共構施工費，並於前述共構工程全部完工後，依核算金額( 含其他標變更設計等) 辦理找補。
⒊中工團隊於申請階段為主要提供本開發案能力資格者，始得為履行投資契約書之授權代表，並須負擔本案開發大樓興建及未來保固責任，且於簽訂投資契約書後，未經本府同意，亦不得變更授權代表。
⒋中工團隊應於投資契約書簽訂後一年內提送經董事會通過之資金來源說明表，以利瞭解資金籌措計畫，並於施工計畫註明自行施作及協力廠商之分工項目，且非經本府同意不得更換；本開發案之施工進度落後達10% 以上，並經通知限期改善而未改善時，本府得終止投資契約書，沒收履約保證金，並按投資契約書終止後之相關規定辦理，中工團隊不得有異議。
⒌中工團隊於申請階段承諾給予地主之權益分配比例，應屬最低下限值，仍應以本府核定權益分配協商之比例為主，且日後不得以營建物價上漲及變更設計等或其他任何理由要求降低。
⒍中工團隊與地主權益分配協商之選屋原則，依本府及中工團隊委託鑑定之樓層區位訂價，由地主及本府主管機關綜合考量後優先選取之。中工團隊規劃設計之產品內容，應依本府意見修正及同意後，方得提送都市設計審議，並於辦理都市設計審議或環境影響評估之前，至少提出兩種選配方案予本府。
⒎本案C1/D1 開發大樓使用前，中工團隊僅得就已完成區位選定而由其取得之不動產，經本府同意後辦理預售，且其取得樓地板面積預售部分不得逾50% ，大樓開始使用後第5 年，中工團隊得再經本府同意後出售其取得樓地板面積最多不得逾40% ，至第10年經本府同意後始得出售剩餘全部不動產。為實際銷售作業之財務評估須具有可行性，並兼顧中工團隊未來可能肩負統一經營責任之需要。至於本府權益分配所取得之部分或全部不動產，基於公益或配合政策之需要，得不交由中工團隊統一經營。
⒏中工團隊就主管機關捷運獎勵面積委建費用支付方式，依本案投資人（甄選）須知規定，開工時支付30%(依投資契約書規定，投資人於領得建照執照後180 日內須向建築主管機關申報開工，第1 期委建費用之支付時機，須符合臺北市建築管理處規定之開工標準並經本府捷運工程局同意備查) ，完成建築物頂板時支付40% ，取得使用執照時支付20% ，完工交屋時支付10% ，但中工團隊提出「權益分配協商完成且依投資人開發建議書計畫期程付款」，要求本府提前支付委建費用，仍應於與本府完成權益分配協商後始發生，若協商延宕，中工團隊所預定要求本府委建費用付款期程應逐年順延，且該委建費用之支付，先由本府捷運工程局依本府完成權益分配協商之工程單價議定金額編列預算，並依臺北市議會審議通過之金額及方式才能辦理支付，中工團隊不得以任何理由有異議。
⒐本府應支付中工團隊之捷運獎勵樓地板委建款、中工團隊權益分配取得之資產預售收入款，及中工團隊為本開發案所需自有資金及融資款，均一律採信託方式處理，以確保專款專用。
⒑中工團隊應就本案開發大樓與周邊之交通改善及環境融合進行整體規劃，提出具體構想提報本府審查，經核定後作為本府整合推動之依據。（以上審定條件請見本院卷2 ，第24頁附表或第75頁）。
對此，以下接續論述之。
㈥而系爭開發案之成敗影響都市運輸效能之強弱及生活環境之良窳，事涉公共利益甚鉅，復因系爭開發案所需開發資金高達653 億餘元，投資申請人自應具有相當之資力或經濟上信用，始能達成公益目的，否則難期系爭開發案建設工程順利完竣。然原告自有資金僅60億元乃兩造不爭之事實尚不及開發經費之一成，其現有資金顯然不足，如由投資申請人地位進而取得投資權利人之地位，其融資比例高達90.81 ％（653-60=593，593 ÷653=90.81 ），未來資金之籌資即陷於不
確定因素。何況，原告曾以103 年1 月16日（103 ）中工法字第HL0-2 號函發函被告捷運工程局請求「因本案開發金額龐大，請……協助投資人向中央主管機關協調排除銀行法及公司法等相關法令限制，方得以順利進行本開發案銀行融資及相關開發業務，達到依計劃融資到位期程完成開發興建」，甚至請求協調交通部台灣鐵路局「同意無償借用」交六、交八用地為施工之使用（見本院卷2 ，第43-44 頁，附表類別項），顯見原告財務有待融資，資金確實有所不足，被告因而合理懷疑「其是否具相當資力或經濟上信用，而得於簽訂契約後正常順利完成系爭開發案建設工程」，自屬有據，乃於審定條件要求其提出融資保證書，確保本件開發案之順利履行，並無不合。審諸上開10項審定條件，項次1 、2 、3 、4 、8 ，旨在確保投資申請人確實具有相當之資力或經濟上信用；項次5 、6 、9 、10雖非資力或經濟信用之直接考評，但亦間接影響投資申請人取得投資權利後，相關權益比例之分配等價值之爭議，必然影響投資申請人資金之安排與運用，自亦與投資申請人之資力及經濟信用關聯。況且，原告前曾於102 年12月5 日、103 年1 月27日以及103
年2 月27日曾多次參與被告「臺北車站C1/D1 中華工程團隊開發建議書審定條件」會議（見本院卷2 ，第27-40 頁）。原告於前開會議協商過程中即已對部分審定條件表示同意，並以103 年3 月7 日（103 ）中工法字第HL0-08來函表示「同意辦理」該次審定條件之項次2 、6 、7 、8 （相當於本件審定條件項次5 、6 、9 以及10）等4 項條件，就審定條件項次第3 、4 （相當於本件審定條件項次7 、8 ）等2 項條件，亦表示大致上同意之旨，並提出其部分修正建議（見本院卷2 ，第41-42 頁）。可知原告所爭執之本件審定條件，大致上係由兩造經數次會議協商討論形成，並無被告漠視原告陳述意見機會，違反正當法律程序情形。從而，被告等執行大眾捷運系統之建設工程，於選擇投資權利人時，對次順位之原告綜合雙方多次協商討論會議意旨，據以訂定上開甄選投資權利人之審定條件，其訂定精神符合大眾捷運法第2 條規定之規劃、建設、營運、監督及安全之意旨，對是否足以勝任系爭開發案建設工程，順利完成系爭開發案之工程攸關甚鉅，核屬合理維護公共利益所必要，並無不合。原告於103 年9 月15日以（103 ）中工法字第103102010028號函覆被告捷運工程局推翻上開既已同意之旨，而對上開十項審定條件全部予以否定，主張被告等上開審定條件違反系爭開發案投資人須知之邀標條件，殊難可採。原告既表示不同意被告之審定條件，復提出修正意見，嗣經被告北市府以系爭103 年9 月22日函表示不同意（見本院卷1 ，第306-307 頁），因而依系爭開發案投資人須知「簽約」篇㈡之規定，以原告未於30日之期限內（103 年10月6 日）依審定條件為簽約之表示，依前開法令及系爭開發案投資人須知之規定，原告優先投資申請地位即已因逾期而視為放棄，核屬有據，並無違誤，並不生被告違法廢止授益處分致原告權利受侵害之結果。
㈦原告雖復主張本件據以簽訂投資契約書之審定條件，應受本件甄審委員會之審查結論（即被告捷運局101 年11月13日府捷聯字第10130538702 號函）所拘束等語。惟查：
⒈按大眾捷運系統土地開發辦法第17條第2 項規定：「執行機構受理前項完成補正之申請案件，應於三個月內會同有關機關就申請資料完成審查或評選，並報主管機關核定土地開發計畫。但申請案件須變更都市計畫、區域計畫或案情繁複者，得延長之。」第3 項規定：「前項審查或評選得通知申請人或有關機關。」足知「審查或評選」係屬於投資申請階段，被告等於該階段所表示之意見（結論），係屬審查意見（結論）。
⒉次按系爭開發案投資人須知第點第3 款規定：「本府捷運工程局對投資申請案件之審查程序完成後，審查意見經報本府核定後即列為審定條件，由本府以書面通知獲得與本府簽訂投資契約書權利之投資申請人依審定條件簽訂投資契約書。」可知，上開審查階段完成後之審查意見（結論），仍應經被告北市府核定後始得列為審定條件，如審查意見（結論）未經核定程序，自未能形成審定條件。基上，可知系爭開發案仍賦予被告北市府最終「審定條件」之考量核定權責。
⒊綜上，系爭開發案關於「審查意見（結論）」及「審定條件」分屬不同程序，審查程序階段委員會之「審查意見（結論）」，並非當然必為審定條件內容。原告上開主張被告於核定審定條件時應受「審查意見」拘束，容有誤解系爭開發案投資人須知第點第3 款規定，難謂可採。又系爭開發案為政府重大公共建設，被告本須以重大公益為最高考量，訂定適當開發條件，並慎選開發者，以遂行開發目的。故被告為開發目的與公益所訂定審定條件，自無可能僅因原告無法接受，即產生以背於善良風俗之方法加損害於他人情形。
㈧原告復稱本件無系爭開發案「投資人（甄選）須知」㈡，與大眾捷運系統土地開發辦法第18條之適用，本件係被告北市府以系爭103 年9 月5 號函及系爭103 年9 月22日函提出違法審定條件，使契約不得締立，本件原告並未有「視為放棄投資權」之法律效果適用等語。惟查：
⒈按所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權利措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，訴願法第3 條第1 項及行政程序法第92條第1 項定有明文。次按「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如以仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符。」司法院釋字第423 號解釋至明。是以行政機關之公文書，是否為行政處分，應探求行政機關之真意，從實質上認定，並不拘泥於公文書所使用之文字，苟其內容未能認係就特定具體之公法事件，為行使公權力之單方行政行為，並已對外直接發生法律效果，即不應認係行政處分。意即，行政機關基於公法關係所為之意思表示，須直接影響個別人民之權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，方為行政處分。
⒉次按「行政契約應如同私法契約，由2 人以上之法律主體，為達成共同之法律效果，互為要約、承諾之意思表示一致合意，契約始為成立。而所謂要約係以訂立契約為目的之意思表示，若非以訂立契約為目的，於相對人為相對之意思表示時，契約仍不成立；另所謂承諾係同意要約之內容而與要約人訂立契約為目的之意思表示，若其要約之意思表示並非以訂立契約為目的，亦難認為契約已成立。」（最高行政法院99年度判字第714 號判決意旨參照）基此，行政機關與人民係立於平等地位，透過協過程，互為要約、承諾之意思表示，至雙方意思表示完全合意一致，契約始成立，否則即難謂為契約成立。是以，行政機關依投資人須知之審定條件，行文向相對人通知訂立行政契約之意思表示，因尚未對相對人致生任何權利義務之變動，僅具要約之性質，自無法規制效力即非屬行政處分。
⒊查本件被告北市府系爭103 年9 月5 日函之主旨，係記載關於系爭開發案最後審定條件及簽訂投資契約書相關事宜（見本院卷1 ，第143 頁），復於說明欄載明：「……惟依『甄選須知』簽約㈡之規定，如本府不同意接受修正意見時，貴團隊仍應接受審定條件並於前述期限內審定條件簽訂投資契約書，逾期視為放棄簽訂投資契約書權利……」（見同上卷頁）；再對照被告北市府103 年9 月22日府捷聯字第10302309900 號函之主旨，係因原告對系爭開發案之審定條件提出修正意見，被告北市府請原告仍應依被告北市府103 年9 月5 日函之旨意辦理簽約用印及繳款等相關事宜之表示（見本院卷1 ，第306-307 頁，即被告北市府103 年9 月22日函）。據上，足知原告對於行政機關所提出之最後審定條件並未表同意，復對該最後審定條件提出修正意見，期望被告北市府接受其意見，而被告北市府經考量後並未能對原告修正意見表示同意，即發生系爭開發案投資申請人之申請案雙方意思表示未能合意一致之結果，揆諸上揭最高行政法院判決意旨雙方彼此間之要約與承諾並未合致，是系爭開發案投資申請之契約自尚未成立。從而可知，被告北市府103 年9 月5 日函及103
年9 月22日函，均屬被告北市府對原告所為要約之意思表示，核其公函內容，尚未對原告產生權利變動之規制效力，自難謂已具行政處分之法效。原告雖不否認上開被告北市府103 年9 月5 日函及103 年9 月22日函具行政契約之「要約」性質，但認係新要約等語，忽略其原為次順位之投資申請人，嗣雖因前順位之投資申請人放棄其投資申請人之權利，並不必然「繼受前順位之要約或承諾」，仍應準據上開系爭開發案之投資人須知及相關規定重為要約，大眾捷運土地聯合開發辦法第18條規定，並未賦予原告繼受其前順位投資申請人之要約或承諾之權利，自無「新、舊要約」可言。對此，原告上開主張亦有誤解法令情形，並無根據，要無足採。據上，被告等以原告次優投資申請人之地位，因未於法定期限內承諾接受最後審定條件之要約，並於前述期限內審定條件簽訂投資契約書，依投資人須知簽約㈡之規定，逾期視為放棄簽訂投資契約書權利，而於10月7 日凌晨失效，核屬有據，並無違誤。
㈨原告雖復稱大眾捷運系統聯合土地開發投資甄選與締約行政架構，係採取所謂「修正式雙階理論」，被告捷運局102 年11月25日函屬授益行政處分，系爭開發案投資契約，應屬行政契約等語。惟查原告在此所指被告捷運局102 年11月25日函（見本院卷2 ，第115 頁），主旨載明為「系爭開發案」由貴團隊（指本件原告）遞補投資申請人順位相關事宜等文字，而此項因第1 順位投資申請人未能完成合法簽約手續，通知由次順位遞補之公函，揆諸最高行政法院101 年度判字第936 號判決意旨：「被上訴人僅以系爭甄選案作為選擇訂約對象之方法，其與上訴人間並無前述之上下隸屬關係，亦非被上訴人得以單方行政行為決定，則其以98年3 月26日府城開字第0980052398號函通知上訴人獲選為優勝廠商，及嗣後以系爭函文所為上訴人無法取得優勝資格之通知，僅係被上訴人將其是否選擇上訴人作為簽約對象之決定通知上訴人而已，且無法令規定此等行為應以行政處分為之，是其性質上非屬行政處分。原判決遽以認定為行政處分，容有誤會。」尚非屬行政處分之性質；又，同院101 年度裁字第2226號駁回抗告人裁定之意旨：「況相對人僅以系爭甄選案作為選擇訂約對象之方法，其與抗告人間並無隸屬關係，亦非相對人得以單方行政行為決定，則其以98年3 月26日府城開字第0980052398號函通知抗告人獲選為優勝廠商，及嗣後以系爭函文所為抗告人無法取得優勝資格之通知，僅係相對人將其是否選擇抗告人作為簽約對象之決定通知抗告人而已，性質上非屬行政處分，原裁定遽以認定為行政處分，容有誤會。」亦同斯旨，均揭明關於行政契約甄選案選擇訂約對象之方法，據以作成之通知函，僅係單純事實通知而已，並非行政處分。原告主張該遞補投資申請人順位之通知函為行政處分，容有誤會，未能採取。
㈩末查，原告主張系爭開發案係被告北市府就臺灣桃園國際機場聯外捷運系統，針對臺北車站特定專用區C1、D1（東半街廓）土地運用規劃，性質上應為促參法第3 條第1 款、第11款之交通建設與重大商業設施，而有促參法之適用等語：惟按促參法之適用，其前提須為該法第3 條第1 項所列之公共建設，並合於同法第8 條第1 項所定之6 種民間參與公共建設之方式始足當之；此觀諸促參法之重大公共建設範圍訂定及認定原則第4 點：「各中央目的事業主管機關應依附件（分工表）及前點所定原則，並符合促參法第8 條所定之建設方式，擬定及修正重大公共建設範圍。」之規定自明；另參酌，行政院公共工程委員會98年工程促字第09800117590 號函：「本案住宅之合19作開發方式，擬採合建後分坪出售，其與促參法第8 條委託民間經營之參與方式不符，無促參法之適用。」亦同此旨趣。原告對此主張本件有促參法之適用，亦有誤會。
八、從而，被告因本件系爭開發案之成敗影響都市運輸效能之強弱及生活環境之良窳，關涉公共利益甚鉅，復因系爭開發案所需開發資金高達653 億餘元，投資申請人自應具有相當之資力或經濟上信用，始能達成重大公益目的，否則難期系爭開發案建設工程順利完竣之需求，依上開大眾捷運系統土地聯合開發辦法以及系爭開發案投資人須知規範之規定，提出最後審定條件，部分條件復經雙方多次協商會議討論同意在案，有如上述，原告如未能全部接受，即失去該順位投資申請人地位，被告北市府自無依其主張條件與之締約義務。是原告請求被告北市府應依系爭開發案投資人須知規範，以「原審查意見或經合義務裁量後合法，符合須知規範且合理之審定條件」，通知原告合作投資及簽訂投資契約書，自欠缺公法上請求權之基礎，為無理由，應予駁回。另，原告聲請調查證據狀（附本院卷2 ，第67頁反面至第69頁）等，請求調取被告等102 年12月5 日等之協商會議之錄音光碟或錄影光碟、聲請向中華民國銀行商業同業公會全國聯合會、台北市銀行商業同業公會、原證14列舉之12銀行函詢等，核與原告本件是否具公法請求權之基礎無直接關聯，且因事證已明，尚無必要，爰不予調取，在此敘明。又本件事證已明，兩造其餘主張或答辯，已不影響本件裁判結果，爰毋庸一一論列，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1
項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　104　 年　　10　　月　　22　　日臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官　黃秋鴻
法 官　陳金圍
法 官　陳鴻斌
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　104　 年　　10　　月　　22　　日書記官 林俞文