臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)103年度訴字第1619號

• 裁判案由: 返還公法上不當得利
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 104 年 02 月 26 日
• 當事人: 宗盈捷成股份有限公司

臺北高等行政法院判決
103年度訴字第1619號104年2 月5 日辯論終結原 告　宗盈捷成股份有限公司
代　表　人　陳宗智（董事長）
訴訟代理人　陳世偉　律師
被 告　臺北市立聯合醫院
代　表　人　黃勝堅（總院長）
訴訟代理人　李萬璋
林悟玄　律師
上列當事人間返還公法上不當得利事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件被告代表人原為邱文祥，於訴訟中變更為黃勝堅，茲據現任代表人具狀向本院聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：原告於民國95年間參與被告為招標機關，案號B94046之婦幼院區第一及第二醫療大樓整修統包工程公開招標案，並於95年2 月20日得標。被告於95年3 月16日將原告之押標金發還，臺灣臺北地方法院檢察署（下稱臺北地檢署）於97年8 月4 日，以原告公司及負責人陳宗智涉犯採購法第87條第4 項、第5 項犯罪行為而提起公訴，經臺灣臺北地方法院（下稱臺北地院）於99年3 月26日，以99年簡字第943
號刑事判決，判處原告公司罰金新臺幣（下同）30萬元以及負責人陳宗智有期徒刑五月，緩刑二年，因原告未上訴而確定。嗣被告以99年5 月17日北市醫總字第09932730100 號函（下稱99年5 月17日函），函知原告公司將刊登政府採購公報及追繳押標金，嗣經原告依法提出異議遭被告機關駁回後，提出申訴，經臺北市政府做成訴99018 號申訴審議判斷書，其中就刊登政府採購公報部分駁回，追繳押標金部分認為機關追繳押標金之通知性質上應為民事法上之催告，並非行政處分，不屬異議及申訴之範圍，而為不受理之決定，原告及被告均未提起行政訴訟。被告於103 年5 月將此案移送法務部行政執行署士林分署﹙下稱士林分署﹚執行，經士林分署以103 年5 月30日士執乙費特0000000 字第1030008964A
號執行命令及103 年8 月7 日以執行命令移轉原告帳戶存款800 萬590 元於被告。執行後原告提起本訴訟，請求返還公法上不當得利。
三、本件原告主張：
㈠本件被告對於原告公司押標金之追繳請求權，應已罹於消滅時效：
⒈按「公法上之請求權，於請求權人為行政機關時，除法令另有規定外，因五年間不行使而消滅；於請求權人為人民時，除法律另有規定外，因十年間不行使而消滅。」行政程序法第131 條第1 項定有明文。又「一、依政府採購法第30條第1 項本文、第31條第1 項前段規定，機關辦理招標，應於招標文件中規定投標廠商須繳納押標金，並於決標後將押標金無息發還未得標廠商。是廠商繳納押標金係用以擔保機關順利辦理採購，並有確保投標公正之目的，為求貫徹，政府採購法第31條第2 項乃規定機關得於招標文件中規定廠商有所列各款所定情形之一者，其所繳納之押標金不予發還，已發還者，並予追繳。法文明定機關得以單方之行政行為追繳已發還之押標金，乃屬機關對於投標廠商行使公法上請求權，應有行政程序法第131 條第1
項關於公法上請求權消滅時效規定之適用。二、政府採購法第31條第2 項各款規定機關得向廠商追繳押標金之情形，其構成要件事實既多緣於廠商一方，且未經顯現，猶在廠商隱護中，難期機關可行使追繳權，如均自發還押標金時起算消滅時效期間，顯非衡平，亦與消滅時效制度之立意未盡相符。故上述公法上請求權應自可合理期待機關得為追繳時起算其消滅時效期間。至可合理期待機關得為追繳時，乃事實問題，自應個案具體審認。」亦有最高行政法院102 年11月份第1 次庭長法官聯席會議可資參照。是本件被告以上開工程採標投標須知第參節第六點、行政執行法第4 條規定移送追繳原告押標金之行為乃行使請求權之意思表示，應受行政程序法第131 條五年消滅時效規定之規範。
⒉按「又政府採購法第31條第2 項第8 款並未以廠商因其影響採購公正之違反法令行為，經刑事判決為必要，亦無廠商之人員經刑事法院認定其犯罪之要件。況且行政爭訟事件並不受刑事判決認定事實之拘束（最高行政法院59年判字第410 號判例參照），理論上亦可能發生某採購案，刑事判決認定廠商無影響採購公正之違反法令行為，而行政爭訟程序反而認定廠商有影響採購公正之違反法令行為，或刑事判決認定廠商有影響採購公正之違反法令行為，而行政爭訟程序反而認定廠商無影響採購公正之違反法令行為。是以機關依政府採購法第31條第2 項第8 款對廠商不予發還或追繳押標金，非必須至經刑事判決或廠商人員經刑事法院認定其犯罪後始得為之。」最高行政法院100 年判字1985號判決可資參照。又按政府採購法第31條第2 項第8 款及本件招標工程採購投標須知第參節第六點規定之意旨，廠商有其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳。而所謂其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者，按主管機關行政院公共工程委員會99年6 月15日函釋，應依該會89年1 月19日第89000318號解釋函所載，如機關發現廠商人員涉有犯政府採購法第87條之罪者，茲依同法第31條第2 項第8 款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金亦應不發還或追繳。換言之，依據政府採購法之主管機關即行政院公共工程委員會之見解，政府採購法第31條第2 項第8 款僅需機關認定廠商涉有政府採購法上刑責之規定即足該當，並不以廠商人員經法院判決有罪為必要，亦與上開最高行政法院100 年判字1985號判決意旨相符。
⒊本件採購案於96年9 月間即遭臺北地檢署偵辦，當時國內主要媒體均有大篇幅之報導，於媒體報導當時，被告即已明知含原告公司負責人陳宗智在內之廠商，可能涉犯政府採購法之罪，尤其原告公司負責人更遭羈押，被告機關自不可能不知此事實。遑論本件採購案所涉及不法疑雲，係由臺北市政府廉政肅貪中心所調查移送，本於行政一體性之原則，被告不可能不知。而自被告知悉此一事實時起，已可自行調查及認定原告公司是否有應追繳押標金之事由存在，而決定是否應追繳押標金。而揆諸上開最高行政法院見解，此時應可合理期待機關為追繳時，故消滅時效應自此起算。
⒋退步言之，至遲於97年8 月間原告公司及陳宗智遭臺北地檢署提起公訴時，因偵查期間臺北地檢署同時偵辦時任被告機關副院長吳振龍等人，並對於吳振龍、翁玉琴等員做成不起訴處分，該不起訴處分書中亦指明：「一、（二）被告曾世杰、黃麗芬之圍標及陪標部分：…. 前揭陳宗智、劉克昌及郭昌實等三人違反政府採購法部分，均另行偵結起訴。」如上所述，應認被告於偵查期間即已知悉原告有違反上開工程採標投標須知第參節第六點規定，且當時並無任何法律上或事實上障礙，被告已處於可合理期待權利人為請求之情狀，故而被告延宕而未向原告請求給付追繳之押標金，遲至103 年5 月被告機關始移送士林分署，請求士林分署行政執行，而行使其公法上請求權。被告自可行使請求權至實際行使請求權已逾五年，依行政程序法第131 條第1 項規定，被告機關之請求權已逾五年時效。而公法上消滅時效依行政程序法第131 條第2 項規定：「公法上請求權，因時效完成而當然消滅。」係採權利消滅說，故被告機關之請求權既已消滅，仍向原告公司強制執行之800 萬590 元，顯屬公法上不當得利，應返還原告。㈡按政府採購法第83條規定：「審議判斷，視同訴願決定。」而依據訴願法第95條前段規定：「訴願之決定確定後，就其事件，有拘束各關係機關之效力。」本案所涉之臺北市政府99年9 月15日訴99018 號申訴審議判斷，因被告及原告公司均未提出行政訴訟而告確定。從而，被告之上級機關即臺北市政府就此既已為決定，認為被告99年5 月17日函乃私法上催告之意思表示，依上開訴願法第95條之規定，已發生拘束被告之效力。是99年5 月17日函既經被告之上級機關認定非屬公法上意思表示而形同撤銷，被告除另為新處分外，依上開政府採購法及訴願法之規定，應依其上級機關之判斷另為處置，如欲向原告公司追繳押標金，亦不得以99年5 月17日函作為處分而移送執行等情。
並聲明求為判決被告應給付原告800 萬590 元，及本起訴狀繕本送達被告翌日起至清償日止按週年利率5 ％計算之利息。
四、被告則以：
㈠被告對原告公司押標金之追繳請求權，並未罹於消滅時效：⒈按「依政府採購法第30條第1 項本文、第31條第1 項前段規定，機關辦理招標，應於招標文件中規定投標廠商須繳納押標金，並於決標後將押標金無息發還未得標廠商。是廠商繳納押標金係用以擔保機關順利辦理採購，並有確保投標公正之目的，為求貫徹，政府採購法第31條第2 項乃規定機關得於招標文件中規定廠商有所列各款所定情形之一者，其所繳納之押標金不予發還，已發還者，並予追繳。法文明定機關得以單方之行政行為追繳已發還之押標金，乃屬機關對於投標廠商行使公法上請求權，應有行政程序法第131 條第1 項關於公法上請求權消滅時效規定之適用。」及「行政執行，自處分、裁定確定之日或其他依法令負有義務經通知限期履行之文書所定期間屆滿之日起，五年內未經執行者，不再執行；其於五年期間屆滿前已開始執行者，仍得繼續執行。但自五年期間屆滿之日起已逾五年尚未執行終結者，不得再執行。」最高行政法院102
年11月份第1 次庭長法官聯席會議及行政執行法第7 條定有明文。準此，有行政程序法第131 條第1 項五年消滅時效適用者，乃僅指行政機關依法發函追繳押標金行使公法上請求權之行為而言。若採購機關於請求權時效內行使權利、作成限期繳納之行政處分後，於義務人﹙廠商﹚屆期未履行時，後續應適用上開行政執行法所定執行期間之規定，於五年內移送行政執行處強制執行。
⒉被告於臺北地院於99年3 月26日以99年簡字第943 號刑事判決依採購法第87條第4 項、第5 項判原告公司及負責人陳宗智有罪後，始可得知悉原告公司及負責人有圍標情事，此時被告機關始處於可合理期待為請求之情狀，被告以99年5 月17日函，向原告公司追繳押標金，並於103 年5
月將此案移送士林分署行政執行，經士林分署以103 年5
月30日士執乙費特0000000 字第1030008964A 號執行命令及103 年8 月7 日以執行命令移轉原告帳戶存款800 萬590 元於被告，被告已於時效內作成發函追繳押標金之行政處分，並於追繳押標金之行政處分作成後五年內將此案移送士林分署行政執行，皆符合行政程序法第131 條第1 項五年內行使公法上請求權及行政執行法第7 條五年內執行之時效規定。縱以原告所主張之96年9 月檢方偵辦時即為可合理期待機關為追繳時，惟被告已以99年5 月17日函，向原告公司追繳押標金，原告主張被告追繳押標金已罹於消滅時效並無理由。
㈡被告99年5 月17日函係屬依法令之行政處分：
⒈按「……『機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰……八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。』為政府採購法第31條第2 項所明文。又工程會依政府採購法第31條第2 項第8 款之授權，以89年1 月19日工程企字第89000318號函釋示：『如貴會發現該3 家廠商有本法（即政府採購法）第48條第1 項第2 款或第50條第1 項第3 款至5 款情形之一，或其人員涉有犯本法第87條之罪者，茲依本法第31條第2 項第8 款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金亦應不發還或追繳。』」次按「政府採購法第30條第1 項前段及第31條第2 項第8 款規定，押標金乃擔保全體投標者均能遵照投標應行注意事項以踐行相關程序，除督促得標者應履行契約外，兼有防範投標人圍標或妨礙標售程序公正之作用，堪認投標廠商繳納押標金之目的，亦有確保投標公正之目的，此為辦理招標機關所為之管制，以避免不當或違法之行為介入。因此，法律規定廠商如有此類行為者，辦理招標之政府機關即得對其所繳納之押標金不予發還，或予以追繳，其性質乃以公權力強制實現廠商參與投標時所為之擔保，屬於管制性不利處分。」亦為最高行政法院101 年度判字第8 號判決所肯認。又訴願法第95條所規定之拘束力，僅係個案拘束，且經過實質審理後所作之訴願決定亦係行政機關之行政處分之一種，難認足以拘束法院，更何況僅係從程序上不合法駁回之不受理決定自無拘束法院之理。
⒉又「最高行政法院97年5 月份第1 次庭長法官聯席會議決議略以：『機關……認廠商有同法第31條第2 項第8 款所定有影響採購公正之違反法令行為情形，不予發還其押標金，廠商對不予發還押標金行為如有爭議，即為關於決標之爭議，屬公法上爭議。』惟有關追繳押標金之強制執行方式，上開決議並未敘及，嗣經行政院公共工程委員會於99年12月1 日召開研商會議仍未獲致共識，案經該會簽陳行政院核定，業於日前奉院長核示採行政執行方式解決。爰請貴署轉知所屬各行政執行處，對於機關依政府採購法第31條第2 項規定追繳押標金事件，於移送機關符合行政執行法第11條第1 項規定要件時，自即日起受理是類事件之移送執行。」為法務部法律字第1000002446號函示明文。
⒊依本採購案之採購投標須知「第參節押標金六、投標廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：﹙八﹚其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」原告公司及負責人陳宗智於99年3 月16日受臺北地院99簡字第943 號判決認定成立採購法第87條之圍標後，被告以99年5 月17日函為行政機關單方且具有法效性之行政行為，係屬行政處分且係依法令所為之處分，執行名義自屬合法有效，原告主張99年5 月17日函已失其效力自無理由等語，資為抗辯。
並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、兩造之爭點：被告對於原告公司押標金之追繳請求權是否已罹於消滅時效。
六、經查：
㈠按「公法上之請求權，於請求權人為行政機關時，除法令另有規定外，因五年間不行使而消滅；於請求權人為人民時，除法律另有規定外，因十年間不行使而消滅。」及「一、依政府採購法第30條第1 項本文、第31條第1 項前段規定，機關辦理招標，應於招標文件中規定投標廠商須繳納押標金，並於決標後將押標金無息發還未得標廠商。是廠商繳納押標金係用以擔保機關順利辦理採購，並有確保投標公正之目的，為求貫徹，政府採購法第31條第2 項乃規定機關得於招標文件中規定廠商有所列各款所定情形之一者，其所繳納之押標金不予發還，已發還者，並予追繳。法文明定機關得以單方之行政行為追繳已發還之押標金，乃屬機關對於投標廠商行使公法上請求權，應有行政程序法第131 條第1 項關於公法上請求權消滅時效規定之適用。二、政府採購法第31條第2 項各款規定機關得向廠商追繳押標金之情形，其構成要件事實既多緣於廠商一方，且未經顯現，猶在廠商隱護中，難期機關可行使追繳權，如均自發還押標金時起算消滅時效期間，顯非衡平，亦與消滅時效制度之立意未盡相符。故上述公法上請求權應自可合理期待機關得為追繳時起算其消滅時效期間。至可合理期待機關得為追繳時，乃事實問題，自應個案具體審認。」分別為行政程序法第131 條第1 項之明文規定及最高行政法院102 年11月份第1 次庭長法官聯席會議之決議參照。
㈡如事實概要欄所述之事實，有臺北市立聯合醫院婦幼院區第一及第二醫療大樓整修統包工程採購投標須知、臺北地檢署96年度偵字第50584 號起訴書、原處分、被告99年6 月29日北市醫總字第09932910700 號函、臺北市政府99年9 月15日訴99018 號申訴審議判斷書及士林分署103 年5 月30日士執乙費特0000000 字第1030008964A 號執行命令等影本附於本院卷可稽，且為兩造所不爭執，應認為真實。
㈢按政府採購法第30條第1 項前段及第31條第2 項第8 款規定，押標金乃擔保全體投標者均能遵照投標應行注意事項以踐行相關程序，除督促得標者應履行契約外，兼有防範投標人圍標或妨礙標售程序公正之作用，堪認投標廠商繳納押標金之目的，亦有確保投標公正之目的，此為辦理招標機關所為之管制，以避免不當或違法之行為介入。因此，法律規定廠商如有此類行為者，辦理招標之政府機關即得對其所繳納之押標金不予發還，或予以追繳，其性質乃以公權力強制實現廠商參與投標時所為之擔保，屬於管制性不利處分。本件被告以99年5 月17日北市醫總字第09932730100 號函向原告追繳押標金，該函性質上為行政處分。嗣原告提出異議，遭被告駁回後，提出申訴，經臺北市政府作成訴99018 號申訴審議判斷書，該審議判斷雖認被告追繳押標金之通知，性質上為民事法上之催告，並不影響該函之法律性質。亦即，該函之本質為行政處分，不因訴願審議機關之誤解而有所改變。㈣被告於臺北地院於99年3 月26日以99年簡字第943 號刑事判決，依採購法第87條第4 項、第5 項判決原告公司及負責人陳宗智有罪後，始可得知悉原告公司及負責人有圍標情事，得認此時被告已處於可合理期待為請求之情狀。被告於99年5 月17日發函向原告追繳押標金，並於103 年5 月將此案移送士林分署行政執行，經士林分署以103 年5 月30日士執乙費特0000000 字第1030008964A 號執行命令及103 年8 月7
日以執行命令移轉原告帳戶存款800 萬590 元於被告，被告已於時效內作成追繳押標金之行政處分，並於追繳押標金之行政處分作成後五年內將此案移送士林分署行政執行，皆符合行政程序法第131 條第1 項五年內行使公法上請求權及行政執行法第7 條五年內執行之時效規定。縱以原告所主張之96年9 月檢方偵辦時即為可合理期待機關為追繳時，被告於99年5 月17日發函向原告追繳押標金，亦未逾五年之時效。㈤綜上所述，原告主張被告追繳押標金已逾時效，為不可採。其進而主張被告逾時效向原告追繳之押標金為公法上之不當得利，自屬無據。從而，原告請求被告返還公法上不當得利，並加計遲延利息，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　104 　年　　2 　　月　　26 　日臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官　 黃本仁
法 官 洪遠亮
法 官　 徐瑞晃
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　104 　年　　2 　　月　　26 　日書記官 林苑珍