臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)103年度訴字第199號

• 裁判案由: 區域計畫法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 103 年 05 月 08 日
• 當事人: 臺灣永光化學工業股份有限公司

臺北高等行政法院裁定
103年度訴字第199號103年4 月24日辯論終結原 告　臺灣永光化學工業股份有限公司
代　表　人　陳建信（董事長）
訴訟代理人　黃帥升　律師
王龍寬　律師
林庭宇　律師
被 告　桃園縣蘆竹地政事務所
代　表　人　劉瑞德（主任）住同上
訴訟代理人　吳宜靜
林健毅

上列當事人間區域計畫法事件，原告不服桃園縣政府中華民國102 年12月10日府訴法字第1020264017號訴願決定，提起行政訴，本院裁定如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、按行政訴訟法第107 條規定：「（第1 項）原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。（第2項）撤銷訴訟及課予義務訴訟
，原告於訴狀誤列被告機關者，準用第一項規定。……」。前開行政訴訟法第107 條所定，原告提起之訴，其訴訟要件之欠缺可以補正者，審判長應定期命其補正，若原告不補正或逾期不補正，受訴法院得以起訴不合法裁定駁回。如原告於期限內補正之被告機關並非命補正之行政機關，仍屬未補正，自得以其起訴不合法定程式，適用行政訴訟法第107 條第1 項第10款之規定，裁定駁回其訴（最高行政法院93年8
月份庭長、法官聯席會議決議參照）。因此原告起訴所指之被告若經命補正，或無從命補正，自應以認原告起訴不合法定程式，依行政訴訟法第107 條第1 項第10款之規定，裁定駁回其訴。次按「區域計畫法第4 條及第15條第1 項規定：「區域計畫之主管機關︰中央為內政部；直轄市為直轄市政府；縣（市）為縣（市）政府。」「（第1 項）區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣( 市) 政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」「（第1 項）區域計畫完成通盤檢討公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，符合非都市土地分區使用計畫者，得依左列規定，辦理分區變更︰一、政府為加強資源保育須檢討變更使用分區者，得由直轄市、縣( 市) 政府報經上級主管機關核定時，逕為辦理分區變更。」區域計畫法第4 條、第15條第1 項及第15條之1 第1 項第1 款定有明文。因此非都市土地經檢討變更使用分區之主管機關為縣（市）政府，而非鄉鎮市公所。
二、事實概要：原告所有坐落於桃園縣大園鄉○○段○○區○段○○○○○○號土地（下簡稱系爭土地）部分範圍位於老街溪河
川區域內，前經內政部以民國102 年8 月20日台內營字第1020808113號函准予核備桃園縣政府辦理桃園縣中壢市○里段等3 市（鄉○○○○段489 筆非都市土地（包含系爭土地在內
）檢討變更為河川區，桃園縣政府遂以102 年9 月2 日府地用字第10202145561 號公告前揭土地檢討變更為河川區之使用分區圖、使用編定圖及編定清冊，同日另以府地用字第1020214556號函囑被告依製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知第17點第1 款規定將本案編定結果通知書送達原告在內之土地所有權人、管理人或管理機關，被告遂以102 年9 月17日蘆地行字第1021003862號函附編定結果通知書通知原告系爭土地原使用分區為「工業區」，使用地類別為丁種建築用地；變更編定後使用分區變更為「河川區」，並加註部分屬工業區，使用地類別仍為丁種建築用地（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，遭決定不受理。原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告起訴主張略以：
（一）原處分乃行政處分，原告自得對之提起訴願，訴願決定指稱原處分函僅為觀念通知云云，洵屬無據：
１、依行政程序法第92條第1 項、司法院釋字第423 號解釋，並參高雄高等行政法院94年度訴字第793 號判決意旨，從而，被告以原處分函檢送系爭編定結果通知書課予原告依編定結果使用土地之義務，且系爭編定結果通知書既分別於第二行及左下角署押處載明：「機關：蘆竹地政事務所」、「桃園縣蘆竹地政事務所」，訴願決定再以原處分函僅在協助桃園縣政府將土地使用編定結果通知書送達原告，並告知原告如發現土地使用分區界線或使用地編定有遺漏或錯誤情事，應申請更正，核其性質應為觀念通知，並不因該通知而對外直接發生法律效果云云，參諸前開行政法院判決意旨，洵屬無據，要無可採。
２、復查，原處分函載稱係依據區域計畫法、內政部頒制定非都市土地使用分區及編訂各種使用地作業須知等規定辦理，單方面強制課與原告所持有之系爭土地，自公告之日起，應依編定之用途使用等義務，並於說明欄第四項載明：「凡違反規定擅自變更使用者，依區域計畫法第21條、第22條規定，處新台幣6 萬元以上30萬以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施……並得處6 個月以下有期徒刑或拘役。」是原處分函既已載明係依區域計畫法規定而為處分，倘若原告未據以辦理，依原處分函載明之區域計畫法第21條及第22條規定，原告將進一步受有被課處罰鍰、停止供水供電、強制拆除，甚至6 個月以下有期徒刑或拘役之不利益，故原處分確已強制課予原告自公告之日起，應依編定之用途使用系爭土地此一具體、特定公法上義務。
３、又查被告雖一再援引內政部102年8月20日台內營字第1020808113號函及桃園縣政府102年9月2日府地用字第1020214556 號函，主張本件係內政部及桃園縣政府委由被告以原處分函檢送系爭編定結果通知書課予原告云云，惟系爭土地於原處分作成當時之使用分區為工業區，原處分將大園工業區內之系爭土地自工業區改編為河川區，原告行使系爭土地之所有權，至少即受水利法第78條、第79條及非都市土地使用管制規則第8 條第1 項等規定限制，而內政部及桃園縣政府函並未直接對原告產生此等限制，可知原處分已對原告使用系爭土地之權利發生公法上法律效果，依行政程序法第92條第1 項規定及前開實務相關見解，原處分洵為行政處分。被告援引內政部及桃園縣政府前開函文，並不影響原處分乃行政處分之認定。
（二）本件被告為原處分之主管機關：按編定作業須知第3點第2項規定，可知土地使用分區之編定作業，地政事務所應係執行土地使用分區之編定作業及寄送編定結果(即原處分)之主管機關。被告以原處分函檢送系爭編定結果通知書，課予原告依編定結果使用土地之義務，且系爭編定結果通知書既分別於第二行及左下角署押處載明：「機關：蘆竹地政事務所」、「桃園縣蘆竹地政事務所」，依編定作業須知第3 點第2 項規定，可知被告於原處分函已表彰為系爭土地使用分區之編定作業主管機關之意旨。又查被告於103 年3 月7 日再以蘆地行字第1030002873號函通知原告：「查旨揭河川區使用分區調整作業，經河川主管機關(
桃園縣政府水務局) 表示刻正辦理河川圖籍更新作業，故本縣暫緩辦理旨揭河川區分區調整登記。」通知原告其刻正辦理圖籍更新作業，暫緩辦理調整登記云云，益證被告實為系爭土地使用分區之編定作業主管機關。又按訴願法第8 條前段及第9 條前段規定，可知原處分為受委任機關即被告之行政處分，本件被告為原處分之主管機關，實無疑義。
（三）況，依被告於作成原處分函時，亦依行政程序法第96條第1項第6款明載不符本行政處分之救濟方法：「五、台端如不服本案之處分，請依訴願法第14條及第58條之規定，自本函送達之次日起30日之內，繕具訴願書正、副本及本函影本經由桃園縣政府轉內政部提起訴願……。」可知被告亦認定原處分函之性質為行政處分，迺原告依法遵期提起訴願後，訴願決定卻為相反之認定，再飾詞原處分函說明五之附記內容顯有錯誤云云，不但違反行政程序法第8 條所揭示之誠信原則，更牴觸法治國家之依法行政原則，實屬無稽，洵無足取。
（四）被告未給予原告陳述意見之機會，違反行政程序法第102
條之規定。查原處分將大園工業區內之系爭土地自工業區改編為河川區，原告行使系爭土地之所有權，至少即受水利法第78條、第79條、非都市土地使用管制規則第8 條第1 項之限制。再者，依原告人員赴大園鄉公所檢視公告圖冊之結果，新河川線將永光一廠沿老街溪岸之廠房及污水處理池悉數劃入河川區內，若原處分確定，桃園縣政府即得隨時將系爭土地之用地編定自工業用之丁種建築用地改為水利用地或其他用途( 依非都市土地使用管制規則第27條附表3 ，河川區原則上不得作為丁種建築用地) ，屆時沿岸廠房及污水處理池即面臨罰款及拆除之命運，且若無污水處理池，更將令全廠停擺，近二百名之員工衣食無著，影響原告及民眾之權益甚鉅，被告卻從未給予原告陳述意見之機會，置行政程序法第102 條之規定及最高行政法院97年度判字第665 號、99年度判字第1161號判決意旨之誡命於不顧，顯然違法，應予撤銷。
（五）原處分函之記載不明，違反行政程序法第5 條明確性原則、第43條之採證法則及第96條第1 項第2 款之規定。原處分之法令依據，原處分函僅於第一項記載係依據區域計畫法、制定非都市土地使用分區圖及編訂各種使用地作業須知( 下稱編定作業須知) 、內政部102 年8 月20日台內營字第10 20808113 號函及桃園縣政府102 年9 月2 日府地用字號第102 0214556 號函云云，惟遑論被告從未於作成原處分函前提供或檢附前揭內政部函及桃園縣政府函予原告，亦未特定其係依區域計畫法及編定作業須知之何條項規定作成，原告實無從了解其確切之法令依據，參諸最高行政法院99年度判字第611 號判決見解，原處分自已違反行政程序法第5 條及第96條第1 項第2 款之規定。再者，原處分函全未說明究竟為何將系爭土地改編為河川區、其評估之因素為何、所根據之證據資料為何、系爭土地之何部分屬河川區、又何部分仍屬工業區等事實及理由，不僅令原告不明究理，何以一從未淹水之工業區竟被劃為河川？且未敘明何部分屬河川區，則系爭土地究竟應全數適用抑或部分適用水利法，實令原告無所適從，更遑論闕漏事實及理由亦令本院無從審查及確認，參諸最高行政法院
102 年度判字第137 號判決，原處分自已違反行政程序法第5 條、第43條及第96條第1 項第2 款之規定。
（六）原處分將系爭土地之一部分改編為河川區，實與一般論理及經驗法則有違，違反相關土地法令之規定。
１、原告雖不明瞭被告之理由為何，惟縱依一般論理及經驗法則，以及一般中學地理常識即知，於曲流地形，曲流的外側流速大，稱為侵蝕岸即凹岸，因受侵蝕而不斷後退，河岸較陡；內側流速小，稱為堆積岸即凸岸，因堆積盛行，河岸寬廣低平，而系爭土地靠老街溪側大部分屬於堆積岸即凸岸，目前更已淤積成沙洲而有眾多植物林木生長其上，是老街溪之主河道實漸漸遠離系爭土地，更從未氾濫至永光一廠之廠區內。詎原處分竟為相反之認定，將系爭土地之一部分改編為河川區，實與一般論理及經驗法則有違，不僅不當，更違反行政程序法第43條關於採證法則之規定。
２、次按編定作業須知第5 點第1 項第9 款規定，本件老街溪之主河道實漸漸遠離系爭土地，更從未氾濫至原告永光一廠之廠區內；且桃園縣政府水務局歷年來為保護水道、確保河防安全及水流宣洩，亦沿著系爭土地與老街溪之邊界增建河川堤防，並無跨越河川區邊界至系爭土地。詎原處分為相反之認定，將系爭土地之一部分改編為河川區云云，實與一般論理及經驗法則有違，亦與編定作業須知第5
點規定河川區設置之目的相違背，原處分之內容，亦違反編定作業須知第5 點第1 項第9 款規定，自屬違法，應予撤銷。
３、又按編定作業須知第13點規定，查自原告於68年及74年在大園工業區內分別購入系爭土地，並於68年設立永光一廠以來，系爭土地之使用分區即為工業區，迺被告於老街溪之主河道漸漸遠離系爭土地之事實下，仍幡然改變其過去30多年來之認定，將系爭土地之使用分區變更為河川區云云，原處分之使用分區界線顯有不切實際情形，違反編定作業須知第13點規定，亦有違誤。
（七）綜上，原告依法提起訴訟並聲明：１、訴願決定、原處分關於原告所有桃園縣大園鄉○○○段○○區○段○○○○○○
號土地之使用編定結果通知書均撤銷。２、訴訟費用由被告負擔。
四、被告抗辯則以：
（一）查本案河川區使用分區調整經內政部准予核備後由桃園縣政府辦理公告，被告僅係依桃園縣政府102 年9 月2 日府地用字第1020214556號函說明四囑託及製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知第17點第1 款規定，以102 年9 月17日蘆地行字第1021003862號函（即原處分書）附非都市土地使用分區調整編定結果通知書通知訴願人，並告知公告期間如發現土地使用分區界線或使用地編定有遺漏或錯誤情事應以書面提出申請更正，且尚未將使用分區調整結果登載於土地登記簿上，是該函性質應為事實說明及觀念通知，並未對外直接發生法律效果，故非屬訴願法上之行政處分。
（二）另被告前以102 年10月31日蘆地行字第1021004741號函轉桃園縣政府地政局，經桃園縣政府以102 年11月7 日府地用字第1020275954號函說明三回覆原告略以：「本案業於102 年10月23日公告完竣，惟因水利主管機關刻正辦理河川圖籍之更新，是本案將俟陳報內政部同意後，暫緩辦理河川區分區調整之登記異動作業」在案，是本案分區調整作業已暫緩辦理，系爭土地使用分區為工業區，並無變更。
（三）綜上所述，本案原告之訴為無理由，以此狀資為抗辯。並聲明求為判決：１、駁回原告之訴。２、訴訟費用由原告負擔。
五、兩造對事實概要欄記載及下開事實經過均不爭執，並有兩造提出之下列證據及訴願卷可查，自足認為真實。
（一）原告所有坐落於桃園縣大園鄉○○段○○區○段○○○○○○
號土地（即系爭土地）部分範圍位於老街溪河川區域內，前經水利單位確認位於已公告河川區域及水道治理計畫線或堤防預定線之用地範圍內。101 年5 月15日，被告依桃園縣政府地政局函囑，以蘆地行字第1010003146號函檢送老街溪（自出海口起至龍南排水與大坑坎排水合流口處）河川區域土地使用分區調整案，檢陳修正後非都市土地使用分區編定圖、非都市土地使用編定清冊、統計表、提案表及透明圖予桃園縣政府地政局（本院卷第148 頁）。
（二）桃園縣政府101 年5 月21日召開101 年度第2 次非都市土地使用分區劃定及調整案件審議專案小組會議（會議紀錄詳本院卷第151-157 頁），被告依上開會議決議，101 年6 月8 日檢陳「老街溪水系主流老街溪之河川區域分區調整案」之非都市土地使用分區圖套繪於經建版地形圖、非都市土地使用分區圖、非都市土地使用分區編定圖、非都市土地使用編定清冊、用地面積統計表，函覆桃園縣政府地政局（本院卷第158 頁）。
（三）102 年8 月20日，內政部以台內營字第1020808113號函覆桃園縣政府101 年6 月14日府地用字第1010145887號函，略以准予核備桃園縣政府辦理桃園縣中壢市○里段等3 市（鄉○○○○段489 筆非都市土地（包含系爭土地在內）檢
討變更為河川區（本院卷第90頁）。
（四）102 年9 月2 日，桃園縣政府以府地用字第10202145561
號公告，依據區域計畫法第15條之1 及前開內政部102 年8 月20日函，將包含本件系爭土地部分在內之土地，公告檢討變更為河川區，並依區域計畫法第16第1 項規定將本案土地使用分區圖、使用編定圖及編定清冊，於所轄管公所內公開展示（本院卷第160-161 頁）。同日桃園縣政府並以府地用字第1020214556號函囑被告，依製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知第17點第1 款規定將本案編定結果通知書，送達原告在內之土地所有權人、管理人或管理機關（本院卷第159 頁）。
（五）102 年9 月17日，被告依其上級機關桃園縣政府函囑，以蘆地行字第1021003862號函，附編定結果通知書，通知原告系爭土地原使用分區為「工業區」，使用地類別為丁種建築用地；變更編定後使用分區變更為「河川區」，並加註部分屬工業區，使用地類別仍為丁種建築用地；又上非都市土地使用分區調整編定案，其結果於102 年9 月23日起在桃園縣大園鄉公所公告及公開展示編定圖冊，特予通知（即原處分，本院卷第162-163 頁）。又上開蘆地行字第1021003862號函說明五記載：「台端如不服本案之處分，請依訴願法第14條及第58條規定，自本函送達之日起30日內，繕具訴願書正、副本及本函影本，經由桃園縣政府轉內政部提起訴願」等語。
（六）原告不服原處分提起訴願，以被告及桃園縣政府為原處分機關，認原處分將大園工業區內原告所有系爭土地，自工業區改編為河川區，原告行使系爭土地所有權，受有限制，故原處分違法，訴請撤銷（訴願卷第50頁至60 頁 ）。其中以被告為原處分機關部分，經訴願機關桃園縣政府，以被告102 年9 月17日蘆地行字第1021003862 號 通知函為觀念通知，非行政處分，而為訴願不受理之決定；原告不服提起本件行政訴訟，另將原告對桃園縣政府訴願部分，轉送內政部訴願委員會處理。
（七）102 年11月7 日桃園縣政府函，依據被告函轉原告代理人之訴願函，而針對原告及訴願代理人就系爭土地使用分區調整為河川區提起陳情案覆函，除引用水利法規定外，另以本案業於102 年10月23日公告完竣，惟因桃園縣政府水利主管機關刻正辦理旨案河川圖籍之更新，是本案將俟陳報內政部同意後，暫緩辦理河川區分區調整之登記異動作業。
（八）桃園縣政府103 年2 月21日府地用字第1030040561號函略以，……因該府（地政局）刻正辦理河川區分區調整作業，而該府（水務局）之圖籍更新作業恐有範圍內私有土地面積之異動，須重新辦理河川圖籍公告之情形，對於民眾之權益影響甚大，為確保民眾權益不因圖籍資料誤差而造成損害，爰應優先辦理河川區圖籍更新作業，並取得精確之位置及樁位後，始得據以辦理河川區分區調整，請該府（地政局）暫緩辦理分區調整登記之異動，俟圖籍更新後，再行續辦分區調整相關事宜……本案因涉及區域計畫法施行細則第20條第2 項疑義，爰俟河川圖籍資料更新後，再行續辦後續分區調整登記事宜（本院卷第174-175 頁）。被告乃依該函以103 年3 月7 日蘆地行字第1030002873號函通知原告，暫緩辦理河川區分區調整登記（本院卷第176 頁）。
（九）本院函詢桃園縣政府，該府103 年3 月27日府法訴字第1030068471號函覆略以：查本件非都市土地使用分區由工業區變更為河川區，依該府102 年9 月1 日府地用字第10202145561 號公告所載，其法律依據為區域計畫法第15條之1 之規定。次查該法條第1 項第1 款規定……同法第4 條第1 項……足見非都市土地使用分區變更之主管機關在桃園縣為該府，是本件有權將工業區變更為河川區之主管機關自為該府……（本院卷第119 頁）。
七、經查：
（一）如前述本院認定之事實，本件被告102 年9 月17日蘆地行字第1021003862號函，乃依據區域計劃法，內政部訂頒「制定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」、桃園縣政府102 年9 月2 日府地用字第1020214556號函及府地用字第10202145561 號公告，及內政部102 年8 月20日台內營字第1020808113號函辦理（參照原處分函說明一），同時並在同函說明五教示條款明確記載，「不服本案之處分，請依訴願法第14條及第58條規定……經由桃園縣政府轉內政部提起訴願。」因此從上開函，及參照前述區域計劃法第4 條、第15條第1 項及第15條之1 第1 項第1 款等規定可知，有關辦理本件原告所有桃園縣大園鄉○○○段○○區○段○○○○○○號非都市土地使用分區調整編
定之主管機關，均為桃園縣政府，而非被告。再參照內政部訂頒「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」第17點第1 款規定：「公告及通知：（一）土地使用分區及土地使用編定圖說奉准核備後，直轄市、縣（市）政府應依區域計畫法第十六條第一項規定，在當地鄉（鎮、市、區）公所予以公告三十天；其編定結果，並應通知土地所有權人或土地登記簿所載管理人或管理機關。」第18點規定：「直轄市、縣（市）政府自非都市土地使用分區及各種使用地編定結果公告之日起，實施非都市土地使用管制。土地所有權人發現土地使用分區界線或使用地編定有遺漏或錯誤情事，應於公告之日起三十日內以書面提出申請更正，經直轄市、縣（市）政府查明屬實，並彙報上級主管機關核備後更正之，並復知申請人。」（詳原處分卷第15、16頁）規定可知，本件被告僅係就桃園縣政府所為非都市土地用分區調整編定結果，依桃園縣政府指示「通知」包含原告在內之各土地所有權人而已，並非作成「非都市土地使用分區調整編定」之主管機關，已經明確。
（二）次查本件原告聲明如上，即請求撤銷原處分（被告102 年9 月17日蘆地行字第1021003862號函）有關原告所有桃園縣大園鄉○○○段○○區○段○○○○○○號土地之使用編定
結果通知書（按如原告書狀內容所載，上開通知書即將系爭土地一部分由原工業區改編為河川區），因此本件原告乃主張系爭非工業區土地，由原工業區改編為河川區之使用編定結果通知書違法，並非主張被告依「制定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」所為公告及通知程序違法，即足證明。從而原告主張本件原處分是被告權責範圍內之行政處分云云，容對法令誤解。
１、參照前開法律規定，本件原告主張之原處分之主管機關為桃園縣政府，原告誤為被告而提起本件訴訟，且原告經本院闡明後，仍持己見認本件被告為適格之被告，參照首揭規定，自應認本件原告起訴不合法定程式（於經言詞辯論後），以裁定駁回之。
２、又本件原告提起本件訴願同時，亦以桃園縣政府為原處分主管機關一併提起訴願（參見訴願卷第52頁），且該部分業經桃園縣政府移由訴願管轄機關內政部處理中（訴願卷第157 頁），參諸原告始終主張未誤列被告機關，故本院無再闡明被告應為桃園縣政府，並定期命補正必要；應併予敘明。
３、末查有關系爭土地一部分由原工業區改編為河川區，或使用結果通知（按應指桃園縣政府102 年9 月2 日府地用字第10202145561 號公告），依原告起訴意旨及其知悉最終結果言，當然屬公法上具體事件決定，對外直接發生法律效果之單方行政行為，被告主張原處分為觀念通知等語，尚有誤會；實際上本件被告僅是承桃園縣政府之命，依法代轉通知及公告而已，原告主張影響其權利請求撤銷之具公法上效果單方行政處分，並非被告所為，均應再予敘明。
４、又本件原告起訴程式不合法，本於先程序後實體之原則，兩造間實體上爭執，即毋庸續予審酌。
八、依行政訴訟法第107 條第1 項第10款、第104 條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中　　華　　民　　國　　103　 年　　5　　 月　　8　　 日臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官　黃本仁
法 官　林妙黛
法 官　洪遠亮
上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中　　華　　民　　國　　103　 年　　5　　 月　　8　　 日書記官 陳德銘