臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)103年度訴字第223號

• 裁判案由: 公平交易法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 103 年 08 月 28 日

臺北高等行政法院判決
103年度訴字第223號103年8月7日辯論終結原 告　台灣塑膠工業股份有限公司
代　表　人　李志村（董事長）
訴訟代理人　張嘉真　律師（兼送達代收人）
王龍寬　律師
翁乙仙　律師
被 告　公平交易委員會
代　表　人　吳秀明（主任委員）
訴訟代理人　陳浩凱
林金郎
任漢瑛（兼送達代收人）
上列當事人間公平交易法事件，原告不服行政院中華民國102 年12月12日院臺訴字第1020156692號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告前依檢舉調查結果，以原告為合一實業股份有限公司（下稱檢舉人）銷售燒鹼化工原料之上游供應業者，憑恃其於國內燒鹼市場之獨占地位，無正當商業理由單獨斷絕供給燒鹼產品予檢舉人，構成獨占事業濫用市場地位之行為，違反公平交易法第10條第4 款規定，乃依同法第41條第1 項前段規定，以102 年8 月2 日公處字第102119號處分書（下稱原處分）命原告自處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為，並處罰鍰新臺幣（下同）200 萬元。原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：
㈠原處分單以市占率逕認原告於燒鹼市場屬獨占，漏未適用公平交易法第5 條第1 項「獨占」之要件，及同法施行細則第3 條規定之各款「獨占」認定審酌因素，違反行政程序法第36條及第43條等規定，訴願決定予以維持，兩者均有違誤而應予撤銷：
⒈按公平交易法第5 條之1 所定之特定市場之占有率，並非認定事業具有獨占地位之唯一因素，參見公平交易法第5
條第1 項、第3 項、公平交易法施行細則第3 條及第4 條第1 項之規定，可知公平交易法第5 條之所定事業於特定市場之占有率，乃認定事業構成獨占之市占率基本門檻，但非指只要符合該市占率之門檻，事業即屬獨占。而事業於特定市場是否具有獨占地位，涉及特定市場之市場界定，惟有先合理界定特定市場，充分考量包括商品或服務在特定市場之替代可能性、事業影響特定市場價格之能力、他事業加入特定市場有無不易克服之困難、商品或服務輸入或輸出之情形、以及時間、空間等因素後，始能合理評斷事業之市場力量，而非僅計算占有率即能率爾認定是否屬獨占事業，最高行政法院102 年度判字第758 號判決、100 年度判字第1368號判決、98年度判字第343 號判決均揭示行政機關應依法斟酌上揭各項因素。惟原處分全未斟酌前揭公平交易法及其施行細則之規定，僅以處分書第6
頁之寥寥數行計算占有率及營業額後，逕認定原告於燒鹼市場屬獨占事業，顯然於法有違。
⒉系爭燒鹼產品（包括片鹼、粒鹼及液鹼，並以液鹼為主要型態產品；學名皆為氫氧化鈉，彼此間之差異僅係濃度及包裝方式不同，本質上為同一產品，統稱為燒鹼）於我國已處於完全競爭甚至買方市場狀態，國內製造液鹼之事業除原告外，尚有台灣志氯化學股份有限公司、中華紙漿股份有限公司、華夏海灣塑膠股份有限公司及義芳化學股份有限公司等4 家公司，年產量共約188 萬乾噸，國內需求量約118 萬乾噸，每年進口量約5.8-8 萬乾噸，市場供過於求，被告僅以國內市場占有率為唯一判斷因素，卻主張已充分審酌公平交易法施行細則第3 條之各項要件，顯與事實不符；又大陸地區出口臺灣之燒鹼價格皆已包含國際運費及保險費等，出口臺灣價格（101 年9 月至102 年11月間約介於15,068-11,008 元/ 噸），低於原告之價格（101 年9 月至102 年11月間約介於16,262-13,396 元/ 噸），且大陸燒鹼於101 年之年產能為3,736 萬乾噸，同年度之消費需求卻僅2,500 萬噸左右，產能嚴重過剩，是大陸產品憑藉其生產量大、成本低、零關稅及便宜運輸費用之優勢，其價格較原告國內價格為低，故原告實無占有市場之優勢，被告未調查、注意對原告有利之事項，亦未斟酌全部事實證據，無據逕認原告相較於國外業者有較低之運輸及交易成本，其認定事實與採證有違反行政程序法第36條及第43條規定；且自價格面觀察，國內液鹼自101 年9 月30日起至102 年6 月止，價格下跌，每公噸跌幅高達17.6％，足證燒鹼市場因全球生產過剩而彼此競爭激烈，原告絕無影響市場價格之能力。原處分僅以市占率單項因素作為唯一判準，違背被告101 年8 月出版之「認識公平交易法」第37頁所揭示事業之某產品市場縱有高占有率，但自國外輸入並無障礙時則不構成獨占市場之見解，原處分漏未適用公平交易法第5 條第1 項「獨占」之要件「事業在特定市場處於無競爭狀態，或具有壓倒性地位，可排除競爭之能力者」，及其施行細則第3 條規定之各款「獨占」審酌因素而有重大瑕疵，應予撤銷。
㈡原處分認原告斷絕供給燒鹼予檢舉人，違反公平交易法第10條第4 款禁止之濫用市場地位之行為云云，其認定事實及適用法律均有違誤，訴願決定予以維持，兩者均應予撤銷：
⒈公平交易法所欲保護之法益為競爭秩序而非不具競爭效率之競爭者，原告與檢舉人101 年第3 季雙方未能續約，純係因檢舉人之經營表現，是近年來原告客戶中履約情形最差者（未達成率高達20％），檢舉人任指為與台塑集團之家族紛爭有關，顯為藉詞卸免其未提足約定量之責。原告與檢舉人間之銷售確認書皆載有每月之交運數量，並約定買賣雙方，不論任何因素，均依約供足提清，檢舉人未提足數量之情形逐年惡化，自99年之14％上升至101 年之21％，相較於其他廠商未提足不到4 ％，甚至有超提者，足證檢舉人之未提足情形乃原告所有之主要交易相對人中情形最嚴重者，嚴重造成原告庫存成本及跌價風險，基於公司治理原則，自須檢討與檢舉人間銷售確認書之內容，以增進經營效率，本件時值101 年第3 季銷售確認書即將期滿，檢舉人又未按往例時程於每一季開始前一個月之14日前提出下一季之季合約要約，致原告無從承諾，在雙方尚未簽訂101 年第4 季銷售確認書情形下，原告另擇更適當之經銷商經營，或安排外銷，屬正常合理之商業考量，非市場地位之濫用。詎原處分未敘明任何理由，遽推正常商業模式僅為通知或請求賠償，不續約則屬有違正常商業模式云云，顯違商業習慣與經驗法則，與最高行政法院100
年度判字第1368號判決所曉諭之公平交易法乃在維護市場自由競爭之機制，而非保護不具競爭效益之競爭者等意旨不符。
⒉另檢舉人於101 年10月17日以存證信函，向原告訂購片鹼300 公噸、液鹼50公噸及粒鹼50公噸，並要求原告於隔日出貨，復以同月23日存證信函要求原告於同月25日出貨，完全不顧原告當月既定之產銷計畫，原告回復檢舉人暫無銷售計畫，並未排除就檢舉人日後所提之個別訂單，此亦非原告惡意斷絕供給之行為；又檢舉人泛稱傳真陳情書予王文潮等5 人云云，惟其上根本未載有任何傳真號碼，難謂真實，況原告之董事長、總經理或相關營業人員根本未接獲該等傳真，是原告並不知悉有所謂陳情書之存在，又陳情書之內容載稱：「我公司7 月27日欲向貴企業購料時，在毫無預警下被貴公司停止供料及購料……」，然檢舉人係於101 年6 月14日前即向原告訂購101 年第3 季即7
月至9 月之燒鹼，原告亦依約供應至101 年9 月底，檢舉人於101 年8 月24日以原告斷絕供給燒鹼為由提出檢舉，惟當時原告仍交貨予檢舉人，檢舉人截至101 年7 月31日尚積欠原告151,861 元之貨款未付，卻誣指原告溢收貨款不交貨，其檢舉內容洵屬杜撰無稽，詎被告未明察檢舉內容與事實不符，反基於錯誤之事實認定，認為原告有所謂自101 年10月起斷絕供給之行為，原處分殊有違誤。被告乃以推測臆想之詞，推論原告應有斷絕供給之意圖與行為，蓋檢舉人未依銷售確認書提足數量，而違反確認書第7
項關於「買賣雙方，不論任何因素，均依約供足提清」之規定等情，為檢舉人所不爭，亦為原處分於理由中所認定，但被告於原處分中卻又認檢舉人「未違反任何交易條件」，明顯構成理由之前後矛盾，被告罔顧檢舉人違約嚴重之事實，且對原告所提是檢舉人未提出要約、未下訂等相關事證，未敘明理由置之不理，遽為不利於原告之處分，顯屬違反行政程序法第36條及第43條規定之職權調查及採證原則，並有不備理由之違法。
⒊觀諸檢舉人歷來提貨量不足違約情形日益嚴重，縱檢舉人自102 年2 月起有所謂銷量減少之情，可能肇因於其本身長期以來之經營效率低落，不應無理歸責於原告。況檢舉人於原告暫停供給燒鹼後，非事實上不能自大陸進口價格更為低廉之燒鹼，檢舉人仍向原告之經銷商強地企業股份有限公司等購買液鹼等產品，顯見檢舉人仍有利可圖、並未遭排除於我國燒鹼市場，系爭燒鹼產品既仍可自由轉售市場、可自由競爭，益證市場競爭秩序並未被破壞，且其他燒鹼業者之年產量亦有數十萬噸，絕對足敷支應檢舉人每年僅數百噸至千餘噸之需求，檢舉人已決定自行向他廠商進貨，確非原告之責，絕無斷絕供給之情，被告率指原告暫停供給燒鹼予檢舉人之行為，違反公平交易法第10條第4 款禁止之濫用市場地位云云，實無理由；被告干涉介入具體之商業交易條件，認定私人公司決策應以訴追求償違約廠商始為合理，反認為原告基於契約自由，因檢舉人未依期限提出季合約之要約，致未將其未提出之需求列入產銷安排而未與檢舉人簽訂下一季契約，乃斷絕供給云云，實屬無據；另檢舉人每一季之訂購量不過數百噸至千餘噸，縱僅以國內之產量188 萬噸觀之，連1 ％都不到，對市場秩序絕無影響，也無濫用市場地位可言，被告未先給予原告任何行政指導、行業導正或警示，即遽然處原告鉅額罰鍰，其裁量具有嚴重濫用、怠惰等瑕疵，被告逕裁處原告鉅額罰鍰，有違反比例原則、行政程序法第7 條、第9 條和第10條及構成裁量濫用及裁量怠惰等之違法；被告迄今未勾稽說明究竟為何「惡性普通」、「危害中等」等即該當200 萬元之罰鍰？為何該等情形於法定罰鍰範圍5
萬元至2,500 萬元間應處以200 萬元為適當？原告之情形與其他違反本條規定之前案如何比較等重要問題，自屬理由不備，有違比例原則及適用公平交易法第41條規定錯誤，未予裁量逕予發動高額罰鍰之違法，且訴願決定並未斟酌敘明原告所提有利事證如何不足採，遽認原告違法斷絕供給，明顯違反訴願法第89條第1 項第3 款之規定等語，並聲明請求判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告抗辯略以：
㈠原告具有市場獨占地位，無正當理由拒絕供給燒鹼予檢舉人，對於燒鹼之經銷市場已產生不當限制競爭效果，屬公平交易法第10條第4 款「獨占事業濫用市場地位行為」禁制規定之行為態樣：
⒈原處分係以全國為地理市場，燒鹼係高度腐蝕性之危險性物質，又具備極強活性、易於潮解等特性，其裝載、保存均有特殊需求，進口尚非容易。原告所提供資料亦顯示，國內燒鹼年產量約188 萬乾噸，每年燒鹼進口量約僅5.8-8 萬乾噸。至多占約3-4 ％數量，又目前兩岸市場甚有區隔，應分屬不同之地理市場。按公平交易法施行細則第3
條之規定，乃詮釋公平交易法第5 條相關要件之衡量因素，並非必要條件，此等因素係為因應現實上高度多樣之具體個案，提供執法者檢視「獨占」之工具，尚非法律構成要件，僅屬例示性的主要考量因素，於各國執法實務上，「市場占有率」皆為判斷事業獨占地位之首要考量因素。據原告100 年度年報之資料顯示，原告於國內液鹼市場之占有率為70％，另查被告產業資料庫，100 年度原告燒鹼之銷售金額占國內市場總銷售金額（包含燒鹼之進口總值）之比率為62.49 ％，排名第1 名，可見原告於國內燒鹼市場確具優越之市場力量；且原告燒鹼售價始終高居他業者及進口價格之上，原告於此種價格條件下，仍能維持國內超過2 分之1 之市場占有率，即屬具有高度之控制市場價格能力，因燒鹼係高度腐蝕性之危險性物質，具有極強活性、易於潮解等特性，其保存時日短，裝載、保存亦均有特殊需求，個別經銷廠商尚難自主進口，且國際運送除具風險外，亦甚費時日，不若國內產品得迅速調度支應，切合商業需求，進口燒鹼產品對於一般下游廠商而言，尚不具即時替代性，況原告面對前開大陸地區業者之競爭，仍於國內燒鹼市場維持2 分之1 以上之占有率，更見原告於國內燒鹼市場確具優越之市場力量。衡酌上述因素，被告認原告在國內燒鹼市場上，具有壓倒性之優越地位，可排除競爭之能力，而屬公平交易法第5 條第1 項所定之獨占事業。
⒉原告自101 年10月1 日起（即101 年度第4 季起）至被告102 年8 月2 日原處分作成前，皆無銷售燒鹼予檢舉人，查原告自74年起與檢舉人從事燒鹼之交易，至101 年第4
季開始前，檢舉人與原告歷時26年之交易期間，並無檢舉人停止提出銷售確認書或原告未依銷售確認書內容供貨，而停止燒鹼交易之情形，即原告與檢舉人就燒鹼之交易，已有長期且固定之交易模式，本次原告係出於自己之意思，拒絕供貨與檢舉人，與檢舉人是否依期提出銷售確認書，並無關係；另由原告提出之事證資料顯示，100 年度檢舉人訂購片鹼之金額占原告片鹼總銷售金額之比例為7.63％，排名第2 名；100 年度檢舉人訂購粒鹼之金額占原告粒鹼總銷售金額之比例為0.66％，排名第3 名。考量交易期間及片鹼與粒鹼等化工原料銷售金額等因素，以檢舉人持續從事燒鹼銷售之業務，又為原告燒鹼產品銷售之主要交易相對人，且原告於燒鹼市場仍具獨占地位等情形觀之，101 年第3 季結束前，應可認定檢舉人仍有向原告提出第4 季燒鹼供貨之需求。次查，檢舉人曾於101 年7 月30日傳真陳情書予台塑集團9 人決策小組成員，包括本件附卷之王文淵（原告公司常務董事、台塑集團總裁）、王文潮（原告公司常務董事）、楊兆麟（台塑集團總管理處總經理）、王瑞瑜（台塑集團總管理處副總經理）等4 人，請求恢復供料及購料。上揭決策小組成員乃台塑企業集團之決策核心，其中王文淵、王文潮更是原告公司常務董事，原告得否以檢舉人陳情書非向原告公司本身提出，而謂不知，已有可議。又查台塑集團中，訴外人台灣化學纖維股份有限公司自101 月7 月27日起停止銷售芒硝予檢舉人；訴外人台塑生醫科技股份有限公司自同年8 月1 日起停止銷售磺酸、磺酸鈉及SLES等3 項化工原料予檢舉人；原告自同年10月1 日起停止銷售片鹼、粒鹼、液鹼、塑膠粒、碳酸鈣及台鈣劑等6 項化工原料予檢舉人；訴外人南亞塑膠工業股份有限公司自同年10月1 日起停止銷售可塑劑予檢舉人。自檢舉人陳情書以觀，檢舉人係以整體台塑集團成員為對象，方有「……欲向貴企業購料」之語，則檢舉人即預先請求原告勿斷絕供貨，但陸續為原告所屬企業集團旗下公司斷貨等客觀情事，銷售確認書是否依期提出，似已不甚關鍵，原告斷絕燒鹼供給之事實，已堪認定。⒊又查101 年原告銷售片鹼及粒鹼等化工原料予主要交易相對人之統計資料，除檢舉人外，表列另5 家事業亦有未足量提領或超額提領之情形，顯示檢舉人未依約定數量提領並非特例，按原告說法，檢舉人未依約足量提領尚非一朝一夕，倘原告認為檢舉人未足量提領情形確已影響公司正常營運，依正當商業考量，亦應先採取諸如要求檢舉人說明或改正、通知檢舉人依約提領、甚至請求檢舉人賠償因前開未足量提領所造成之損失等利己措施，而非未附理由，驟然以斷絕供貨之嚴重損人不利己之手段回應，徒失此一重要客戶，是以原告斷絕供給之行為，對原告自身非但全無利益，尚有重大損害，顯難認有正當商業理由；且檢舉人101 年9 月6 日陳述書係指陳原告將自101 年10月1
日起停止銷售燒鹼予檢舉人，並未表示原告自「檢舉當日（101年8 月24日）」起有斷絕供給燒鹼予檢舉人之情事，並無不實檢舉之事。綜合前開情事發生之時間序列，原告以檢舉人向被告檢舉之情節已嚴重詆毀商譽等理由斷絕供給，並不合理，實為事後卸責推拖之詞。
㈡被告依公平交易法施行細則第36條規定審酌後，依公平交易法第41條第1 項規定作成原處分，並無違法：
⒈原告所援最高行政法院98年度判字第523 號判決，其案例事實極為特殊，於本案並無可予比擬之處；原告憑恃其市場獨占地位，斷絕燒鹼供應予檢舉人，已不當影響下游燒鹼經銷市場競爭秩序，產生限制競爭效果。雖檢舉人可暫自原告交易相對人間接取得燒鹼產品並繼續銷售予下游需求業者，惟經檢視並比較檢舉人燒鹼銷售數量與前一年度同期之變化情形，檢舉人自102 年2 月起各月份銷售數量均呈現顯著減少趨勢，102 年2 月至102 年5 月較上年同期平均減幅達31.73 ％，其中102 年5 月減少達41.85 ％；另查檢舉人確因前開間接取得燒鹼情事承擔更高之交易成本（進貨單價及運輸成本之提高，以其他片鹼及粒鹼銷售業者之平均進貨價格每公斤分別為18.8075 元及19.643元計算，檢舉人銷售片鹼及粒鹼每公斤成本分別增加3.19％及3.05％) 。原告之行為，確已對檢舉人產生不當限制競爭效果，對於下游燒鹼經銷市場秩序已生不當之影響。且違法行為危害交易秩序之持續期間自101 年10月1 日至被告原處分作成前（102 年8 月2 日) 前皆未恢復供應，歷時已達10個月。
⒉立法者為確保法律之彈性以及個案正義，乃以裁量規定，授權行政機關於處理個案時，考量法律之目的及個案具體狀況，為適當及合理之解決。裁量行使之本質及重心，在於行政機關得就個案之利益及衝突，自為價值判斷及決定，此等價值判斷，本即難以具體劃一之標準或文字精確呈現。被告所用「普通」、「中等」、「一般」等等文字，係被告窮盡考量原告違法行為之責難程度，如違法行為動機、目的、危害程度等諸般情事及其他條件後，綜合歷來執法經驗而賦予之評價，此亦為被告作為裁罰主管機關之固有裁量權限。就裁量結果而言，考量前揭諸般情事，命原告停止旨揭違法行為，並處200 萬元罰鍰，客觀上乃為維護市場競爭秩序及法律尊嚴之必要且適當處分，並無違法。原告空言指責被告裁量違反比例原則，尚無可採。
四、本院判斷如下：
㈠按「為維護交易秩序與消費者利益，確保公平競爭，促進經濟之安定與繁榮，特制定本法；本法未規定者，適用其他有關法律之規定。」「（第1 項）本法所稱獨占，謂事業在特定市場處於無競爭狀態，或具有壓倒性地位，可排除競爭之能力者。（第2 項）二以上事業，實際上不為價格之競爭，而其全體之對外關係，具有前項規定之情形者，視為獨占。（第3 項）第1 項所稱特定市場，係指事業就一定之商品或服務，從事競爭之區域或範圍。」「（第1 項）事業無左列各款情形者，不列入前條獨占事業認定範圍：一事業在特定市場之占有率達2 分之1 。二事業全體在特定市場之占有率達3 分之2 。三事業全體在特定市場之占有率達4 分之3 。（第2 項）有前項各款情形之一，其個別事業在該特定市場占有率未達10分之1 或上一會計年度事業總銷售金額未達新臺幣10億元者，該事業不列入獨占事業之認定範圍。（第3 項）事業之設立或事業所提供之商品或服務進入特定市場，受法令、技術之限制或有其他足以影響市場供需可排除競爭能力之情事者，雖有前2 項不列入認定範圍之情形，中央主管機關仍得認定其為獨占事業。」「獨占之事業，不得有左列行為︰以不公平之方法，直接或間接阻礙他事業參與競爭。對商品價格或服務報酬，為不當之決定、維持或變更。無正當理由，使交易相對人給予特別優惠。其他濫用市場地位之行為。」「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新臺幣5 萬元以上2 千5 百萬元以下罰鍰；……。」公平交易法第1 條、第5 條、第5 條之1 、第10條、第41條第1 項前段定有明文。次按「本法第5 條所稱獨占，應審酌下列事項認定之：事業在特定市場之占有率。考量時間、空間等因素下，商品或服務在特定市場變化中之替代可能性。事業影響特定市場價格之能力。他事業加入特定市場有無不易克服之困難。商品或服務之輸入、輸出情形。」「計算事業之市場占有率時，應先審酌該事業及該特定市場之生產、銷售、存貨、輸入及輸出值（量）之資料。」公平交易法施行細則第3 條、第4 條第1 項亦定有明文。
㈡本件被告原處分認原告斷絕供給燒鹼予檢舉人之行為，屬獨占事業濫用市場地位之行為，違反公平交易法第10條第4款
規定，命原告自原處分送達之次日起，應立即停止該違法行為，並裁處原告200 萬元罰鍰，係以檢舉人主要業務係化工原料之銷售，原告（製造燒鹼之化工原料）為檢舉人銷售化工原料之上游供應業者。原告憑恃其於該等化工原料市場之獨占地位，要求檢舉人先以現金匯款方式付款後方能供貨，且截至101 年7 月底，檢舉人已溢付貨款而尚未取得原告2,974,384 元等值之化工原料。詎料原告、台灣化學纖維股份有限公司、台塑生醫科技股份有限公司及南亞塑膠工業股份有限公司等事業在檢舉人並未違反任何交易條件之情形下斷絕所有化工原料之供給，故認原告系爭行為涉有違反公平交易法規定。其理由略以，片鹼、粒鹼及液鹼間之差異僅為濃度及包裝方式之不同，本質上為同一產品，統稱為「燒鹼」。而燒鹼為PH值大於14以上之「強鹼性」化工原料，難以碳酸鈉、碳酸氫鈉及氫氧化鎂等「弱鹼性」化工原料「完全」替代，故本案原告系爭行為所涉之產品市場界定為「燒鹼」市場較為妥適。原告於燒鹼市場核屬公平交易法第5 條所稱之獨占事業，應受公平交易法第10條各款禁制規定之規範。查檢舉人於101 年9 月15日前已知悉原告將對其停止燒鹼之銷售，則無於前開日期前與原告簽署101 年第4 季「銷售確認書」並約定燒鹼產銷安排之可能；又檢舉人未依約定數量提領並非屬特例，原告驟然以斷絕供給系爭化工原料予檢舉人之劇烈手段，嚴重影響檢舉人之事業經營，況原告斷絕供給之行為，並未及於其他亦有未足量提領情事之交易相對人，其手段亦有顯失公平之嫌，故原告斷絕供給片鹼、粒鹼及液鹼予檢舉人之情事顯無正當之商業理由。是原告於國內燒鹼市場具獨占地位，且檢舉人為原告燒鹼產品之交易相對人，惟原告憑恃其於國內燒鹼市場之獨占地位，無正當商業理由單獨斷絕供給燒鹼產品予檢舉人，構成獨占事業濫用市場地位之行為，違反公平交易法第10條第4 款之規定，為其處分原告之主要論據。
㈢查被告原處分認原告有違反公平交易法第10條第4 款「其他濫用市場地位之行為」之規定，故予以裁罰。茲以獨占之事業以不公平之方法濫用其獨占地位之行為，故加以禁止，獨占事業本身並不違法，而獨占事業不正行為之類型，據公平交易法第10條規定可知，乃有4 款規定，第1 款為「以不公平之方法，直接或間接阻礙他事業參與競爭」；第2 款為「對商品價格或服務報酬，為不當之決定、維持或變更」；第3 款為「無正當理由，使交易相對人給予特別優惠」；第4
款則為「其他濫用市場地位之行為」，而該第4 款規定，係屬概括性條款，主要在彌補同條前3 款之不足，是事業利用其在特定商品或服務市場之獨占優勢，而為妨礙市場競爭或攫取不當利潤之行為時，倘不屬公平交易法第10條前3 款之不正行為者，得依具體個案，認定是否屬其他濫用市場地位之行為。是本件主要爭執點在於原告是否有被告原處分所指之構成公平交易法第10條第4 款之獨占之事業違反「其他濫用市場地位之行為」。
㈣按證據評價、待證事實證明度之高低及舉證責任之分配，乃為影響上開爭點結論之重要因素。基於依法行政下之行政合法及合要件性之要求，行政罰之要件事實之客觀舉證責任歸於行政機關。被告既以原告違反獨占事業不正行為之禁止規定為由而裁處罰鍰，則原告之行為是否符合公平交易法第10條之構成要件，如經法院依職權調查，事實仍陷於真偽不明，其不利益即應歸於被告。而所謂「事實真偽不明」與否，則與事實判斷所要求證明度高低息息相關。行政訴訟法第189 條第1 項所規定之「判斷事實之真偽」，雖未明白規定證明度，鑑於行政訴訟對人民權利保障及行政合法性的控制，原則上當裁判認定之「事實」的真實性愈高時，愈能達成，因而行政訴訟所要求的證明度應是高度的蓋然性，也就是「沒有合理可疑」蓋然性程度的確信，此由現行行政實體法有一些釋明、估計或估算之降低證明度的規定即可推知。鑑於公平交易法對於獨占行為之證明並無特別規定，基此，獨占行為之各項要件成就與否之證明，自均同受上開證據法則之拘束。如經法院依職權調查證據，仍有待證事實真偽不明之情狀，被告即應負擔敗訴之風險。
㈤被告原處分認定原告涉及違反公平交易法第10條第4 款規定，乃以原告恃其於化工原料市場之獨占地位，要求檢舉人須先以匯款方式付款後方供貨，且截至101 年7 月底，檢舉人已溢付貨款而尚未取得原告2,974,384 元等值之化工原料。詎料原告在檢舉人並未違反任何交易條件之情形下斷絕所有化工原料之供給，且該斷絕供給之行為係由原告所發起，而認原告斷絕供給燒鹼予檢舉人之行為，係屬獨占事業濫用市場地位之行為等情，固據檢舉人所提出予被告之檢舉函（參見原處分卷甲第1 至9 頁）為證。然查據檢舉函內容略載以「經查檢舉人為經營各種化工原料經銷代理，而檢舉人所銷售之化工原料片鹼、粒鹼及液鹼，目前國內僅由原告製造生產，因此檢舉人長年來皆與原告購買上揭化工原料，在（再）經銷予檢舉人之客戶，維持檢舉人公司之營運，然原告利用渠為上開化工原料供應市場之獨占地位，要求檢舉人必須以現金匯款方式付款，且檢舉人須先行給付貨款後，原告使（始）願意提供貨物，否則原告不願意提供上開化工原料與檢舉人。次查，檢舉人於100 年12月底尚有1,086,120 元之化工原料尚未取得，仍於101 年1 月須先行給付貨款，再行沖銷先行溢付貨款後，仍尚有610,470 元之化工原料尚未取得；於101 年2 月間，原告實際供貨後之所需收取貨款為1,947,496 元，然因原告要求檢舉人須就訂貨部分先行給付價金，故檢舉人於當月給付3,013,920 元之預付貨款予原告，至檢舉人未收取之化工原料增至1,676,894 元，直至101 年7 月底，檢舉人所預付之現金貨款中，尚有2,974,384 元之片鹼、粒鹼及液鹼等化工原料尚未取得。是以，原告無任何正當理由，要求檢舉人溢付貨款，顯有公平交易法第10條第3 款之無正當理由，使交易相對人給予特別優惠之情事。末查，檢舉人於原告之苛刻交易條件下，為維持公司經營，每每遵照上開交易條件與原告進行交易歷經30年，以取得片鹼、粒鹼及液鹼予等化工原料並予以經銷。詎料原告竟利用渠為上開化工原料供應市場之獨占地位，在檢舉人無任何違反交易條件之情形下，驟然同時全面拒絕提供該化工原料予檢舉人，進而嚴重損及檢舉人公司營運及員工生計，故原告有公平交易法第10條第4 款之濫用市場地位之情形」等語，然查，原告否認其有斷絕供應檢舉人燒鹼之行為，其主張略以，原告與檢舉人間之銷售確認書皆載有每月之交運數量，並約定買賣雙方，不論任何因素，均依約供足提清，檢舉人未提足數量之情形逐年惡化，自99年之14％上升至101 年之21％，相較於其他廠商未提足不到4 ％，甚至有超提者，足證檢舉人之未提足情形乃原告所有之主要交易相對人中情形最嚴重者，造成原告庫存成本及跌價風險，基於公司治理原則，自須檢討與檢舉人間銷售確認書之內容，以增進經營效率，原告對提貨量不足之經銷商，到期不續約，交由更適當之經銷商經銷或外銷，屬正常合理之商業考量，非市場地位之濫用；本件乃檢舉人違約在先，自101 年第4 季起，又未按往例時程於每一季開始前一個月之14日前提出下一季之季合約要約，在雙方尚未簽訂101 年第4 季銷售確認書情形下，致原告無從承諾，故季合約未能成立；另檢舉人於101 年10月17日以存證信函，向原告訂購片鹼300 公噸、液鹼50公噸及粒鹼50公噸，並要求原告於隔日出貨，復以同月23日存證信函要求原告於同月25日出貨，完全不顧原告當月既定之產銷計畫，原告回復檢舉人暫無銷售計畫，並未排除就檢舉人日後所提之個別訂單，此亦非原告惡意斷絕供給之行為；又檢舉人於101 年6 月14日前即向原告訂購101 年第3 季即7
月至9 月之燒鹼，原告亦依約供應至101 年9 月底，檢舉人於101 年8 月24日以原告斷絕供給燒鹼為由提出檢舉，惟當時原告仍交貨予檢舉人，檢舉人截至101 年7 月31日尚積欠原告151,861 元之貨款未付，卻誣指原告溢收貨款不交貨，其檢舉內容洵屬杜撰無稽，被告基於錯誤之事實認定，認為原告有所謂自101 年10月起斷絕供給之行為，原處分殊有違誤等語。參諸前揭檢舉函內容，檢舉人已陳明其與原告間之交易，須以現金匯款方式付款，且檢舉人須先行給付貨款後，原告始提供貨物，此與原告所述其相互間歷來之交易模式相符。而稱「買賣」者，依民法第345 條規定可知，謂當事人約定一方移轉財產權於他方，他方支付價金之契約。當事人就標的物及其價金互相同意時，買賣契約即為成立。另依民法第367 條規定可知，買受人對於出賣人，有交付約定價金及受領標的物之義務。是原告與檢舉人間多年交易模式，既為先以現金匯款方式付款，原告始提供貨物，且據原告陳稱其與其他客戶亦長久以來，亦係同此交易條件，尚難認此交易方式有何不法之處。次查，原告主張其與檢舉人間之交易模式乃循例依季簽約（應於每季開始前一個月之14日前，提出下一季之銷售確認書之要約，載明每一個月之合約量供原告審核考慮是否同意），此據原告提出其與檢舉人間101
年6 月11日之銷售確認書為證（參見本院卷第87至89頁），觀諸其上確有載明檢舉人與原告約定銷售之品名規格、內容、價格、交運條件、交運期限、包裝方式等項；且其上載明「請最遲於6 月14日前傳回」等語，足見原告所述非虛；復參諸原告表示因檢舉人近年來有未提足量之情形，檢舉人係其原告所有之主要交易相對人情形最嚴重者，而觀諸原告與檢舉人間所簽署之銷售確認書內，確有載明「買賣雙方，不論任何因素，均依約供足提清」等語，可認原告此部分所述有據，則原告既於被告調查期間，就此事由已向被告陳明，有陳述意見書可按（參見本院卷第92、93頁），則此攸關原告所述是否可採，自須由被告調查審認之，然被告並未就此進一步查證，遽於原處分內記載略以，依據統計資料顯示，除檢舉人之外，另表列各5 家事業部分也有未足量提領或超額提領之情形，而認檢舉人未依約定數量提領並非屬特例；又以苟原告認檢舉人未足量提領情形，確已影響該公司之正常營運，則原告得依正當商業模式通知檢舉人須依每季約定數量提領，甚至要求檢舉人賠償因前開未足量提領所造成之損失等因應措施，惟原告竟捨棄該等對檢舉雙方皆有利之行為，驟然採取以斷絕供給系爭化工原料予檢舉人之劇烈手段，為原告顯無正當之商業理由之判斷，即有認定事實未憑證據之違誤，且未就原告有利事項加以查證，有違行政程序法第9 條及第36條之情。參以檢舉人苟確有如原告所指之未足量提領嚴重之情形，原告於商業考量下，於履行已簽署之契約後，決定第4 季暫時不再與檢舉人續行締約，亦難認有何違反公平交易法所維護之立法意旨。再者，本件卷內並無檢舉人有向原告提出簽署101 年第4 季合約之證明資料，則原告以檢舉人於101 年第3 季銷售確認書即將期滿，並未循往例時程於每一季開始前一個月之14日前提出下一季之季合約要約，致原告無從承諾，故在雙方未簽訂101 年第4 季銷售確認書情形下，原告另擇更適當之經銷商經營，或安排外銷，屬正常合理之商業考量，非市場地位之濫用，洵屬合理。茲以買賣契約須雙方合意始能成立，苟買受人即檢舉人未依約定表示訂購之要約，出賣人即原告如何表示承諾與否，被告卻以原告與檢舉人歷時26年之交易期間，遽認檢舉人是否依期提出銷售確認書，並無關係之推論，亦屬臆測之詞，難認有據。至被告提及檢舉人曾於101 年7 月30日傳真陳情書予台塑集團9 人決策小組成員，請求恢復供料及購料等語，然以陳情書並非檢舉人向原告表示買賣之契約要約，且陳情書之對象，亦非原告，自難為原告有拒絕檢舉人繼續履約之證據，被告此項抗辯亦不足取。此外，原告與檢舉人間101
年第3 季履約期間自101 年7 月起至9 月止，此為兩造所不爭，復有上揭銷售確認書在卷可按，而原告於該第3 季亦均有依約交貨，惟檢舉人卻於101 年8 月24日（被告於27日收文）逕以原告斷絕供給燒鹼為由提出檢舉，可見其檢舉內容不實在，該真實性確有待商榷，是自不足僅以該片面檢舉事證，即認原告有斷絕供應燒鹼予檢舉人之情事。至檢舉人雖表示其曾於101 年10月17日以存證信函，向原告訂購片鹼
300 公噸、液鹼50公噸及粒鹼50公噸，並要求原告於隔日出貨，復以同月23日以存證信函要求原告於同月25日出貨，遭原告拒絕，而認原告有斷絕供應情事，此並有存證信函為證（參見原處分甲卷第71頁、第74頁），然觀諸該存證信函內容乃要求原告於101 年10月18日起提供前揭產品等語，且依該存證信函內容可知，檢舉人並未循彼此間先前預訂之模式辦理，且未於101 年第4 季開始前一個月之14日前提出（應於101 年9 月14日前提出），則原告陳稱因此存證信函完全不顧原告當月既定之產銷計畫，故回覆予檢舉人之存證信函，乃載明其與檢舉人間提供每季銷售確認書之方式進行交易，惟雙方之契約關係已於101 年9 月30日（即第3 季銷售確認書期間屆滿時）消滅，因原告產銷另有安排，暫無銷售產品予檢舉人之計畫等語（參見本院卷第108 頁），尚屬合理，應可採信。是原告因此未能答應供貨，亦難謂無正當理由。況由前揭存證信函內容觀之，亦僅足認因檢舉人未與原告訂定101 年第4 季銷售合約，故原告未於該季供應燒鹼予檢舉人，並未有排除檢舉人日後所提之個別訂單或斷絕供給之表示，被告原處分遽認原告有斷絕供給燒鹼予檢舉人之行為，乃有武斷之嫌。被告未就原告與檢舉人間之交易模式及原告是否確有利用其優勢獨占地位，惡意斷絕供給檢舉人燒鹼之意圖加以考量及調查，即遽為原告違法之認定，洵非適法。
㈥再者，本件檢舉人自101 年11月份以後至被告為本件原處分（102 年8 月2 日）前，均未有再向原告為任何訂購燒鹼之行為，此為兩造所不爭，則檢舉人自101 年10月份發存證信函之後，既均未有再向原告為訂購燒鹼之要約，則以買賣契約須雙方合意始能成立，原告自屬無從承諾與檢舉人成立買賣契約。經查本件卷內並無原告自101 年11月份起至102 年8 月份止，拒絕出售燒鹼予檢舉人之任何事證，縱然檢舉人或許自己認為原告不會再予供貨予己而未下訂，然此係其主觀推測之見解，在未有積極事證證明之下，尚難因此即遽認原告確有斷絕供貨予檢舉人之意圖與行為。被告認定原告自101 年10月1 日起停止銷售燒鹼予檢舉人，至被告就本案作成處分前皆未恢復供應，歷時已達10個月等語（參見本院卷第311 頁反面），亦屬無據。
㈦又查原告陳明檢舉人與其訂購燒鹼之交易模式，必須填載「銷售確認書」，載明所需規格、數量、交運期限、包裝方式等資訊，原告方得依其需求確認受訂並安排出貨，檢舉人應已知之甚詳，然檢舉人未於101 年第3 季合約屆滿前，於約定期限內，先向原告提起續訂101 年第4 季合約之請求，遽於101 年10月份，逕以存證信函向原告訂貨，並要求原告馬上供貨，確難認符合彼此間之交易常情，原告予以拒絕，難認有違反公平交易法第10條第4 款之規定。原處分僅以檢舉人之檢舉及書面陳述，而在原告否認有斷絕供給燒鹼予檢舉人之情形下，並未再進一步請檢舉人到會說明，調查並釐清原告主張是否可採，逕予推論原告有斷絕供給燒鹼予檢舉人之濫用市場地位之意圖與行為，核屬推測臆想之詞，違反證據法則，難認適法。
㈧綜上所述，被告認定原告斷絕供給燒鹼予檢舉人之行為，係屬獨占事業濫用市場地位之行為，違反公平交易法第10條第4 款規定，而命原告自原處分送達之次日起，應立即停止該違法行為，並處以200 萬元罰鍰，即有未合，訴願決定亦疏未予以糾正，亦嫌未妥，原告起訴指摘原處分及訴願決定於法有違，為有理由，自應由本院予以撤銷。
㈨本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　103　 年　　8　　 月　　28　　日臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官　王碧芳
法 官　高愈杰
法 官　陳秀媖
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　103　 年　　8　　 月　　28　　日書記官 黃玉鈴