臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)103年度訴字第666號

• 裁判案由: 違反發展觀光條例
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 103 年 07 月 24 日

臺北高等行政法院判決
103年度訴字第666號103年7月10日辯論終結原 告　姆提文創實業股份有限公司
代　表　人　何慧珊（董事長）
被 告　臺北市政府觀光傳播局
代　表　人　孫廷龍（局長）住同上
訴訟代理人　葉家豪
劉家全
上列當事人間違反發展觀光條例事件，原告不服臺北市政府中華民國103 年3 月5 日府訴一字第10309032300 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序方面：依發展觀光條例第3 條之規定，該條例在直轄市之主管機關為臺北市政府（下稱市府），而市府已於民國93年11月23日公告將發展觀光條例第24條、第25條、第37條、第41條、第42條、第51條至第55條、第61條、第69條、發展觀光條例裁罰標準（下稱裁罰標準）、旅館業管理條例、民宿管理辦法、旅行業管理規則規定之權限事項委任市府交通局；嗣於96年9 月11日將上開業務之管轄權權限變更由被告辦理之事項，並於96年10月15日公告，此有93年冬季第47期、96年冬字第19期市府公報附卷可稽（本院卷第183 至185
頁），均符合行政程序法第15條第1 項之程序，是被告自為本件適法之原處分機關，合先敘明。
二、事實概要：
㈠被告前於102 年4 月18日接獲民眾於被告代表人信箱（局長信箱），位於臺北車站天成大飯店旁之「你好@ 臺北」是否為合法旅館業，經被告查得「你好@ 臺北」坐落於臺北市○○區○○○路○段○○號○樓之○（臺北車站天成大飯店旁），該址係原告公司登記所在地，復進行相關查證後，審認原告未領取旅館業登記證即經營旅館業務，違反發展觀光條例第24條第1 項規定，因其違規營業房間數為11間，乃依同條例第55條第3 項及裁罰標準第6 條附表2 規定，以102 年7 月24日北巿觀產字第10230693200 號裁處書（下稱前處分），處原告新臺幣（下同）15萬元罰鍰，並禁止其經營旅館業，前處分並於102 年7 月24日合法送達原告。原告對前處分不服，提起訴願，經無理由駁回後，提起行政訴訟由本院103 年度訴字第202 號事件（下稱前案）受理中。
㈡嗣被告於原告收受前處分後之102 年8 月28日，復接獲民眾以市府單一申訴窗口市長信箱檢舉，「你好@ 臺北」疑似仍違法經營旅館業務，被告乃於102 年10月4 日下午2
時30分派員會同市府警察局及消防局人員前往進行稽查，查得上開地點1 樓之樓層指示牌上有「NiHao TAIPEI」之看板，實際經營者為原告，雖因現場原告代表人拒絕被告所屬人員入內拍照取證，惟被告復查得原告於agoda 網站（http：//www.agoda.com ）刊登以日或週之住宿或休息而收取費用之廣告招攬業務，乃以102 年10月9 日北市觀產字第10230966301 號函通知原告陳述意見。經原告於102 年11月4 日以書面陳述意見後，被告審認原告未領取旅館業登記證即經營旅館業務，違反發展觀光條例第24條第1 項規定，因其違規營業房間數為11間，乃依同條例第55條第3 項及發展觀光條例裁罰標準第6 條附表2 規定，以102 年11月8 日北巿觀產字第102310 77200號裁處書（下稱原處分），處原告15萬元罰鍰，並禁止其經營旅館業。原告不服，提起訴願，經無理由駁回後，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
㈠原告公司登記之經營業務包括設計顧問服務業及舉辦活動邀請會員參訪交流、商展參訪及規劃服務，非以經營旅館業為業，原告是一媒合海外與國內文化創業設計合作之管理顧問公司，兼有將合作之文創產品利用網路平台銷售服務，由原告官方網站（http：//www.nihao.com.tw）及原告臉書官方粉絲團即明，原告所收取之業務服務費用乃係來自所提供之諮詢、評估及規劃服務，而非以住宿或休息之事實為其營業之對價，原告會員須簽認會員服務計畫暨會員條款同意書，會員審核資格條件須為各類文化創意產業之從業人員，及參加你好臺北所舉辦與藝文相關之教育訓練、研習、展演、學術交流、會議、參訪及營隊等活動，與交通部99年12月29日交路字第0990012444號函（下稱交通部99年12月29日函釋）之行為態樣並不相當，原告並非以營利為目的，故非屬旅館業務之營業行為。
㈡原告為新型初創事業，公司規模尚小，故使用Agoda Company Pte. Ltd.（下稱agoda公司）開發應用JAVA套件，agoda公司並非原告所有，原告對agoda網站內容亦無所有權，再者agoda 網站僅有查詢宿舍床位功能，該網站亦能查詢其他觀光飯店、旅社、民宿等空房，被告未能證明原告有經營旅館之事實，與最高行政法院39年判字第2 號判例有違。
㈢原告已於101 年12月27日向市府都市發展局（下稱都發局）申請辦理建築物使用類別變更，將類別H1宿舍招待所變更為B4旅館用途別，將消防提高至每半年申報甲類場所消防檢修，並提高公共意外責任險之額度，經都發局查核合格，予以備查。原告亦分別於102 年11月26日、同年12月11日及103 年2 月4 日提送營運書至被告，已獲被告初審、複審，顯見原告並無故意違反發展觀光條例，被告逕自裁處，違反行政罰法第7 條規定。且原告此種新商業模式，被告前已以前處分裁罰在案，於前處分訴訟尚未判決釋疑釐清前，被告竟在原告嘗試進入法制內之行為當作故意而一再裁罰，原告自難甘服。
㈣是原告聲明：訴願決定、原處分均撤銷。
四、被告則以：
㈠依發展觀光條例第2 條第8 款、第24條第1 項及第55條第3 項規定，凡對旅客提供住宿、休息及其他經中央主管機關核定相關業務之營利事業，除合法經營之觀光旅館業及民宿以外，其以不動產租賃方式經營，提供旅遊、商務、出差等不特定人有日或週之住宿或休息之事實而收取費用營業者，核屬旅館業務之營業行為，應依發展觀光條例第24條規定取得旅館業登記證，始得從事。
㈡原告負責人於被告實施現場稽查時陳稱：媒體報導、網站訂房相關資訊均非其所為，提供住宿之旅客係會員，而非不特定人，網路訂房仍需經媒合其會員資料才可確認住宿資格，由原告發送電子郵件邀請函或於現場確認資料才予以入住等語，是原告於系爭處所提供他人住宿或休息服務之事實為原告所不爭。復就原告之公司登記資料以觀，原告登記所營事業並不以投資、管理顧問業為限，一般旅館業亦屬原告所登記營業項目範圍內事項。原告主張其所營業務以設計顧問服務業及舉辦活動邀請會員參訪交流、商展參訪及規劃為限，所收取之業務服務費用係來自於所提供之諮詢、評估及規劃服務等語，顯不可採。被告另於102 年10月7 日在agoda 網站上，查獲其刊登11種房型，其中102 年10月8 日至10月10日各種房型皆可訂房，另有多筆旅客分享住宿經驗之留言，以agoda 網站之相關資訊，均須藉由實際經營者提供並自行或委託他人註冊上傳於agoda 網頁平台上，益徵原告藉由agoda 網站招攬不特定人住宿休息服務，agoda 網站非原告所有與原告有無經營旅館業務實屬二事，原告主張委無可採。
㈢發展觀光條例第24條第3 項之適用以符合非以營利為目的及供特定對象住宿為前提要件，原告為公司組織，即以營利為目的，是原告與發展觀光條例第24條第3 項非以營利為目的之要件相悖，此亦與交通部觀光局101 年11月28日觀賓字第1010034880號函同旨。又原告以會員制的方式管制住宿對象身分，與發展觀光條例第24條第3 項供特定對象住宿之要件，尚屬有間，該條所稱特定對象應與非營利之特定目的相符，從而，原告實非發展觀光條例第24條第3 項豁免規定所適用之對象，顯難據以認為原告屬發展觀光條例第24條第3 項所稱非以營利為目的之組織。是原處分裁處原告15萬元罰鍰，並禁止經營旅館業，未逾越法定裁量範圍，且無與法律授權目的相違或出於不相關動機之裁量濫用等情事，難謂為不法。
㈣是被告聲明：駁回原告之訴。
五、上開事實概要欄所述之事實，有交通部99年12月29日函、交通部觀光局101 年11月28日觀賓字第1010034880號函、被告102 年10月4 日民眾檢舉案現場檢查紀錄表、相片、網頁資料、訴願決定及原處分等件附於原處分卷、本院卷可稽。是本件應審酌之爭點即為：被告以原告未領取旅館業登記證即經營旅館業務，違反發展觀光條例第24條第1 項規定，裁處原告15萬元罰鍰並禁止其經營旅館業，是否於法有據；又原處分是否有違一行為不二罰原則。
六、茲就兩造之上開爭執，析述如下：
㈠按「本條例所用名詞，定義如下：……八、旅館業：指觀光旅館業以外，對旅客提供住宿、休息及其他經中央主管機關核定相關業務之營利事業。」「本條例所稱主管機關：在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「經營旅館業者，除依法辦妥公司或商業登記外，並應向地方主管機關申請登記，領取登記證後，始得營業。」「未依本條例領取營業執照而經營觀光旅館業務、旅館業務、旅行業務或觀光遊樂業務者，處新臺幣9 萬元以上45萬元以下罰鍰，並禁止其營業。」「觀光旅館業、旅館業之設立、發照、經營設備設施、經營管理、受僱人員管理及獎勵等事項之管理規則，由中央主管機關定之。」「依本條例所為處罰之裁罰標準，由中央主管機關定之。」為發展觀光條例第2 條第8 款、第3 條、第24條第1 項、第55條第3 項、第66條第2 項、第67條所規定。次按「本規則依發展觀光條例（下稱本條例）第66條第2 項規定訂定之。」「本規則所稱旅館業，指觀光旅館業以外，對旅客提供住宿、休息及其他經中央主管機關核定相關業務之營利事業。」「（第1 項）旅館業之主管機關：在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。……（第3 項）旅館業之設立、發照、經營設備設施、經營管理及從業人員等事項之管理，除本條例或本規則另有規定外，由直轄市、縣（市）政府辦理之。」「經營旅館業者，除依法辦妥公司或商業登記外，並應向地方主管機關申請登記，領取登記證後，始得營業。」為旅館業管理規則第1 條、第2 條、第3 條第1
項、第3 項、第4 條第1 項所規定。繼按「本標準依發展觀光條例（下稱本條例）第67條規定訂定之。」「違反本條例及依本條例所發布命令之行為，依本標準之規定裁罰。」「旅館業與其僱用之人員違反本條例及旅館業管理規則之規定者，由直轄市或縣（市）政府依旅館業與其僱用之人員違反本條例及旅館業管理規則裁罰標準表之規定裁罰。」為裁罰標準第1 條、第2 條、第6 條所規定。續按旅館業與其僱用之人員違反裁罰標準附表2 項次1 ，未領取旅館業登記證而經營旅館業，而房間數11間至15間者，處15萬元，並禁止其營業。核前揭旅館業管理辦法、裁罰標準分別係基於發展觀光條例第66條第2 項、第67條規定之授權訂定，並未逾越授權範圍，且與授權意旨相符；而裁罰標準乃主管機關基於使其下級辦理裁罰機關對違章案件之裁罰金額或倍數有一客觀之標準可資參考，避免專斷或有輕重之差別待遇而訂定，核與母法規定無違，自均得予以適用。
㈡本件被告於102 年8 月28日接獲檢舉後，於102 年10月4
日下午2 時30分派員會同市府警察局及消防局人員前往進行稽查，查得門牌號碼臺北市○○區○○○路○段○○號○樓之○所在大樓1 樓之樓層指示牌上有「NiHao TAIPEI」之看板，實際經營者為原告，上開地點大門設有「
NiHao TAIPEI」之指示圖案。被告另查得原告公司登記所營事業資料雖有「J901020 一般旅館業」，然其並未向原告申領旅館業登記證獲准，且原告於agoda 網站刊登「雙單人床經濟客房」、「雙單人床客房─共用衛浴」、「雙人床房」、「雙人床房─共用衛浴」、「三人房─共用衛浴」、「家庭房─可接待5 大人」、「男女混合宿舍」、「家庭房（6 人）」、「家庭房（8 人）」、「女生宿舍」、「四人房」等11種房型，每晚房價648 元至5,143 元不等，以日或週之住宿或休息而收取費用之廣告招攬業務，其中102 年10月8 日至10月10日各種房型皆可訂房，另有多筆旅客分享住宿經驗之留言，有現場相片3 幀、原告公司基本資料查詢畫面、原處分機關102 年10月4 日民眾檢舉案現場檢查紀錄表及上開網站網頁等件附卷可稽（原處分卷第10至28頁），是被告依上開查證資料，作成原處分進行裁處，難認有何違誤，更與最高行政法院39年判字第2 號判例無違。
㈢原告雖先以：其並未經營旅館業務，agoda 指網站非其所有，僅具查詢功能，又本件係符合發展觀光條例第24條第3 項「非以營利為目的且供特定對象住宿之場所」，被告在無其他確切證據下，竟斷然裁處，自有不當等情為主張。惟按旅館業係指觀光旅館業以外，對旅客提供住宿、休息及其他經中央主管機關核定相關業務之營利事業；經營旅館業者，除依法辦妥公司或商業登記外，並應向地方主管機關申請登記，領取登記證後，始得營業，為發展觀光條例第2 條第8 款及第24條第1 項所明定，是交通部本於發展觀光條例之主管機關，為對下級機關統一解釋上開法令，以99年12月29日函釋表示不動產租賃方式經營，提供旅遊、商務、出差等不特定人有日或週之住宿或休息之事實而收取費用營業者，核屬旅館業務之營業行為，應依法取得旅館業登記證，始得經營等語，係屬解釋性之行政規則，且並未逾越上開法律之規定，則被告本應受其拘束而予以援用。經查，原告於agoda 網站刊登11種房型、房價介紹及提供線上訂房服務，且有多筆旅客留言，已如前述。次以被告於102 年10月7 日至上開網站「所有住宿評鑑欄」項下，查得102 年8 月13日及8 月22日分別有旅客留言推薦住宿，並表示登記入住及退房相當迅速，退房後仍可代為保管行李，以及在agoda 網站訂房，職員態度十分好，酒店設備都很新淨等，已足證原告係以不動產租賃方式，提供不特定人日或週之住宿或休息，核屬旅館業務之營業行為。至於原告雖提出其自行製作之會員服務計畫暨會員條款同意書（本院卷第49至55頁），表示其僅係提供會員住宿，已符發展觀光條例第24條第3 項「非以營利為目的且供特定對象住宿之場所」等情，惟姑不論原告係公司組織，本係以營利為目的（公司法第1 條規定參照），已與「非供營利為目的」之規定迥然不同；且原告就究係如何加入成為會員，是否收取會費，如何繳納……等與會員制有關之相關證據均付之闕如；尤有甚者，原告如係採會員制，自無庸委託agoda 網站刊登以日或週之住宿或休息而收取費用之廣告，以招攬不特定旅客付費入住之必要及可能，是原告此部分之主張，洵與證據及觀光條例第24條第3 項完全相悖，自無可採。
㈣原告雖復以：其刻正辦理旅館業登記相關事宜，非故意違反規定，被告以前處分所據相同事實再次裁處，有重大明顯之瑕疵等情為主張。惟查，前處分係處罰原告於102 年4 月18日之違法經營旅館業務行為，而於102 年7 月24日所作成，並於102 年7 月26日合法送達原告；此與被告係針對前處分已送達後之102 年8 月28日接獲檢舉，查得原告仍違法經營旅館業務，始於102 年11月8 日作成原處分，兩者裁處之事實完全不同。易言之，前處分既於102 年7 月下旬作成並合法送達原告，其效力自無法涵蓋本件原告自102 年8 月28日違法經營旅館業務之行為（最高行政法院98年11月份第2 次庭長法官聯席會議），是原處分並非就前處分已裁處之行為進行重複裁處，本件自無違反一行為不二罰之原則。
㈤原告固另以：其曾辦理旅館業登記相關事宜云云，惟其尚未獲被告核發登記證獲准之事實，既為兩造所不爭執，則依發展觀光條例第24條第1 項規定，原告仍執意經營旅館業務，其自係故意違反行政法上之義務至明，是原告違法經營旅館業務之情事明確，依行政罰法第7 條規定，自應予處罰。被告審酌原告違反本件行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並因現場原告代表人拒絕被告所屬人員入內拍照取證之情況下，故依行政裁處之謙抑性，僅以各種房型僅有1 間客房、合計11間客房，依現行且本件裁判前並未修正之裁罰標準附表2 之規定，裁處罰鍰15萬元，並諭知原告禁止經營旅館業，揆諸首揭規定並無違誤，亦無裁量怠惰、裁量逾越或裁量濫用之違法情事，更與行政罰法第18條第1 項之規定相符，對原告言亦屬有利，均屬合法，原告就此部分主張並無故意或過失，本件不應裁罰等情，自無可採。
七、綜上所述，被告認事用法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告仍執前詞，訴請撤銷如聲明所示，為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經本院詳加審究，或與本件之爭執無涉，或對本件判決之結果不生影響，爰不逐一論究，併此敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　103　 年　　7　　 月　　24　　日臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官　 胡方新
法 官 蘇嫊娟
法 官　 鍾啟煌
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　103　 年　　7　　 月　　24　　日書記官 吳芳靜