臺北高等行政法院高等庭(含改制前臺北高等行政法院)103年度訴字第95號｜法律人

臺北高等行政法院判決 103年度訴字第95號105年6月29日辯論終結原告　華利全來科技股份有限公司代　表　人　黃月卿訴訟代理人　楊正評　律師複代理人吳致頤　律師被告　桃園市政府代　表　人　鄭文燦訴訟代理人　徐列智錢欣媺陳宇志上列當事人間區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國102年 11月20日台內訴字第1020336554號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：主文原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。事實及理由一、程序事項：原告提起本件訴訟時，原告與被告之代表人原分別為黃政宏、吳志揚，於訴訟進行中分別變更為黃月卿、鄭文燦，茲據兩造新任代表人各自具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。二、事實概要：緣原告前經被告核准於坐落改制前（下同）桃園縣觀音鄉金湖段1166地號土地上，設立門牌號碼桃園縣觀音鄉○○村○○路○○段000號之廠房（下稱系爭廠房）。原告嗣於民國92年4月21日，以系爭廠房不敷使用為由，向被告申請擴展利用與系爭廠房坐落土地毗連之同段1146、1148、1148-1（後分割出1148-2、1148-3、1148-4）、1149、1165（後分割出1165-2、1165-3、1165-4、1165-5）地號、面積合計34,267平方公尺之5筆非都市土地（下稱系爭土地），及將系爭土地之使用分區由特定農業區農牧用地，變更編定為丁種建築用地及國土保安用地；被告先以92年7月1日府建工字第0920142538號函，核准原告擴展利用系爭土地（下稱核准擴展計畫處分），並於同年8月28日函送桃園縣政府工用證字第37號工業用地證明書（下稱工業用地證明書）予原告，續以92年12月12日府地用字第0920287612號函，核准系爭土地變更編定為丁種建築用地及國土保安用地，並請所屬中壢地政事務所依規定辦理異動手續（下稱核准變更編定處分）。嗣臺灣桃園地方法院檢察署（下稱桃園地檢署）檢察官以訴外人即承辦原告申請擴展計畫案之陳英俊及會辦單位人員黃進峰，涉有圖利及公文書登載不實等刑事罪嫌，對該2人提起公訴，經臺灣桃園地方法院（下稱桃園地院）100年度訴字第881號刑事判決，認定原告於91至92年申請擴展計畫期間，已將系爭廠房及系爭土地出租予其他公司使用，被告據此認定原告申請擴展計畫，不符核准時促進產業升級條例第53條第1項規定，依行政程序法第117條規定，於102 年6月25日以府商登字第1020142727號函，撤銷核准擴展計畫處分及工業用地證明書，繼以102年6月27日府商登字第1020157913號函，更正上開撤銷處分中誤繕之地號（以下就上述2函文，合稱撤銷擴展計畫及證明書處分），再於102年7 月3日以府地用字第1020161194號函通知原告略以：核准擴展計畫處分既經被告撤銷，則核准變更編定處分已失所依據，應一併撤銷（下稱原處分）。原告不服，提起訴願復經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。三、原告主張：伊於91、92年間，因計畫與西班牙電聯車製造商C.A.F.公司合作經營電聯車製造產業，原有從事鋼構事業之系爭廠房及所坐落基地，不足容納將增設之電聯車製造、組裝設備，故申請將毗連之系爭土地變更編定為丁種建築用地及國土保安用地，復已依規定將變更土地總面積10%之土地作為綠地，並依法繳交回饋金，符合行為時非都市土地使用管制規則（下稱管制規則）第31條第1項之規定。被告無視於核准擴展計畫、核發工業用地證明書及核准系爭土地變更編定，乃各有應符合之法定要件，僅因核准擴展計畫處分及工業用地證明書被撤銷，即以原處分撤銷核准變更編定處分，自非有據。又訴外人聯昇企業有限公司（下稱聯昇公司）及聯荃企業有限公司（下稱聯荃公司）於91、92年間，係向伊承租毗鄰系爭土地之同段1165之1地號土地，設立門牌號碼桃園縣觀音鄉○○村○○路○○段000號及000000000號廠房，從事鋼材噴砂、除鏽及油漆代工作業；該廠房與系爭廠房僅係共用大門出入，二者地號及地目均不相同，且該訴外人廠房並無如系爭廠房放置之大型鋼構吊裝設備機具；被告未依法踐行調查程序，僅憑桃園地院100年度訴字第881號刑事判決，即認伊將系爭廠房及系爭土地出租他人使用，無擴展工業之需要，先作成撤銷核准擴展計畫及證明書處分，再以原處分撤銷核准系爭土地變更編定之處分，認事用法顯有違誤。退步言之，縱認伊確實違反行為時促進產業升級條例第53條第1項規定，被告於桃園地檢署99年間分案調查時，亦已知悉原告將系爭廠房或系爭土地出租聯昇、聯荃公司之事實，惟其遲至102年7月3日始作成原處分，已逾行政程序法第121條所定2年除斥期間。復依區域計畫法第15條之1、其施行細則第13條第2項及第20條等規定，變更土地編定須經原機關組成審查委員會及提報區域計畫委員會與上級機關，依原核定程序，本於地政專業審核考量，作成決定，則欲撤銷原變更土地編定結果亦應循相同程序為之，被告未經審查即逕為撤銷核准變更系爭土地編定之決定，有紊亂土地利用管制及架空原專業決定之違法。並聲明：撤銷訴願決定及原處分。四、被告抗辯：按管制規則第30條第1、4項及102年9月19日修正前同規則第31條規定，被告核准系爭土地變更編定，係依核准擴展計畫處分及工業用地證明書辦理。惟核准擴展計畫處分及工業用地證明書嗣後業經被告撤銷，原告對該撤銷處分所提行政訴訟，復經本院102年度訴字第2006號判決駁回其訴及最高行政法院駁回其上訴確定，是被告作成核准變更編定處分所依據之前提處分，已溯及既往失其效力，被告以原處分撤銷核准變更編定處分及恢復原編定，合於行政程序法第117至119條等規定，並無違誤。又被告係經其所屬工商發展局以102年6月25日府商登字第1020142727號函通知，始知系爭土地有撤銷核准變更編定並恢復原編定之事由，嗣於102年7月3日行使撤銷權，未逾行政程序法第121條所定2年期間。另被告係依102年9月19日修正前管制規則第31條規定辦理變更編定，無涉分區變更事宜，自無區域計畫法第15條之1及管制規則第13、14條規定之適用，故被告作成原處分前，無須踐行由區域計畫委員會審議之程序等語。並聲明：駁回原告之訴。五、如事實概要欄所載之事實，有經濟部92年1 月22日經授工字第09121014240 號函、原告92年3 月10日興辦工業人申請利用毗連非都市土地擴展計畫申請書、被告核准擴展計畫處分、桃園縣政府92年8 月28日府商登字第0920196371號函及所檢送之工業用地證明書、核准變更編定處分、桃園地院100 年度訴字第881 號刑事判決、撤銷核准擴展計畫及證明書處分、原處分書及訴願決定書，附本院卷第54至100 、104 至130 、1 8 至27頁可稽，且為兩造所不爭執，堪信為真實。六、經核本件爭點為：被告以核准擴展計畫處分業經其撤銷，故核准變更編定處分亦失所依據為由，依行政程序法第117條規定，以原處分撤銷核准變更編定處分，有無違誤？經查：㈠按區域計畫法第4條第1項規定：「區域計畫之主管機關︰中央為內政部……。」第15條第1項規定：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」內政部依區域計畫法第15條第1項之授權，訂有管制規則，92年3月26日修正發布之該規則（下稱92年修正管制規則）第31條第1項第3款及第2項規定：「（第1項）丁種建築用地或都市計畫工業區土地有下列情形之一而原使用地或都市計畫工業區內土地確已不敷使用，經『依促進產業升級條例第53條規定，取得工業主管機關核定發給之工業用地證明書者』，或依同條例第70條之2第5項規定，取得經濟部核定發給之證明文件者，得在其需用面積限度內以其毗連非都市土地申請變更編定為丁種建築用地：……三、經濟部認定之低污染事業有擴展工業需要者。……（第2項）前項第3款情形，興辦工業人應規劃變更土地總面積10%之土地作為綠地，辦理變更編定為國土保安用地，並依促進產業升級條例、農業發展條例相關規定繳交回饋金後，其餘土地始可變更編定為丁種建築用地。」復按91年1月30日修正促進產業升級條例（下稱91年修正促進產業升級條例）第53條規定：「（第1項）興辦工業人因擴展工業或增闢必要通路或設置污染防治設備，需使用毗連之非都市土地時，其擴展計畫及用地面積，應經工業主管機關核定發給工業用地證明書，以租購土地，依法辦理變更使用及登記。（第2項）前項擴展工業，以經濟部認定之低污染事業為限。（第3項）興辦工業人依第1項規定擴展工業，應規劃變更土地總面積10%之土地作為綠地。並由當地直轄市或縣（市）政府辦理變更編定為國土保安用地。（第4項）興辦工業人依第1項規定擴展工業，應於增加廠地面積辦理工廠變更登記前，按當期公告土地現值以變更編定面積5%計算回饋金，繳交予當地直轄市或縣（市）政府設置之工業區開發管理基金。」再按行政程序法第117條規定：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，被告得依職權為全部或一部之撤銷……。」第118條規定：「違法行政處分經撤銷後，溯及既往失其效力。但為維護公益或為避免受益人財產上之損失，為撤銷之機關得另定失其效力之日期。」第121條第1項規定：「第117條之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起2年內為之。」是以，區域計畫法主管機關對於依92年修正管制規則第31條第1項規定，申請將與都市計畫工業區土地毗連之非都市土地，變更編定為丁種建築用地之案件，必須申請人符合：⒈依當時施行之91年修正促進產業升級條例第53條規定，經工業主管機關就擴展計畫及用地面積，核定發給工業用地證明書，或⒉依同條例第70條之2第5項規定，取得經濟部核定發給之證明文件，二者其中之一條件，始得予以核准；若申請人前係以符合⒈之資格而為申請，經區域計畫法主管機關審核其所提工業用地證明書而予准許，惟該工業用地證明書嗣經工業主管機關依行政程序法第117條規定撤銷，而溯及既往失其效力者，該項申請乃自始即不具備前述⒈之法定要件，行政機關先前予以核准之處分，係屬違法，得於知有撤銷原因時起2年將之撤銷。㈡經查，原告前於92年4月21日，以其係經濟部認定之低污染事業，因投資擴廠，致系爭廠房坐落土地不敷使用，申請增加與系爭廠房坐落土地毗連之系爭土地擴展工業，及將系爭土地變更編定為丁種建築用地、國土保安用地，經被告審認符合「興辦工業人申請利用毗連非都市土地擴展計畫及用地面積審查辦法」相關規定，先於92年7月1日作成核准擴展計畫處分，繼於同年8月8日發給原告工業用地證明書，再據以於同年12月12日作成核准變更編定處分。惟被告嗣以承辦原告申請擴展計畫案之陳英俊、黃進峰2人，經桃園地檢署以涉犯圖利罪嫌提起公訴，由桃園地院作成100年度訴字第881號刑事判決，依該判決查證，原告91、92年申請毗連地擴展計畫期間，已將系爭廠房及系爭土地出租其他公司使用，不符91年修正促進產業升級條例第53條第1條規定有擴展工業之需之要件；是被告核准擴展計畫處分，係因原告提供不正確資料及不完全陳述所作成，原告有行政程序法第119條信賴不值得保護情事，故於102年6月25、27日，依同法第117 條規定，作成撤銷核准擴展計畫及工業用地證明書之處分等情，有原告所提擴展工業申請毗連非都市土地變更編定為丁種建築用地申請書、申請利用毗連非都市土地擴展計畫申請書、核准擴展計畫處分、工業用地證明書、核准變更編定處分、撤銷核准擴展計畫及證明書處分在卷足憑（參見本院卷1第56、58、59、95至100、126至130頁）。是原告前係以其為經濟部認定之低污染事業，有擴展工業需要，經依91年修正促進產業升級條例第53條規定，取得工業主管機關就其擴展計畫及用地面積，核發之工業用地證明書為由，依92年修正管制規則第31條第1項第3款規定，申經被告於92年12月12日核准將系爭土地變更編定為丁種建築用地及國土保安用地；惟原告就其擴展計畫及用地面積取得之工業用地證明書，業經被告於102年6月間，依行政程序法第117條規定予以撤銷，而溯及既往失其效力，則其前揭申請，自始即欠缺92年修正管制規則第31條第1項所定應「依促進產業升級條例第 53條規定，取得工業主管機關核定發給之工業用地證明書」之要件，被告前以核准變更編定處分予以准許，係屬違法，其於102年7月3日作成原處分，將核准變更編定處分撤銷，經核於法並無不合，原告主張：核定擴展計畫及發給工業用地證明書，與核准系爭土地變更編定，各有應符合之法定要件，被告僅因核准擴展計畫處分及工業用地證明書業經撤銷，即以原處分撤銷核准變更編定處分，係屬違誤云云，並非可採。又92年修正管制規則第31條第2項，關於以經濟部認定之低污染事業有擴展工業需要為由提出申請者，應規劃變更土地總面積10%之土地作為綠地，辦理變更編定為國土保安用地，並依促進產業升級條例相關規定繳交回饋金後，其餘土地始可變更編定為丁種建築用地之規定，乃依同條第1 項第3款規定申請變更編定非都市土地為丁種建築用地者，除該條第1項規定以外，必須具備之另一申請條件。承前所述，原告原依91年修正促進產業升級條例第53條規定，取得工業主管機關就其擴展計畫及用地面積核發之工業用地證明書，既經撤銷而溯及既往失其效力，其申請將系爭土地變更編定為丁種建築用地，即因欠缺92年修正管制規則第31條第1項所定要件，而不應准許，原告另以其業已變更系爭土地總面積10%作為綠地且繳交回饋金，合於92年修正管制規則第31條第2項所定要件為由，指摘被告以原處分撤銷核准變更編定處分為違法，亦無足取。㈢原告復主張：被告未查明訴外人聯昇公司及聯荃公司於91、92年間，係向伊承租毗鄰系爭土地之同段1165之1地號土地，而非系爭廠房及系爭土地，僅憑桃園地院100年度訴字第 881號刑事判決，即認伊係將系爭廠房及系爭土地出租他人使用，無擴展工業之需要，先撤銷核准擴展計畫及工業用地證明書，再作成原處分，認事用法顯有違誤；縱認伊確實違反91年修正促進產業升級條例第53條第1項規定，被告於桃園地檢署99年間分案調查時，亦已知悉原告將系爭廠房或系爭土地出租聯昇、聯荃公司之事實，其遲至102年7月3日始作成原處分，已逾行政程序法第121條所定2年除斥期間云云。惟由原處分理由二記載：「本案既經本府（工商發展局）撤銷原擴展工業之核准計畫，是本府92年12月12日府地用字第0920287612號變更編定之核准已失所依據，應一併撤銷。」等語（參見本院卷一第18頁），可知被告係因其對原告之擴展計畫及用地面積核定發給之工業用地證明書業經撤銷，認核准變更編定處分已無依據，故以原處分將核准變更編定處分併予撤銷；至桃園地院100年度訴字第881號刑事判決理由，認定原告於91、92年間並未以系爭廠房及其坐落土地營業，而將之出租聯昇、聯荃公司等情，乃被告撤銷核准擴展計畫處分及工業用地證明書之原因，此觀該撤銷核准擴展計畫及證明書處分說明三即明（參見本院卷一第126頁）。是原處分中既無隻字片語提及桃園地院100年度訴字第881號刑事判決，該判決內容自非原處分作成之根據，原告指稱被告係僅憑上開刑事判決，認定伊出租系爭廠房及系爭土地予他人，無擴展工業之需要，進而作成原處分，於法有違云云，容有誤解，並無足取。又被告以原處分撤銷核准變更編定處分，既以核准擴展計畫處分及工業用地證明書遭撤銷，為其原因，且其於102年6月25、27日作成撤銷核准擴展計畫及證明書處分後，旋於同年7月3日以原處分撤銷核准變更編定處分，自未逾行政程序法第121條第1項所定2年除斥期間，原告另主張：被告應早在桃園地檢署99年間分案調查訴外人陳英俊、黃進峰因承辦伊申請擴展計畫案所涉刑事罪嫌時，即知伊將系爭廠房或系爭土地出租聯昇、聯荃公司之事，卻遲至102年7月3日始作成原處分，已逾2年除斥期間云云，乃誤將被告作成撤銷核准擴展計畫及證明書處分與作成原處分之原因混為一談，亦難採憑。㈣末按區域計畫法第15條之1，係關於區域計畫完成通盤檢討公告實施後，不屬第11條之非都市土地，符合非都市土地分區使用計畫者，應如何辦理非都市土地使用分區變更之規定；至被告先前依92年修正管制規則第31條規定，核准原告申請將非都市土地之系爭土地變更編定為丁種建築用地及國土保安用地，嗣以原處分將該核准變更編定處分撤銷，均與非都市土地使用分區之變更無關，自無適用區域計畫法第15條之1規定之餘地。又區域計畫法施行細則第13條及第20條，係就直轄市、縣（市）政府依該法第15條規定，就非都市土地使用分區圖所示範圍之非都市土地，編定各種使用地時，所應遵循之原則，及於編定完成或變更編定時，應報中央主管機關核定，暨應公告通知土地所有權人等技術性、細節性事項，所作規定，至於人民就個別非都市土地申請使用地變更編定，應否准許，依92年修正管制規則第28條第1項規定：「申請使用地變更編定，應檢附下列文件，向土地所在地直轄市或縣（市）政府申請核准，並依規定繳納規費：……。」係屬土地所在地直轄市或縣（市）政府之權責，並無前揭區域計畫法施行細則關於應報經中央主管機關核定等規定之適用；而被告係依行政程序法第117條規定，撤銷核准變更編定處分，亦無踐行上述區域計畫法施行細則所定程序之必要。則原告再主張：被告作成原處分前，未依區域計畫法第15條之1、區域計畫法施行細則第13條第2項及第20條等規定，由原機關組成審查委員會及提報區域計畫委員會與上級機關，本於地政專業審核考量，乃紊亂土地利用管制及架空原專業決定，係屬違法云云，殊不足採。七、綜上所述，被告以原告前經工業主管機關就其擴展計畫及用地面積核發之工業用地證明書，業經撤銷，其前於92年12月12日核准原告申請將系爭土地變更編定為丁種建築用地及國土保安用地之處分，已失所依據為由，依行政程序法第117 條規定，以原處分撤銷核准變更編定處分，並無違誤，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經核均與判決結果無影響，爰不分別斟酌論述，附此敘明。九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　105　年　　7　　月　　20　　日臺北高等行政法院第六庭審判長法官　蕭　惠　芳法官　陳　姿　岑法官　鍾　啟　煒一、上為正本係照原本作成。二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項） ┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所需要件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　105　年　　7　　月　　20　　日書記官　李　建　德

臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)103年度訴字第95號

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