104年度簡上字第166號｜行政：廢棄物清理法｜裁判日期：105 年 05 月 30 日

臺北高等行政法院判決 104年度簡上字第166號上訴人　吳武明被上訴人宜蘭縣政府環境保護局代　表　人　陳登欽（局長）住同上上列當事人間廢棄物清理法事件，上訴人對於中華民國104年10 月8日臺灣宜蘭地方法院104年度簡字第8號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：主文原判決廢棄。訴願決定及原處分均撤銷。第一審及上訴審訴訟費用由被上訴人負擔。理由一、上訴人於宜蘭縣○○鎮○○路0段00號建築物（下稱頭城鎮系爭建築物）牆面繫掛載有廣告文字大型帆布（下稱系爭帆布或系爭廣告物）一幅，並登載電信服務號碼作為廣告宣傳，經被上訴人所屬稽查人員於民國103年3月11日前往稽查，因認上訴人於宜蘭縣指定區域內牆面繫掛廣告物，污染環境行為之事證明確，已違反廢棄物清理法第27條第11款之規定及宜蘭縣政府101年9月3日府環廢字第1010023121號公告（下稱宜蘭縣政府101年9月3日公告），依同法第50條第3款規定，以103年10月3日環廢字第1030027001號函附裁處書（下稱前處分），裁處上訴人新臺幣（下同）1,200元之罰鍰，並命上訴人於文到3日內自行拆除系爭廣告物，屆期未完成改善者，按日連續處罰。上訴人不服，提起訴願，經宜蘭縣政府103年12月27日府訴字第1030191683號訴願決定駁回。嗣被上訴人分別於103年11月14日、17日、25日、26日及28 日數度前往複查，系爭帆布仍繫掛於原牆面上，被上訴人因認上訴人經多次複查均未見改善，乃依前開規定及廢棄物清理法按日連續處罰執行準則，以103年12月5日環廢字第1030033312號函附裁處書（下稱原處分），裁處上訴人自103年10月27日起至103年11月28日止，共計33日，每日以1,200元計，共計39,600元之罰鍰。上訴人不服，提起訴願，經宜蘭縣政府104年3月27日府訴字第1040004264號訴願決定駁回，上訴人仍不服，提起行政訴訟，經原審法院以104年度簡字第8號行政訴訟判決（下稱原判決）駁回上訴人之訴，上訴人不服，遂提起本件上訴。二、上訴人起訴主張：㈠廢棄物清理法僅授權環保機關執行「改善環境衛生，維護國民健康」之職權，並未授權環保機關得將本身職權延伸至涉及言論自由與環境美觀事物之裁量權，環保執行機關自不得以本身之主觀認定在民宅範圍內自設之廣告物為主觀上污染環境，破壞環境之美觀。其次，廣告物亦不符合廢棄物清理法第3條定義之範圍，自非該法之立法限制範圍。再者，廢棄物清理法以維護環境衛生為目的，惟宜蘭縣政府101年9月3日公告限制民宅範圍內非屬廢棄物之廣告，卻已不單純是「改善維護環境衛生，維護國民健康」之範圍，而係構成對人民營業權與言論自由權之限制，限制了憲法第11條保障之言論自由權與憲法第15條保障之財產權，已逾越母法之授權，而不得逕予適用（最高行政法院98年度判字第446號判決參照）。環保單位之職權僅在確保環境的整潔，並無職權可對系爭廣告物是否美觀作裁量，也無權對是否影響交通安全作任何評價，因此被上訴人並無法定職權可以管理民宅範圍內之廣告或營業行為。宜蘭縣政府訴願決定書引用之臺灣基隆地方法院行政訴訟庭101年度簡字第2號判決牴觸前開最高行政法院之上級判決，自不足採。㈡內政部曾發布「廣告物管理辦法」第24條規定，即證明縣市政府本無廣告物管理之職權，才需透過「廣告物管理辦法」賦予縣市政府限制廣告物之職權。惟該「廣告物管理辦法」只是行政命令，違反中央法規標準法第5條第2款及第3款「關於人民之權利、義務者」及「關於國家各機關之組織者」應以法律定之的規定；因此內政部於93年7月23日廢止「廣告物管理辦法」，即顯示直轄市、縣（市）政府已無廣告物管理之職權。又廢棄物清理法既係立法院通過之中央法律，宜蘭縣政府101年9月3日公告即係法律授權訂定之行政命令，因而被上訴人即應依中央法規標準法第7條及立法院職權行使法第60條之規定，將前開公告（行政命令）送立法院審查後方得生效。惟查宜蘭縣政府於101年訂定該公告至今已近3年，卻仍未遵守相關法律之規定送立法院審查。是該公告即未達生效要件，自非合法生效之行政命令，不得用以限制上訴人之系爭帆布公告。因此被上訴人及訴願機關引用非法無效之行政命令作為裁罰及訴願決定之依據，自屬違背法令。㈢人民在自有財產範園內繫掛廣告本係人民行使憲法第11條所保障之言論自由，法律並未授權職責限於環境保護之環保機關得以於言論自由範圍內置喙或裁量。又被上訴人所援引之最高行政法院102年度判字第557號判決，處分機關已逐日開立共50張處分書。反觀本案被上訴人一次開立為期長達33日之裁罰一張處分書，即難謂合法。基於宜蘭縣政府101年9月3日公告之行政命令未送達立法院備供審查，以及廢棄物清理法是否得限制人民言論自由，各縣市自訂之廣告物管理自治條例是否逾越地方制度法之授權，皆有牴觸憲法23條之法律保留原則、憲法第11條保障之言論自由及憲法第15條保障之人民財產權等多項疑義，自宜裁定停止訴訟程序，並提出客觀上形成確信法律為違憲之具體理由，聲請大法官解釋等語。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。三、被上訴人則以：㈠依廢棄物清理法第27條第10款規定：「在指定清除地區內嚴禁有下列行為：十、張貼或噴漆廣告污染定著物。」，在母法部分亦規定張貼廣告於定著物上為污染定著物之行為，可知廢棄物清理法第1條所謂「改善環境衛生」之立法目的或範圍亦包含「環境之整潔」，爰宜蘭縣政府101年9月3日公告規定禁止於宜蘭縣省道台9線及省道台2 庚線交叉口各向外延伸200公尺牆面繫掛廣告物並無違反母法授權之目的，即無違反行政程序法第150條第2項之規定。既上開公告並無違反法律授權之目的，即係合法可行之法規命令，而原處分依據上訴人違法繫掛系爭廣告物之事實，認定合致於公告之構成要件，違反廢棄物清理法，進而裁罰，乃係決定裁量之行使，無違反行政程序法第10條之合義務裁量原則。另司法院釋字443號解釋可知財產自由之限制得以法律授權之命令為之，謂之「相對法律保留」，亦為法律保留原則之內涵，再者，上訴人於公告所定範圍內繫掛系爭廣告物，違反該公告之裁罰為罰鍰1,200元至6,000元，而上訴人未依法於限期內改善，被上訴人依法裁量處罰39,600元（違規日每日皆為1,200元），就環境整潔之公益與個人財產法益之權衡下，亦無違反比例原則或有裁量濫用與怠惰之情形，況就本質上而言，環境整潔之公益本應優先於個人財產法益。爰此，原處分依據法規命令進行裁罰並無違反法律保留原則或侵害憲法第15條所保障之財產權或違反憲法第23條之比例原則。㈡按建築法第7條與招牌廣告及樹立廣告管理辦法第2條規定，被上訴人所屬稽查人員之採證照片，系爭帆布之固定方式係將帆布以鐵絲繫掛於牆面上之鐵製勾環，並非以支架固定，爰應無建築法第7條與招牌廣告及樹立廣告管理辦法第2條所稱之情形，非屬建築法上所規範之廣告物，而系爭帆布繫掛於上開公告所禁止之區域內，應受廢棄物清理法之規範。又按廢棄物清理法第4條、第5條及第63條規定與上開公告之規定可知，只要是宜蘭縣省道台9線及省道台2庚線交叉口各向外延伸200公尺牆面範圍內皆屬被上訴人管轄範圍。依上開規定，被上訴人實係廢棄物清理法所定之執行機關，故被上訴人依廢棄物清理法所為之原處分，非可謂被上訴人並非管轄機關而無權限或法源依據。另宜蘭縣政府101年9月3日公告業已完成法定程序，並有宜蘭縣政府用印，乃係已生效之法規命令。退步言之，關於法規命令送立法院之審查模式，係採廢棄請求權保留之事後審查制，並非同意權保留之事前審查制，質言之，立法院係對於已生效之法規命令審查，並於發現其有違反法律優位原則或法律保留原則時，方通知原訂頒之機關更正或廢止之。㈢宜蘭縣政府101年9月3日公告限制之範圍為「本縣省道台9線及省道台2庚線交叉口各向外延伸200公尺牆面」，而作如此之規定，除為求「環境整潔」之公益者外，尚求人民「生命」及「身體」法益之確保（為確保駕駛視線之清晰以免交通意外之發生），為達保護重大公益之目的，爰作最嚴格之限制。而被上訴人依據該公告對於違法行為進行裁處並無侵害其言論自由。又被上訴人之裁罰所依據之廢棄物清理法，其第61條授權訂定之「違反廢棄物清理法按日連續處罰執行準則」，並無規定於按日連續處罰時，須逐日作成並逐次送達處分書，且亦因此，訴願機關方引用最高行政法院101年度判字第852號判決及102年度判字第557號判決之意旨說明被上訴人實無須逐日作成並逐次送達處分書等語，資為抗辯。並聲明：上訴人之訴駁回。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）被上訴人依事實概要所述時、地稽查結果，以上訴人經限期改善，屆期仍未完成改善，而裁處上訴人自103年10月27日起至103年11月28日止，按日處罰合計33日，罰鍰39,600元之處分，於法有無違誤？茲判斷如下：按廢棄物清理法第27條第11款、第3條、第4條及第50條第3款規定、宜蘭縣政府101年9月3日公告、宜蘭縣頭城鎮公所95年5月16日頭鎮清字第0950006114號公告（下稱頭城鎮公告），而按上開頭城鎮公告、宜蘭縣政府101年9月3日公告兩公告分屬一般處分及法規命令，在依法被撤銷或廢止前，均屬有效。再按所謂廣告物，係指載有廣告之物，而廣告則指一切不針對特定對象的公告，不以商業廣告為限，舉凡公益廣告、旅遊廣告、競選廣告均屬之。上訴人雖主張宜蘭縣政府101年9月3日公告無效等情，然本件宜蘭縣政府上開「在指定區域內牆面繫掛廣告物為污染行為」之公告，既已發布，自屬有效。又上開公告禁止於宜蘭縣省道台9線及省道台2庚線交叉口各向外延伸200公尺牆面繫掛廣告物，應係為確保該地區來往交通車輛駕駛視線之清晰，以免交通意外之發生，其目的為維護市容景觀及環境整潔，未有違反廢棄物清理法第1條之宗旨及第27條之授權目的，為合法之法規命令，上訴人主張該公告無效云云，自不足採。（二）系爭帆布為上訴人所不爭執，並有照片在卷可稽，而因其繫掛之地點位於宜蘭縣頭城交流道下台9 線交叉口，該處為交通要道，來往車輛眾多，上開帆布顯然為一種不針對特定對象的公告，不問其內容是否涉及商業利益或有無競選之性質，自屬廣告物，要可認定。再者，系爭廣告物所懸掛之地點，即宜蘭縣○○鎮○○路0段00號，即屬頭城鎮公告所示之「指定清除地區」，且系爭廣告物之懸掛行為，亦屬宜蘭縣政府101年9月3日公告所示「本縣省道台9線及省道台2庚線交叉口各向外延伸200公尺牆面繫掛廣告物為污染環境行為」，是以，上訴人在該指定區域內牆面繫掛系爭廣告物，即屬污染環境行為，已違反廢棄物清理法第27條第11款規定甚明。上訴人經被上訴人限期改善，屆期未完成改善，迄至103年11月28日前既仍處於未能於期限內改善之違法狀態，被上訴人依廢棄物清理法第50條第3款暨違反廢棄物清理法按日連續處罰執行準則第6條規定，即自 103年10月27日至103年11月28日按日連續處罰，每日各處罰鍰1,200元，合計39,600元，於法即無不合。又按日連續處罰之目的係在督促上訴人履行其改善之義務，而非對其過去違反義務行為之制裁，被上訴人自無庸再逐日檢驗以確認上訴人是否仍有原違章行為存在，且法無明文規定被上訴人應於按日連續處罰時逐日作成並逐次送達處分書，上訴人執此指摘被上訴人按日連續處罰之處分非按日作成，與督促人民履行公法上義務之意旨有違云云，尚非可取。綜上所述，上訴人所訴各節均不可採，被上訴人依廢棄物清理法第50條第3款之規定作成原處分，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，上訴人訴請撤銷，為無理由，應予駁回。五、上訴人上訴意旨略以：㈠宜蘭縣政府固得依廢棄物清理法第27條第11款規定公告污染環境行為之態樣，惟該污染環境行為態樣之處罰應一體適用於宜蘭縣所有執行機關指定之清除地區，而宜蘭縣政府係主管機關非執行機關，並無權公告特定區域適用特定之法規。是宜蘭縣政府101年9月3日公告難謂符合廢棄物清理法第3條之授權規定，違反憲法第23條之法律保留，原判決以該公告為判決依據，自屬行政訴訟法第243條規定之判決不適用法規之違背法令。又廢棄物清理法既係立法院通過之中央法律，該公告即係廢棄物清理法第27條第11款授權訂定之行政命令，因而被上訴人即應依中央法規標準法第7條及立法院職權行使法第60條之規定，將前開公告送立法院審查後方得生效。惟查宜蘭縣政府於101年訂定該公告至今已近3年，卻仍未遵守相關法律之規定送立法院審查。是該公告即未達生效要件，自非合法生效之行政命令，不得用以限制上訴人之系爭帆布公告。因此被上訴人及訴願機關引用非法無效之行政命令作為裁罰及訴願決定之依據，自屬違背法令。㈡系爭帆布之位置非位於公有財產或道路，而係私有財產範圍內，自應受憲法第15條之保障。宜蘭縣政府依廢棄物清理法第27條第11款規定訂定之宜蘭縣政府101年9月3日公告，限制特定範圍內土地定著物所繫掛之廣告物，係屬人民財產範圍內之有價物品，屬人民之財產，且廢棄物清理法並未授權環保機關得將本身職權延伸至涉及言論自由與環境美觀事物之裁量權，環保執行機關自不得以本身之主觀認定在民宅範圍自設之廣告物為主觀上污染環境，破壞環境之美觀。因此在私宅繫掛精心設計的美觀藝術品廣告，自非屬環境污染，自不得以廢棄物清理法相繩。故宜蘭縣政府101年9月3日公告係構成對人民營業權與言論自由權之限制，違反憲法第11條保障之言論自由權與憲法第15條保障之財產權，已逾越母法之授權，而不得逕予適用（最高行政法院98年度判字第446號判決參照），自屬行政訴訟法第 243條規定之判決不適用法規之違背法令。㈢原判決理由認定宜蘭縣政府101年9月3日公告目的在維護市容景觀及環境之整潔，卻未說明何以該公告指定特定地區，而其他同屬指定清除地區則不需要適用該公告強調之「市容景觀及環境之整潔」原則，亦未說明何以所有繫掛廣告都不符合「市容景觀及環境之整潔」原則，而依建築法第4條規定所興建之「招牌廣告及樹立廣告」則一定符合「市容景觀及環境之整潔」原則。是原判決未判斷系爭帆布是否實質上不符合「市容景觀及環境之整潔」，且未判斷原處分之行政裁量是否有違行政程序法第6條規定之平等原則，故原判決顯為行政訴訟法第243條所規定之判決不備理由之違背法令。又人民在自有財產範園內繫掛廣告本係人民行使憲法第11條所保障之言論自由，法律並未授權職責限於環境保護之環保機關得以於言論自由範圍內置喙或裁量。原判決對於依廢棄物清理法授權之宜蘭縣政府101年9月3日公告，是否有牴觸憲法第11條及憲法第23條法律保留原則之虞之法理爭執，完全未予裁決及說明，顯為行政訴訟法第243條所規定之判決不備理由之違背法令。㈣被上訴人所援引之最高行政法院102年度判字第557號判決中，處分機關已逐日開立共50張處分書。反觀本案被上訴人一次開立為期長達33日之一張裁處書，即難謂合法。惟原判決對於被上訴人一次開立為期長達33日之一張裁處書如何符合或不符合前開最高行政法院之判決原則，完全未加說明，顯為行政訴訟法第243條所規定之判決不備理由之違背法令。又依司法院釋字第734號解釋，已明確指出不問設置廣告物是否有礙環境衛生與國民健康，及是否已達與廢棄物清理法第27條前10款所定行為類型污染環境相當之程度，即認該設置行為為污染行為，概予禁止並處罰，已逾越母法授權之範圍，與法律保留原則尚有未符。故被上訴人以其公告地域範圍較小而不違反司法院釋字第734號解釋文，即難謂適法等語。並聲明：（一）原判決廢棄。（二）訴願決定及原處分均撤銷。六、本院判斷如下：㈠按廢棄物清理法第1條前段揭示其立法目的為「有效清除、處理廢棄物，改善環境衛生，維護國民健康」。第27條第11款規定：「在指定清除地區內嚴禁有下列行為：……十一、其他經主管機關公告之污染環境行為。」係授權主管機關就指定清除地區內禁止之該法第27條所列舉10款行為外，另為補充其他污染環境行為之公告，屬於對多數不特定人民，就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定，具有法規命令之性質。則主管機關據此發布公告禁止之行為，自須達到與前10款所定行為類型污染環境相當之程度。㈡本件被上訴人因上訴人於頭城鎮系爭建築物牆面繫掛載有廣告文字系爭帆布一幅，經被上訴人所屬稽查人員於103年3月11日前往稽查，因認上訴人於宜蘭縣指定區域內牆面繫掛廣告物，污染環境行為，已違反廢棄物清理法第27條第11款之規定及宜蘭縣政府101年9月3日公告，依同法第50條第3款規定，以前處分裁處上訴人1,200元之罰鍰，並命上訴人於文到3日內自行拆除系爭廣告物，屆期未完成改善者，按日連續處罰。嗣被上訴人分別於103年11月14日、17日、25日、 26日及28日數度前往複查，系爭帆布仍繫掛於原牆面上，被上訴人乃依違反廢棄物清理法第27條第11款之規定及宜蘭縣政府101年9月3日公告，依同法第50條第3款規定為本件原處分（見原審卷第12頁）之裁罰。㈢查宜蘭縣政府101年9月3日公告規定：「主旨：公告本縣指定區域內牆面繫掛廣告物為污染環境行為。依據：廢棄物清理法第3條及第27條第11款。公告事項：一、訂定機關：宜蘭縣政府；二、訂定依據：廢棄物清理法第3條、第27條第 11款；三、公告事項：（一）本縣省道台9線及省道台2庚線交叉口各向外延伸200公尺牆面繫掛廣告物為污染環境行為，違反者，依廢棄物清理法第50條規定處罰。(二)本公告自101年9月15日起施行。」（見原審卷第19頁）。是依廢棄物清理法第27條第11款之授權訂定之宜蘭縣政府101年9月3日公告，係在於補充廢棄物清理法第27條第1款至第10款所規定污染環境行為類型。㈣本院得就宜蘭縣政府101年9月3日公告之法規命令進行附帶審查： 1.按憲法第78條規定：「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權。」憲法第171條第2項規定：「法律與憲法有無牴觸發生疑義時，由司法院解釋之。」故法律有無牴觸憲法之抽象法規審查，專屬司法院大法官。至於命令是否牴觸憲法或法律，除司法院大法官得為抽象之違憲審查及統一解釋外，各級法院於審理案件中亦得附帶為具體之法規審查，經認定確有牴觸憲法或法律時，得在該個案中拒絕適用。 2.第按，行政程序法第150 條第1 項就法規命令有定義性規定：指行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定。揆諸宜蘭縣政府101年9月3日公告係被上訴人就特定地區（於宜蘭縣省道台9線及省道台2庚線交叉口各向外延伸200公尺牆面），為特定「污染環境行為」（於上開土地定著物牆面繫掛廣告物）之禁止公告，另參諸宜蘭縣政府101年9月3日公告已載明「依據廢棄物清理法第27條第11款」授權而作成，應認宜蘭縣政府101年9月3日公告，於本件乃就頭城鎮公告「指定清除地區」（原審卷第53頁，廢棄物清理法第3條規定參照），而為特定污染環境行為之禁止。揆諸前揭法文及說明，可認宜蘭縣政府101年9月3日公告為宜蘭縣政府依據廢棄物清理法第27條第11款授權訂定之法規命令。㈤宜蘭縣政府101年9月3日公告之法規命令違反法律保留原則，本院自得拒絕適用：按司法院大法官於104年12月18日作成釋字第734號解釋，解釋文謂：「（第1段）廢棄物清理法第27條第11款規定：『在指定清除地區內嚴禁有下列行為：……十一、其他經主管機關公告之污染環境行為。』與憲法第23條之法律授權明確性原則尚無違背。（第2段）臺南市政府中華民國90年12月9日南市環廢字第09104023431號公告之公告事項一、二（該府改制後於100年1月13日以南市府環管字第10000507010號公告重行發布，內容相當），不問設置廣告物是否有礙環境衛生與國民健康，及是否已達與廢棄物清理法第27條前10款所定行為類型污染環境相當之程度，即認該設置行為為污染行為，概予禁止並處罰，已逾越母法授權之範圍，與法律保留原則尚有未符。應自本解釋公布之日起，至遲於屆滿3個月時失其效力。」而宜蘭縣政府101年9月3日公告泛將轄區內省道台9線及省道台2庚線交叉口各向外延伸200公尺牆面繫掛廣告物行為，均視為污染環境之行為之宣示，與上開臺南市政府公告：「公告事項：一、本市清除地區內，未經主管機關核准，於道路、牆壁、樑柱、電桿、樹木、橋樑、水溝、池塘或其他土地定著物張掛、懸繫、黏貼、噴漆、粉刷、樹立、釘定、夾插、置放或其他方法設置廣告物者，為污染環境行為。二、前項所稱之『道路』，指公路、街道、巷弄、安全島、人行道、廣場、騎樓、走廊或其他供公眾通行之地方。……」泛以轄內道路設置廣告物即屬污染環境行為，同有前揭大法官解釋所質疑，即僅以未經主管機關核准，於其所示之場所，以所示之方式設置廣告物者，為污染環境行為，而不問設置廣告物是否有礙環境衛生與國民健康，及是否已達與廢棄物清理法第27條前10款所定行為類型污染環境相當之程度，即認該設置行為為污染環境行為，概予禁止並處罰，已逾越母法授權之範圍，有違法律保留原則，本院自得拒絕適用。㈥按對於人民違反行政法上義務之行為處以裁罰性之行政處分，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及法律效果，應由法律定之，以命令為之者，應有法律明確授權，始符合憲法第23條法律保留原則之意旨，司法院釋字第394號、第402 號解釋可資參照。經查，本件原處分據違反法律保留原則之宜蘭縣政府101年9月3日公告，認定上訴人於頭城鎮系爭建築物牆面之公告清除地區內繫掛系爭帆布，未見改善，違反廢棄物清理法第27條第11款規定，依同法第50條第3款及廢棄物清理法按日連續處罰執行準則，裁處上訴人自103年10月27日起至103年11月28日止，共計33日，每日以1,200元計，共計 39,600元之罰鍰，自有可議，原判決未予糾正，仍以原處分及訴願決定，均無違法，而駁回上訴人在第一審之訴，自有適用法規不當之違法。七、綜上所述，原判決有適用法規不當之違背法令事由，為上訴意旨所指摘，是上訴人求予廢棄，為有理由。應由本院本於原審確定之事實，將原判決廢棄，並撤銷訴願決定及原處分。八、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第236條之2第3項、第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　105　年　　5　　月　　30　　日臺北高等行政法院第五庭審判長法官　曹瑞卿法官　林惠瑜法官王俊雄上為正本係照原本作成。不得上訴。中　　華　　民　　國　　105　年　　5　　月　　30　　日書記官鄭聚恩

臺北高等行政法院高等庭(含改制前臺北高等行政法院)104年度簡上字第166號

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