臺北高等行政法院高等庭(含改制前臺北高等行政法院)104年度訴字第1765號｜法律人

臺北高等行政法院判決 104年度訴字第1765號105年4月14日辯論終結原告　台灣第一家有限公司代　表　人　陳廷智（董事）住同上訴訟代理人陳尚敏　律師被告　新北市政府代　表　人　朱立倫（市長）住同上訴訟代理人　陳宇儒陳宜惠翁芳如上列當事人間食品安全衛生管理法事件，原告不服衛生福利部中華民國104年9月24日衛部法字第1040022163號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：主文訴願決定及原處分逾新臺幣壹佰參拾貳萬元部分均撤銷。原告其餘之訴駁回。訴訟費用由原告負擔二分之一，餘由被告負擔。事實及理由一、事實概要：緣被告所屬衛生局於民國104年3月31日查獲原告之作業場所有多項缺失，不符「食品良好衛生規範準則」，限期於104 年4月14日前改善，復於104年4月22日複查，原告仍有多項缺失未改善。被告所屬衛生局另於104年4月21日稽查原告之產品是否添加工業級碳酸鎂，原告副總經理陳鏡如僅表示「純黑胡椒粉」、「純白胡椒粉」、「台一黑胡椒粉」及「台一白胡椒粉」等4項產品添加工業級碳酸鎂；嗣該局於104年4月24日配合臺灣新北地方法院（下稱新北地院）檢察署調查，原告始坦承「椒鹽粉」產品亦有添加工業級碳酸鎂，原告於被告所屬衛生局稽查時所提供之資料顯有不實。又原告發現產品原料有危害衛生安全之虞，未立即主動停止製造、加工、販賣及辦理回收，並通報衛生主管機關。被告審認原告上開行為分別違反食品安全衛生管理法（下稱食安法）第7條第5項、第8條第1項、第47條第11款規定，依同法第47條第2款、第44條第1項第1款及行政罰法第18條規定，以104年6月15日新北府衛食字第1041083992號行政處分書合併處新臺幣（下同）252萬元罰鍰（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。二、本件原告主張：㈠原處分以原告發現產品原料有危害衛生安全，未立即主動停止製造、加工、販賣及辦理回收，並通報直轄市、縣市主管機關，違反食安法第7條第5項規定，處分120萬元部分： ⒈原告固曾向訴外人純佳有限公司購買「碳酸鎂」原料，用以製造椒鹽粉等產品，惟原告所買受之碳酸鎂原料，經送台灣檢驗科技股份有限公司（SGS）化驗後，均符合衛生福利部所頒「食品添加物使用範圍及限量暨規格標準」中關於碳酸鎂之標準，此有檢驗報告可資為憑（詳附件3），該碳酸鎂原料，依檢驗報告內容所示，既全數符合法定標準，殊無危害衛生安全之虞。原告竭盡所有可能檢查原料之方式，均無法發現或探知該碳酸鎂原料有違反法定標準而危害衛生安全之事實，原告並無通報之義務，被告援引食安法第7條第5項規定處以罰鍰，並不合法。允成化學工業股份有限公司所產製之A-106碳酸鎂明確標示禁用於食品，A-102碳酸鎂則未明確標示禁用於食品，應可供食用。原告所添加之碳酸鎂原料極微，且椒鹽粉是食品之佐料，對於人體健康是否產生影響，宜實際實驗，並就消費者消費習慣進行追蹤，始有定論。 ⒉退一步言，縱原告有違反食安法第7條第5項規定之情事，依被告訂頒之「新北市處理違反食品安全衛生管理法事件統一裁罰基準」項次2規定，第1次罰鍰為3萬元至8萬元，惟被告竟未依其所訂頒之裁罰基準裁罰，而另處以高達120萬元之罰鍰，殊有違誤。 ⒊再按「一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，依刑事法律處罰之」，為行政罰法第26條所明定，原告將碳酸鎂原料添加於椒鹽粉產品之行為，現由新北地院檢察署以104年度他字第2353號違反食品衛生安全事件偵查中，對於所添加之碳酸鎂原料是否合乎法定標準、原告主觀上是否知悉該碳酸鎂原料有逾越法定標準之事實，要皆影響原告是否有主動通報之義務，詎被告未待偵查及審判結果，即逕行認定原告所使用之碳酸鎂逾越法定標準，且認原告主觀上知悉有逾越法定標準之事實，要與事實不符。 ⒋被告採樣之檢驗日期先稱有效日期為2014.11.2，嗣改稱係製造日期2014年11月20日云云，與檢驗報告所示之2014.11.2亦不相同，該檢驗報告浮濫可期。原告職員陳鏡如對於原告產製之椒鹽粉等產品實際添加原料並不知悉，而於104年4月24日檢察官搜索並發動偵查後始知悉實情，即於4月30日敘明所知之事項，要無保留。被告強要原告主動告知有違反食安法事宜，誠屬不能。㈡原處分以原告於104年4月21日稽查時，僅提供「純黑胡椒粉」、「純白胡椒粉」、「台一黑胡椒粉」、「台一白胡椒粉」等4項產品使用「工業級」碳酸鎂，未坦承將「工業級」碳酸鎂添加到椒鹽粉，違反食安法第47條第11款規定，依行政罰法第18條規定，處分120萬元部分： ⒈被告於104年4月21日稽查時，並未向原告之總經理進行產品製程之詢問，即逕向原告負責財務會計之副總經理陳鏡如詢問關於產品之製造過程。茲陳鏡如僅負責原告之財務及會計部門，對於產品之製造過程毫無所悉，其所為之陳述亦僅就其所知而為，原告對於被告之詢問，並無隱瞞。核被告如有瞭解原告產品製造流程及添加碳酸鎂原料於何項產品，理應向負責製造之部門主管進行相關之詢問。乃被告誤向不知情之陳鏡如進行詢問，事後再以其所述有所「隱瞞」為由，對原告科處罰鍰，容有違誤。 ⒉另查，主管機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，行政程序法第36條定有明文，被告誤向不知情之陳鏡如進行訊問，已有疏失，被告事後又未向總經理進行訊問求證，實有程序上之違誤。且查，碳酸鎂添加於原告所製售之產品，被告亦可以科學之方式加以檢驗，殊無可能因陳鏡如之「隱瞞」而有所影響，而原告亦未因陳鏡如之「隱瞞」而獲取任何利益。被告依行政罰法第18條所為之裁罰，殊有違誤。捨原告對於被告之詢問，是否有為真實陳述之義務（不自證己罪）毋論，乃被告誤向不知情之員工詢問，卻科以原告不實陳述之責任，殊有違誤。 ⒊退一步言，縱陳鏡如所為「隱瞞」之陳述屬實，依被告所頒「新北市處理違反食品安全衛生管理法事件統一裁罰基準」項次38規定，第1次裁罰為3萬元至8萬元，詎被告竟科以高達120萬元之罰鍰，容有違誤。㈢原處分以被告所屬衛生局於104年3月31日在原告進行例行稽查時，認為原告違反食品良好衛生規範準則，且未改正，依食安法第8條規定，處分12萬元部分：被告所屬衛生局於104年3月31日前來稽查，並要求原告於同年4月14日前改善關於⒈廠內使用食品添加物，未落實三專管理；⒉門窗無病媒蚊防制設施；⒊原料無單據、憑證且無明確標示；⒋成品半成品包材未適當區隔等項。原告對於被告之指示，多已著手進行改善，僅被告所定期限僅有15日，依一般常情揪工施作，顯無法達成，被告捨原告已經進行改善之事實不論，要求原告於短時間內完成改善措施，實有違經驗，其裁罰之程序上殊有違誤。㈣復按行政訴訟法第4條第2項、第201條可知，行政機關裁處罰鍰時，應考量及得考量事項為規範。倘行政機關於具體個案行使裁量為罰鍰之裁處時，有應考量事項而未考量，或將與違章行為無關連之因素納入考量之不當聯結情事，即構成裁量之濫用。被告於作成原處分時，多未考量事實，更未依其所頒訂之裁罰標準為處分行為，容有濫用之嫌。又按行政程序法第36條及行政罰法第7條之規定，因行為人之行為，是否有違反行政法上之義務而須受到處罰，基於法治國原則，即應由行政機關依其職權，於可能性範圍內，做必要性之調查與舉證。參照改制前行政法院39年判字第2號判例意旨，行政機關對受處罰人為科處罰鍰處分，即使受處罰人所為之各項主張不可採，仍必須有積極證據證明受處罰人違規事實存在，始能認科罰處分合法。被告對於原告是否有違反義務，並未盡調查及舉證之情事，即科以高額之罰鍰，實有違誤。㈤原告之椒鹽粉並未在網路購物、家福股份有限公司及惠康百貨股份有限公司等銷售，原告並非知名食品業者等語，並聲明求為：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉訴訟費用由被告負擔。三、被告則以：㈠原告訴稱，收購之「允成鹽基性碳酸鎂A-102」產品，經採樣後逕送台灣檢驗科技股份有限公司（SGS）檢驗合格，自無食安法第7條第5項之通報義務云云。惟查原告所稱經檢驗合格之系爭產品，尚無相關佐證資料證實與案內違規產品為同批，又該產品外包裝袋已標明「For Industrial Use Only」之英文字標及「禁用於食品」之中文字標，均為原告所明知，又系爭產品業經衛生福利部食品藥物管理署檢驗砷超量，實屬有危害衛生安全之產品，原告於「椒鹽粉」等多項產品中添加不可供食用之工業級碳酸鎂，已足認其產品有危害衛生安全之虞，且原告自新聞揭露後，未立即主動停止製造、加工、販賣及辦理回收，又未於被告所屬衛生局104年3月31日稽查時，主動通報或告知，核已違反食安法第7條第5項之各項義務，未依法履行，據以依食安法第47條第2款及行政罰法第18條規定，於法定罰鍰額度內裁處較重之罰鍰120萬元，於法並無不合。㈡另訴稱，被告所屬衛生局於104年4月21日稽查時，未就相關事實詢問負責製造之部門主管，仍向不知情且僅負責公司財務及會計事務之副總經理陳鏡如進行詢問，事後卻以「隱瞞」事實為由，科處罰鍰，容有違誤云云。惟查陳鏡如（即原告代表人陳廷智之女兒）於被告所屬衛生局104年4月21日稽查時已坦承原告董事長因新聞事件，擔心對公司造成傷害，故未於104年3月31日稽查第一時間說明等語；且陳鏡如又於104年4月30日至被告所屬衛生局接受訪談時，亦於現場坦承當時要保護「椒鹽粉」，不讓該產品出事下架並回收，故僅承認「純黑胡椒粉」、「純白胡椒粉」、「台一黑胡椒粉」及「台一白胡椒粉」等4項產品，直至檢調調查才坦承「椒鹽粉」亦有添加工業級碳酸鎂，查104年4月21日現場稽查工作日誌表及4月30日訪談紀錄均由陳鏡如簽名確認，故原告稱陳鏡如所述所知有限之語，顯有推託卸飾之詞，被告所屬衛生局多次前往原告之作業現場稽查，原告未如實坦承添加工業級碳酸鎂之產品，提供之資料顯有不實，嚴重妨礙行政調查之正確性，違反食安法第47條第11款，爰依行政罰法第18條規定，於法定罰鍰額度內裁處較重之罰鍰120萬元。㈢末稱，被告所屬衛生局104年3月31日查獲原告之作業場所多項不符「食品良好衛生規範準則」缺失，限期於104年4月14日前改正完竣，僅給予15日改正時間，實有違經驗，其裁罰之程序上殊有違誤等語。查被告所屬衛生局104年3月31日派員前往現場依「食品良好衛生規範準則」進行稽查，現場查核結果：食品添加物未落實三專（專櫃、專人、專冊）管理；門窗無病媒防治設施等多項不符合「食品良好衛生規範準則」，遂限期104年4月14日前改善，復於104年4月22日派員複查，仍查獲窗戶無病媒防治設施等部分缺失未改正，被告所屬衛生局初查至複查共歷經22個日曆天，原告所陳僅給予15日改正時間不足，無法落實改善之詞，顯有推諉及明顯漠視前開準則所課予之義務，被告所屬衛生局依原告違反食安法第8條第1項規定，爰依食安法第44條第1項第1款規定，於法定罰鍰額度內裁處12萬元罰鍰。㈣原告於104年3月31日稽查時未即時坦承添加工業級碳酸鎂，嗣後雖於4月21日及30日坦承使用添加工業級碳酸鎂於製售產品，且又說詞前後不一，致系爭產品於期間仍於市面流通，危害民眾食用安全，其應受責難程度甚高，非裁處法定罰鍰之較重金額，不足以達成食安法之管制目的，原告行為已違反食安法第7條第5項、第8條、第47條第11款之規定，事證明確，經被告合併處罰鍰252萬元。㈤綜上，原告違反食安法之事證明確，原處分係為維護民眾食品安全衛生之權益，保障消費者獲得正確資訊、維護健康的權利等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。四、兩造之爭點：原告有無發現產品原料有危害衛生安全，未立即主動停止製造、加工、販賣及辦理回收，並通報直轄市、縣市主管機關，違反食安法第7條第5項規定之行為？原告有無於104年4月21日被告稽查時，未坦承將「工業級」碳酸鎂添加到椒鹽粉，違反食安法第47條第11款規定之行為？原告有無違反食品良好衛生規範準則，且未改正，違反食安法第8條規定之行為？原處分有無裁量濫用、違反行政程序法第36條及行政罰法第7條之違法情事？五、本院之判斷：㈠按「為管理食品衛生安全及品質，維護國民健康，特制定本法。」「本法所稱主管機關：在中央為衛生福利主管機關；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「食品業者於發現產品有危害衛生安全之虞時，應即主動停止製造、加工、販賣及辦理回收，並通報直轄市、縣(市)主管機關。」「食品業者之從業人員、作業場所、設施衛生管理及其品保制度，均應符合食品之良好衛生規範準則。」「第1項食品之良好衛生規範準則……由中央主管機關定之。」「直轄市、縣（市）主管機關為確保食品、食品添加物、食品器具、食品容器或包裝及食品用洗潔劑符合本法規定，得執行下列措施，業者不得規避、妨礙或拒絕：1、進入製造、加工、調配、包裝、運送、貯存、販賣場所執行現場查核及抽樣檢驗。2、為前款查核或抽樣檢驗時，得要求前款場所之食品業者提供原料或產品之來源及數量、作業、品保、販賣對象、金額、其他佐證資料、證明或紀錄，並得查閱、扣留或複製之。」「有下列行為之一者，處新臺幣6萬元以上2億元以下罰鍰……1、違反第8條第1項或第2項規定，經命其限期改正，屆期不改正。」「有下列行為之一者，處新臺幣3萬元以上3百萬元以下罰鍰……2、違反第7條第5項規定……11、對依本法規定應提供之資料，拒不提供或提供資料不實。」食安法第1條、第2條、第7條第5項、第8條第1項、第4項、第41條第1項第1款、第2款、第44條第1項第1款、第47條第2款及第11款分別有明文規定。㈡次按衛生福利部103年11月7日部授食字第1031301901號令發布之「食品良好衛生規範準則」第4條規定：「食品業者之場區及環境，應符合附表1場區及環境良好衛生管理基準之規定。」第6條第1款規定：「食品業者倉儲管制，應符合下列規定：1、原材料、半成品及成品倉庫，應分別設置或予以適當區隔，並有足夠之空間，以供搬運。」第9條規定：「食品製造業製程管理及品質管制，應符合附表3製程管理及品質管制基準之規定。」又附表1「食品業者之場區及環境良好衛生管理基準」規定：「……2、建築及設施，應符合下列規定：⑴牆壁、支柱及地面應保持清潔，避免有納垢、侵蝕或積水等情形。⑵樓板或天花板應保持清潔，避免長黴、剝落、積塵、納垢或結露等現象。⑶出入口、門窗、通風口及其他孔道應保持清潔，並應設置防止病媒侵入設施。⑷排水系統應完整暢通，避免有異味，排水溝應有攔截固體廢棄物之設施，並應設置防止病媒侵入之設施。」附表3「食品製造業者製程管理及品質管制基準」規定：「……2、原材料進貨時，應經驗收程序，驗收不合格者，應明確標示，並適當處理，免遭誤用……4、原材料使用，應依先進先出之原則，並在保存期限內使用……6、食品添加物應設專櫃貯放，由專人負責管理，並以專冊登錄使用之種類、食品添加物許可字號、進貨量、使用量及存量。」㈢有關原告發現產品原料有危害衛生安全，未立即主動停止製造、加工、販賣及辦理回收，並通報直轄市、縣市主管機關，違反食安法第7條第5項規定，依同法第47條第2款裁處罰鍰120萬元部分： ⒈查被告所屬衛生局於104年3月31日至原告之作業場所稽查，原告副總經理陳鏡如未表示產品添加工業級碳酸鎂。同年4月21日，再至原告之作業場所稽查，原告副總經理陳鏡如表示生產之「純黑胡椒粉」、「純白胡椒粉」、「台一黑胡椒粉」及「台一白胡椒粉」等4項產品添加工業級碳酸鎂。嗣新北地院檢察署於同年4月24日指揮被告所屬衛生局及新北市政府警察局土城分局進行偵辦；陳鏡如始再坦承使用「工業級碳酸鎂」製售「椒鹽粉」等情，有被告所屬衛生局104年3月31日、104年4月21日現場稽查工作日誌表、抽驗物品報告單、扣留文件設備清單、進貨單、發票等件在卷可稽（見原處分卷第120-136頁），並為兩造所不爭（見本院卷第82、192頁筆錄），堪以憑認。 ⒉再查，被告所屬衛生局104年4月21日現場稽查工作日誌表記載略以「本局人員調閱向弘洲行進貨之進貨憑證，始至104.4.1 開始進貨，用於何種產品上，陳君（指陳鏡如即原告負責人陳廷智之女）表示就她對公司產品的熟悉度，碳酸鎂用於①白胡椒粉②純白胡椒粉③黑胡椒粉④純黑胡椒粉，其成份如下：……陳君表示因客戶反應產品易受潮結塊，自103.8.7 起才進貨至4/1 進貨3 次，後因3/31新聞事件，當日董事長即刻把剩餘量載走，數量不清楚，所以4/ 1隨即向弘洲行進貨……副理陳鏡如表示，就她所熟悉之產品寫下成份組成，如需詳細之成份，需等董事長出國回來或至本局說明提供」等語（見原處分卷第121-122 、124 頁），被告所屬衛生局104 年4 月22日現場稽查工作日誌表記載略以「本局人員再次詢問使用工業級碳酸鎂情形，前經3/31副理陳鏡如告知本局人員已很多年未使用，其後調閱純佳公司進貨憑證計有3 次，陳君表示因3/31見有新聞事件，且董事長一早即載走處理，也害怕對公司造成傷害，故才未對貴局說明，……我知悉用於4 種產品上①白胡椒粉②純白胡椒粉③黑胡椒粉④純黑胡椒粉上，是否有加入其他產品內不清楚……」等語（見原處分卷第45頁），並經陳鏡如簽名確認無訛。又本件抽驗取樣的 A102碳酸鎂是在原告代表人陳廷智兒子陳承愈北投家中取得，然後送到衛生福利部食品藥物管理署檢驗，本院依職權傳訊證人陳星佑即原告總經理到庭證稱「（問：原告產品有無添加A102碳酸鎂或A106? 是何項產品添加?A102 碳酸鎂何時? 向誰購買? ）我的產品是添加A102碳酸鎂，添加的產品詳如我4 月24日在估價單上勾選的（可閱覽訴願卷鉛筆編頁第124 頁）。A102碳酸鎂大約是在90多年就開始跟純佳公司買。當初我們不知道A102碳酸鎂需要許可證，因他們跟我說藥廠都在用，於是我想我們也應該可以使用。因是家族企業，不會去查很多相關規定，不知道使用A102碳酸鎂需要許可證，直到104 年3 月31日看電視才知需許可證，之後我們就去找有許可證的碳酸鎂，104 年4 月2 日開始使用有許可證的碳酸鎂。104 年3 月31日看電視後知道碳酸鎂不能用了，於是將東西帶去我哥哥家，我哥哥叫陳承愈。……產品配方只有我父親跟我知道。」等語（見本院卷第194-195 頁筆錄）。參以，原告副總經理陳鏡如陳稱: 「後因3/31新聞事件，當日董事長即刻把剩餘量載走，數量不清楚」等語（見原處分卷第121-122 、124 頁）。可知，原告代表人陳廷智於104 年3 月31日，明知所使用之A102碳酸鎂有問題，不能使用，即刻把剩餘量載至其子陳承愈家中藏放，原告確有構成發現產品原料有危害衛生安全，未通報直轄市、縣市主管機關，違反食安法第7 條第5 項規定之行為，甚為明確。 ⒊原告雖主張其向訴外人純佳有限公司購買之「碳酸鎂」原料，經送台灣檢驗科技股份有限公司（SGS）化驗後，均符合衛生福利部所頒「食品添加物使用範圍及限量暨規格標準」中關於碳酸鎂之標準，並提出檢驗報告為憑，無危害衛生安全之虞，並無通報之義務云云。惟查： ⑴衛生福利部依據食安法之規定，訂有「食品添加物使用範圍及限量暨規格標準」以規範食品添加物之品名、規格及其使用範圍、限量標準。經查碳酸鎂為准用之食品添加物，並訂有規格標準、使用範圍及限量之規定，爰食品業者應使用符合食安法規定之食品添加物進行產品加工製造等情，有衛生福利部105年3月29日FDA食字第1059900870號函在卷可稽（見本院卷第241頁）。 ⑵查原告提出之台灣檢驗科技股份有限公司檢驗報告記載略以「產品名稱：碳酸鎂、產品狀態：散裝、收樣日期：2015/04/24、測試日期：2015/04/24、備註：測試報告僅就委託測試者之委託事項提供測試結果，至若本產品之合法性，仍應由主管機關依法判斷。」等情（見本院卷第35頁），可知，原告送驗之碳酸鎂係散裝，無從知悉原始包裝及進貨廠商為何，送驗之碳酸鎂與本案椒鹽粉等產品添加之碳酸鎂是否為同批?是否具同一性?無從比對查核，尚難據為有利於原告之認定。又被告於104年4月21日前往原告稽查時，查獲原告於104年4月1日前使用之碳酸鎂供應商為純佳有限公司，被告於同日前往純佳有限公司稽查，於倉庫發現碳酸鎂（品項：A102，10公斤裝），明顯標示「For Industrial Use Only 」（供工業使用），是原告應知該碳酸鎂屬工業用甚明。而系爭產品添加之碳酸鎂經衛生福利部食品藥物管理署檢驗結果為「砷超量，大於4PPM」，有該署104年5月25日FDA研字第1041900887號檢驗報告書附卷可按（見原處分卷第39頁），實屬有危害衛生安全之產品，則原告於「椒鹽粉」等多項產品中添加不可供食用之工業級碳酸鎂，已足認其產品有危害衛生安全之虞，堪以認定。 ⒋原告另主張檢驗報告的實際值沒有記載清楚，被告送檢驗的碳酸鎂的有效日期是2014年11月2日，其是過期商品，檢驗應會有誤差，被告檢驗有問題云云。惟查，被告查扣過程經土城分局全程錄影，並有照片及現場稽查工作日誌表等件附卷可按（見本院卷第205-210、225-233頁），被告於104年4月25日及104年5月18日至土城分局證物室查扣之「碳酸鎂A102」抽驗，其外袋打印皆為「141120」，經允成化學工業股份有限公司覆稱略以外袋標示之「141120」係指製造日期「2014年11月20日」，有該公司105年2月4 日及25日105允化營字第0001及第0002號函在卷可稽（見本院卷第203、217頁），故抽驗之產品尚未逾有效日期。又衛生福利部食品藥物管理署已更正該署104年5月25日FDA研字第1041900887號函之檢驗報告書，原檢驗報告書已作廢，有該署105年2月18日FDA研字第1059003103號函及105年3月29日FDA食字第1059900870號函在卷可稽（見本院卷第243、241頁），並無原告所指被告採樣之檢驗日期先稱有效日期為2014.11.2，嗣改稱係製造日期2014年11月20日云云，與檢驗報告所示之2014.11.2亦不相同，該檢驗報告浮濫可期之情事。是原告此部分之主張，委無可採。⒌原告再主張原告將碳酸鎂原料添加於椒鹽粉產品之行為，現由新北地院檢察署另案偵查中，被告未待偵查及審判結果，逕行認定原告所使用之碳酸鎂逾越法定標準及主觀上知悉有逾越法條標準之事實，要與事實不符云云。惟查，被告係以原告使用工業級碳酸鎂製成多項產品，涉有違反食安法第15條第1項第10款規定(添加未經中央主管機關許可之添加物)，依同法第49條規定涉有刑責，而移送新北地院檢察署偵辦，與本件原告於發現產品有危害衛生安全之虞時，未即主動停止製造、加工、販賣及辦理回收並通報主管機關，違反食安法第7 條第5 項規定，有所不同，核無行政罰法第26條規定適用之餘地。另按「刑事判決所認定之事實，及其所持法律上見解，並不能拘束本院。本院應本於調查所得，自為認定及裁判。」「行政爭訟事件並不受刑事判決認定事實之拘束。……」、「行政罰與刑罰之構成要件雖有不同，而刑事判決與行政處分，亦原可各自認定事實。」改制前行政法院44年判字第48號判例、59年判字第410 號判例及75年判字第309 號判例意旨參照。可知，行政法院就行政爭訟事件應自行認定事實，並不受刑事判決所認定事實之拘束。查原告代表人明知所使用之A102碳酸鎂有問題，不能使用，於新聞事件報導後，未主動通報直轄市、縣市主管機關，反而即刻把剩餘量載至其子陳承愈家中藏放，確有構成發現產品原料有危害衛生安全，未通報直轄市、縣市主管機關，違反食安法第7 條第5 項規定之行為，甚為明確，已如前述，是原告此部分之主張，殊無足採。 ⒍原告再主張依被告訂頒之「新北市處理違反食品安全衛生管理法事件統一裁罰基準」項次2規定，第1次罰鍰為3萬元至8萬元，被告未依裁罰基準裁罰，而處以高達120萬元之罰鍰，即有違誤云云。查被告並無訂定上開裁罰基準，為原告所是認（見原告行政準備狀㈡附本院卷第151頁第 14行），原告所稱容有誤解。又行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的，行政程序法第10條亦有明文。故行政處分須具合法性與合目的性，行政機關行使裁量權限應遵守法律優越原則，並不得違背比例原則。查原告發現產品原料有危害衛生安全，未立即主動停止製造、加工、販賣及辦理回收，並通報直轄市、縣市主管機關，核係違反食安法第7條第5項規定，依同法第47條第2款規定，得處新臺幣3萬元以上3百萬元以下罰鍰。則立法者授權行政機關得於3萬元以上3百萬元以下之範圍內行使裁量權，科處罰鍰，而此等行政裁量，係法律許可行政機關行使職權時，得為之自由判斷，但行政機關行使裁量權仍不得超越授權之範圍。又原告銷貨通路有遠百企業股份有限公司、大龍百貨、日順商行、宜昌行、金春發、津宜商行、文山聯股份有限公司、艾佳食品原料專賣等（見本院卷第131頁），原告陳稱：「量都很少，時間數量後補。」等語（見本院卷第192頁筆錄），惟迄言詞辯論終結時止並未提出。則本件被告在規定罰鍰範圍內，參酌原告有「純黑胡椒粉」、「純白胡椒粉」、「台一黑胡椒粉」及「台一白胡椒粉」等共12項產品（詳如本院卷第123-126頁、第192頁筆錄）添加工業級碳酸鎂，銷貨通路遍及台北市、新北市、桃竹苗等地，未主動通報，使民眾誤食，影響消費者權益重大，造成之危害非屬輕微。又原告代表人陳廷智於104年3月31日明知A102碳酸鎂有問題，不能使用，未主動通報，反而立即把剩餘量載至其子陳承愈家中藏放，復未於104年3月31日稽查第一時間說明。科處原告罰鍰120萬元，衡諸原告違法情節，尚屬相當，未逾法定裁量範圍，亦無裁量濫用或裁量怠惰情事，自屬適法有據。㈣有關原告於104年4月21日稽查時，僅表示「純黑胡椒粉」、「純白胡椒粉」、「台一黑胡椒粉」、「台一白胡椒粉」等4項產品使用「工業級」碳酸鎂，未坦承將「工業級」碳酸鎂添加到椒鹽粉，依食安法第47條第11款規定，處罰鍰120 萬元部分：查被告於同年4月21日前往原告稽查，原告副總經理陳鏡如僅表示生產之「純黑胡椒粉」、「純白胡椒粉」、「台一黑胡椒粉」及「台一白胡椒粉」等4項產品添加工業級碳酸鎂，未表示「椒鹽粉」添加工業級碳酸鎂。嗣新北地院檢察署於同年4月24日指揮被告所屬衛生局及新北市政府警察局土城分局進行偵辦；陳鏡如始坦承使用「工業級碳酸鎂」製售「椒鹽粉」等事實，有被告所屬新北市政府衛生局抽驗物品報告單、照片、被告所屬衛生局104年4月21日現場稽查工作日誌表（見原處分卷第88、106、120-124頁）等件在卷可稽，並為原告所不爭（見本院卷第87頁筆錄），固堪憑認。惟依食安法第47條第11款所定，須依食安法規定有應提供資料之義務，而拒不提供或提供資料不實者，始得予以處罰。被告陳稱：「（問：被告依據食安法第47條第11款規定裁罰原告120萬元，依據何規定?『當事人將工業級碳酸鎂加入椒鹽粉』是應提供之資料嗎？食安法第47條第11款部分有無命原告提供何種資料？）依據食安法第15條第1項第10款未經中央主管機關許可添加之物。」等語（見本院言詞辯論筆錄）。而食安法第15條第1項第10款規定：「食品或食品添加物有下列情形之一者，不得製造、加工、調配、包裝、運送、貯存、販賣、輸入、輸出、作為贈品或公開陳列：……十、添加未經中央主管機關許可之添加物。」並未就應提供之資料有所規定。況同法第49條第1項規定「有第15條第1項第3 款、第7款、第10款或第16條第1款行為者，處7年以下有期徒刑，得併科新臺幣8千萬元以下罰金。情節輕微者，處5年以下有期徒刑、拘役或科或併科新臺幣8百萬元以下罰金。」、第56條第1項規定「食品業者違反第15條第1項第3款、第7款、第10款或第16條第1款規定，致生損害於消費者時，應負賠償責任。但食品業者證明損害非由於其製造、加工、調配、包裝、運送、貯存、販賣、輸入、輸出所致，或於防止損害之發生已盡相當之注意者，不在此限。」可知，違反食安法第15條第1項第10款規定，應負刑事責任及賠償責任，但非科處罰鍰。則被告就此部分科處原告罰鍰，於法無據，應予撤銷。㈤有關被告所屬衛生局於104年3月31日對原告進行例行稽查時，認為原告違反食品良好衛生規範準則，經限期改正，迄未改正，依食安法第8條第1項及第44條第1項第1款規定，裁罰12萬元部分： ⒈查被告所屬衛生局於104年3月31日，至原告之作業場所執行例行稽查，查獲原告之作業場所有：⒈廠內使用食品添加物，未落實三專管理（專櫃、專人、專冊）；⒉門窗無病媒防治設施；⒊原料無單據、憑證，且無明確標示；⒋成品、半成品、包材未適當區隔等多項缺失，限於同年4 月14日前改正，復經同年4月22日複查，仍查獲有：⒈窗戶無病媒防治設施；⒉原料進貨無驗收單、領料單、生產單；⒊成品、半成品、包材未適當區隔等缺失不符合「食品良好衛生規範準則」規定等事實，有被告所屬衛生局104年3月31日及4月22日現場稽查工作日誌表、限期改善通知書、照片等件在卷可稽（見原處分卷第48、136-144頁），並為原告所不爭（見本院卷第91頁筆錄），堪以憑認。 ⒉原告雖主張其對於被告之指示，多已著手進行改善，僅被告所定期限僅有15日，依一般常情揪工施作，顯無法達成，被告捨原告已經進行改善之事實不論，要求原告於短時間內完成改善措施，實有違經驗，其裁罰之程序上殊有違誤云云。惟按「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。」行政訴訟法第201條有明文規定。行政法院對於行政機關行使裁量權所作成裁量處分之司法審查，關於裁量權之行使部分，除非行政機關行使裁量權之過程或結果，有逾越權限或濫用權力之情形，而以違法論者外，原則上尊重之而作有限司法審查，審查其是否逾越權限或濫用權力；至其餘部分仍應作全面司法審查。查被告所屬衛生局104年3月31日查獲原告之作業場所多項不符「食品良好衛生規範準則」缺失，依食安法第44條第1項第1款規定，可命原告限期改正，其所定期限，須視個案具體情形，合理審酌。亦即就該案情形，其所定期限，衡諸一般經驗法則，屆期有實現改善之可能者，方符本案立法意旨。查上開「窗戶裝置病媒防治設施」僅須施工即可完成，依被告所提拌炒區照片未裝置病媒防治設施之窗戶只有2個（見本院卷第146頁），自3月31日限期改正之翌日起算至4月 14日止，有14日之久，應已足夠。另「原料無驗收單、領料單、生產單」僅須於原料進貨生產時填載即可完成，毋須另行施工或有其他作業配合，為原告所不爭（見本院卷第189-190頁筆錄），又「成品、半成品、包材未適當區隔」部分，僅須將成品、半成品、包材適當區隔，即可完成，毋須另行施工或有其他作業配合，亦為原告所不爭（見本院卷第189-190頁筆錄），則被告給予14日之改善期限，尚屬適當，衡諸一般經驗法則，屆期有實現改善之可能。至原告提出之附件13紗窗照片（見本院卷第109頁）及支出證明單均是針對4樓窗戶（見本院卷第189頁筆錄）等文件資料，並非被告所屬衛生局於104年3月31日命改善之1樓拌炒區之窗戶，即原告亦自承「揪工施作是針對104年4月22日被告複查項目，今天有提出104年5月18日支出證明單。」等語（見本院卷第190頁筆錄），均核與本案係104年3月31日命改善之項目無涉。原告另主張被告附件4照片拌炒區下方的窗戶是封死的，無須加裝紗窗，附件4照片上方的窗戶已有紗窗云云，惟被告附件4上方的窗戶並未裝置病媒防治設施之窗戶仍有2個（見本院卷第146頁），並有經原告副總經理陳鏡如簽名之4月22日現場稽查紀錄表及限期改善通知書確認各窗戶無防止病媒入侵設施乙節在卷可按（見本院卷第73頁），故原告之主張，委無可採。 ⒊又按行政罰法第18條第1項規定：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」其立法理由謂：「第1項規定裁處罰鍰時應審酌之因素，以求處罰允當。」查被告於104年3月31日至原告生產製造食品處所，依中央主管機關發布之食品良好衛生規範準則進行稽查，經限期改正，仍未改正，核係違反食安法第8條第 1項規定，依同法第44條第1項第1款得處新臺幣6萬元以上2億元以下罰鍰。則立法者授權行政機關得於6萬元以上2 億元以下之範圍內行使裁量權，科處罰鍰，而此等行政裁量，係法律許可行政機關行使職權時，得為之自由判斷，但行政機關行使裁量權仍不得超越授權之範圍。爰審酌廠區之環境衛生直接影響產品品質及安全，原告未改善之項目種類，於法定罰鍰範圍內處以較重金額，以達成食安法之管制目的，科處原告罰鍰12萬元，衡諸原告違法情節，尚屬相當，未逾法定裁量範圍，亦無裁量濫用或裁量怠惰情事，自屬適法有據。六、綜上所述，有關原告於104年4月21日稽查時，僅表示「純黑胡椒粉」、「純白胡椒粉」、「台一黑胡椒粉」、「台一白胡椒粉」等4項產品使用「工業級」碳酸鎂，未坦承將「工業級」碳酸鎂添加到椒鹽粉，被告依食安法第47條第11款規定，處罰鍰120萬元部分，核有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未洽，原告請求撤銷訴願決定及原處分於此範圍內為有理由，應予准許，逾此部分之請求，即非有據，應予駁回。七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。八、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第104 條、民事訴訟法第79條，判決如主文。中　　華　　民　　國　　105　年　　4　　月　　28　　日臺北高等行政法院第五庭審判長法官　曹　瑞　卿法官　王俊雄法官　林　惠　瑜一、上為正本係照原本作成。二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項） ┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所需要件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　105　年　　4　　月　　28　　日書記官　蕭　純　純

臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)104年度訴字第1765號

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