臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)104年度訴字第234號

• 裁判案由: 有線廣播電視法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 104 年 06 月 25 日

臺北高等行政法院判決
104年度訴字第234號104年6月4日辯論終結原 告　永佳樂有線電視股份有限公司
代　表　人　鄭俊卿 （董事長）
訴訟代理人　邱琦瑛　律師
被 告　國家通訊傳播委員會
代　表　人　石世豪（主任委員）
訴訟代理人　陳英俤
鄭美華
白心瑩
上列當事人間有線廣播電視法事件，原告不服行政院中華民國103 年12月17日院臺訴字第1030156908號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告經被告換發第089032號有線廣播電視系統經營者營運許可證【有效期限：民國98年1 月1 日至106 年12月31日；經營地區：（新北巿新莊經營區）新莊、五股、泰山、林口】，嗣依被告101 年7 月27日通傳企字第10140021970 號公告（下稱101 年7 月27日公告）及102 年5 月17日通傳綜規字第10240015360 號補充公告（下稱102 年5 月17日補充公告）有線廣播電視經營地區劃分及調整以及受理申請經營有線廣播電視業務，原告於102 年10月25日向被告申請擴增經營區（新北巿全區），經被告依有線廣播電視審議委員會第96次會議及被告第581 次委員會審議之決議，依有線廣播電視法第8 條第1 款、第18條、第19條第4 項及第24條第1 款規定，以103 年3 月19日通傳傳播字第10362008620 號函駁回其申請。原告於103 年4 月11日申請覆議，經被告依有線廣播電視審議委員會第99次會議及被告第596 次委員會議決議，以103 年6 月25日通傳傳播字第10362019690 號函（下稱原處分）駁回，原告仍不服，提起訴願，經行政院103 年12月17日院臺訴字第1030156908號訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠按有線廣播電視法第19條第4 項及第5 項規定，其受規範對象為政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人，是該規定乃課予政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人不得直接、間接投資系統經營者之不作為義務。至於該規定所指系統經營業者係不得直接或間接投資之對象，並非依該法條規定負有不作為義務之規範對象。又有線廣播電視法第24條第1 款及同法第68條第1 項第2 款規定，系統經營者須違反有線廣播電視法第19條所定情事，主管機關之審議委員會始得於其申請籌設、營運階段為不予許可決議，或對業經許可籌設者予以裁罰。是系統經營業者非依有線廣播電視法第19條規定負有不作為義務，則系統經營業者除與負有行政法上義務之人有故意共同實施違反行政法上義務之行為，或依行政罰法第15條至第17條應予併同處罰之情形外，自難以對系統經營業者依上開有線廣播電視法駁回申請籌設或加以裁罰。而本件臺北市政府係因投資富邦金融控股股份有限公司（下稱富邦金控公司），間接輾轉投資原告，故違反有線廣播電視法第19條第4 項規定者應為臺北市政府，原告並不負有該項不作為義務。另依據最高行政法院著有101 年度判字第981 號判決見解，已肯認有線廣播電視法第19條第4 項之規範對象包括「政府」，故本件應以臺北市政府為裁處對象。再者，原告無能力亦無法強制前開違法之人強制處分其所有物，足見原告在臺北市政府不願釋出對富邦金控公司持股之情況下，並無法憑一己之力有效排除此一經政府間接投資之情形，自絕不能將此不利益由無能力改善之原告承擔，其理灼然至明。㈡依被告101 年7 月27日公告及102 年5 月17日補充公告可知，既有業者依系爭公告屬申請經營新經營區，所申請之項目乃係「營運計畫之變更」，而非「申請有線廣播電視之籌設、營運」，從而所應適用法條規定應為有線廣播電視法第26條，並非有線廣播電視法第24條，且無須經有線電視審議委員會審議，亦無適用第24條所列「應不得許可」事項之強制規定，法理至明。本件被告依法公告時予以揭示，原告已取得089032號有線廣播電視系統經營者營運許可證，於102 年10月25日即係依被告101 年7 月27日公告及102 年5 月17日補充公告以既有業者之身分提出申請，被告洵應依有線廣播電視法第26條進行裁量決定，並不受同法第24條「違反第19條規定」之要件限制，致被告無裁量空間之拘束。又有線廣播電視法第24條所分列「不予許可」之事由，除第5 款：「申請人之董事、監察人或經理人有公司法第30條各款情事之一者」外，其餘第1 至4 款皆明定需有「違反」情事，而非單純規定「有第19條或20條規定者」，則相互對照第1 至5 款「不予許可」事由之文字表達明顯可證，立法者係有意區別客觀上縱有牴觸有線廣播電視法第19條規定情事，仍應再判斷主觀上是否有「違反」情事，始足該當不予許可之要件等情。並聲明：㈠訴願決定、原處分均撤銷。㈡被告應就原告102 年10月25日申請擴增經營區及營運計畫之變更，為許可之行政處分。
三、被告則以：㈠本件原告受臺北市政府間接投資，有相關資料可為佐證，亦為原告所不爭執，因而原告之擴增經營區申請案已該當有線廣播電視法第19條第4 項及第24條第1 款，被告予以駁回，於法並無不合。又有線廣播電視法第19條第4
項旨在要求黨政軍退出媒體，以維新聞自由；第24條立法目的在於實現有線廣播電視事業之獨立性與健全性，其規範目的係為管制而非處罰，因此被告以違反有線廣播電視法第19條第4 項為由依第24條第1 款否准此一申請為單純不利益處分，不受行政罰法第7 條第1 項之拘束，原告之可非難性及可歸責性並非構成此一處分之要件。原告申請擴增經營區否准一事，所討論者應為單純不利益處分而非裁罰性行政處分之層次，原告以其無故意過失而不可歸責為抗辯係混淆了兩者，並不足採。準此，原告所據之最高行政法院101 年度判字第981 號判決既係針對有線廣播電視法第68條之裁罰性不利處分所應具備之責任條件所為討論，與本案所涉駁回處分並不相同，兩者無法相提並論，自無見解矛盾之問題。㈡有線廣播電視法第19條第4 項及第24條第1 款規定的立法意旨係要求黨政軍勢力徹底退出媒體，避免其以任何形式介入媒體經營，以維護新聞自由與民主健全發展，並非以處罰行為人「過去」違反行政法上義務之行為為目的，性質上屬於管制性的單純不利益處分；此觀違反前開規定之行為，另有同法第68條第1 項第2 款為處罰，更足以證明立法者藉此駁回籌設、營運申請之方式，乃為阻止黨政軍介入媒體經營的情形發生，並非以此為手段處罰違法業者。被告認為僅有「裁罰性不利益處分」之作成，方有審酌行為人主觀上是否具可歸責性之必要；且是否為「裁罰性不利益處分」，其判斷亦應以立法目的為準繩，非僅就法條文字為形式觀察。參以證券交易法第66條第2 款同樣規定，亦經最高行政法院認為該規定之性質「乃為實現健全證券交易秩序，並保障投資之行政目的所為之行政管制措施，屬於『管制性之不利處分』，此與行政罰法第2 條所稱之『裁罰性不利處分』，係以違反行政法上義務而對於過去不法行為所為之行政制裁不同，即非屬行政罰法所指之行政罰…」（最高行政法院101 年度判字第165 號判決參照），亦足證處分是否具裁罰性質或其要件之構成，絕非以法條文字表達係「有」或「違反」來區分。㈢新增經營區為重大申請案，影響公眾權益甚鉅，為使市場公平競爭，被告將新增經營區採申請籌設方式辦理，且為利業者提出申請新增經營區時有所依循，被告於101 年7 月27日公告有線廣播電視經營地區劃分及調整以及受理申請經營有線廣播電視業務之相關辦理事項，102 年5 月8 日新聞稿及102 年5 月17日補充公告及有線廣播電視系統申請須知。其中新聞稿及「有線廣播電視系統申請須知」均明確說明既有系統經營者如提出經營新經營地區之申請，經審查通過後，將核發新執照（舊照保留），可知既有系統經營者申請新增經營區非如原告所稱，僅係「營運計畫之變更」，否則當無再發給新執照之必要等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
四、上開事實概要欄所述之事實經過為兩造所不爭執，並有被告102 年5 月17日補充公告、被告101 年7 月27日公告、原告102 年10月25日永102 發字第0103號函、被告第581 次委員會議紀錄、被告103 年3 月19日通傳傳播字第10362008620
號函、原告103 年4 月11日申請覆議函、被告第596 次委員會議紀錄、原處分、行政院103 年12月17日院臺訴字第1030156908號訴願決定（本院卷第159 頁、第158 頁、原處分卷第1 頁、第101 至103 頁、第105 至106 頁、第107 至113
頁、第139 至142 頁、本院卷第13頁、第14至15頁）等影本在卷可稽，自堪認為真正。
五、本件爭點厥為：被告以原處分否准原告102 年10月25日申請擴增經營區及營運計畫之變更，是否有據﹖本院判斷如下：㈠按有線廣播電視法第8 條第1 款規定「中央主管機關設有線廣播電視審議委員會( 以下簡稱審議委員會) ，審議下列事項︰一、有線廣播電視籌設之許可或撤銷許可。…」第18條規定「有線廣播電視之籌設、營運，應申請中央主管機關許可。」第35條第1 項規定「系統經營者之營運許可，有效期間為九年。系統經營者於營運許可期限屆滿，仍欲經營時，應於營運許可期限滿八年後六個月內，向中央主管機關申請換發。」第19條第4 項規定「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受委託人不得直接、間接投資系統經營者。」第24條第1 款規定「申請籌設、營運有線廣播電視之案件有下列情形之一者，審議委員會應為不予許可之決議：一、違反第19條或第20條規定者。…」第27條規定「對於申請籌設有線廣播電視案件，審議委員會決議不予許可者，中央主管機關應附具理由駁回其申請；…。不服前項駁回之處分，申請人得於駁回通知書送達之日起30日內，附具理由提出覆議；審議委員會應於接獲覆議申請之日起30日內，附具理由為准駁之決定。申請覆議以1 次為限。」第35條之1 第1 項規定「中央主管機關審查申請換發系統經營者之營運許可案件時，應審酌下列事項：………」。依上開規定，為促進有線廣播電視事業之健全發展，保障公眾視聽之權益，有關有線廣播電視之經營，乃採申請許可方式以為管理，除就執照核發設有一定要件，並另定有9 年之有效期限，於執照期限屆滿前，應為換照之申請。是以，有線廣播電視法明文區分「發照」與「換照」兩種不同管制措施、管制目的與作用。
㈡復按有線廣播電視法第32條規定「有線廣播電視經營地區之劃分及調整，由中央主管機關會商當地直轄市或縣（市）政府審酌下列事項後公告之︰一、行政區域。二、自然地理環境。三、人文分布。四、經濟效益。」有線電視係區域性媒體，又有最低經濟規模的要求，因此有線廣播電視法第32條乃授權中央主管機關「審酌行政區域、自然地理環境、人文分布、經濟效益」會商當地直轄市或縣（市）政府劃分及調整有線廣播電視經營地區。被告乃於101 年7 月27日公告及102 年5 月17日補充公告有線廣播電視經營地區劃分及調整以及受理申請經營有線廣播電視業務之相關辦理事項、申請須知等（見本院卷第158 至160 頁、第170 至206 頁），於101 年7 月27日公告中載明：「有線廣播電視經營地區為臺北市、新北市………等全國各縣市；申請者得自本公告生效之次日起向中央主管機關提出申請，申請有線廣播電視之籌設者，應依申請經營有線廣播電視或擴增經營區變更營運計畫須知備妥相關文件填具申請書連同營運計畫，提出申請；既有有線廣播電視系統經營者如欲擴增原有經營區域，應依申請經營有線廣播電視或擴增經營區變更營運計畫須知備妥相關文件，提出營運計畫變更申請」。另於102 年5 月17日補充公告載明：「申請經營有線廣播電視之經營地區以直轄市、縣（市）為最小經營地區：臺北市、新北市………等全國各縣市；申請者得自本公告生效之日起向中央主管機關提出申請，申請有線廣播電視之籌設營運者，應依有線廣播電視系統申請須知備妥相關文件，填具申請書連同營運計畫，提出申請；既有有線廣播電視系統經營者，得依公告事項提出申請經營新經營地區（以縣市為最小經營地區），其既有經營地區之營運計畫並應一併辦理變更申請」。上開101 年7 月27日公告及102 年5 月17日補充公告，乃主管機關即被告基於有線廣播電視法第32條之授權所為之公告，並已刊登於行政院公報資訊網（見本院卷第232 至233 頁）。查國內有線電視市場在現行有線廣播電視法規範下，係採分區經營之許可制。因此，有線廣播電視法在立法上對有線電視系統經營者採高度管制，對於系統經營者欲新增經營地區，均要求先應向主管機關事先申准始得為之，其管制的最終目的即在於促進有線廣播電視事業的健全發展、保障公眾視聽權益、增進社會福祉。上開公告自合於有線廣播電視法之規定，是由上開公告可知，不論新進業者申請經營地區經營有線廣播電視或既有業者申請擴增其原有經營區域，均屬申請新經營地區，如經審查通過，則核發新執照，是以業者申請有線廣播電視新經營地區，中央主管機關之審核程序自係依有線廣播電視法有關發照程序之相關規定為之。
㈢查有線電視系統經營區域自83年起將全國劃分成51個經營區（本院卷第234 至242 頁），原告前經被告換發第089032號有線廣播電視系統經營者營運許可證【有效期限：民國98年1 月1 日至106 年12月31日；經營地區：（新北巿新莊經營區）新莊、五股、泰山、林口】（見本院卷第243 至244 頁）。嗣被告於101 年7 月27日公告及102 年5 月17日補充公告改以直轄市、縣（市）為最小經營地區，劃分為：臺北市、新北市……等22個經營地區。足見原告原經營地區僅為新北市新莊經營區，現欲擴增新經營地區至新北市全區，而向被告提出申請，依上開說明，核屬申請籌設、營運有線廣播電視之案件，依有線廣播電視法第27條第1 項之規定，應經審議委員會決議許可後始核發籌設許可證。從而本件原告之申請，被告為許可或不予許可申請籌設、營運之情形，則應依有線廣播電視法第24條、第25條之規定而為審視。原告主張其為既有業者申請經營新經營區，所申請之項目乃係「營運計畫之變更」，而非「申請有線廣播電視之籌設、營運」，所應適用法條規定應為有線廣播電視法第26條，而非同法第24條，無須經有線電視審議委員會審議云云，尚有誤會。又既有系統經營者申請擴增新經營區，尚涉及有線廣播電視法第22條規定營運計畫應載明事項之變動，故除組織架構、業務推展計畫及人材培訓計畫外，均應依照同法第26條第1
項規定，同時向被告提出營運計畫之變更申請，然系統經營者此一併同申請營運計畫變更之義務並未影響申請擴增新經營區仍屬有線廣播電視法第24條、第25條申請籌設、營運有線廣播電視範疇之性質，故原告提出申請時，被告自仍須經有線電視審議委員會就該條規定之各款事項為審酌，僅係於程序上合併辦理同法第26條第1 項營運計畫變更之審查而已，非如原告所稱本件即無有線廣播電視法第24條之適用，原告此部分主張，亦無足採。
㈣原告係由台固媒體股份有限公司（下稱台固媒體公司）100
％所投資，台固媒體公司係由大富媒體科技股份有限公司（下稱大富公司）100 ％所投資，大富公司則係由台灣大哥大股份有限公司（下稱台哥大公司）100 ％所投資，又於102
年度富邦人壽保險股份有限公司（下稱富邦人壽公司）、台北富邦商業銀行股份有限公司（下稱台北富邦商銀公司）分別持有台哥大公司3.62％、1.24％之股份，富邦金控公司則持有富邦人壽公司及台北富邦商銀公司100 ％股份，至臺北市政府於102 年度則持有富邦金控公司14.07 ％股份等情，有原告所提股權結構聲明書及附件在卷可稽（原處分卷第10至61頁），並有臺北市政府與原告間接投資關係架構圖附卷（本院卷第86頁）為憑，且為兩造所不爭執，堪信為真正。由上可知，臺北市政府係因投資富邦金控公司，而間接輾轉投資原告，是原告之經營者身分已有違反有線廣播電視法第19條第4 項所定政府不得直接或間接投資系統經營者之限制規定，被告之審議委員會依有線廣播電視法第24條第1 款之規定「申請籌設、營運有線廣播電視之案件有下列情形之一者，審議委員會應為不予許可之決議：一、違反第19條或第20條規定者。…」，於原告申請擴增新經營地區之籌設、營運階段為不予許可之決議，自屬有據。
㈤原告雖主張違反有線廣播電視法第19條第4 項規定者應為臺北市政府，原告並不負有該項規定之不作為義務，另依據最高行政法院著有101 年度判字第981 號判決見解，已肯認有線廣播電視法第19條第4 項之規範對象包括「政府」，原告無能力亦無法強制前開違法之人強制處分其所有物，原告在臺北市政府不願釋出對富邦金控公司持股之情況下，並無法憑一己之力有效排除此一經政府間接投資之情形，自絕不能將此不利益由無能力改善之原告承擔云云。然按有線廣播電視法第19條及第20條規定，係於92年12月24日增訂並經總統公布施行，核其立法意旨在於使黨政軍勢力徹底退出媒體，以維護新聞自由與民主健全發展，不以「任何形式」介入媒體經營（立法院第5 屆第3 會期第15次會議決議）。此外，92年12月24日公布、同年12月26日施行之廣播電視法、有線廣播電視法及衛星廣播電視法亦均分別訂有黨政軍退出媒體條款。準此，籌設有線廣播電視者，申請籌設、營運有線廣播電視時，如有政府間接投資有線廣播電視業者之情形，申請籌設、營運將不予許可，但非謂獲許可後即可豁免杜絕政府投資媒體義務，故立法者設下第二道防線，系統經營者，如嗣後發生政府間接投資有線廣播電視業者之情形，得依有線廣播電視法第68條之規定，處罰鍰並限期改正，逾期不改正者，得按次連續處罰；情節重大者，得撤銷籌設許可或營運許可，並註銷籌設許可證或營運許可證。綜合前開立法意旨，可推知有線廣播電視法第19條第4 項之立法目的，旨在要求黨政軍退出媒體，以維新聞自由；同法第24條規定，申請籌設、營運有線廣播電視之案件，有違反第19條之規定者，審議委員會應為不予許可之決議，其立法目的在於實現有線廣播電視事業之獨立性與健全性，其規範目的係為管制，以達成管制之目的，而非在對過往違反公法秩序之行為予以處罰，要非行政罰性質，原不以有線廣播電視業者具有可歸責性為要件。至同法第68條第1 項第2 款規定：「經許可籌設有線廣播電視者或系統經營者，有下列情形之一時，處新臺幣10萬元以上100 萬元以下罰鍰，並通知限期改正，逾期不改正者，得按次連續處罰；情節重大者，得撤銷籌設許可或營運許可，並註銷籌設許可證或營運許可證：…二、有第24條第1 款、第4 款或第5 款情形者。…」依上規定，系統經營業者除與負有行政法上義務之人有故意共同實施違反行政法上義務之行為，或依行政罰法第15條至第17條應予併同處罰之情形外，自難以對系統經營業者依上開有線廣播電視法加以裁罰，此乃係基於行政罰法「有責任始有處罰」之原則，人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，依據行政罰法第7 條第1 項規定，非出於故意或過失者，不予處罰。對於違反行政法上義務之處罰，應以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提，如行為人主觀上並非出於故意或過失情形，應無可非難性及可歸責性，自不予處罰。而有線廣播電視法第24條第1 款前段「違反第19條規定」之要件，係指有線廣播電視業者或系統經營者客觀上是否有經政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受委託人直接或間接投資之事實，以為許可之准駁，為立法者所訂之管制規定，被告並無裁量空間，原告與臺北巿政府有間接投資關係，被告依該款規定否准其申請，核屬單純不利益處分，要與原告主觀上是否有可非難性或可歸責性（責任條件）無關，無行政罰法第7 條規定之適用。至最高行政法院101 年度判字第981 號判決係針對有線廣播電視法第68條規定之裁罰性不利處分所應具備之責任條件為之，與本件所涉處分性質不同，尚難比附援引，原告前開主張，自無足採。
㈥至原告主張依立法院所提有線廣播電視法修正草案之意見，已擬修改成政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受委託人不得直接、間接投資系統經營者逾該系統經營者已發行股份數百分之五，亦即草案規定如黨政軍投資系統經營者不到已發行股份數百分之五者，即不構成違反，而認原告受臺北市政府間接投資不到已發行股份數百分之五，亦應不違反草案之規定云云。惟查，原告所提僅係立法草案，並非經三讀通過之法律，尚無拘束本院之效力，自難據以為有利原告之認定，本件仍應依循現行之法律規定，附此敘明。
六、綜上所述，原告所訴各節，均非可採；原處分否准原告之申請，並無違誤，訴願決定遞予維持，核無不合。原告訴請判決如訴之聲明所示，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　104　 年　　6　　 月　　25　　日臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官　曹 瑞 卿
法 官　許 瑞 助
法 官 王 俊 雄
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表
明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　104　 年　　6 　　月　　25　　日書記官 鄭 聚 恩