臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)104年度訴字第305號

• 裁判案由: 促進民間參與公共建設法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 106 年 01 月 26 日

臺北高等行政法院判決
104年度訴字第305號105年12月29日辯論終結原 告　鴻裕開發實業股份有限公司
代　表　人　王鴻文（董事長）
原 告　上禾開發股份有限公司
代　表　人　蘇枝榮（董事長）
共 同
訴訟代理人　張秀夏律師（兼共同送達代收人）
翁林瑋律師
被 告　新竹縣政府
代　表　人　邱鏡淳（縣長）
訴訟代理人　王寶玲律師
黃雍晶律師
李劍非律師
上列當事人間促進民間參與公共建設法事件，原告不服財政部中華民國103 年12月19日促1030001 號申訴審議判斷，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
被告應給付原告上禾開發股份有限公司新臺幣陸萬柒仟肆佰參拾元及自民國104 年3 月6 日起至清償日止按週年利率百分之五計算之利息。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔百分之一，餘由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」行政訴訟法第111 條第1 項定有明文。原告起訴時原聲明：「1.先位聲明：⑴原申訴審議判斷撤銷，被告『政策變更、系爭案件不續辦』之決定撤銷。⑵被告應與原告完成系爭案件投資契約書之簽署，並繼續執行系爭案件。2.備位聲明：被告應給付原告鴻裕開發實業股份有限公司（下稱鴻裕公司）新臺幣（下同）14,700,000元、給付原告上禾開發股份有限公司（下稱上禾公司）1,316,317 元，及均自起訴狀繕本送達被告翌日起至清償日止按週年利率百分之5 計算之遲延利息。」嗣於民國104 年6 月3 日準備程序期日，原告修正先、備位聲明為第1 、2 順位聲明，追加第2 順位聲明第1 項：「原申訴審議判斷撤銷，被告『政策變更、系爭案件不續辦』之決定撤銷。」原聲明改列第2 項，並追加第3 順位聲明：「被告應給付原告鴻裕公司14,700,000元、給付原告上禾公司1,316,317 元，及均自起訴狀繕本送達被告翌日起至清償日止按週年利率百分之5 計算之遲延利息。」於104 年7 月15日準備程序期日，原告變更聲明為：「1.先位聲明：⑴異議處理結果、原申訴審議判斷撤銷，被告『政策變更、系爭案件不續辦』之決定均撤銷。⑵被告應與原告完成『○○縣○○市○○段000 地號（車站用地）委託民間參與興建營運案』（下稱系爭促參案）投資契約書之簽署，並繼續執行系爭案件。2.備位聲明：⑴異議處理結果、原申訴審議判斷撤銷，被告『政策變更、系爭案件不續辦』之決定均撤銷。⑵被告應給付原告鴻裕公司14,700,000元、給付原告上禾公司1,316,317 元，及均自起訴狀繕本送達被告翌日起至清償日止按週年利率百分之5 計算之利息。」嗣於104 年9 月2 日準備程序期日，原告將先位聲明第2 項之原告修正為「原告上禾公司」，就備位聲明第2 項遲延利息起算日修正為「104 年3 月6 日」。於105 年4 月21日言詞辯論期日，原告復追加第3 順位聲明：「被告應給付原告鴻裕公司14,700,000元、給付原告上禾公司1,316,317 元，及均自104 年3
月6 日起至清償日止按週年利率百分之5 計算之利息。」嗣於105 年6 月23日再開言詞辯論程序時，原告將第3 順位聲明撤回，仍維持先、備位聲明。經核原告上開追加變更，尚稱適當，爰予准許，合先敘明。
二、事實概要：被告於102 年7 月9 日公告辦理系爭促參案第3
次招商程序（前2 次招商均無廠商投標），原告鴻裕公司參與該招商程序，經被告於102 年11月22日以府產貿字第1020170960號函通知其具備成為最優申請人資格，雙方並於103
年1 月15日完成議約程序，被告則以103 年2 月19日府產茂字第1030029230號函通知原告鴻裕公司應自接獲通知之日起30日內與被告完成投資契約之簽約手續，同時應完成民間機構之設立、履約保證金之繳付及依據議約結果、甄審委員會意見修正投資計畫書等。原告鴻裕公司旋依系爭促參案申請須知第8.2 條規定，籌組成立原告上禾公司，並於103 年4
月7日以鴻裕字第1030029230號函通知被告，將由上禾公司
代表其與被告簽訂投資契約。嗣原告上禾公司於103年4月17日繳交履約保證金及開發權利金。被告則以103年4月16日府產貿字第1030059964號函通知原告鴻裕公司，將於103年4月18日召開投資執行計畫書審查會（下稱審查會），請原告鴻裕公司依歷次審查意見修正投資執行計畫書後送被告審查。然被告該次審查會結論為：「㈠主辦機關配合都市發展需要，重新檢討系爭促參案基地土地使用計畫，係屬政策變更，依機關辦理促進民間參與公共建設案件作業注意事項（下稱促參注意事項）第59點第2款規定，不續辦本案。㈡最優申
請人繳交之申請保證金及履約保證金，全數無息退還。」被告並以103年4月23日府產貿字第1030065204號函（下稱103
年4月23日函）將該會議紀錄檢送原告。原告不服，於103年5月16日向被告提出異議，被告以103年5月30日府產貿字第
1030082756號函作成異議處理結果（下稱異議處理結果）維持原決定，原告仍不服，提起申訴審議亦遭駁回，遂提起本件訴訟。
三、本件原告主張：
㈠先位請求部分：
1.系爭促參案招標申請須知並未規定得適用促參注意事項，被告逕自引據該注意事項第59點第2 款規定「因政策變更，不續辦系爭促參案」，單方宣布政策變更，突然中止系爭促參案之後續簽約履約程序，顯有未依法行政之違法。退萬步言，縱認系爭促參案有該注意事項之適用，終止促參案件之一方依法應提出終止之事實及證據，然經原告多次請求被告提出終止之具體事證及說明，迄今均未見其為任何說明及釋疑，顯見被告係假政策變更之名中止系爭促參案，自屬違法。
2.兩造自103 年1 月6 日以來歷次投資計畫書審查會議，均係就計畫執行層面進行討論，包括投資計畫書內容修改意見、建築樓地板面積、停車位數量、人員配置等，從未提及因「交通壅塞」、「生活機能圈改變」而有政策變更情事。被告於103 年4 月16日仍發函通知原告就審查投資執行計劃表示意見、令原告修正後函送、並通知於103 年4
月18日召開審查會，詎於4 日後傳真告知政策變更，並以103 年5 月9 日府產貿字第1030067857號函首次提出系爭促參案政策變更不續辦，係因「○○生活圈機能之改變、○○交通壅塞問題及整體都市發展需要等全盤性考量，且系爭促參案BOT 年限為50年，本府以長期公共利益為考量前提下，必須重新檢討本基地土地使用計畫，方不續辦系爭促參案」等情，而上開理由根本為被告於系爭促參案招標時早已知悉並評估，其顯係為不續辦系爭促參案，方臨時拼湊出政策變更之理由，且未提出任何評估資料，根本與促參注意事項第59點規定不符。
3.關於系爭促參案基地周遭塞車情形，於招標前即存在，並無事實變更：系爭促參案位於○○市○○○路與○○○路路口，此處交通車流量大，於102 年7 月公告前即存在，並非系爭促參案公告後才發生；此觀被告於97年、100 年間，曾為系爭促參案作出兩次可行性評估報告，依97年之分析，系爭促參案基地「○○○路－○○○路」路口整體平日平均延滯30.6秒／輛、假日延滯31.4秒／輛、服務水準C 級，被告進行可行性評估，確認可行後方決定辦理。況依原告103 年8 月28日（星期四）實際至系爭促參案基地周遭勘查情形，將近中午12點時段車流量不多、路面交通順暢，而下午5 至7 時尖峰時段雖因車流量大而稍有車多情形，惟其回堵亦不嚴重，路口車輛仍得通行，並無被告所稱「基地現況交通壅塞、服務水準為最差之F 級」之現象。又依被告公布「102 年度民間參與公共建設招商大會個案基本資料表」所示，被告就系爭促參案之周邊交通、肇事問題情形早已知悉，且經評估後認為系爭促參案將有助於改善交通，方決定辦理。被告於決定本案不續辦後，辯稱若於該基地設置轉運站，必然使原本壅塞之交通現象更為嚴重云云，顯將本末倒置。此再觀被告所作97年可行性評估報告第一章「興辦目的」所列開發目標，即可證明系爭促參案基地周遭交通問題係受路邊停車格占用線道、大客車路邊停靠上下載客影響，此情形除於102 年7 月招標前已存在外，系爭促參案開發目標即為改善交通。依原告提出之投資執行計畫書第1.1 條「計畫目標」，除前述大客車路邊停靠轉至路外車站，以降低交通影響及事故發生率外，尚包括「⑶適度規畫增設公共停車空間，改善周邊停車問題。」系爭促參案已規劃436 個汽車停車空間（投資執行計畫書第2.2.1 條），並計畫於興建完成後，取消周邊影響車行動線與阻塞交通之停車格（投資執行計畫書第2.4.3 條第2 項第3 款），將有助於周邊交通問題及事故發生之改善，續建對公眾更加有益。至於被告稱其除決定不續辦外，尚有其他配套措施得以改善系爭路段嚴重之交通問題云云。惟按被告所稱「○○市30公尺外環道新闢工程」，早於95年8 月28日第一期工程開工前即已完成規劃，第4 期工程預計於2016年12月完工，則系爭促參案之3 年興建期滿後，○○市外環道工程均已完工，更能解決市區交通問題，系爭促參案營運後對交通自不生不利影響。另被告所稱○○鐵路（下稱○○）橋下聯絡道延伸至○○工程乃102 年6 月動工、「○○交流道北上入口及南下出口匝道移至縣道000 線進出，採分離式鑽石型規劃方案」更早經被告於101 年10月30日發布改善計畫，更足證明交通問題早於本案公告招標前即存在，且為被告所知悉並擬定各項改善計畫，被告稱有事實或政策變更云云，實無足採。
4.被告稱因○○鐵路工程局（下稱○○局）辦理之「○○段00、00地號商業區50年地上權開發經營案」於102 年10月28日簽約，○○重大開發案均朝向○○特定區開發，生活機能有所調整，綜合考量整體都市發展之下，不續辦系爭促參案云云。惟按，被告未提出評估數據，不足為採。又被告所稱○○局辦理之開發經營案，於系爭案件公告前，即早於102 年5 月27日即公告招商，甚至更早於97年被告為系爭促參案為可行性評估報告時，被告已知有○○○○車站特定區計畫。換言之，被告於97年間即已知悉○○局將辦理該開發經營案，被告有充裕時間可作區域整體規劃，其經評估後仍決定辦理系爭促參案，其理由無非在於系爭促參案之車站用地乃定位為國道客運站或區域接駁公車站，此與○○站之旅客客群不同，且系爭促參案周邊土地已開發利用，商業活動熱絡，又○○里及○○里人口增加快速，此區域有加速公共建設之必要。故○○局所辦理之開發案，不但不影響系爭促參案、反而可能促進整體經濟繁榮。更有甚者，被告早於99年間即有系爭促參案之開發計畫，並發新聞稿吸引廠商投資，足見被告就系爭促參案係經過長時間深思熟慮規劃下之結果；今被告根本未提出任何評估數據等資料，如何證明其究竟有何等政策變更之情形？依據為何？被告未提出說明即輕率為此損害原告權益之決定，顯非合於促參注意事項第59點第2 款之規定。又系爭促參案與○○開發案距離甚遠，且主要功能是為集中管理國道客運與市區客運之轉乘接駁，與○○開發區之功能並未重疊，並無政策變更情形。系爭促參案基地周遭生活機能已甚完備，未來更有台大及台科大○○校區進駐，故被告空言未來○○生活機能有所調整，都市發展及交通將轉向○○地區云云，乃與事實不符。
5.被告雖援引促參注意事項第59點第2 款規定，辯稱其因重要公益及基礎事實、政策變更而啟動退場機制云云，然依最高行政法院103 年度判字第167 號判決意旨可知，其要件為：㈠原審核通過處分所依據之事實或政策事後發生變更；㈡不廢止該處分對公益將有危害之情形；㈢應具體提出載有評估時所考量因素及相關計算數據等資料之評估結果證明之。又依最高行政法院98年度判字第635 號判決意旨，所謂政策變更、通知不續辦促參案，須以對公益有危害為要件。按系爭促參案完工後，將提供436 個汽車停車空間，並計畫於興建完成後，取消周邊影響車行動線與阻塞交通之停車格，客運亦可於轉運站內提供乘客上下車服務，以降低○○○路及○○○路之塞車、事故發生情況，故系爭促參案續建非但對公益未發生損害、反而更有利於人民生命財產安全及生活交通便利性，被告輕率通知不續辦系爭促參案，顯與促參注意事項第59點第2 款規定不符。被告於審核促參案件時，乃已妥善評估整體計畫可行性後，始會予通過，則被告自應為整體公益考量、盡力促成公共建設計畫興建完成並順利營運，自不能僅以嗣後少數居民反對意見因噎廢食；況且原告就系爭促參案興建期間之交通衝擊、已具體提出分析及改善對策，被告從未進行實質檢討，即輕率為不續辦決定，顯不合促參注意事項第59點第2 款規定。被告迄今未提出詳細數據資料證明系爭促參案有政策變更之證明，其所提出之少數居民意見亦不能證明系爭促參案續辦將對公益有危害，被告啟動退場機制顯然於法有違。
6.依被告就系爭促參案自行頒布之申請須知第8.1.2 條規定：「被告應於評定最優申請人後，通知最優申請人自接獲通知之日起30日內完成投資契約之議約作業」、第8.4.1
條第1 項規定：「被告應於議約完成後，通知最優申請人自接獲通知之日起30日內籌辦，並與被告完成投資契約之簽約手續」，被告就系爭促參案有履行義務。可知被告自有於一定期限內完成投資契約之議約、簽約義務。本件原告經評定為最優申請人後，已經被告來函通知準備議約，雙方並於103 年1 月15日完成議約程序；且被告已通知原告鴻裕公司應自接獲通知之日起30日內與主辦機關完成投資契約之簽約手續，原告並籌組成立原告上禾公司；原告上禾公司甚至已依規定金繳交履約保證金及開發權利金，雙方預定於103 年4 月20日簽署投資契約。另按被告103
年2 月19日函稱：「本案已於103 年1 月15日完成議約程序，依申請須知8.4.1 規定，最優申請人自接獲通知之日起30日內與主辦機關完成投資契約之簽約手續…」可證，兩造完成議約程序後、已合意於一定期間完成投資契約之簽署，故兩造均有互相請求他方簽署合約之權利及義務。依申請須知第8.4.1 條規定，最優申請人自接獲通知之日起30日內與被告完成投資契約之簽約手續規定，以及原告以為前開履約行為，被告自有義務與原告完成投資契約簽約手續之義務。故依被告單方制定及頒布本案申請須知、及歷次往來函文可知，被告明確知悉其於評定原告鴻裕公司為最優申請人後，雙方已於103 年1 月15日完成議約作業，並通知原告於接獲通知30日內、即應於103 年3 月21日前完成投資契約簽約手續之義務。被告辯稱原告無締約之請求權云云，顯與卷存事證相悖而無足採。
㈡備位請求賠償部分：本件縱使政策變更有據，然原告因信任政府公權力之運作所支出之相關費用不貲，被告事前未妥善規劃，顯然有可歸責之處；反之，原告自始至終完全無過失，基於信賴損害賠償原則，被告自應賠償原告所受損失。
1.先位主張準用政府採購法第85條第1 、3 項之規定：系爭促參案係兩造就促參案件審核程序發生爭議之案件，被告於審核評定後、簽約前逕行通知不續辦系爭案件，係屬廢止甄審評定處分之行政處分。系爭促參案性質與政府採購審標或決標爭議性質相同或相似，是原告得依促進民間參與公共建設法（下稱促參法）第47條第1 項規定、最高行政法院97年判字第976 號判決意旨，援引政府採購法規定，請求被告賠償原告之一切相關損失，包括準備甄審、異議及申訴支出之必要費用。原告就此促參案件審核程序之爭議處分，已訴請本院撤銷，原告自得準用政府採購法第85條第1 、3 項規定請求被告賠償。
2.備位主張行政程序法第126 條第1 項規定：依最高行政法院99年度裁字第2152號裁定、103 年度判字第167 號判決意旨，被告主張因政策變更，依促參注意事項第59點規定，通知不再續辦系爭促參案，係屬廢止甄審評定處分之行政處分，則原告自得依行政程序法第126 條第1 項規定，請求被告對原告因信賴被廢止處分所遭受財產上損失，給予合理之補償。
3.原告鴻裕公司因被告不續辦之決定所受之損失：因系爭促參案之投標及議約過程需要，委託大山工程顧問有限公司（下稱大山公司）提供建築、規劃、設計等服務，鴻裕公司因此支出備標費用525 萬元、第1 期工程規劃設計費630 萬元、投資執行計畫書撰寫費315 萬元，有大山公司出具之統一發票為證。被告就該發票之真正亦不爭執。嗣因被告違法以政策變更為由通知不續辦本件，雙方纏訟至今，原告鴻裕公司財力窘迫、無力支付委託服務費，遭大山公司向臺灣新竹地方法院（下稱新竹地院）聲請核發支付命令15,067,500元獲准。原告鴻裕公司一再與大山公司協商、以分期付款方式清償債務，日前終獲大山公司同意，原告鴻裕公司並開立支票3 紙交付大山公司，其中第1 期款項500 萬元並已於105 年3 月21日匯付，第2 、3 期款項金額合計10,067,500元，原告鴻裕公司考量與大山公司仍可能有業務往來，不願破壞雙方合作情誼，亦已於105
年5 月3 日將委託服務費用支付予大山公司，此有各項單據證物為憑。原告鴻裕公司支付予大山公司之費用確屬因辦理本件標案所必要，且該等損失已實際發生，原告請求被告補償，確屬合法有據。
4.關於原告鴻裕公司所提費用必要性部分，說明如下：
⑴原告於得標後為解決甄審委員提出之交通衝擊問題，重新規畫建築量體及用途，重為環境影響及交通衝擊評估，並與被告完成議約；此等工程規劃設計、投資執行計畫書撰寫等費用，自屬因議約、締約準備需要所支出之必要費用，被告應償付之。原告鴻裕公司於投標時所提出之服務建議書，與得標後提出之投資執行計畫書，其篇章節雖大致相同，惟得標後之議約階段，須因應實際環境條件及被告之要求、進入實質建築物設計規畫及環境交通衝擊評估，故投資執行計畫書撰寫內容、圖面設計等均有所變更，謹就其中變化幅度較大、須由大山公司派遣人力協助處理部分，說明如下：①本件於投標時，原建物規劃為地下2 層、地上11層之建築物，惟於得標後，為進一步解決甄審委員所提出之交通衝擊問題，原告將系爭建案之量體及使用規劃為通盤檢討，重新將建物規劃為地下4 層、地上12層之建築物，增加停車空間以改善周邊道路交通，所有樓層配置亦均全部重新為更詳盡之規劃，並由建築師繪製該16層樓層平面圖、正背立面圖、左右側立面圖、剖面圖等。②系爭案件增加停車位至436 位、轉運站設計變更為地下1 層、電影院亦變更規劃為飯店，以減少人車衝突。③因前述建築量體增加及內部規畫變更，須重新評估建物耐震能力及地質調查分析，重新評估工時及興建費用。④原告得標後因議約、締約、興建準備等需要，須就環境影響進行評估；投標時之服務計畫書就交通影響衝擊分析及改善對策較為簡略，原告於得標後須就現場交通衝擊及影響進行現地調查，重新規畫興建期及營運期之交通改善措施及管制規劃。⑤經營管理計畫及財務計畫均須針對變更後之興建案重新調整，並經被告審查同意、雙方完成議約後始得締約。⑥故大山公司向原告請求之費用，均以其實際執行工作所需人力（包含建築師、專業技師、會計師、辦事員等）、文書模型製作費、保險費等項目計算，再向原告請款，有大山公司出具之詳細價目表可參。故該費用確屬原告因信賴得標之行政處分，為締約準備而已實際支出之必要費用。
⑵原告鴻裕公司委託大山公司提供建築、規劃、設計等服務，鴻裕公司因此支出之第1 期工程規劃設計費630 萬元、投資執行計畫書撰寫費315 萬元。原告鴻裕公司得標後進入議約階段，須因應實際環境條件及被告之要求，進入實質建築物設計規畫及環境交通衝擊評估，故投資執行計畫書之內容、圖面設計等均有所變更，倘未按要求變更即無法完成議約，前開「第1 期工程規劃設計費630 萬元、投資執行計畫書撰寫費315 萬元」均係為撰寫投資執行計畫書支出之費用，大山公司係以其實際執行工作所需人力、文書模型製作費、保險費等項目計算後，再向原告請款，上開費用合計共945 萬元，確實均屬信賴授益處分而支出之必要費用。
⑶對於投資執行計畫書撰寫費315 萬元，詳參大山公司提供之「投資執行計畫詳細價目表」，謹說明如下：
①人次、工作內容說明，詳參「原證39價目表之人次、工作內容說明表」；因大山公司係聘雇建築師、專業技師、辦事員等職員辦理計畫，且原告於102 年11月22日被評定為最優申請人，至103 年4 月23日經被告通知不續辦，歷經5 個月，故該表之人、月係以各專業人員工作內容、工作時間計算。例如項次一、建築師人月數量3 ，係以0.6 人次5 個月＝3 。
②自原告得標後，其間召開多次「投資執行計畫書審查會」，目前有簽到記錄可查者，已至少有103 年1 月6 日、1 月13日、1 月15日、3 月4 日、3 月14日等5 次會議。被告於各該會議提出諸多修正意見，無論於會前、會後均須由建築師、技師、辦事員等人員實際執行並辦理修正事宜，故大山公司於該表所提出之各項費用，均屬議約階段辦理投資執行計畫書修正所支出，且有其必要。修改過程、修正意見請參「投資執行計畫書修正工作表」。
③就工作表中「各專業人員工作內容」欄位，原告曾請大山公司協助提供會議記錄或各項調查報告書，惟經大山公司詢問相關人員後，確認該公司人員於參加審查會後，於公司內部開會指示技師、會計師等相關人員提出投資執行計畫書修正，並未另作成會議記錄。另大山公司勉力查找，尋得土木大地、結構技師於現地勘測後，作成之「地質鑽探報告」、「結構計算書」，該報告雖因終止而未修正定稿，惟仍足證明大山公司確實因應系爭建物之結構修正，派令各專業人員執行工作。訴外人王○立會計師除協助修正興建案財務報告外，並會同原告鴻裕公司、上禾公司人員與各銀行人員開會，探詢融資意願及條件，經新竹第三信用合作社同意協助開發興建之金融服務，有金融服務意願書可證。
5.原告上禾公司乃為執行系爭促參案而成立，故關於上禾公司設立登記之一切費用、締約準備會議費用、為繳納履約保證金向銀行貸款支出之利息、人員薪資費用、因被告違法不續辦而委請律師提出異議之法律服務費用，且本件經被告通知不續辦，原告上禾公司尚需進行後續與被告縣政府協商、異議、申訴、行政訴訟等救濟，並須結算已支出費用，此皆須留用人員處理，因此而增加薪資費用等，受有損害共1,316,317 元：
⑴薪資費用部分：被告否認薪資表形式上及實質上之真正，惟按上禾公司係為執行系爭促參案而新成立之公司，營運初期所需人力均由訴外人盛堂營造有限公司（下稱盛堂公司）支援，雙方約定暫先由盛堂公司提供人力支援並代付薪資再另行結算，故原告上禾公司確實為系爭促參案之議約、興建營運準備而支出各項人員薪資成本。至被告雖辯稱本工程於4 月18日已因不續辦結束，原告上禾公司請求薪資卻到7 月31日，應無理由云云。惟按，本工程雖經被告不續辦，然原告上禾公司尚需進行後續與被告協商、異議、申訴、行政訴訟等救濟，並結算已支出費用，自無可能立即解聘員工並辦理解散登記，被告所辯顯然昧於事實。惟原告上禾公司目前因不堪訟累、財務吃緊，故相關人員聘雇已經縮編，本件請求薪資金額亦僅計算至103 年7 月31日止，確屬因準備締約而支出之必要費用。
⑵設計或服務費部分：被告辯稱設計費及法律服務費單據部分，未見原告上禾公司提供任何匯款、抑或支票經銀行兌現之證明云云。惟按法律服務費用，係由上禾公司以支票給付、均經敦理國際法律事務所提示兌領並入帳，足見此費用確為原告上禾公司實際支付之費用。
⑶貸款利息費用部分：被告辯稱核貸通知書所載之貸款者、繳息收據所載客戶均為第三人蘇○榮之帳戶，非本件原告上禾公司，該貸款資料所列利息費用之計息期間分別為103 年5 月21日至6 月21日及同年6 月21日至7 月21日，被告既於103 年4 月24日即通知原告上禾公司停止續辦系爭促參案，上述利息費用顯非信賴期間內所發生，自無從請求被告負擔云云。惟按，蘇○榮為上禾公司之負責人，係為本案應繳納之履約保證金3,900 萬元，始向元大銀行申請貸款本金4,000 萬元，且上禾公司以可轉讓定期存單繳納履約保證金後，被告於103 年4
月24日片面通知停止續辦，並遲於103 年6 月17日方以府產貿字第1030090974號函通知履約保證銀行「因政策變更不續辦，退還上禾開發股份有限公司繳納之履約保證金3,900 萬元…請貴分行辦理質權消滅後退還上禾開發股份有限公司」，且因可轉讓定期存單於104 年4 月3 日方到期、不得中途解約，故此期間之貸款利息費用，自屬因被告廢止行政處分所受之財產上損失。
6.被告雖以最高行政法院97年判字第976 號判決認定廠商得請求償付者，僅限於準備投標、異議及申訴「所支出」之必要費用；惟觀該判決理由乃說明廠商請求償付之必要費用，係限於「實際已支出者」，並未限縮僅有「準備投標、異議及申訴」三個項目方得請求，被告所辯顯係就該判決有所誤解，要無可採。該最高行政法院判決意旨復認於行政法院認定原處分機關之甄審行為違法，廠商自得請求機關償付其準備甄審、異議及申訴支出之必要費用，並未限縮；同理於被告廢止甄審評定之行政處分違法時，原告得請求被告償付之必要費用自應包括準備甄審及締約、異議及申訴之支出。
㈢原告上禾公司確實為被告停止續辦處分之相對人，依法得提起本件訴訟。被告雖稱本件評定最優申請人之決定相對人為原告鴻裕公司，嗣停止續辦之相對人亦同，故原告上禾公司非處分相對人云云。惟按，原告上禾公司為鴻裕公司依申請須知第8.2.1 條「最優申請人應新設立民間機構後進行簽約」規定所新設立之民間機構，亦為唯一有權與被告進行簽約之主體，且鴻裕公司已以103 年4 月7 日函文通知被告，將由上禾公司代表其簽訂投資契約，經被告備查在案，且原告上禾公司甚至已依規定繳交履約保證金及開發權利金予被告，亦即因上禾公司為本件相對人，被告始依約收受上禾公司繳付之履約保證金及開發權利金，故被告辯稱上禾公司非本案相對人顯與事實相違。況被告已於103 年3 月20日發函通知原告，預定於文到30日即103 年4 月20日前完成投資契約簽約手續。故原告上禾公司確有請求被告完成簽約之權利或法律上利益，且該利益已因被告違法之廢止甄審評定、為不續辦之行政處分受損害，原告上禾公司為系爭處分之特定訴訟標的法律關係之權利人或法律上利害關係人；縱或非主體，但基於申請須知所設立民間機構資格，就本案投資契約法律上之權益有處分權或管理權，故就本件訴訟標的確實具有訴訟權能之當事人適格。
㈣原告並未提供不正確資料或為不完全之陳述：本件係促參案件「主辦機關規劃由民間參與公共建設」類型，故就案件之前期規劃、評估，主辦機關均有責任及義務進行事前評估，再交由民間廠商參與執行。本案至少早於97年間，即經被告作成可行性評估報告，其中針對「環境影響可行性分析」，已分析公共建設對自然、社會、經濟、周邊交通狀況等環境可能發生的影響，並預測影響程度或範圍，被告已知悉建案基地周遭之交通狀況，並於確認可行性後，方正式招標。故被告泛稱原告就周遭交通狀況提供不正確資訊云云，顯係將自己應盡之事前評估責任推諉轉嫁予原告，毫無足採。原告於102 年11月11日甄審會議時，針對甄審委員提出之交通衝擊問題，已盡可能詳細於當場回覆，並非敷衍回應。況原告於獲選為最優申請人後，已於歷次會議及函文就交通衝擊及動線問題提出報告及改善方案，並經被告發函表示同意，其中包括102 年12月2 日投資計劃書簡報說明會議紀錄結論：「一、本案基地位於○○精華地區，為減少鄰近居民噪音，…原規劃於一樓之大客車月台及大客車停車位更改規劃配置於地下一樓」，此經被告102 年12月13日府產貿字第1020181792號函請原告依會議記錄辦理，再於103 年1 月29日府產貿字第1030012295號函請原告具體提出所需時程及各項資料；103 年1 月15日議約會議紀錄、雙方確認設置公共設施停車位數量；103 年3 月14日投資執行計畫書審查會會議紀錄確認將轉運站變更為地下一樓，如需展延工期可依契約規定申請展延，經被告以103 年3 月20日府產貿字第1030042949號函請原告依會議記錄辦理等。由上可知，原告無論於申請時或締約前，一再就被告提出之交通等執行問題提出說明及改善計畫，並於投資執行計畫書詳述且經被告同意在案；倘被告仍欲抗辯原告對大客車安排於1 樓後方、動線影響環境或居民安寧、人車衝突點是否可能影響周邊交通等重要事項提供不正確資料或為不完全陳述之信賴不值得保護之情形，自應由被告具體指明並舉證該不實陳述之內容為何。
㈤被告於103 年4 月18日審查會上，已直接宣布其因政策變更，不續辦本案。故被告已於該次會議上，單方以言詞對原告鴻裕公司及上禾公司表示不續辦之決定，已直接對原告發生廢止原甄審決定之法律效果，足認其屬行政處分，原告鴻裕公司及上禾公司均為處分相對人。縱認該次會議僅以言詞通知不續辦、非屬行政處分，惟系爭103 年4 月23函所檢附同年月18日審查會會議記錄亦明載「主辦機關因政策變更，不續辦本案」，其性質仍屬行政處分無疑。
㈥議約完成、尚未完成簽約階段，應屬「甄審結果後，簽訂投資契約前」之公法階段，本件爭議應屬行政訴訟審判權：依民間參與公共建設申請及審核程序爭議處理規則（下稱促參爭議處理規則）第2 條第1 項規定，促參案件於申請至甄審結果後、至簽訂投資契約前，如認主辦機關有違法情事，均得向主辦機關提出異議；故所謂促參案件之雙階理論，係指於申請、甄審、議約、直到簽訂投資契約前，均屬公法階段，而於簽訂投資契約後方為私法階段。被告雖辯稱於議約、簽約過程中完全沒有高權介入的公法關係，其基於政策變更不續辦係屬私權爭議，本院應無審判權云云。惟依被告所提本院99年度訴字第569 號判決意旨，亦證本件爭議發生於議約完成、尚未完成簽約階段，應屬「甄審結果後，簽訂投資契約前」之公法階段。退步言之，縱依被告所言議約係屬私權階段，惟依促參爭議處理規則第30條第1 項規定，則本件爭議既已經異議、申訴審議等救濟程序，並經作成申訴審議判斷、該審議判斷依法即視同訴願決定。
㈦聲明求為判決：1.先位聲明：⑴異議處理結果、原申訴審議判斷，被告「政策變更、系爭促參案不續辦」之決定均撤銷。⑵被告應與原告上禾公司完成系爭促參案投資契約書之簽署，並繼續執行系爭促參案。2.備位聲明：⑴異議處理結果、原申訴審議判斷，被告「政策變更、系爭促參案不續辦」之決定均撤銷。⑵被告應給付原告鴻裕公司14,700,000元、給付原告上禾公司1,316,317 元，及均自104 年3 月6 日起至清償日止按週年利率百分之5 計算之利息。
四、被告答辯略以：
㈠本件評定最優申請人之決定，相對人為原告鴻裕公司，嗣被告停止續辦系爭促參案之相對人亦同，故原告上禾公司非處分相對人，僅係原告鴻裕公司所成立之案外公司，其就本件並無法律上之利益，自不具備撤銷訴訟之當事人適格。
㈡原告援引申請須知第8.1.2 條及8.4.1 條第1 項規定，惟該規定應係促參法第45條第1 項規定之具體實踐，提醒被告應於一定期間要求最優申請人議約及簽約，並非賦予原告請求被告簽約之權利。甚者，依促參法第45條第1 項之規定，僅申請人具有簽約義務，並無申請人得強制要求被告應與其完成投資契約簽署之依據。
㈢本件不續辦之理由，乃基於包括○○生活圈機能之改變、○○交通壅塞問題，及整體都市發展需要等全盤性公共利益及事實變更之考量：依促參注意事項第59點第2 款，明揭被告如因重要公益及政策變更，得啟動退場機制，決定不辦理促參案件。就此，參照最高行政法院98年度判字第635 號判決，被告本得基於公共利益考量，終止辦理促參案件。又促參注意事項第59點第2 款所謂之「政策」，乃包含政治的考量，並非全然屬行政行為之性質，其具體明確性之要求已難與行政行為相比，此為最高行政法院103 年度判字第167 號判決所明揭，且本件之辦理既屬被告法定職權範圍內，則是否續行、或變更決定，應屬法律賦予被告之裁量權，除有裁量瑕疵外，被告之判斷應受其他行政機關或法院之尊重。
㈣被告103 年5 月9 日府產貿字第1030067857號函明揭：「本府因政策變更不續辦本案，係以○○生活圈機能之改變、○○交通壅塞問題及整體都市發展需要等全盤性考量，且本案BOT 年限為50年，本府以長期公共利益為考量前提下，不續辦本案。」即基於公共利益考量而不予續辦，完全符合最高行政法院103 年度判字第167 號判決「通過處分所依據之事實或政策事後已發生變更，且不廢止該處分對公益將有危害」之要件，被告為不續辦理系爭促參案之決定，自屬合法。說明如下：
1.○○交通壅塞問題：系爭促參案可行性評估及先期規劃，原委由鼎漢國際工程顧問股份有限公司（下稱鼎漢公司）於97年7 月間作成可行性評估及先期規劃報告。依鼎漢公司當時所進行之調查，系爭基地正式開發營運之影響為：○○○路／○○○路整體路口平均延滯由31.4秒／輛增加至48.4秒／輛，服務水準由C 級降為D 級；○○○路／○○○○街整體路口平均延滯由14.8秒／輛增加至23.5秒／輛，服務水準由A 級降為B 級，即本件開發後對於交通流量之影響尚屬輕微。被告於評估各項因素後，當時於98年間上網公告系爭案件共2 次，然均因整體經濟情勢不佳乏人問津而流標。嗣新任縣長上任後，為配合中央政府招商政策，並鑒於市場投資環境已有回溫趨勢，同時考量提高廠商投資意願，遂決定於100 年5 月重新委託中詮開發管理顧問股份有限公司（下稱中詮公司）就○○縣推動之2
件BOT 案之市場環境及招商條件一併重新進行檢討分析並於102 年3 月辦理完成。此次分析檢討乃植基於原有規劃及97年鼎漢公司之評估，而僅就市場評估開發方案調整及財務可行性方面進行檢討後提出建議計畫書，未就交通衝擊另行評估。惟經被告於102 年7 月上網公告招商後，同年年底即陸續接獲系爭基地鄰近居民於縣長信箱陳情，並於103 年3 月11日更收到該基地所屬之○○市○○里辦公處里長所率各社區管理委員會之信函，表示系爭促參案確將造成鄰近區域交通狀況之惡化，被告遂重新了解與調查○○交通擁塞之問題。於整合各局處資料後，發現102 年底系爭促參案之基地鄰近道路路段交通量道路容量服務水準之現況，明顯已由A 級大幅降低為F 級。慮及系爭促參案特許期間長達50年，且依97年鼎漢公司之評估，其附屬事業所產生之交通容量將加劇整體交通情況，勢必使現已壅塞之交通狀況雪上加霜，其原所希冀之轉運功能恐亦無法發揮，更與促參法所追求「提升公共服務水準，加速社會經濟發展」之目的背道而馳。被告幾經討論，權衡本件續辦與公共利益之影響後，認有變更政策之必要，始決定終止系爭案件之辦理，要無任何違失。
2.○○生活圈機能改變：系爭促參案於102 年7 月上網公告後，多年來屢屢未能有效招商開發之○○○○車站特定區，因景氣回春，投資遽然升溫，被告因此決定配合○○特定區都市計畫衍生之動態演變，及都市空間結構軸線轉移，將系爭車站用地另以生活圈之概念納入○○地區都市計畫公共設施通盤檢討，重新調整都市的結構。
3.整體都市發展需要：內政部102 年11月29日發布「都市計畫公共設施保留地檢討變更作業原則」，針對公共設施做全面性的通盤檢討，乃朝向結合整個生活圈的概念來重新探討公共設施用地的用途，被告配合中央政策推動之精神，整體都市發展應以整個生活圈的概念，而非以單一公共設施來規劃，以補強都市生活機能的完整性。近期重大開發案幾已確定皆朝向○○特定區開發，整個發展軸線均轉向○○地區，未來○○生活圈機能勢必有所調整，都市發展及交通流向亦隨之改變。
㈤原告無從準用政府採購法第85條第1 項及第3 項之規定請求賠償：原告於其備位聲明請求被告賠償原告相關損失，其所援引之依據者，乃政府採購法第85條第3 項之規定。惟本件係依促參法辦理，非政府採購法，是原告以政府採購法之規定為本件之請求權基礎，容有誤認。縱認促參案件之申請人得準用政府採購法第85條第3 項之規定，請求原處分機關償付其準備甄審、異議及申訴所支出之必要費用，亦須以「促進民間參與公共建設申請及審核程序若經行政法院以撤銷判決或確認判決，確認原處分機關之甄審行為違法」為適用前提。此由政府採購法第85條第3 項規定亦可明知。然按，本件根本不存在「促進民間參與公共建設申請及審核程序經行政法院以撤銷判決或確認判決，確認原處分機關之甄審行為違法」之前提，自無適用該條項規定之可能。
㈥被告不續辦促參案件所依據者，係促參注意事項第59點第2
款，且系爭促參案申請須知第2.2.8 條已明揭，本申請須知未盡事項，悉依促參法及相關法令規定辦理。促參注意事項既為促參法令之一，則被告依該注意事項就系爭促參案保有於「政策變更」之情形下，不續辦促參案件之裁量權限，不僅為對系爭案件曾為評估、或有意願參與之廠商所明知，亦符合行政程序法第123 條第1 款「法規准許廢止者」之規定，而非屬同條第4 、5 款規定。是原告自無從依同法第126
條第1 項規定請求被告補償。且依最高行政法院98年度判字第635 號判決意旨，促參法並未就促參契約簽訂前，主辦機關停止案件之續行，訂有損失補償之請求權，乃立法者有意之省略，其目的在於肯認行政機關於簽約前得基於公共利益之考量，享有相當之猶豫期間，以事先防止契約締結後，對人民或他方當事人造成更大之損害。從而，被告所依據停止續辦系爭促參案之法規依據，既係促參注意事項第59點第2
款之規定，且無補償規定，則原告自無援用同法第126 條第1 項規定請求損失補償之餘地。
㈦縱認本件得主張有行政程序法第126 條第1 項規定之適用以請求損失補償，惟原告亦未符合該條項之請求要件：
1.被告依促參作業注意事項就系爭促參案之辦理保有於「政策變更」之情形下，不續辦促參案件之裁量權限，顯為原告所明知，是原告不可能有任何信賴基礎可言。
2.原告於本件所稱之信賴基礎，無非以被告102 年11月22日評選原告鴻裕公司為最優申請人之決定，並主張因受評定為最優申請人後有相關之信賴表現，因而請求信賴利益損失補償。惟按，原告於申請階段，本應就系爭促參案做相關之交通衝擊評估，及早知悉系爭路段之交通狀況已與系爭標案公告招標時有重大明顯之差異，然於所提送之評估報告中仍就本件對周圍交通所可能帶來之衝擊，刻意模糊帶過，致被告於103 年3 月間收到附近居民反映意見後，方了解該區域交通問題之嚴重性。於102 年11月11日甄審會議紀錄中，委員3 提出：「大客車安排在一樓的後面，此位置接近後方集合住宅，民眾等車、候車、動線等是否會影響環境，或居民安寧？請說明。」「第111 頁交通衝擊評估，大部分都在說明興建期間的交通衝擊，而目前的規劃起來人車衝突點很多，對於未來興建完成後之交通衝擊影響，是否有足夠之規劃？請說明。」委員7 亦提出：「大客車停車的動線，是否有可能影響周邊交通？請說明。」原告就此問題，當時僅簡要以「交通衝擊未來若有必要會再送交通衝擊評估報告」、「大客車的停車動線說明，我們會在交通影響評估的審查更進一步的調查」等敷衍回應。從而，原告顯未將實際交通問題及時反應予被告知悉，渠此作為亦屬行政程序法第119 條第2 款對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分，無從主張信賴利益之損失補償。3.原告並未舉證本件有任何損失利益存在：
⑴最高行政法院向來認為行政程序法上損失補償之請求，不包括民法216 條之所失利益在內，有該院93年度判字第210 號判決可參。
⑵關於損失補償之請求時點，應以信賴基礎存在開始後至信賴基礎遭廢止後之間所產生之損失，方得予以請求。蓋參與甄審之各廠商，在最後獲選為最優申請人行政處分尚未作成前，為參與甄審取得最優申請人資格所投入之相關費用，本為各該廠商參與競爭之必要費用，其投入數額多寡取自廠商各別之業務衡量、專業判斷，如終未能成為最優申請人，此部分為經營業務之合理損費，是此費用自不可能係信賴最優申請人行政處分所生，要無從列入信賴該處分致遭受財產上損失之計算。從而，原告鴻裕公司提出委請大山公司所支出之相關備標費用等，既係於原告經評定為最優申請人前即發生，該備標費用自非基於信賴評定為最優申請人之決定所支出之費用，無從於本件予以請求。況原告鴻裕公司自承於投標時所提出之「服務建議書」與得標後提出之「投資執行計畫書」，其篇章大致相同，既然如此，其即無從請求高達315 萬元之撰寫費用。甚者，依原告提出之備標服務費詳細價目表及投資執行書及先期規劃費前後對照，二者辦理事項僅有「投資執行計畫書製作費」、「實體建築模型製作費」不同，其餘完全相同，則可證明其主張費用顯不合理。
⑶原告上禾公司既為商業會計法所稱之商業，亦為所得稅法規定之營利事業，即應依營利事業所得稅查核準則之規定，就各項費用提出原始憑證以供查核，始符合法律所定之舉證之責。然其所提出之資料，顯不符損失補償請求之舉證要求：
①薪資費用：就薪資成本部分僅提出製作者、製作基礎及製作來源全然不明之薪資表一張，被告否認其形式上及實質上之真正。實則，薪資支出之舉證，應提出薪資支出之原始憑證，收據或簽收之名冊；其由工會或合作社出具之收據者，應另附工人之印領清冊；職工薪資如係送交銀行分別存入各該職工帳戶者，應以銀行蓋章證明存入之清單予以認定，為營利事業所得稅查核準則第71條第1 款、第12款所明定。
②設計或服務費等：原告所製作之成本表內關於勞務費部分，有多處與其後所附資料數字不符，甚且所謂律師事務所申訴法律服務費用部分，不僅非必要支出，要無從要求被告為其負擔，甚且依據營利事業所得稅查核準則第85條，有關給付勞務費用之原始憑證應為收據或簽收之簿摺；如經由金融機構撥款直接匯入執行業務者之金融機構存款帳戶者，應取得書有執行業務者姓名、金額及支付勞務費字樣之銀行送金單或匯款回條。是原告所提證據，未見任何匯款、抑或支票經銀行兌現之證明，自無可採。
③核貸通知書所載之貸款者、繳息收據所載客戶均為第三人蘇○榮之帳戶，非本件原告，該貸款行為顯與本件無涉。又該等貸款資料所列利息費用之計息期間分別為103 年5 月21日至6 月21日，及同年6 月21日至7 月21日，被告既於103 年4 月24日已通知原告停止續辦系爭促參案，上述利息顯非信賴期間內所發生。④所提木章，尚無從由該等收據辨識確為原告上禾公司所刻之木章，原告就相關印章之費用及數量合理性，亦欠缺說明而不可採。
⑷原告所提出之上禾公司相關支出，更有許多舉證不足及內容不明之處，依行政訴訟法第136 條準用民事訴訟法第277 條第1 項規定，自應駁回。況原告請求項目中項次3 「投資執行計畫書之撰寫費」請求金額高達315 萬元，惟依申請須知第2.1 條規定，投資執行計畫書係「指最優申請人將其投資執行計畫書依據議約結果、甄審委員會及主辦機關意見修正後提出，並經主辦機關核定之計畫書，作為民間機構執行本計畫之依據。」可見投資執行計畫書係依據已撰擬完成之投資計畫書為基礎，至多僅進行修改補充、或部分調整。原告鴻裕公司聲稱其備標費用為525 萬元，就備標作業之投資計畫書進行微調修改為投資執行計畫書之費用即達315 萬元，兩相對照，自不合理，顯有浮報之虞。
㈧聲明求為判決：駁回原告之訴。
五、如事實概要欄所述之事實，有被告102 年6 月系爭促參案申請須知（本院卷1 第21至43頁）、102 年11月22日府產貿字第1020170960號函（本院卷1 第44至48頁）、103 年2 月19日府產茂字第1030029230號函（本院卷1 第49頁）、鴻裕公司103年4月7日鴻裕字第1030029230號函（本院卷1第50頁）、上禾公司103年4月8日鴻裕字第103040701號函（本院卷1
第52頁）、103年4月17日上禾字第103040801號函（本院卷1第53頁）、被告103年4月16日府產貿字第1030059964號函（本院卷1第54頁）、103年4月23日函及103年4月18日審查會
會議紀錄（本院卷1第55、56頁）、103年5月16日異議書（
本院卷1第57至60頁）、異議處理結果（本院卷1第61頁）在卷可稽，堪信為真實。兩造之爭點厥為：㈠被告得否適用促參注意事項第59點規定決定不續辦系爭促參案？㈡原告有無請求被告續行簽約之依據？㈢原告得否準用政府採購法第85條第3項規定請求被告賠償？㈣原告得否適用行政程序法第
126條第1項規定請求被告補償？
六、本院之判斷：
㈠按行為時即104 年12月30日修正公布前之促參法第5 條第1
、2 項規定：「本法所稱主管機關，為行政院公共工程委員會。」「本法所稱主辦機關，指主辦民間參與公共建設相關業務之機關：在中央為目的事業主管機關；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。主辦機關依本法辦理之事項，得授權所屬機關（構）執行之。」第42條規定：「（第1 項）經主辦機關評估得由民間參與政府規劃之公共建設，主辦機關應將該建設之興建、營運規劃內容及申請人之資格條件等相關事項，公告徵求民間參與。（第2 項）前項申請人應於公告期限屆滿前，向主辦機關申購相關規劃資料。」第43條規定：「依前條規定參與公共建設之申請人，應於公告所定期限屆滿前，備妥資格文件、相關土地使用計畫、興建計畫、營運計畫、財務計畫、金融機構融資意願書及其他公告規定資料，向主辦機關提出申請。」第47條規定：「（第1 項）參與公共建設之申請人與主辦機關於申請及審核程序之爭議，其異議及申訴，準用政府採購法處理招標、審標或決標爭議之規定。（第2 項）前項爭議處理規則，由主管機關定之。」工程會依促參法第56條授權而於92年8 月13日修正發布行為時促參法施行細則第32條規定：「投資契約得訂明因政策變更，民間機構依契約繼續履行反不符公共利益者，主辦機關得終止或解除一部或全部契約，並補償民間機構因此所生之損失。」第39條規定：「（第1 項）主辦機關辦理民間參與政府規劃之公共建設前，應辦理可行性評估及先期規劃。但未涉及政府預算補貼或投資者，不在此限。（第2 項）前項可行性評估，應依公共建設特性及民間參與方式，以民間參與之角度，就公共建設之目的、市場、技術、財務、法律、土地取得及環境影響等方面，審慎評估民間投資之可行性。（第3 項）第一項先期規劃，應撰擬先期計畫書，並應依公共建設特性及民間參與方式，就擬由民間參與公共建設興建、營運之規劃及財務，進行分析；必要時，應審慎研擬政府對該建設之承諾與配合事項及容許民間投資附屬事業之範圍，並研擬政府應配合辦理之項目、完成程度及時程。（第4 項）主辦機關辦理民間參與公共建設，得聘請財務、工程、營運、法律等專業顧問，協助辦理相關作業。」上開行政命令核與母法意旨並無牴觸，亦未逾越授權範圍，應可援用。再按工程會於97年12月30日修正發布之行為時促參注意事項第2 點規定：「本注意事項適用於依促進民間參與公共建設法第四十二條辦理之政府規劃促參案件。」第59點規定：「促參案件議約及簽約階段，如有下列情形者，應啟動退場機制：㈠主辦機關發現最優申請人或次優申請人有下列情形者，應不予議約、不予簽約：1.有詐欺、脅迫、賄賂、對重要評審項目提供不正確資料或為不完全陳述，致影響評審之情形。2.未依通知之期限辦理補正、完成議約程序。3.未按規定時間籌辦或完成簽約手續。㈡主辦機關因政策變更，不續辦促參案件；或為符合公共利益及公平合理原則，致須重新辦理公告。」上開行政規則為工程會基於主管機關地位，為確保主辦機關依公平、公開之程序及符合公共利益、公平合理之原則，辦理促參案件，以提升公共服務品質而訂定，經核乃屬執行法律之技術性、細節性次要規定，與母法意旨尚無牴觸，且依系爭促參案申請須知第2.2.8 條規定：「本申請須知未盡事項，悉依促參法及相關法令規定辦理。」（本院卷1 第25頁背面）被告據以援用，於法尚無不合。且參上開促參法施行細則第32條規定，即使簽訂投資契約之後，該約仍得訂明因政策變更，依約繼續履行反不符公共利益時，主辦機關得據以終止或解除一部或全部契約；相對而言，在未簽約之前，主辦機關因政策變更，並認簽約反不符公共利益時，舉重以明輕，自無禁止其決定不續辦促參案之理。是原告主張促參注意事項係屬行政規則，故系爭促參案並無該注意事項之適用，被告不得主張「因政策變更，不續辦促參案件」云云，應有誤會。
㈡次按「（第1 項）授予利益之違法行政處分經撤銷後，如受益人無前條所列信賴不值得保護之情形，其因信賴該處分致遭受財產上之損失者，為撤銷之機關應給予合理之補償。（第2 項）前項補償額度不得超過受益人因該處分存續可得之利益。（第3 項）關於補償之爭議及補償之金額，相對人有不服者，得向行政法院提起給付訴訟。」「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：一、法規准許廢止者。……四、行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害者。……」「（第1 項）原處分機關依第一百二十三條第四款、第五款規定廢止授予利益之合法行政處分者，對受益人因信賴該處分致遭受財產上之損失，應給予合理之補償。（第2 項）第一百二十條第二項、第三項及第一百二十一條第二項之規定，於前項補償準用之。」行政程序法第120 條、第123 條第1 、4 款、第126 條分別定有明文。依上開規定可知，當事人對合法行政處分之存在，具有值得保護之信賴，並因廢止受有損失，自應給予補償。惟補償之範圍，一則必須限定於該損失係因信賴授益處分之存在而發生者，亦即損失與信賴必須有相當因果關係存在，而非漫無邊際之公法危險責任。其二，廢止授益處分之補償，為徵收補償或犧牲補償之性質，在彌平當事人為公共福祉而受之特別犧牲，並非損害賠償性質，如無特別規定，關於所失利益，不予補償；至於所受損害，原則上全部補償，但不得超過受益人因該處分存續可得之利益（行政程序法第126 條第2 項準用第120 條第2 項）。此外，當事人對損害之發生如與有過失，則有民法第217 條規定過失相抵規定之類推適用，得免除或減輕其補償（可參見最高行政法院104 年度判字第102 號判決意旨）。至被告主張若政策變更規定得據以廢止本件甄審決定，則屬行政程序法第123 條第1 款法規准許廢止事由，即非同條第4 款之情形，自無第126 條第1 項補償規定之適用云云。實則，行政程序法第123 條第4 款既為法規准許廢止之規定，亦屬同條第1 款情形之一，並非互斥關係。按政策變更規定為行政程序法第123 條第4 款事實變更之廢止事由，亦屬同條第1 款情形之一，依第126 條第1
項自有補償規定之適用，並無疑義。是被告上開主張，與論理法則有違，尚非可採。
㈢又按政府採購法第74條：「廠商與機關間關於招標、審標、決標之爭議，得依本章規定提出異議及申訴。」第83條：「審議判斷，視同訴願決定。」第85條：「（第1 項）審議判斷指明原採購行為違反法令者，招標機關應另為適法之處置。（第2 項）採購申訴審議委員會於審議判斷中建議招標機關處置方式，而招標機關不依建議辦理者，應於收受判斷之次日起十五日內報請上級機關核定，並由上級機關於收受之次日起十五日內，以書面向採購申訴審議委員會及廠商說明理由。（第3 項）第一項情形，廠商得向招標機關請求償付其準備投標、異議及申訴所支出之必要費用。」最高行政法院97年度判字第976 號判決意旨：「政府採購法第85條第1
項、第3 項規定審議判斷指明採購行為違反法令者，招標機關應另為適法之處置，廠商得向招標機關請求償付其準備投標、異議及申訴所支出之必要費用；行政法院以撤銷判決或確認判決，確認採購機關之採購行為違法，原處分機關及審議機關皆受判決結果拘束，不得再另為不同之判斷，其效力甚於審議判斷指明原採購行為違法之效力，廠商自得依政府採購法第85條第3 項規定，請求採購機關償付所支出之必要費用。而政府採購法第85條第3 項既規定請求償付其準備投標、異議及申訴『所支出之必要費用』，自以已支出者為限；且此項請求償付必要費用之規定，為一般損害賠償以義務人有故意或過失為要件之例外，依『例外規定解釋從嚴』原則，亦應解為該規定『所支出』之必要費用，係指實際已支出之必要費用。是促進民間參與公共建設申請及審核程序若經行政法院以撤銷判決或確認判決，確認原處分機關之甄審行為違法，依促進民間參與公共建設法第47條，自得準用政府採購法第85條第3 項規定，請求原處分機關償付其準備甄審、異議及申訴所支出之必要費用。蓋甄審行為有違反法令之處，原處分機關依法應另為適法之處置，亦極可能因時日拖延、甄審內容變更等因素，造成廠商先前針對原甄審行為所投入準備之成本失去意義，且廠商為使原處分機關另為適法之處置而提起之異議及申訴亦屬額外之支出，於理於法均應由原處分機關負責償付。」
㈣再按，促參案如以規劃者為區分，可分為「主辦機關規劃由民間參與公共建設」與「民間自行規劃申請參與公共建設」二類，相關申請及審核程序規定於促參法第四章（第42條至第48條）。對於前者，促參法第42條至第45條規定其主辦機關規劃民間參與之建設，如何公告徵求、甄選，及評定最優申請人至完成投資契約簽訂手續前等事宜。至於上開程序中甄審決定（評定最優申請人）之性質，促參法雖無明文，然觀諸同法第47條第1 項規定，既將促參案之申請人與主辦機關間有關申請及審核程序之爭議，明定準用政府採購法處理招標、審標或決標爭議之規定（依政府採購法第74條、第83條規定，係採公法救濟途徑），足見立法者業將促參程序前階段之甄審決定，與後續投資契約履約之法律關係切開為分別評價及處理。按該甄審決定之爭議既採類同訴願之公法救濟途徑，其亦應定性為類同於行政處分。據此，「主辦機關規劃由民間參與公共建設」此類促參投資契約簽訂事件之法律關係，基本上採取「雙階理論」之架構，亦即前階段之甄審決定類同行政處分，而後階段投資契約簽訂與履行，則是另一獨立、具雙方法律行為屬性的契約法律關係（可能為行政契約，亦可能為私法契約）。此種法律關係切割之結果，可簡化生活事實認定上之複雜性，各階段之區隔亦不致造成辨識上之困難，有助於法律關係之釐清。該甄審決定既定性為類同行政處分，則甄審決定如因事實變更而經廢止，而受益人就此受有損害，且具有值得保護之信賴，依行政程序法第120 條及第126 條規定，自非不得請求損失補償。惟此補償，限定於該損失係受益人因信賴授益處分之存在所發生者。而主辦機關規劃由民間參與公共建設者，促參程序係由：公告徵求民間參與公共建設→設立甄審委員會進行評審→評定最優申請人（甄審決定）→籌辦及議約→簽約→興建→營運等複雜且緊密相連之程序所構成，其法律關係應視程序進行至何階段而有不同。是促參案之最優申請人，因甄審決定而應進行之程序僅限於「籌辦及議約」，必待簽約後，始有後續之興建、營運程序可言。從而，系爭促參案中，原告因信賴甄審決定至被告決定不續辦（類同甄審處分遭廢止），所可能想像因信賴甄審決定所生之損害，無非因籌辦（民間機構之設立或變更登記）及簽約之前（議約）所生者，而不及於「準備」興建、營運所生之支出，更不可能包括參與申請所支出者。而上開補償請求權是否存在，以及範圍內容之訴訟，當屬公法之爭議，而歸行政法院審判權。當然，在雙階理論下，如促參案政策所設定之投資契約為私法契約，則甄審決定處分後，投資契約未簽訂前，促參主辦機關若有違反誠信有締約上過失，固非不得適用民法第245 條之1 第1
項規定，而對經甄審決定之最優申請人負有損害賠償責任。惟基於行政程序法對於甄審決定廢止之損失補償，與基於民法締約上過失之損害賠償，不僅分屬公、私法領域而有管轄法院之差異，其要件及補償、賠償之範圍亦不相同。原則上，合法處分廢止之補償，不以機關主觀責任為條件，但締約上過失之賠償，則以機關之「惡意」「故意或重大過失」或「顯然違反誠實及信用」為其責任條件；至於補償與賠償範圍，前者限於信賴合法處分所生之損失，後者則以機關違反誠信原則行為所肇致之損害為範圍；於訴訟之具體個案上，當應視當事人所主張者，定其審判權歸屬，釐清其要件及範疇，不容混淆（可參見最高行政法院104 年度判字第102 號判決意旨）。經查，系爭促參案為「主辦機關規劃由民間參與公共建設」類型，被告甄審決定乃對原告鴻裕公司所為類同授益處分，嗣因政策變更而不續辦，無異以事實變更為由而廢止甄審決定，原告上禾公司則為原告鴻裕公司基於最優申請人地位而依申請須知第8.2 條規定所籌設成立，實質上承繼其信賴基礎，亦屬利害關係人。是原告先、備位聲明撤銷被告不續辦決定，並訴請續辦，且以政府採購法第85條第3 項及行政程序法第126 條第1 項規定請求賠償及補償，而非以所謂締約上過失為論據，自應認其屬公法上爭議，行政法院有受理訴訟權限。至於被告主張本件係屬私法爭議，行政法院並無審判權，且原告上禾公司非受處分人，為當事人不適格云云，自非可採。
㈤末按最高行政法院98年度判字第635 號判決意旨：「依行政程序法第146 條其立法意旨，在使行政機關於公益之考量下，得片面調整或終止契約。於締約後得基於公益調整或終止契約，可推論行政機關於簽約前更得因公共利益考量，享有相當之猶豫期間，以『事先防止』契約締結後，對人民或他方當事人造成更大之損害……。」99年度裁字第2152號裁定意旨：「被上訴人依促參法辦理交通轉運案，甄審評定上訴人為最優申請人，此項甄審評定為行政處分，被上訴人以97年10月17日府交運字第0970241230號函上訴人不再續辦此交通轉運案，係廢止上開評定處分，為行政處分。」103 年度判字第167 號判決意旨：「惟所謂政策，乃包含政治的考量，並非全然屬行政行為之性質，其具體明確性之要求自難與行政行為相比，何況上開民政局新聞參考資料已載明……等語，似難謂『未能提出載有評估時所考量因素及相關計算數據等資料之評估結果』，則被上訴人以原審核通過處分所依據之事實或政策事後既已發生變更，且不廢止該處分對公益將有危害，主張得依行政程序法第123 條第4 款或促參案件注意事項第59條規定，廢止原審核通過處分，尚非全然無據。」另依行政訴訟法第133 條規定，行政法院僅對於撤銷訴訟及其他維護公益之訴訟應依職權調查證據，其餘訴訟依同法第136 條準用民事訴訟法第277 條前段規定，當事人主張有利於己之事實者，就其事實有舉證之責任。本件原告依政府採購法第85條第3 項、行政程序法第126 條第1 項規定，提起公法上給付訴訟，即應就其損害存在之事實，負主觀及客觀舉證責任。
㈥原告先位聲明訴請撤銷被告「政策變更、系爭促參案不續辦」之決定、異議處理結果及申訴審議判斷；並命被告應與原告上禾公司完成系爭促參案投資契約書之簽署，繼續執行系爭促參案部分：
1.經查，被告基於改善○○地區大眾運輸之乘車環境，有效集中管理國道客運與市區客運之轉乘接駁，並促進○○地區土地之開發利用等目的，於102 年7 月9 日公告辦理系爭促參案第3 次招商程序，原告鴻裕公司參與該招商程序，並經被告以102 年11月22日府產貿字第1020170960號函通知其具備成為最優申請人資格，雙方於103 年1 月15日完成議約程序，被告再以103 年2 月19日府產茂字第1030029230號函通知原告鴻裕公司應自接獲通知之日起30日內與被告完成投資契約之簽約手續，同時應完成民間機構之設立、履約保證金之繳付及依據議約結果、甄審委員會意見修正投資計畫書等，有被告102 年6 月系爭促參案申請須知（本院卷1 第21至43頁）、上開102 年11月22日函（本院卷1 第44至48頁）、103 年2 月19日函（本院卷1 第49頁）及系爭促參案公告歷程資訊（本院卷3 第26頁）在卷可稽。原告鴻裕公司旋依申請須知第8.2 條規定，籌組成立原告上禾公司，並以103年4月7日鴻裕字第103040701號函通知被告，將由上禾公司代表其與被告簽訂投資契約，被告則以103年4月16日府產貿字第1030059964號函通知原告鴻裕公司，將於103年4月18日召開審查會，請原告鴻裕公司依歷次審查意見修正投資執行計畫書後送被告審查，原告上禾公司並於103年4月17日繳交履約保證金及開發權利金，亦有鴻裕公司上開103年4月7日函（本院卷1第50頁）、上禾公司103年4月8日鴻裕字第103040801號函（本院卷1第52頁）、103年4月17日上禾字第103041701號函（本院卷1第53頁）及被告上開103年4月16日函（本院卷1第54頁）在卷可稽。
2.又查，被告於簽訂本件投資契約前，因考量：⑴○○交通壅塞問題：系爭促參案係就○○市○○○路與○○○路路口西北之車站用地作多目標使用，然於102 年7 月上網公告後，屢屢接獲附近居民反應，表示巷道過窄、車流量大、會車不易常造成壅塞現象，建議審慎考慮其通行問題。此路段交通壅塞之案件極多，○○○路及○○○路嚴重塞車，發生交通事故之頻率因此升高，就102 年下半年度之統計資料顯示，○○○路、○○○路、○○○路路段所發生之各類交通事故件數即高達691 件之多，並經○○縣政府警察局公布為102 年度十大易肇事路口之冠，用路人於該路段通行具有相當危險；又依○○○路段相關路口102
年統計之交通資訊顯示，於尖峰時段，其於多處路口服務水準僅為F 級，路口停等延滯時間長，交通壅塞嚴重，基於用路人之生命財產安全及整體大眾運輸交通順暢，認為續行系爭促參案，必將使原本待解決之交通情形更為嚴重。⑵○○生活圈機能的改變：系爭促參案係於102 年7 月上網公告後，多年來屢屢未能有效招商開發之○○○○車站特定區因景氣回春，投資遽然升溫，陸續有交通部○○局於特定區內置地廣場辦公大樓標售案全數脫標，總金額超過9 億元，最高溢價率達12% ，甚且104 年交通部○○局公告招商之○○○○車站特定區○○段00、00、00地號商業區開發經營案，亦於104 年2 月12日與旭創投資股份有限公司簽約開發等，益徵被告就○○特定區迅速崛起之評估至為正確；且依主計處統計資料，102 年6 月至103
年6 月○○縣○○市暨○○附近地區人口成長數資料表，○○特定區內人口數成長更占○○地區68% ，可見都市軸心翻轉以○○特定區為人群集散中心之長期態勢已臻成熟，尤顯系爭促參案此一於70年間即劃定之車站用地確有重為檢討必要。被告因此決定配合○○特定區都市計畫衍生之動態性演變及都市空間結構軸線之轉移，將系爭車站用地另以生活圈之概念納入○○地區都市計畫公共設施通盤檢討，以重新檢討調整都市的結構，已確認未來不再以車站用途招標。⑶整體都市發展需要：被告配合內政部102
年11月29日發布「都市計畫公共設施保留地檢討變更作業原則」，通盤檢討公共設施用地之用途，應朝向結合整個生活圈的都市發展概念，近期重大開發案幾已確定皆朝向○○特定區，整個發展軸線均轉向○○地區，未來○○生活圈機能勢必有所調整，都市發展及交通流向亦隨之改變。且由於系爭促參案特許期間長達50年，其附屬事業所產生之交通容量將加劇基地鄰近路段整體交通之壅塞情形，轉運功能無從發揮，對公益反而有所危害，因認系爭案件基地已無辦理轉運站之必要，未來亦不再作為車站用地之規劃，故於103 年4 月18日審查會，被告作成政策變更而不續辦之結論：㈠被告配合都市發展需要，重新檢討系爭促參案基地土地使用計畫，係屬政策變更，依促參注意事項第59點第2 款規定，不續辦本案。㈡最優申請人繳交之申請保證金及履約保證金，全數無息退還。該會議紀錄並經被告以103 年4 月23日函檢送原告，嗣再以被告103 年5 月9 日府產貿字第1030067857號函提出說明：「查本府因政策變更不續辦本案，係以○○生活圈機能之改變、○○交通壅塞問題及整體都市發展需要等全盤考量，且本案BOT 年限為50年，本府以長期公共利益為考量前提下，必須重新檢討本基地土地使用計畫，方不續辦本案。並依『機關辦理促進民間參與公共建設案件作業注意事項』第59點－議約及簽約階段退場之處理原則第1 項第2 款規定：主辦機關因政策變更，不續辦本案。」有系爭車站用地使用研商會議紀錄及交通資訊、電子信箱交辦單（原處分卷被證7 號）、交通事故統計一覽表（原處分卷被證8 號）、新聞報導（原處分卷被證9 、10號）、○○里里長及社區管理委員會聯合函文（原處分卷被證13號）、○○局新聞稿（原處分卷被證15號）、主計處人口成長數資料表（原處分卷被證16號）、內政部102 年11月29日台內營字第10203489291 號函（原處分卷被證17號）、被告103 年4
月23日函及103 年4 月18日審查會會議紀錄（本院卷1 第55、56頁）、103 年5 月9 日函（本院卷1 第82頁）在卷可稽。是被告全盤考量○○生活圈機能之改變、交通壅塞問題及整體都市發展需要等因素，認系爭促參案基地已無設置轉運站之必要，續辦將對公益反有危害，因而作成政策變更而不續辦系爭促參案之決定，參照上開最高行政法院判決意旨，於法自屬無違。
3.至於原告主張系爭促參案基地周遭塞車情形，於102 年7
月公告前即存在，此觀被告於97年、100 年間兩次可行性評估報告自明，況依原告103 年8 月28日（星期四）實際勘查，將近中午12點時段車流量不多、路面交通順暢，而下午5 至7 時尖峰時段雖稍有車多情形，惟回堵亦不嚴重，並無「基地現況交通壅塞、服務水準為最差之F 級」之現象，且系爭促參案係經評估後認有助於改善交通，方決定辦理，原告亦已規劃將大客車路邊停靠轉至路外車站，增設公共停車空間436 個，取消周邊影響車行動線與阻塞交通之停車格，顯見續建對公眾更加有益，被告決定不續辦，顯係本末倒置；又○○局辦理之開發經營案，早於102 年5 月27日即公告招商，甚至更早於97年被告為可行性評估時，已知有○○○○車站特定區計畫，被告有充裕時間可作區域整體規劃，其評估後仍決定辦理系爭促參案，無非係因系爭車站用地乃定位為國道客運站或區域接駁公車站，與○○站旅客客群不同，且周邊土地已開發利用，商業活動熱絡，人口增加快速，未來更有台大及台科大○○校區進駐，並非發展軸線均轉向○○地區，此區域仍有加速公共建設之必要，故○○局所辦理之開發案，不但不影響系爭促參案，反而可能促進整體經濟繁榮，被告空言「車站用地將轉移至○○附近地區」而未提出任何具體說明，顯無足採；系爭促參案轉運站建成後，除為市區客運站區外，與中山高速公路距離甚近，國道客運下匝道後即快速可進入轉運站，作為國道及市區客運之轉運車站，地理位置適恰，反觀「○○段00、00地號開發案」、「○○段00、00、00地號開發案」均為興建商辦，並無任何轉運站之開發計畫，故○○開發案完成後，○○市仍有興建轉運站之需求，並無事實變更云云。惟查，系爭促參案可行性評估及先期規劃，被告原委由鼎漢公司於97年7 月間作成可行性評估及先期規劃報告，依當時之調查，系爭促參案之基地鄰近道路路段交通量與道路容量比值（V/C ），於平常日晨峰時段，多低於0.371 ，服務水準A 級；而V/C 值最高之路段為○○○○街（○○○街－○○○路，往南路段），V/C 值為0.57，服務水準C 級；假日時段，系爭促參案基地鄰近道路路段V/C 值更多低於0.371 ，服務水準為A 級，V/C 值最高之路段為○○○路（○○○路－○○○路，往南路段），V/C 值為0.58，服務水準C 級。系爭基地正式開發營運之影響為：○○○路／○○○路整體路口平均延滯由31.4秒／輛增加至48.4秒／輛，服務水準由C 級降為D 級；○○○路／○○○○街整體路口平均延滯由14.8秒／輛增加至23.5秒／輛，服務水準由A 級降為B 級，因而當時評估本件開發後對於交通流量之影響尚屬輕微（本院卷1 第83至97頁）。惟被告於102 年7 月上網公告招商後，即陸續接獲鄰近居民陳情，並於103 年3
月11日收到該基地所屬○○市○○里里長聯合數個社區管理委員會之信函，表示系爭促參案確將造成交通狀況惡化後，被告遂重新了解與調查○○交通擁塞之問題。於整合各局處資料後，發現依區域交通控制中心截至102 年底之統計資料顯示，系爭促參案基地鄰近道路路段交通量為：○○○路／○○○路路口延滯時間為87.5秒，服務水準為F 級；○○○路／○○○號南向下匝道出口延滯時間為33.3秒，服務水準為C 級；○○○路／○○○號北向下匝道出口延滯時間為43.4秒，服務水準為C 級；○○○路／○○○路路口延滯時間為100.8 秒，服務水準為F 級；○○○路／○○○路路口延滯時間為87.9秒，服務水準為F 級；○○○路／○○○路路口延滯時間為94.9秒，服務水準為F 級（原處分卷被證7 號）。與鼎漢公司97年報告相較，102 年底系爭促參案鄰近道路路段交通量道路容量服務水準，明顯已由A 級大幅降低為F 級，自屬事實變更，被告因而認為系爭促參案附屬事業所產生之交通容量，勢必使○○現已存在之交通壅塞問題益發嚴重，原希冀之轉運功能恐亦無法發揮，而與公益背道而馳，故有變更政策之必要，自非無據。至於原告所提其於103 年8 月28日現場勘查之照片及錄影，僅為單日之交通狀況，而非一段期間之觀察結果，原告逕論基地現況交通並非服務水準F 級之情形云云，實屬率斷。再查，被告所稱○○生活圈機能改變、○○特定區開發等整體都市發展趨勢，均需經過相當時日後始臻成熟，尚非原告所稱相關開發計畫早已存在，即可確認其都市發展趨勢。尤以土地此種稀有資源，一旦投入系爭促參案，即無法轉為他用，年限且長達50年，其如未作最有效率之利用，此公共資源之浪費，自亦為對於公益之危害。是被告既經全盤考量，認為系爭促參案基地已無設置轉運站之必要，未來亦不再作為車站用地，堪認系爭促參案之續辦，將對公益造成危害，被告作成不續辦之決定，實屬有據。原告上開主張，自非可採。
4.又原告主張依申請須知第8.1.2 條及8.4.1 條第1 項規定，被告就系爭促參案有履行義務，且被告以103 年2 月19日府產茂字第1030029230號函通知原告鴻裕公司，應自接獲通知之日起30日內完成簽約手續，即負有於103 年3 月21日前完成簽約之義務，原告鴻裕公司已成立原告上禾公司，上禾公司亦繳交履約保證金及開發權利金，自有權請求被告完成簽約手續云云。惟查，申請須知第8.1.2 條規定：「主辦機關應於評定最優申請人後，通知最優申請人自接獲通知之日起30日內完成投資契約之議約作業。最優申請人如未於規定時間完成議約手續者，得向主辦機關申請展延1 次……」（本院卷1 第42頁）、第8.4.1 條第1
項規定：「主辦機關應於議約完成後，通知最優申請人自接獲通知之日起30日內籌辦，並與主辦機關完成投資契約之簽約手續。」均僅指出被告須定期通知最優申請人，最優申請人則有「自接獲通知之日起30日內完成投資契約之議約作業」及「與主辦機關完成投資契約之簽約手續」之義務，此見上開申請須知關於最優申請人若未依規定時間內完成議約或簽約，則有最優申請人申請展延及補正簽約等後續規定自明，實際上非指主辦機關有完成簽約手續之義務。又原告所稱被告103 年2 月19日函：「本案已於103 年1 月15日完成議約程序，依申請須知8.4.1 規定，最優申請人自接獲通知之日起30日內與主辦機關完成投資契約之簽約手續，請鴻裕開發實業股份有限公司依下列事項辦理…」係依申請須知第8.4.1 條規定而為通知，最優申請人有「與主辦機關完成投資契約之簽約手續」之義務，尚非指被告有完成簽約手續之義務。原告上開主張，自非可採。況上開規定均未排斥主辦機關於簽約前，如認有政策變更之必要而啟動退場機制，不與最優申請人續辦簽約。是本件既經被告作成政策變更而不續辦之決定，於法並無不合，已如前述，原告先位聲明請求撤銷上開決定並應續行簽約之主張，自無可採。
㈦原告備位聲明訴請撤銷被告「政策變更、系爭促參案不續辦」之決定、異議處理結果及申訴審議判斷；並命被告應給付原告鴻裕公司14,700,000元、給付原告上禾公司1,316,317
元，及均自104 年3 月6 日起至清償日止按週年利率5%計算之利息部分：
1.有關被告「政策變更、系爭促參案不續辦」之決定，並無違誤，異議處理結果、申訴審議判斷予以維持，亦無不合，均如前述，是原告備位聲明第1 項仍訴請撤銷，自非可採。
2.有關備位聲明第2 項給付訴訟部分，原告先主張以系爭促參案與政府採購審標或決標爭議性質相同或相似，故依促參法第47條第1 項規定、最高行政法院97年判字第976 號判決意旨，準用政府採購法第85條第3 項規定，請求被告賠償原告之一切相關損失，包括準備甄審、異議及申訴支出之必要費用云云。惟查，政府採購法第85條第3 項求償規定，係以同條第1 項規定審議判斷業指明原採購行為違反法令為前提，縱得準用或類推適用於系爭促參案，然本件申訴審議判斷並未指明被告於系爭促參案有何違法情事可言，本院亦認被告因政策變更而決定不續辦，並無違誤，均如前述，自難認已符合政府採購法第85條第1 項規定之要件。是原告此部分準用政府採購法第85條第3 項規定請求被告賠償之主張，自無可採。
3.原告另主張依行政程序法第126 條第1 項規定及最高行政法院99年度裁字第2152號裁定、103 年度判字第167 號判決意旨，請求被告對其因信賴被廢止處分所遭受財產上損失，給予合理之補償等語。經查，被告對原告鴻裕公司所為之甄審決定，類同於授益處分，嗣因政策變更而不續辦，無異以事實變更為由而廢止甄審決定（授益處分），其自得依行政程序法第126 條第1 項規定請求因信賴甄審決定所生之損害。再者，本件為「主辦機關規劃由民間參與公共建設」之類型，原告鴻裕公司僅是依被告徵求民間參與公共建設之公告而提出申請，甄審決定仍以被告相關規劃為基礎，尚難認為原告鴻裕公司據以提出之服務建議書，有未將實際交通問題及時反應予被告知悉之情形，亦難認為被告係遭原告鴻裕公司提供不正確資料或為不完全陳述而作成甄審決定，自無原告鴻裕公司之信賴不值得保護之情形可言。被告有關原告具行政程序法第119 條第2 款信賴不值保護之主張，實無可採。又查，原告上禾公司為原告鴻裕公司基於甄審決定（最優申請人）而依申請須知第8.2 條規定所籌設成立，即承繼原告鴻裕公司之信賴基礎，亦無信賴不值保護之情形，對於不續辦之決定（廢止甄審處分之行政處分），亦得依行政程序法第126 條第1
項規定，請求被告補償其因信賴甄審決定所生之損害。分論如下：
⑴原告鴻裕公司訴請補償其損失15,067,500元部分：原告鴻裕公司主張因系爭促參案之投標及議約過程所需，其委託大山公司提供建築、規劃、設計等服務，因此須支付大山公司相關備標費用525 萬元、第1 期工程規劃設計費630 萬元、投資執行計畫書撰寫費315 萬元，嗣被告違法以政策變更為由不續辦本件，雙方纏訟至今，原告鴻裕公司財力窘迫、無力支付委託服務費，遭大山公司向新竹地院聲請核發支付命令15,067,500元獲准，經原告鴻裕公司一再與大山公司協商，日前終獲大山公司同意，原告鴻裕公司並開立支票3 紙交付大山公司，其中第1 期款項500 萬元於105 年3 月21日匯付，第2 、3 期款項金額合計10,067,500元，亦已於105 年5 月3
日支付大山公司云云，固提出大山公司統一發票（本院卷1 第178 頁）、合作協議書（本院卷2 第25頁）、備標服務費詳細價目表（本院卷2 第26、229 頁）、工程技術服務契約（本院卷2 第27至40頁）、新竹地院104
年度司促字第8340號支付命令（本院卷2 第125 頁）、支票（本院卷2 第126 頁）、匯款回條聯（本院卷2 第127 頁）、服務建議書（本院卷2 第137 至228 頁）、投資執行計畫及先期規劃費詳細價目表（本院卷2 第230 頁、本院卷3 第4 頁）、存入憑條及存摺封面（本院卷3 第120 頁）、新環工程顧問股份有限公司登記資料及登錄技師資料（本院卷3 第74、75頁）、大山公司員工100 年8 月投保資料（本院卷3 第76頁）、江○競建築師登錄資料（本院卷3 第77頁）、3D圖檔光碟（本院卷3 第78頁）、地質鑽探報告（本院卷3 第79至96頁）、結構計算書（本院卷3 第97至118 頁）、金融服務意願書（本院卷3 第119 頁）、投資執行計畫書及其附件二（本院卷1 第106 至170 頁、本院卷3 第135 至169
頁）、大山公司楊○在及曾○豪技師聲明書（本院卷3
第186 頁）、大山公司說明書（本院卷3 第227 至229
頁）為證。惟查，原告鴻裕公司主張其委託大山公司處理服務建議書等備標事務，故須支付大山公司相關備標費用525 萬元部分，實屬甄審決定作成前之費用，又第1 期工程規劃設計費630 萬元，則屬簽約後始得進行之工程，均非屬「籌辦及簽約」所生之損失，尚非原告鴻裕公司得依行政程序法第126 條第1 項請求被告補償範圍。至於原告鴻裕公司主張委託大山公司撰寫投資執行計畫書之費用315 萬元部分，原告鴻裕公司雖提出大山公司製作之詳細價目表（本院卷3 第4 頁）、說明書（本院卷3 第227 至229 頁）等證據，惟該詳細價目表與說明書內容互有矛盾，例如詳細價目表記載建築師單價15萬元，數量為3 人月，複價為45萬元，技師單價為138,000 元，數量為6 人月，複價為828,000 元，但大山公司說明書記載其委託陳○哲建築師，每月10萬元，每月僅以0.6 人次計算，歷經5 個月，複價為30萬元，另加計大山公司管銷成本及利潤15萬元，故為45萬元，又技師部分係委託新聯公司、有成公司及新環公司，費用分別為25萬元、30萬元及25萬元，另加計大山公司管銷成本及利潤2.8 萬元，故為82.8萬元，其不僅單價、數量不同，有關大山公司管銷成本及利潤前者達50% ，後者僅3.5%，亦未見說明書有合理之說明，似僅為湊足詳細價目表所記載之複價，已難認原告鴻裕公司上開主張為真實。再查，原告鴻裕公司雖稱其已支付系爭促參案之委託服務費予大山公司，其中第1 期款項500 萬元於105 年3 月21日匯付，第2 、3 期款項金額合計10,067,500元，亦已於105 年5 月3 日付予大山公司，然依原告提出之匯款回條聯（本院卷2 第127 頁）、存入憑條及存摺封面（本院卷3 第120 頁），及本院向臺灣銀行六家分行函查結果（本院卷3 第181 、184 頁，附件密封於證物袋，均已於105 年12月7 日準備程序期日當庭提示兩造閱覽）所示，大山公司於臺灣銀行六家分行活期存款帳號000000000000帳戶並非常有大筆金錢出入，該筆105 年3 月21日以原告鴻裕公司名義匯入上開帳戶之500 萬元，大山公司嗣於同年4 月26日跨行轉出其中3,955,267 元至訴外人陳○山帳戶，又105 年5 月3 日以原告名義存入大山公司同上帳戶之10,067,500元，實際上是當天先由新竹生醫科技股份有限公司（代表人陳○山）帳戶領出後，再以原告鴻裕公司名義存入該帳戶，大山公司嗣於同年月10日又將其中850 萬元轉回新竹生醫科技股份有限公司帳戶，顯見原告所稱已支付大山公司委託服務費15,067,500元，只是帳上製造之金流外觀，並無實際支付之事實。是原告上開委託服務費之主張，實難採信。至原告鴻裕公司於105 年12月29日言詞辯論期日另主張上開兩筆金額均為其向陳○山所借，嗣大山公司付給陳○山及新竹生醫科技股份有限公司之款項，則是該公司委託其執行業務及擔任生技園區規劃顧問之報酬，與原告鴻裕公司之借款無關云云。然查原告鴻裕公司上開主張並無證據可為證明，被告亦否認其真正，自無從認此借貸及報酬之說法為可採，且經本院依職權調閱大山公司登記案卷，查明陳○山實為大山公司之股東，按上開15,067,500元既為原告鴻裕公司積欠大山公司之委託服務費，且遭大山公司聲請支付命令求償，該大山公司股東陳○山有何借款予原告鴻裕公司之正當理由？原告上開主張，顯與常理有違，並無可採。
⑵原告上禾公司訴請補償其因執行系爭促參案之損害1,316,317 元：
①薪資費用：原告上禾公司提出薪資費用表（本院卷1
第184 頁）為據，並主張自103 年4 月1 日至同年7
月31日應支付蘇○榮（董事長）、鄧○泰（顧問）、蘇○傑（工務）、謝○吟（會計）之薪資，合計952,000 元，該4 人均由訴外人盛堂公司所支援，嗣後另行結算薪資，其確實為系爭促參案之議約、興建營運準備而支出各項人員薪資成本，均屬信賴授益處分而支出之必要費用云云。惟查，原告僅提出上開薪資費用表，並無該等人員簽收單據，且依原告上禾公司之主張，該等人員均為盛堂公司支援，顯見原告上禾公司並未實際支出上開薪資費用，已無從認為原告上禾公司得請求被告補償。況原告上禾公司於103 年4 月3 日始經核准登記，有基本資料查詢表（本院卷1 第6 頁）在卷可稽，被告於103 年4 月18日審查會中既已告知原告上禾公司本件不續辦，其間不過短短16日，亦難認原告上禾公司何事務需僱用蘇○榮等4 人之必要。是原告上禾公司訴請被告補償薪資費用952,000 元部分，自非可採。
②設計或法律服務費部分：原告上禾公司提出支票及敦理國際法律事務所簽收單、上海銀行存摺內頁，共85,655元（本院卷1 第181 、182 、250 、251 頁、本院卷2 第42頁）、匯款50,000元予財政部之匯款回條聯（本院卷1 第182 頁背面）為據，並主張其法律服務費係該法律事務所撰擬協議書、異議書、申訴書及處理履約保證金退還等法律上爭議事項之費用，匯款50,000元予財政部係鴻裕公司成立民間機構之審查規費，均屬信賴授益處分而支出之必要費用云云。惟查，原告上禾公司並未提出敦理國際法律事務所請款之細目，無從知悉該法律服務費之內容，又原告上禾公司何來撰擬協議書之事項，且異議及申訴均為被告決定不續辦之後所生事務，非屬「籌辦及簽約」所生之損失，實難認原告上禾公司得請求被告補償。又103
年7 月10日匯款50,000元予財政部，依其匯款回條聯之記載，匯款人為鴻裕公司，應係原告鴻裕公司為提起本件申訴審議所繳納之審查費，並非所謂成立民間機構之審查規費，自難認屬原告上禾公司之支出，且申訴亦為被告決定不續辦之後所生事務，並非「籌辦及簽約」所生之損失，非屬行政程序法第126 條第1
項得請求因信賴被廢止處分之補償範圍。
③貸款利息費用部分：原告上禾公司提出元大銀行核貸通知書（本院卷1 第181 頁背面）、戶名為蘇○榮之繳息收據兩筆共161,232 元（本院卷1 第182 頁）、被告103 年6 月17日府產貿字第1030090974號函（本院卷1 第252 頁）、可轉讓定期存單（本院卷1 第253 至256 頁）為據，並主張蘇○榮為其公司之負責人，係為本案繳納之履約保證金3,900 萬元，故向元大銀行申請貸款本金4,000 萬元，利息兩筆之計息期間分別為103 年5 月21日至6 月21日及同年6 月21日至7 月21日，且上禾公司係以可轉讓定期存單繳納履約保證金後，被告於103 年4 月24日片面通知停止續辦，並遲於103 年6 月17日方以府產貿字第1030090974號函通知履約保證銀行「因政策變更不續辦，退還上禾開發股份有限公司繳納之履約保證金3,900 萬元……請貴分行辦理質權消滅後退還」，且因可轉讓定期存單於104 年4 月3 日方到期、不得中途解約，故此期間之貸款利息費用，自屬因被告廢止行政處分致其所受之財產上損失，應得請求被告補償云云。惟查，原告上禾公司於103 年4 月8 日即以鴻裕字第103040801 號函通知被告，提供8 張可轉讓定期存單共3,900 萬元，用以繳納履約保證金，而被告係於103 年4
月18日審查會中告知原告上禾公司有關不續辦系爭促參案之決定，然依上開元大銀行核貸通知書所載，蘇○榮於103 年4 月21日始向元大銀行申請貸款本金4,000 萬元，顯見本件履約保證金於4 月初早已繳付，蘇○榮係於知悉促參案不續辦之後始辦理貸款，該貸款與履約保證金並非同筆款項，且為不續辦之後所生事務。是該貸款之利息，自非屬原告上禾公司因信賴被廢止處分而生之損害。
④設立公司相關費用及雜支：原告上禾公司主張其設立事務，係委託代辦業者辦理，支出設立公司費用55,000元及修正章程費用6,000 元，另有刻印章之費用共6,400 元及為繳納權利開發金而辦理合庫本票之手續費30元，合計67,430元，均屬信賴授益處分而支出之必要費用等語。經查，原告上禾公司上開設立公司相關費用，業據其提出收費明細、簽收單、支票、請款單（本院卷1 第179 頁背面、第182 頁）、刻木章及公司章收據（本院卷1 第183 頁）、手續費收據（本院卷1 第183 頁背面）、章程修正對照表（本院卷3
第27頁）在卷可稽，並經本院調閱上禾公司登記案卷查明，足認其有設立公司、修正章程、刻印章使用及繳付權利金等事實，與上開單據記載內容相符，堪可認屬真實，應認原告上禾公司訴請補償67,430元部分，為有理由。至被告主張原告上禾公司上開設立公司相關費用不合常情，且無修正章程必要，刻印及手續費單據未詳細記載內容，均非可採云云。實則，被告並未指明其主張之依據，而原告上禾公司已提出代辦收費明細，其區分「交付資料確定40,000元」及「交還資料簽收15,000元」，僅是依代辦進度分次收費，實難認上開費用有何不符常情之處；又原告上禾公司修正章程係為符合投資契約第11.2條有關不得轉投資之要求（本院卷3 第28至30頁）；再者，原告上禾公司確有刻印章於文件上蓋用及繳付權利金等事實，核與所提收據之日期及記載內容，尚無不合，足以認定其真正。被告之主張，實非可採。
⑶從而，原告依行政程序法第126 條第1 項規定訴請被告補償部分，僅有其中被告應給付原告上禾公司67,430元及遲延利息部分為有理由，逾此部分均為無理由。
七、綜上所述，被告因政策變更，作成不續辦系爭促參案之決定，尚無違誤，異議處理結果及申訴審議判斷遞予維持，亦無不合，原告先位聲明請求撤銷，及命被告應與原告上禾公司完成系爭促參案投資契約書之簽署並繼續執行，自為無理由，應予駁回；備位聲明請求撤銷被告不續辦之決定、異議處理結果及申訴審議判斷，及命被告應給付原告鴻裕公司14,700,000元、給付原告上禾公司1,316,317 元，及均自104 年3 月6 日起至清償日止按週年利率5%計算之利息，僅其中命被告應給付原告上禾公司67,430元及遲延利息部分為有理由，應予准許，其餘均為無理由，則應駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法或陳述，經本院詳加審究，或與本件之爭執無涉，或對本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第104 條、民事訴訟法第85條第1 項前段、第79條，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　106　年　　1　　月　　26　　日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官　李玉卿
法 官　林秀圓
法 官　高愈杰
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　106　年　　1　　月　　26　　日
書記官 何閣梅