臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)104年度訴字第487號

• 裁判案由: 行政契約
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 104 年 11 月 12 日

臺北高等行政法院判決
104年度訴字第487號104年10月29日辯論終結原 告　捷龍股份有限公司
代　表　人　張國榮（董事長）
訴訟代理人　劉炳烽　律師
複 代理人 劉家豪　律師
被 告　臺北市市場處
代　表　人　王三中（處長）
訴訟代理人　柏有為　律師
施旻孝　律師
馮彥婷　律師
上列當事人間行政契約事件，原告不服臺北市政府中華民國104
年2月4日府訴二字第10409017500號訴願決定，提起行政訴訟，
本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告起訴時，其訴之聲明原為「一、原處分及訴願決定均撤銷。二、被告……應就臺北市萬華區西園路1 段145 號龍山寺地下街文化精品區9 號店鋪（下稱9 號店鋪）及百貨精品區17號店鋪（下稱17號店鋪，9 號及17號店鋪下或合稱系爭二店鋪）與原告續訂商場店鋪使用行政契約書。」惟因兩造間業就9 號店鋪訂定使用行政契約，故原告於民國104 年9 月30日準備期日提出訴之追加暨準備書狀（本院卷第126 至130 頁），除撤回上開就9 號店鋪部分之請求外，尚為訴之追加，依行政訴訟法第8 條一般給付訴訟之規定，追加以備位聲明請求被告應就17號店鋪作成與原告續訂店鋪使用行政契約之意思表示，雖被告不同意原告訴之追加，惟本院認為此項追加尚與行政訴訟法第111 條第3 項第2 、3 款之規定無違，且係符合原告起訴之真意及訴訟目的，應係適當，自應准許，合先敘明。
二、事實概要：被告於94年9 月啟用龍山寺地下街商場（位於臺北市萬華區西園路1 段145 號地下1 樓及地下2 樓，下稱龍山寺商場），初期為安置原龍山商場等處426 個安置戶，訂定「臺北市龍山寺地下街商場店舖配置作業程序（下稱店鋪配置程序）」，於「二、配置原則」之㈥規定安置戶於完成配置店舖後須組成公司、商號或合作社等聯合經營團體，始得與臺北市政府（下稱市府）簽訂契約，以每一聯合經營團體配置一間店舖為原則。原告為安置戶張國榮（即原告代表人）、施幸一、張千賀、楊博森、郭呂鳳嬌、郭陳桂英及駱志忠等7 人，獲配置龍山寺商場地下2 樓第48號店舖（下稱48號店鋪）後集資設立，並於94年7 月11日與被告簽訂「臺北市龍山寺地下街商場店舖使用行政契約書」（下稱94年行政契約）使用該店舖，使用期間自94年7 月1 日起至97年6
月30日止，共計3 年。嗣被告於97年收回龍山寺商場地下2
樓部分，安置戶即原告原股東楊博森、郭呂鳳嬌、郭陳桂英及駱志忠等4 人領取行政救濟金並放棄受安置權後自原告退股，其餘安置戶張國榮、施幸一、張千賀等3 人（下合稱張國榮等3 人）仍願繼續經營。嗣經臺北市議會97年6 月24日協調並由張國榮等3 人於97年10月7 日切結放棄領取行政救濟金等補償後，被告改配置位於系爭商場地下1 樓之9 號、17號店舖即系爭二店鋪予原告，並於97年12月間簽訂「臺北市龍山寺地下街商場店舖使用行政契約書」（下稱97年行政契約）使用，使用期間自97年9 月11日起至100 年6 月30日止，共計2 年9 月20日；嗣並於100 年6 月28日續約（下稱100 年行政契約），使用期間自100 年7 月1 日起至103 年6 月30日止，共計3 年。其後原告於103 年3 月14日向被告申請續約，經被告以103 年11月6 日北市市規字第
10332055701 號函（下稱系爭函）復略以：「說明：……二、貴公司訂約使用前揭2 間B1商場店鋪迄今達6 年，已補償貴公司股東（安置戶）配合政策遷置衍生之損失，現宜回歸93年原始安置一家安置戶公司承租一間商場店鋪之安置原則，以維持安置戶權利平等，爰本次續約貴公司僅得申請一間店鋪續約，貴公司得就9 號及17號店鋪擇一與本處辦理後續訂約事宜，請貴公司於103 年11月18日前以書面回復本處擇定續租之店鋪編號（逾期視同貴公司就任一店鋪均無續約意願）……。」原告不服系爭函，提起訴願，經不受理決定後，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
㈠依臺北市臺北地下街出租管理暫行要點（下稱暫行要點）第2 點、第3 點第1 項、第10點第1 、2 項、第13點第1
、2 項、第14點規定，系爭商場配置及出租之執行機關為被告，須先經被告審查決定取得安置權為何人後，再由安置戶組成之聯合經營團體進行抽籤作業，店鋪配置完成後，取得該店鋪配置權之申請人方得進一步依市府審定之條件簽定使用行政契約，且此一店鋪配置權之先後順序不論使用行政契約之條件是否經市府審定，均已無變動之可能而告確定，故被告所作成店鋪配置權取得之決定，自屬發生法律上效果之行政處分，即對於個別安置戶之授益處分。本件被告依原店鋪個數及位置，逐一核發店鋪配置登記卡及配租回條，以及原告股東嗣於97年間配合被告政策，放棄請領行政救濟金之權利，自地下2 樓48號店舖移往地下1 樓設攤，取得系爭二店舖之使用權，性質均同屬授益處分。訴願機關認本件非屬訴願救濟範圍內之事項，顯有違誤。又非依行政程序法第123 條各款事由或原告全部安置戶之同意，不得恣意廢止或以其他行政措施致使授益處分廢止。
㈡被告既於97年間同意與原告就系爭二店鋪訂定97年行政契約，且嗣於100年行政契約再續約3 年，而103年被告以系爭函否准原告申請同時就系爭二店鋪續訂行政契約，則為另一行政處分。兩造於簽訂97年行政契約時並未約定僅能續租一次，倘知悉此情，原告股東張國榮等3 人即無可能放棄請領行政救濟金之權利。本件涉及原告安置權，凡於原告未違規之情況下，被告均應負有與原告依原配置店鋪續租之義務，本件並無行政程序法第123 條各款事由之情事，原告亦無行政程序法第119 條所定不值得保護之情形，被告擅自決定回歸原始安置一家安置戶公司承租一間商場店鋪之安置原則，是系爭函變更原授益處分，違反誠信原則、信賴保護原則及行政自我拘束原則。103 年間原告雖與被告僅就9號店鋪續訂103年行政契約，惟係恐嗣後連任一店舖都無法承租，並非如被告所述原告已同意或事先知情僅能承租單一店舖。縱認系爭函非屬行政處分，依暫行要點第13點第2項及行政訴訟法第8條規定，被告亦負有與原告依97年、100 年行政契約配置店面簽訂行政契約之義務。
㈢原告先位聲明之請求權基礎為93年7 月20日店舖配置作業手冊（下稱店鋪配置手冊）柒所示配置結果公告作業，該公告即屬行政處分，備位聲明之請求權基礎則係依100 年行政契約第2條第2項及暫行要點第13點第2項。
㈣是原告聲明：
⒈先位聲明：
⑴訴願決定、系爭函均撤銷。
⑵被告應就17號店舖與原告續訂行政契約。
⒉備位聲明：被告應就17號店舖與原告續訂行政契約。
四、被告則以：
㈠系爭函僅係被告就原告續約之申請，依兩造間100 年行政契約第2條第2項所為之回覆，說明原告嗣後僅得就系爭二店鋪中擇一與被告續約，屬單純之觀念通知，並非被告單方作成對原告產生取消安置戶資格等規制效果之行政處分，非得提起撤銷訴訟之標的。又原告主張之其一請求權基礎93年7 月20日店舖配置手冊柒配置結果公告作業，僅係公告各聯合經營團體抽籤配置之結果，並非法令規定或行政處分，原告自無請求被告就特定店鋪締約之公法上請求權；原告主張之另一請求權基礎即暫行要點第13條第2 項，亦僅代表原告可申請續租，而非被告有續租義務，被告並無任何給付義務之違反。是原告起訴所主張之先、備位訴之聲明均不備要件且不能補正，應予駁回。
㈡依100 年行政契約第2條第2項約定，佐以並無其他期滿續約之特別條款，足見原告僅可在租期屆至前，提出重行簽約之申請，待被告回覆同意後，方可重行訂立契約，非謂被告負有在契約關係消滅後當然與原告續約之義務，倘被告不同意重行訂定契約，原告自應在使用期間屆滿時將店舖清空，交還被告，此亦為原告於簽約時所得預知，並透過簽約行為表示同意。被告於97年同意原告得暫時性承租系爭二店鋪，係以行政契約而非行政處分之方式為之，此乃考量整體規劃利用需求且避免安置戶與得標廠商產生權益糾紛，並順應原告之續留經營意願，轉圜以調整店鋪所在位置方式處理，此均於當時陳情案件之協調會所提及，並為原告所知悉，嗣原告切結後，雙方續租迄至103年6月30日，原告超額使用店鋪已長達6 年，對於其餘龍山寺商場安置戶相對不公，且該6 年期間應足使原告適度攤提、去化已投入之固定成本，是以，應導正回歸店鋪配置程序及店鋪配置手冊所揭櫫之「一安置戶公司配置一間店鋪」原始安置原則，以維持安置戶間之權益平等，原告亦無從以已消滅之行政契約作為本件請求權基礎。
㈢是被告聲明：駁回原告之訴。
五、上開事實概要欄所述之事實，有94年行政契約、97年行政契約、100年行政契約、103年行政契約、張國榮等3 人97年10月7 日切結書、原告103年3月14日函、店舖配置作業手冊、訴願決定及系爭函等件附於原處分卷、訴願卷及本院卷可稽。是本件應審酌之爭點即為：系爭函是否為行政處分；又原告先位聲明請求被告就17號店鋪與原告續訂行政契約，備位聲明請求被告應就17號店舖與原告續訂行政契約，是否有其請求權基礎。
六、先位聲明部分：
㈠按所謂行政處分，依行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1 項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。故行政處分乃行政機關單方所為之規制措施，此之所謂「規制」，係以設定法律效果為目的，具有法律拘束力之意思表示。規制之法律效果，在於設定、變更、廢棄權利及義務，或對權利義務有拘束力之確認。至行政機關所為單純事實之敍述或理由之說明，既不因該項敍述或說明而生何法律上之效果，自非行政處分（最高行政法院44年判字第18號、62年裁字第41號判例意旨參照）。次按「行政機關基於其法定職權，為達成特定之行政目的，於不違反法律規定之前提下，自得與人民約定提供某種給付，並使接受給付者負合理之負擔或其他公法上對待給付之義務，而成立行政契約關係。」業據司法院釋字第348 號解釋在案。又所謂行政契約，係指以公法上法律關係為契約標的（內容），而發生、變更或消滅行政法上之權利或義務之合意而言（行政程序法第135 條規定參照）。又契約之法律性質，究屬公法性質，抑或私法性質，應從客觀上契約之內容綜合予以判別，如契約係以公法上應予規範之事實為標的，特別是契約中所設定之義務或權利具有公法上之性質，即可認定係公法契約。
㈡原告雖以：依暫行要點相關規定，龍山寺商場配置及出租之執行機關為被告，須先經被告審查決定取得安置權為何人後，再由安置戶組成之聯合經營團體進行抽籤作業，店鋪配置完成後，取得該店鋪配置權之申請人方得進一步依市府審定之條件簽定使用行政契約，配置權先後順序不論使用行政契約之條件是否經市府審定，均已無變動之可能而告確定，故被告所作成店鋪配置權取得之決定，自屬發生法律上效果之行政處分，即對於個別安置戶之授益處分；又被告於97年間同意與原告就系爭二店鋪訂定行政契約，且嗣於100 年再續約3 年，是被告以系爭函否准原告申請同時就系爭二店鋪續訂行政契約，則為另一行政處分等情為主張。茲以：
⒈本件龍山寺商場係位於臺北市和平西路、西園路及廣州街間之艋舺公園正下方，其最初之設置目的，係在安置含原告原始股東在內合計426戶安置戶（參本院卷第133頁即店鋪配置手冊叁所示），經市府規劃為地下兩層之商場，包括地下1樓23間店舖及地下2樓24間店舖合計47間店鋪（店鋪編號避諱尾數為4者即4、14、24、34、44，故店鋪編號最末號碼為52），又係採籌組聯合經營團體向被告承租方式，每間店鋪聯合經營人數分配為5 至13人（安置戶）不等，上開店鋪共可安置426 個安置戶（參本院卷第135 頁反面），由每一聯合經營團體之安置戶持安置戶聯合經營申請表及團體名冊及有安置戶聯合經營履約切結書，向被告申請登記，由被告就同一樓層、同一業種及相同安置人數之店鋪採統一受理登記及統一抽籤方式辦理（參本院卷第136 頁）。再依店鋪配置程序「二、配置原則㈥」之規定，安置戶於完成配置店舖後須組成公司、商號或合作社等聯合經營團體，始得與市府簽訂契約，則綜觀上開店鋪配置手冊、店鋪配置程序之相關約定，足認上開47間店鋪配置方式，係以每一聯合經營團體配置一間店舖為原則。經查，原告為安置戶張國榮（即原告代表人）、施幸一、張千賀、楊博森、郭呂鳳嬌、郭陳桂英及駱志忠等7 名原始股東組成之聯合經營團體，經向被告依上開程序提出申請登記及進行抽籤後，獲配置位於龍山寺商場地下2 樓之48號店舖，則在被告安排之龍山寺商場47個店鋪足以容納全部426 戶安置戶，又就店鋪位置之分配全係依抽籤方式進行，而非由被告審核各個聯合經營團體之組成人員、資力優劣……等條件，並未見各安置戶間為求得配置而有何競爭情形發生，由此以觀，原告於94年間獲得48號店鋪之配置，已難認係被告單方所為以設定法律效果為目的，具有法律拘束力之意思表示，進而產生設定、變更、廢棄權利及義務，或對權利義務有拘束力之確認之規制效果，已難認係行政處分；至於店鋪配置原則柒所示配置結果公告，亦僅係將上開抽籤結果所為公告，亦難認係行政處分，是原告此部分主張，已難可採。
⒉次以，原告依上開抽籤而生之配置結果，於94年7 月11日與被告簽訂94年行政契約使用48號店舖。嗣被告於97年收回龍山寺商場地下2 樓部分，安置戶即原告原股東楊博森、郭呂鳳嬌、郭陳桂英及駱志忠等4 人領取行政救濟金並放棄受安置權後自原告退股，其餘安置戶張國榮等3人仍願繼續經營，嗣經臺北市議會97年6月24日協調並由張國榮等3人於97年10月7日切結放棄領取行政救濟金等補償後，被告改配置位於系爭商場地下1樓之9號、17號店舖即系爭二店鋪予原告，並於97年12月間簽訂97年行政契約，嗣並於100年6月28日簽訂100年行政契
約，原告雖主張其自97年間獲配系爭二店鋪，亦係行政處分等情。惟細繹上開97及100 年行政契約（本院卷第31至45頁），均有第20條如有涉訟以本院為管轄法院；第21條約定契約未盡事宜，適用行政程序法等有關法令之規定，並準用民法相關規定，契約內容如生疑義，由被告依公平合理原則解釋之；第22條約定原告如有違反契約之約定者，同意接受被告依行政程序法第148 條規定，以本契約為強制執行名義逕為執行；此項約定業經臺北市市長依行政程序法第148條第2項規定認可。是原告使用系爭二店鋪，既係因與被告簽訂97 及100年行政契約而生，且上開行政契約均約定原告應依據規劃使用系爭二店鋪，以達規劃設置目的，亦難認原告使用系爭二店鋪，係基於被告單方高權所為之規制措施即行政處分而生，是原告此部分之主張，亦屬無據。
⒊繼以，本件訟爭所由之生，係因原告於103年3月14日向被告發函請求繼續使用系爭二店鋪3 年，經細繹該函係載：「主旨：有關本公司承租……9 、17號店鋪，申請續約3 年，請查照。說明：一、依本公司與貴處簽訂使用行政契約第2 條約定辦理。」等字句（本院卷第91頁），亦足認定原告使用系爭二店鋪係出於其與被告間簽訂97年行政契約所致，並非如其所主張係被告作成授益之行政處分。則被告於103年11月6日作成之系爭函，係兩造於商議續訂龍山寺商場使用行政契約過程中，通知原告僅得就系爭二店舖中擇一申請續約之意思表示，核其性質自係屬行政契約上之爭議，亦非對原告所為之行政處分至明。
㈢再者，龍山寺商場（含所設店鋪）係屬公物，就店鋪配置位置及使用，被告係以按期（每期3 年）簽訂行政契約之方式與安置戶聯合經營團體為之，復核97、100 年行政契約，均於第2條第2項約定明文揭示期間屆滿消滅後，被告保留「後續是否再與原告締約」及「締約條件之內容」等權利，是原告就其主張行政契約期間屆滿後，被告仍須負有同意其使用系爭二店鋪，未見有何法令上依據。而原告之所以使用系爭二店鋪，係因97年間，被告配合「龍山寺地下街B2商場店鋪整層收回辦理公開招標」之政策目標，於租期屆滿後收回地下2樓商場店鋪，原地下2樓商場安置戶即於領取補償金後，放棄安置戶之身分、並脫離經營。當時雖有包括原告在內之3 間聯合經營團體股東（即原地下2 樓商場33、48及52號店鋪安置戶聯合經營團體）透過議員陳情（參本院卷第27頁陳情案會議紀錄），表示希望保有安置戶之身分續留經營，並願意調整店鋪至地下1 樓，被告遂於其等切結保留安置戶之身分、不得要求請領補償金之前提下，陸續將原位於地下2 樓商場33、48及52號店鋪安置戶聯合經營團體遷至地下1 樓商場；惟參與該次陳情之33、52號店鋪，均依店鋪配置手冊及店鋪配置程序所示「一安置戶聯合經營團體配置一間店鋪」原則，僅獲配置地下1 樓商場一間店鋪，僅有原告因基於考量遷置成本較高，故暫予配置系爭二店鋪，並於100 年行政契約續約使用，惟核97或100 年行政契約內，非但悉無任何約款載明原告得於契約期限屆滿後永久或無限期使用系爭二店鋪之權利，更如前述反在契約第2條第2項保留續約、締約條件等權利。再參諸原告目前股東張國榮等3 人於97年間行政契約簽訂前，均就「搬遷至地下1 樓店鋪後，願於遷置後之店鋪用心經營，為達前揭經營之決心，簽訂本契約期間如經營不善，願意放棄任何行政救濟金或其他補償金」為由簽訂之切結書（本院卷第28至30頁），其上並未記載使用系爭二店鋪之源由，及因簽立切結而得永久或無限期使用系爭二店鋪，是原告股東張國榮等3 人願意放棄任何行政救濟金或其他補償金，係出於搬遷至地下1 樓表示繼續經營之決心，而非係被告同意其得永久或無限期使用系爭二店鋪之故也。
㈣綜上，原告之所以使用系爭二店鋪，純係出於歷次行政契約之約定，而未見有何行政處分，且系爭函亦非行政處分，是原告依課予義務訴訟之規定，先位聲明請求被告應就17號店舖與原告續訂行政契約，已容有未合，更遑論其此項請求並無任何法令上及契約上之請求權依據，是其先位聲明請求部分，自無從允准。
七、備位聲明部分：
㈠按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」為行政訴訟法第8條第1項所規定。
㈡本件原告追加備位之訴，依上開規定，提起公法上一般給付之訴，請求被告應就17號店舖與原告續訂行政契約，其所主張之請求權基礎，則係依100 年行政契約第2條第2項及暫行要點第13點第2項。惟查，100年行政契約並未約定被告應於契約期間屆滿後，同意原告永久或無限期使用系爭二店鋪，已如前述；至於原告所述暫行要點第13點第2
項則係規定：「租期屆滿，租賃關係消滅，本府不另通知；店鋪承租人有意續租者，應於租期屆滿3 個月前提出續租申請『並經本府同意後另訂租約』，逾期申請視同無意續租，租期屆滿租賃標的物由本府收回辦理公開招租。」上開規定意旨與100 年行政契約第2條第2項約定完全相同，亦難證明原告享有100 年行政契約期滿後，仍得永久或無限期使用17號店鋪。則被告備位聲明之請求，難認有何請求權之依據，於法有違。
八、綜上所述，系爭函並非行政處分，訴願機關作成訴願不受理之決定，認事用法尚無違誤。是原告仍執陳詞，以先位聲明提起課予義務訴訟，請求訴願決定及系爭函均撤銷，被告應就17號店舖與原告續訂行政契約；另追加備位聲明提起公法上一般給付訴訟，請求被告應就17號店舖與原告續訂行政契約，均於法無據，為無理由，應併予駁回。
九、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及陳述，經本院詳加審酌後，或與本件之爭執無涉，或對本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
十、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　 104　　年　　11　　月　　12　　日臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官　胡　方　新
法 官　李　君　豪
法 官　鍾　啟　煌
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　 104　　年　　11　　月　　12　　日書記官　吳　芳　靜