104年度訴字第725號｜行政：大量解僱勞工保護法｜裁判日期：105 年 01 月 14 日

臺北高等行政法院判決 104年度訴字第725號104年12月24日辯論終結原告　許娟娟訴訟代理人　李承志　律師黃文承　律師被告　勞動部代　表　人　陳雄文（部長）訴訟代理人　何家豪輔助參加人　臺北市政府勞動局代　表　人　賴香伶（局長）訴訟代理人　楊倍瑜黃毓銘謝昀霖上列當事人間大量解僱勞工保護法事件，原告不服行政院中華民國104年4月9日院臺訴字第1040129579號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：主文原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。事實及理由一、事實概要：臺北市政府以日勝汽車股份有限公司（下稱日勝公司）經該府認定歇業，所屬勞工於民國101年1月5日依勞動基準法第 14條規定終止勞動契約，該公司尚積欠11名勞工工資、資遣費及退休金、特別休假未休工資，經於103年4月30日以府勞動字第10332003802號函（下稱臺北市政府103年4月30日函）請於103年5月12日前給付完畢，該公司迄未給付，符合大量解僱勞工保護法第12條第2項規定，於103年5月16日以府勞動字第10332518402號函（下稱臺北市政府103年5月16日函）報被告審查結果，於103年6月4日以勞動關3字第1030126489號函（下稱被告103年6月4日函）請內政部入出國及移民署（104年1月2日更名為內政部移民署，下稱內政部移民署）禁止該公司董事長許勝發、董事許顯榮、呂豫文及監察人即原告出國，並於103年6月10日以勞動關3字第1030126498-2號函（下稱原處分）知原告。原告不服，提起訴願，經訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。二、本件原告主張：㈠查原告之戶籍地址為「臺北市○○區○○路○段○○○巷○號7樓之1」，然原處分之送達地址為「臺北市○○區○○○路○段○○○巷○號7樓之1」，該送達地址並非原告之戶籍地，有違行政程序法第72條第1項規定，該送達顯與法未合。原告雖有向行政院提出訴願，惟原處分即存有瑕疵，當不因原告提起訴願而得治癒，原處分明顯違法而應予撤銷。㈡由被告「禁止事業單位代表人及實際負責人出國案件審查委員會」103年度第2次會議（下稱審查會議）譯文摘要（下稱審查會議譯文摘要）更可證，原處分之作成根本未為任何表決，即以主席之意志，擬以各委員皆同意，而作成決議，實難認被告確實有依內政部54年7月20日內民字第178628號函公布之會議規範（下稱會議規範）第55條規定進行表決，原處分顯有違法而應予撤銷。㈢被告於作成禁止原告出國之行政處分前，即應依職權調查原告是否確有控制日勝公司之人事、財務或業務經營之權限，而被告於本案訴訟中始聲請傳喚林光耀及薛伯智到庭作證，以釐清原告是否有直接或間接控制日勝公司之人事、財務或業務經營之權限及審查會議譯文摘要內容，顯見被告於作成禁止出國之處分時，並未調查原告究有無直接或間接控制日勝公司之人事、財務或業務經營之權限，本案既已進入訴訟程序，依行政程序法第114條第2項規定，原處分之前開瑕疵已不得在訴訟程序中予以補正。且被告聲請傳喚「中華民國○○○○團結協會」之代表人林光耀及會員薛伯智到庭作證顯有不當之處，蓋該2名證人本身與原告具有利害衝突，實難以期待證人所言真實及公允。㈣大量解僱勞工保護法第12條所以規定事業單位於大量解僱勞工時，積欠勞工退休金、資遣費或工資，達一定之標準，經主管機關限期令其給付，屆期未給付者，中央主管機關得函請入出國管理機關禁止其董事長及實際負責人出國，乃因董事長及實際負責人對於其所屬事業單位之財產及營業具有操控及處分之權能，將其限制出境有助於該事業單位積欠勞工債務之清理，此參被告為使地方勞工行政主管機關辦理相關查核作業有所依循，所訂之提報事業單位董事長及實際負責人禁止出國作業說明（下稱禁止出國作業說明）第5點第1項規定：「本法第12條所稱事業單位實際負責人，謂直接或間接控制事業單位之人事、財務或業務經營者。」甚明。至同點第2項規定僅在指出認定實際負責人之調查方向，得就具有禁止出國作業說明第5點第2項各款規定情事者，調查其是否直接或間接控制事業單位之人事、財務或業務經營。倘對事業單位確有上述控制情事者，始得認其為事業單位之實際負責人；若非對事業單位之財產或營業等有上述操控權能者，縱其屬上述第2項所列各款規定範圍之人，因無從期待其清理該事業單位積欠勞工之債務，其即非大量解僱勞工保護法第12條第1項規定所得禁止出國之事業單位「實際負責人」（本院103年度訴字第1177號判決意旨參照）。又大量解僱勞工保護法第12條明文限定禁止出國之對象為「代表人」及「實際負責人」，則對於實際負責人之解釋縱非與公司法第8條第3項同視，亦應限於雖非公司之代表人但實際可指揮或代表辦理公司業務與權利人。㈤原告非日勝公司之實際負責人： ⒈被告僅以原告曾代表永美汽車股份有限公司（下稱永美公司）擔任日勝公司監察人（目前已辭任），原告所代表之法人持股達436萬股及身為日勝公司董事長之女為由，實不足證明原告為直接或間接控制事業單位之人事、財務或業務經營者，且原處分未說明原告有何控制日勝公司之人事、財務或業務經營之能力。 ⒉原告對於日勝公司之相關業務並無事實上之控制能力，並對於處理勞工退休金、資遣費及薪資等事項亦無處理之權限，故被告對原告為限制出境之處分，並無法達到大量解僱勞工保護法禁止負責人出境的目的係為保障勞工，並以禁止出境之手段敦促公司負責人儘速處理公司積欠勞工款項等相關事宜。且原告並沒有在太子汽車集團（下稱太子集團）擔任職務。只是永美公司之代表。㈥由審查會議譯文摘要內容可知被告係以原告與許勝發之親屬關係即據以認定原告為日勝公司之實際負責人，顯以無關之事實作為認定因素，而有判斷濫用之瑕疵存在，而應予以撤銷。㈦依大量解僱勞工保護法第12條第1項及公司法第208條規定，被告應僅得對於公司「代表人」或雖非代表人而實際指揮代表人辦理業務之人作成禁止出國之處分，惟被告竟對於並非代表人之原告作成原處分，顯有違反法律保留原則，而應予撤銷等語。並聲明求為判決：（一）撤銷訴願決定及原處分。（二）訴訟費用由被告負擔。三、被告則以：㈠原處分業於103年6月10日以限時掛號郵寄至原告戶籍地「臺北市○○區○○○路○段○○巷○號7樓之一」，符合行政程序法第72條第1項規定。又查原告前於103年7月9日（被告收文日）向行政院提起訴願，並自承已收受原處分在案，顯見原告確已收到原處分書，堪認該處分已合法送達。㈡會議規範係內政部依職權為使民眾舉行會議時有可資遵循之運作方式所為之補充性規範。又內政部104年3月18日內民司字第1041150722號函文之說明二揭示略以「會議規範性質非屬中央法規標準法所稱之法規，並不具有強制性之規範效力，各機關、團體倘另定有議事規則時，應優先適用各該議事規則……。」。被告依大量解僱勞工保護法第12條第3項規定授權訂定之大量解僱勞工時禁止事業單位代表人及實際負責人出國處理辦法（下稱處理辦法），依處理辦法第5條規定所成立「禁止事業單位代表人及實際負責人出國案件審查委員會」（下稱審查會），以審核禁止事業單位代表人及實際負責人出國案件，故被告所召開之審查會議，其審查程序自應依循該辦法辦理。次查審查會議，由委員13名組成，除專家學者5人外，其餘占絕大多數之7人，係由中央各有關機關指派官員出任，其功能為相關機關間溝通並協力參與被告作成行政處分之委員會，故其並非以整個會議名義而為決議之合議體委員會，不能與議會、獨立機關會議、法人董事會或社員代表大會等同視之，故內政部訂頒之會議規範，對本案審查會議之審查程序尚不具強制性之規範效力。且審查會議主要由中央各部會平等參與、協力判斷，過去已有無異議、共識決之慣例，故原處分難謂不法。㈢被告業依處理辦法第5條規定，成立審查會，以審核禁止事業單位代表人及實際負責人出國案件。審查會共置委員13人，其中1人為召集人，由被告指派人員兼任之，其餘委員則由被告就下列人員派（聘）兼之：「一、被告機關代表2人。二、內政部代表1人。三、外交部代表1人。四、法務部代表1人。五、財政部代表1人。六、經濟部代表1人。七、專家學者5人。」又審查會之女性委員共5位，符合委員任一性別比例不得低於委員總數3分之1之規定。審查會於103年6月4日召開103年度第2次會議，就本件臺北市政府提報禁止原告出國等案進行審查，當日出席委員共9位，已達委員總數2分之1，並經全體出席委員同意，作成禁止原告出國之決議，符合處理辦法第9條規定。又審查會議當日，乃係依臺北市政府提報資料，就1.日勝公司僱用勞工人數。2.日勝公司歇業事實。3.日勝公司員工依勞動基準法第14條第1項第5款及第6款規定終止勞動契約。4.日勝公司積欠員工工資、退休金及資遣費、特別休假未休工資總金額。5.經主管機關限期令其清償，屆期未清償。6.原告為日勝公司實際負責人等相關事項進行審查。㈣原告於受原處分後辭去監察人職務，於103年7月16日辦理公司變更登記，亦無影響其於原處分作成時，為日勝公司實際負責人之認定等語，資為抗辯。並聲明求為判決：（一）駁回原告之訴。（二）訴訟費用由原告負擔。四、輔助參加人則以：當初係於103年1月6日接獲宇恒法律事務所接受委任請求輔助參加人針對包含日勝公司、永美公司、勝榮汽車股份有限公司（下稱勝榮公司）等3家公司之實際負責人限制出境案調查，輔助參加人於103年1月16日有先請宇恒法律事務所提供相關資料，即就該勞工是否符合大量解僱勞工保護法第12條及勞動基準法第14條第1項第5款及第6款等相關規定。輔助參加人針對宇恒法律事務所103年3月31日回覆，被告即於103年4月30日先函請系爭3家公司針對積欠員工工資等相關金額作限期給付，而系爭3家公司亦回函並不否認其有積欠之事實，因此嗣後輔助參加人又依據大量解僱勞工保護法第12條及公司法第8條規定，針對系爭3家公司之實際負責人向被告提報，禁止其出國等語。並聲明求為判決：（一）駁回原告之訴。（二）訴訟費用由原告負擔。五、上開事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有終止契約存證信函（原處分卷1第70頁至第75頁）、臺北市政府事業單位歇業事實認定表（原處分卷1第77頁至第80頁）、宇恒法律事務所103年1月6日103宇律字第0106號文暨日勝公司積欠員工薪資等款項明細表（原處分卷1第81頁至第83頁）、臺北市政府103年4月30日函（原處分卷1第85頁）、臺北市政府103年5月16日函（原處分卷1第66頁）、被告103年6 月4日函（原處分卷2第73頁）、原處分（原處分卷2第74頁至第75頁）、行政院104年4月9日院臺訴字第1040129579號訴願決定（本院卷第10頁至第13頁）等件影本在卷可稽，堪認為真正。六、本件爭點厥在：（一）審查會議是否合法？（二）原處分是否送達原告？是否影響原處分之合法性？（三）原告是否為日勝公司之實際負責人？被告依大量解僱勞工保護法第12條第2項規定為原處分，是否適法？本院判斷如下：㈠按為保障勞工工作權及調和雇主經營權，避免因事業單位大量解僱勞工，致勞工權益受損害或有受損害之虞，並維護社會安定，訂有大量解僱勞工保護法（該法第1條規定參照）。又依該法第2條第1項第1款規定：「本法所稱大量解僱勞工，係指事業單位有勞動基準法第11條所列各款情形之一、或因併購、改組而解僱勞工，且有下列情形之一：一、同一事業單位之同一廠場僱用勞工人數未滿30人者，於60日內解僱勞工逾10人。……」第3條第1項規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院勞工委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣(市)為縣(市)政府。」第12條第1項第1款、第2項及第3項規定：「（第1項）事業單位於大量解僱勞工時，積欠勞工退休金、資遣費或工資，有下列情形之一，經主管機關限期令其清償，屆期未清償者，中央主管機關得函請入出國管理機關禁止其代表人及實際負責人出國：一、僱用勞工人數在10人以上未滿30人者，積欠全體被解僱勞工之總金額達新臺幣3百萬元。……（第2項）事業單位歇業而勞工依勞動基準法第14條第1項第5款或第6款規定終止勞動契約，其僱用勞工人數、勞工終止契約人數及積欠勞工退休金、資遣費或工資總金額符合第2條及前項各款規定時，經主管機關限期令其清償，屆期未清償者，中央主管機關得函請入出國管理機關禁止其代表人及實際負責人出國。（第3項）前2項規定處理程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」第16條規定：「依第12條規定禁止出國者，有下列情形之一時，中央主管機關應函請入出國管理機關廢止禁止其出國之處分：一、已清償依第12條規定禁止出國時之全部積欠金額。二、提供依第12條規定禁止出國時之全部積欠金額之相當擔保。但以勞工得向法院聲請強制執行者為限。三、已依法解散清算，且無賸餘財產可資清償。四、全部積欠金額已依破產程序分配完結。」其中有關第12條第1項、第2項立法理由且經敘明乃：「憲法第23條規定，關於人民基本權利及自由之限制，應以法律為之；本條規定之目的在於保障弱勢勞工爭取法定權益，維護公共利益，降低社會成本。基此，對於大量解僱勞工，且未依法給付退休金、資遣費或有積欠工資，造成勞工權益損害情節重大之事業單位，對於事業單位應負責之董事長及實際負責人，禁止出國，謀求解決途徑。」、「實務上常發生事業單位歇業時，雇主蓄意不為或怠於行使終止勞動契約之意思表示，致該積欠勞工退休金、資遣費或工資之雇主，無第1項禁止出國規範之適用，爰增訂第2項規定，使勞工債權之保障更臻周延。」㈡次按勞動基準法第14條第1項第5款、第6款規定：「有左列情形之一者，勞工得不經預告終止契約：一、……五、雇主不依勞動契約給付工作報酬，或對於按件計酬之勞工不供給充分之工作者。六、雇主違反勞動契約或勞工法令，致有損害勞工權益之虞者。……」另據大量解僱勞工保護法第12條第3項規定授權訂定之處理辦法第3條第1項規定：「事業單位於大量解僱勞工而積欠勞工退休金、資遣費或工資達本法第12條第1項所定之標準，經主管機關限期令其給付，屆期仍未給付者，主管機關應報請中央主管機關處理。」第4條第1款規定：「主管機關依前條第1項規定，報請中央主管機關處理時，應載明下列事項：一、代表人及實際負責人之姓名……」第5條規定：「中央主管機關為審核禁止事業單位代表人及實際負責人出國案件，應成立審查會，置委員13人，其中1人為召集人，由中央主管機關指派人員兼任之；其餘委員，由中央主管機關就下列人員派（聘）兼之：一、中央主管機關代表2人。二、內政部代表1人。三、外交部代表1人。四、法務部代表1人。五、財政部代表1人。六、經濟部代表1人。七、專家學者5人。」第9條第1項規定：「審查會開會時，應有1/2以上委員出席，其決議事項應有出席委員2/3以上同意行之。」乃被告依前揭大量解僱勞工保護法第12條第3項之授權，就執行該法條規定禁止事業負責人出國之審核及處理程序所為細節性、技術性規範，經核未牴觸母法及立法意旨，自得予適用。㈢又被告為使地方勞工行政主管機關辦理相關查核作業有所依循，職權訂定禁止出國作業說明，於第5點規定「（第1項）本法第12條所稱事業單位實際負責人，謂直接或間接控制事業單位之人事、財務或業務經營者。（第2項）主管機關認定實際負責人時，應有相關證據足資佐證，並就下列人員予以調查：（一）現任或曾任事業單位之董事（含理事）或監察人（或監事）者。（二）持有事業單位百分之20以上之股份者。…（四）事業單位名義負責人之配偶、前配偶、四親等內之血親或三親等內之姻親。…」第10點規定「主管機關於提報禁止事業單位董事長及實際負責人出國案件時，應審酌下列事項：（一）被大量解僱勞工是否已向法院聲請民事保全程序。（二）事業單位是否已與被大量解僱勞工為相當之協商。（三）事業單位是否已向被大量解僱勞工提供相當之擔保。（四）其他行政手段得否達成同一目的。」㈣經查：日勝公司經臺北市政府認定歇業，所屬勞工於101年1月5日依勞動基準法第14條規定終止勞動契約；而該公司100年12月底參加勞工保險人數計29人，因積欠11名勞工工資新臺幣（下同）960,639元、資遣費及退休金4,499,446元、特別休假未休工資172,692元，合計5,632,777元，並經該府101年1月9日派員赴日勝公司營業所勘查，現場確無營業事實，認定日勝公司有歇業之事實，歇業基準日為101年1月6日；又該公司僱用勞工終止契約人數及積欠工資總額分別符合大量解僱勞工保護法第2條第1項第1款及第12條第1項第1款規定，經臺北市政府以103年4月30日函請日勝公司於103年5月12日前給付積欠之工資等，惟該公司迄未給付，符合大量解僱勞工保護法第12條第2項規定得由中央主管機關函請入出國管理機關禁止公司代表人及實際負責人出國之要件，經臺北市政府於103年5月16日函報被告審查等情，有勞工終止契約存證信函（原處分卷1第70頁至第75頁）、臺北市政府事業單位歇業事實認定表（原處分卷1第77頁至第80頁）、宇恒法律事務所103年1月6日103宇律字第0106號文暨日勝公司積欠員工薪資等款項明細表（原處分卷1第81頁至第83頁）、臺北市政府103年4月30日函（原處分卷1第85頁）、臺北市政府103年5月16日函（原處分卷1第66頁）等件影本附卷可稽，亦為兩造所不爭。㈤次查，被告依處理辦法第5條規定，成立審查會，以審核禁止事業單位代表人及實際負責人出國案件。審查會共置委員13人，其中1人為召集人，由被告指派人員兼任之，其餘委員則由被告就下列人員派（聘）兼之：「一、被告機關代表2人。二、內政部代表1人。三、外交部代表1人。四、法務部代表1人。五、財政部代表1人。六、經濟部代表1人。七、專家學者5人。」又審查會之女性委員共5位，符合委員任一性別比例不得低於委員總數3分之1之規定【本院卷第84頁參照】。審查會於103年6月4日召開103年度第2次會議，就本件臺北市政府提報禁止原告出國等案進行審查，當日出席委員共9位，已達委員總數2分之1，並經全體出席委員同意，作成禁止原告出國之決議【本院卷第76頁至第83頁】，核與處理辦法第9條規定無違。又審查會議當日，依臺北市政府提報資料，就下列事項進行審查：1.日勝公司僱用勞工人數：依據勞保投保明細資料，日勝公司100年12月底勞工保險投保人數為29人【本院卷第94頁背面】。2.日勝公司歇業事實：依臺北市政府101年1月9日進行日勝公司歇業事實認定之查證結果及認定結論可知，日勝公司於101年1月6日歇業屬實，且與勞工間之勞動契約已經終止【本院卷第93頁至第94頁正面】。3.日勝公司員工依勞動基準法第14條第1項第5款及第6款規定終止勞動契約：依臺北市政府103年5月16日函所附宇恒法律事務所103年3月31日103宇律字第0331號文、日勝公司員工終止勞動契約之存證信函及28位員工名冊【本院卷第85頁至第92頁】，足認該28名員工已依勞動基準法第14條第1項第5款及第6款規定終止與日勝公司間之勞動契約。4.日勝公司積欠員工工資、退休金及資遣費、特別休假未休工資總金額：據臺北市政府103年5月16日函所述，依宇恒法律事務所103年1月6日103宇律字第0106號文提具資料，日勝公司積欠員工朱錦庭等11人工資96萬639元、資遣費及退休金449萬9,446元、特別休假未休工資17萬2,692元，共計563萬2,777元【本院卷第95、96頁】，已達大量解僱勞工保護法第12條第1項第1款所定標準；該金額亦符合臺北市政府102年1月18日勞資爭議調解紀錄中，勞資雙方所簽認之給付項目。5.經主管機關限期令其清償，屆期未清償：臺北市政府103年4月30日函限期令日勝公司於103年5月12日前清償積欠之勞工工資、資遣費及退休金，日勝公司已於103年5月2日收執函文【本院卷第98頁至第99頁正面】，惟迄至103年6月4日仍未清償。6.原告為日勝公司實際負責人：依臺北市政府103年4月18日府產業商字第10383119000號函附日勝公司登記資料，原告曾代表永美公司擔任日勝公司監察人，任期自100年12月19日至103年12月18日，且其所代表之法人股東持有日勝公司股份數達436萬股，占該公司總股份百分之87【本院卷第100、101頁】，原告復為該公司董事長許勝發之女，被告依禁止出國作業說明第5點規定，認原告具控制日勝公司人事、財務或業務經營之權限，而為日勝公司之實際負責人，爰依大量解僱勞工保護法第12條第2項規定，函請內政部移民署禁止原告出國，並以原處分通知原告。㈥原告主張戶籍地址為「臺北市○○區○○路○段○○○巷○號7樓之1」，然原處分之送達地址為「臺北市○○區○○○路○段○○○巷○號7樓之1」，該送達地址並非原告之戶籍地，有違行政程序法第72條第1項規定，該送達顯與法未合，不因原告提起訴願而得治癒，原處分明顯違法而應予撤銷云云；按行政程序法第110條第1、2項規定：「（第1項）書面之行政處分自送達相對人及已知之利害關係人起；書面以外之行政處分自以其他適當方法通知或使其知悉時起，依送達、通知或使知悉之內容對其發生效力。（第2項）一般處分自公告日或刊登政府公報、新聞紙最後登載日起發生效力。但處分另訂不同日期者，從其規定。」是以，書面行政處分之送達或一般處分之公告，其目的係使該處分對外發生效力。至於行政處分本身是否合法，應分別就該行政處分形式上合法（符合管轄權、程序及方式等規定）及實質上合法（包括處分內容及認定事實均須符合法之要求）判斷之，而與行政處分之送達無涉。換言之，行政處分未合法送達，乃屬行政處分是否生效之問題，並非涉及違法。本件被告固未能提出原處分已合法送達原告之證據（被告提出103年6月10日以限時掛號郵寄至臺北市○○區○○○路○段○○○巷○號7樓之一之函件執據影本【本院卷第103頁】；然未提出已合法送達原告之回執證明）；惟依上所述，原處分是否合法送達，乃屬處分是否生效之問題，並非涉及原處分是否違法之認定。況原告因不服原處分，前於103年7月9日（被告收文日）向行政院提起訴願，自承已收受原處分，並提出原處分影本作為附件在案（訴願卷1第4頁至第13頁參照），足見原告確已收受原處分，堪認該處分已合法送達。原告執原處分未合法送達乙節，指摘原處分違法，並非可採。㈦原告主張原處分之作成根本未為任何表決，即以主席之意志，擬以各委員皆同意，而作成決議，實難認被告確實有依會議規範第55條規定進行表決，原處分顯有違法而應予撤銷云云；查會議規範係內政部依職權為使民眾舉行會議時有可資遵循之運作方式所為之補充性規範。此參內政部民政司104 年3月18日內民司字第1041150722號書函之說明二揭示略以：「按會議規範係為輔導社會民眾或團體組織於舉行會議時，有可資遵循之運作規範，其性質非屬中央法規標準法所稱之法規，並不具有強制性之規範效力，各機關、團體倘另定有議事規則時，應優先適用各該議事規則……。」（本院卷第132頁）益明。是會議規範僅具有行政指導性質的一種模範議事章則，而為參考規範。被告依大量解僱勞工保護法第12條第3項規定授權訂定之處理辦法第5條規定成立審查會，以審核禁止事業單位代表人及實際負責人出國案件，故被告所召開之審查會議，其審查程序自應依循該辦法辦理。依上說明，內政部訂頒之會議規範，對本案審查會議之審查程序尚不具強制性之規範效力。而處理辦法就審查會議決議之作成，於處理辦法第9條第1項規定：「審查會開會時，應有1/2以上委員出席，其決議事項應有出席委員2/3以上同意行之。」並無明文排除決議事項如審查委員未提出異議，得以共識決方式進行。參以審查會由委員13名組成，除專家學者5 人外，其餘占絕大多數之7人，係由中央各有關機關指派官員出任，其功能為相關機關間溝通並協力參與被告作成行政處分之委員會；審查會之進行方式，主要考慮公益與私利之調和，及行政效率之增進，決議事項如審查委員未提出異議，而以共識決方式進行，尚屬符合行政行為具有主動、積極、彈性及機關間協調合作等之特徵，而與平等參與，協力判斷之精神無悖。本件被告103年6月4日召開之審查會議，當日出席委員共9位，已達委員總數2分之1，並經全體出席委員同意，作成禁止原告出國之決議（會議紀錄及簽到表詳本院卷第76頁、第81頁反面至第84頁），符合上揭處理辦法第9條之規定。又審查會103年6月4日會議當日，乃係依臺北市政府提報資料，就日勝公司僱用勞工人數、歇業事實、員工依勞動基準法第14條第1項第5款及第6款規定終止勞動契約、積欠員工工資、退休金及資遣費、特別休假未休工資總金額、原告是否為日勝公司實際負責人等事項，進行審查及確認後，因審查委員均未提出異議，主席即以共識決方式進行，經全體出席委員同意，作成禁止原告出國之決議，有被告提出之審查會議會議紀錄、譯文摘要及錄音檔可佐（本院卷第81頁反面至第84頁、第133頁、第134頁及卷內證物袋內錄音光碟等參照）。依上說明，尚屬符合行政行為主動、積極、彈性及機關間協調合作等之特徵，與平等參與，協力判斷之精神無悖，難指為違法。原告上揭主張，尚難採據。㈧原告主張原處分未說明原告有何控制日勝公司之人事、財務或業務經營之能力，僅以原告曾代表永美公司擔任日勝公司監察人，原告所代表之法人持股達436萬股及身為日勝公司董事長之女為由，實不足證明原告為直接或間接控制事業單位之人事、財務或業務經營者；且由審查會議譯文摘要內容可知被告以原告與許勝發之親屬關係即認定原告為日勝公司之實際負責人，顯以無關之事實作為認定因素，而有判斷濫用之瑕疵存在；又被告於作成禁止原告出國之行政處分前，即應依職權調查原告是否確有控制日勝公司之人事、財務或業務經營之權限，詎被告未予調查，至訴訟中始聲請傳喚證人到庭作證，依行政程序法第114條第2項規定，原處分之前開瑕疵已不得在訴訟程序中予以補正；原處分非但恣意判斷，且以未來不確定之事實為衡量，亦有濫用裁量之違法云云；按行政程序法第5條、第43條規定：「行政行為之內容應明確。」、「行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人。」第96條第1項規定：「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰一、處分相對人之姓名……。二、主旨、事實、理由及其法令依據。三、……六、表明其為行政處分之意旨及不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關。」第114條規定：「（第1項）違反程序或方式規定之行政處分，除依第111條規定而無效者外，因下列情形而補正︰一、須經申請始得作成之行政處分，當事人已於事後提出者。二、必須記明之理由已於事後記明者。三、……（第2項）前項第二款……之補正行為，僅得於訴願程序終結前為之；得不經訴願程序者，僅得於向行政法院起訴前為之。（第3項）當事人因補正行為致未能於法定期間內聲明不服者，其期間之遲誤視為不應歸責於該當事人之事由，其回復原狀期間自該瑕疵補正時起算。」前揭所謂「事實、理由及其法令依據」，乃行政機關為處分時，斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，適用法令，作成決定--即「主旨」之所由依據，故行政處分依規定應記明理由者，如未經記明，即罹有瑕疵，惟此一瑕疵，依上舉行政程序法第114條第1項第2款，得因事後--即應經訴願之前置程序者，於訴願程序終結前；得不經訴願程序者，於處分相對人向行政法院起訴前記明而補正（行政處分之「補記理由」）。倘書面行政處分所記載之「事實、理由及其法令依據」，已足使受處分之相對人瞭解該處分之決定（主旨）所由之原因事實及其依據之法令，且不影響處分之結果者，縱其事實與理由之「記載稍欠完足」，尚難謂為理由不備或違反行政行為內容之明確性原則；於此情形，為處分之機關非不得於訴願或事實審行政法院行政訴訟程序中，就作成行政處分時即已存在、且不改變行政處分之性質及不妨礙當事人防禦之前提下，為事實或理由之補充（追補理由），供受理訴願機關或事實審行政法院調查審酌（最高行政法院103年度判字第432號判決意旨參照）。觀之原處分所記載內容，已足使受處分之相對人瞭解該處分之決定（主旨）所由之原因事實及其依據之法令。被告為釐清原告是否為日勝公司實際負責人，參據前揭禁止出國作業說明第5點規定，就原告是否直接或間接控制日勝公司之人事、財務或業務經營為調查，並依該規定所提示之調查方向，得就原告是否為現任或曾任事業單位之董事（含理事）或監察人（或監事）、是否持有事業單位百分之20以上之股份、是否為事業單位名義負責人之配偶、前配偶、四親等內之血親或三親等內之姻親等事項進行調查。揆以原處分作成前之審查會議，依臺北市政府提報資料，就日勝公司僱用勞工人數、歇業事實、員工依勞動基準法第14條第1項第5款及第6款規定終止勞動契約、積欠員工工資、退休金及資遣費、特別休假未休工資總金額、原告是否為日勝公司實際負責人等事項，進行審查及確認，並無未調查事實或單以原告與許勝發之親屬關係或單以原告曾代表永美公司擔任日勝公司監察人等單一事證，即率予認定原告為日勝公司實際負責人之情事。縱就「原告是否為日勝公司實際負責人」之認定（涉及原告是否具有直接或間接控制日勝公司之人事、財務或業務經營之權限認定），尚有疑義，依上說明，為處分之機關即被告非不得於事實審行政法院行政訴訟程序中，聲請事實審法院為證據調查或傳訊相關證人，以釐清兩造爭執之重要事實。且「原告為日勝公司實際負責人」之事實，於原處分作成時即屬存在且屬重要而應審查之事項，被告訴訟中聲請傳訊證人林光耀與薛伯智到庭釐清事實，並未改變行政處分之性質及同一性，程序上亦未妨礙原告之訴訟防禦，於法無違。原告上揭主張，委難憑採。㈨原告主張未在太子集團擔任職務，只是永美公司之代表，對於日勝公司之相關業務並無事實上之控制能力，並對於處理勞工退休金、資遣費及薪資等事項亦無處理之權限，並非日勝公司之實際負責人，被告竟對原告作成原處分，顯有違反法律保留原則而應予撤銷；至被告聲請傳訊之證人林光耀及薛伯智，與原告具有利害衝突，實難以期待證人所言真實及公允云云；查原告本人於104年11月25日準備程序到庭陳稱：「我沒有負責任何決策，因為公司收入在財務部，有所有紙本的支票存摺，是在15樓，他們刷本子知道今天有收多少錢，跟會計部講要支出這個，跟人事部說要付薪水，都是他們在做，薪水付多少錢、給誰我都不知道，之後就會作成CD，拿給會計部製作傳票，之後交給出納開支票，存摺、支票都是在財務部、會計部出納那邊，開好之後，才需要蓋大章，我根本不知道每天有哪些支出，也沒有在管傳票，因為都在15樓決定，雖然他們會來18樓找我蓋印章，那是因為父親認為支票、存摺、薪水變化、人事調動都在15樓管理，所以把章給我，但是他們拿著支票、傳票來找我蓋章，有時候我都不知道要蓋那個章，我也不知道究竟支出什麼，只是會認人而已，並沒有管傳票是誰作的，他們在15樓，我在18樓我很少下去，我平常十點半才到公司，他們大概八點半就上班，他們需要章上來找我拿，我看有傳票就蓋章，大概三十分鐘到五十分鐘就結束了，如果少一點還有可能更快，結束後我就去陪爸爸媽媽，人事變動、調動我都不知道，而且我根本就沒有電腦…。」等語（本院104年11月25日準備程序筆錄參照--本院卷第145頁反面至第146頁）。原告於訴願程序並提出日勝公司協理王正森聲明書影本乙份為佐（訴願卷1 第27頁）。被告為釐清原告是否直接或間接控制日勝公司之人事、財務或業務經營之事實，聲請傳訊曾於太子集團任職之證人林光耀及薛伯智到庭，該兩名證人經本院傳訊後，證人薛伯智到庭結證略稱伊曾於97年7月28日至101年1月3日在太子集團任職，最後一個職務是擔任太子集團管理部○○○○，綜理集團內之人事業務，包括永美公司、日勝公司、勝榮公司，集團會管理轄下公司之人事，也是由同一群管理人管理子公司，大概於99年到100年間，當時集團薪水發不出來，產生大量勞資爭議，很多管理部主管待不下去，所以董事長即任命原告為集團管理部最高主管，處理勞資爭議，因原告曾擔任管理部最高主管，是伊直屬主管，所以印象比較清楚，平常財會傳票會送給董事長簽核，簽核後要開支票，都需要經過原告用印，因為印章都是在原告那裡，至於集團決策是一層一層往上，最後決策應該是集團董事長許勝發，決策過程製作應該是主管草擬辦法後交給上層決定，就伊所知，有關人事部分決策過程由管理部最高主管，上呈總經理至董事長，很少變更，因為人事涉及薪水及勞資爭議，當時薪資發不出來，退休金也發不出來，我們上呈之政策都沒有被否決，但是全部跳票，所以最後決策單位還是董事長，但他不會否決人事單位之政策或建議等情（本院104年11月25 日準備程序筆錄參照--本院卷第139頁至第147頁）。證人林光耀到庭結證略稱伊在太子集團擔任營業本部○○○○及關係企業台灣五十鈴公司○○○，太子集團總共有34家關係企業，主要係以太子汽車工業股份有限公司（下稱太子汽車公司）為主，但也有其他相關之製造、販賣、維修等業務，相關關係企業負擔不同功能，例如，永美公司、顯隆公司、日勝公司、勝榮公司係負責銷售販賣；在製造維修部分係以太子汽車公司為主，這是主要的功能公司，還有其他周邊公司；太子集團主要功能是集中管理，類似中央管理單位，最主要有總經理室（負責開發工作），稽核單位（負責財務支出審核），我們從來都不稱為總稽核或何種部門，因為只有2 個人負責；中央還有財務、會計、總務、人事、資訊，這些都是不分公司、廠牌統一由中央管理，集團管理應該是中央管理功能，但各公司會有不同的事業單位主管負責各公司之行政作業，涉及財務、會計、總務、人事、資訊、稽核都是中央單位管理；公司上下都稱原告為大小姐，原告在集團之主要工作就是支出總稽核，在所有款項之支出必須經過原告最後確認，才會支付各單位之請款，原告沒有在各分支機關正式任職，但是因為各公司都會有財務支出，所有財務支出最後還是會統籌到中央管理單位稽核後付款。集團管理係以中央集權、地方分權方式管理，既然中央集團涵蓋財務、人事、資訊、稽核等功能，當然對於分支單位，太子汽車公司、永美公司、日勝公司、勝榮公司等有直接影響力，此部分，許顯榮是有絕對的影響力，但原告應該只有間接的影響力，因為原告只負責支出是否符合程序部分進行稽核，影響力相較於許顯榮是比較間接、比較少的，對於支出稽核部分之管理影響力是百分之百；集團中央管理功能管理項目中，許勝發、許顯榮、原告都有直接影響能力，只是原告在財務涉獵比較多；勞資爭議是從97年開始，太子集團所有重要的事情包括勞資爭議，絕對是由許勝發、許顯榮為主作成決議，伊不敢講原告是否有絕對影響力，但參與重要決策是否可以給錢、如何給，說穿了就是家庭會議，在97年到101年1月3 日過程中，伊個人是極端的痛苦，因為擔任營業、服務總主管，必須要說服員工在沒有薪水的情況下繼續努力以保持公司收入，因此不斷奔走，向許氏家族，尤其是許勝發董事長不斷請求趕快解決欠薪問題等情（本院104年11月25日準備程序筆錄參照--本院卷第139頁至第147頁）。參以證人薛伯智及林光耀均曾於太子集團任職，證人薛伯智擔任○○○○之職；證人林光耀則擔任營業本部○○○○及關係企業台灣五十鈴公司○○○之職；渠二人與原告並無宿怨，而僅就其任職太子集團之相關職務及集團運作情形為陳述，其證詞當屬客觀可信。綜據上揭證人所述，太子集團轄下有34家關係企業，集團主要功能是集中管理，類似中央管理單位，各公司會有不同的事業單位主管負責各公司之行政作業，但涉及財務、會計、總務、人事、資訊、稽核都是中央單位管理；太子集團之決策固由許勝發董事長作最後決定，惟原告曾擔任集團管理部最高主管，且負責集團內財務總稽核工作，對於太子集團轄下之各公司（含日勝公司）之財務，有直接之實質影響力，難謂不具控制權限。審查會議調查結果，參以原告係日勝公司監察人（任期為100年12月19日至103年12月18日），原告所代表之法人（永美公司）持有股份數達436 萬股，占日勝公司總股份百分之87，原告復為日勝公司董事長許勝發之女等情，衡酌相關事證及綜合考量下，認原告難謂不具控制日勝公司財務之權限，為大量解僱勞工保護法第12條第2項所稱得禁止其出國之「實際負責人」，核與前揭證人證述之情相符。從而，被告以原告為日勝公司之實際負責人，依大量解僱勞工保護法第12條第2項規定，通知原告為禁止出國之處分，核無違誤。原告固於訴願程序提出日勝公司協理王正森聲明書影本乙份為佐（訴願卷1第27頁），尚難據為原告有利之認定。又原告於受原處分後辭去監察人職務，亦無影響其於原處分作成時，為日勝公司實際負責人之認定。㈩至太子汽車公司固曾於100年10月4日提供坐落臺中市之不動產，為太子汽車公司關係企業企業工會設定最高限額抵押權3.5億元（訴願卷1第20頁及第21頁他項權利證明書影本參照），惟太子汽車公司關係企業企業工會並非最優先之抵押權人（訴願卷1第173頁至第182頁土地及建物登記謄本參照），土地拍賣後款項得否由該工會順利分配取得，以作為清償太子汽車公司及其關係企業全體員工之欠薪，尚非無疑；況太子汽車公司關係企業企業工會因相關分公司及企業有歇業情事，會員多數已離職，尚有會員資格認定及會務運作之疑義（訴願卷1第116頁及第119頁參照），日勝公司員工是否皆為該企業工會會員而得以獲償所欠工資，原告亦未能提出具體證明文件以資證明。另太子汽車公司所屬敦南大樓出售後6千萬元，依太子汽車公司所屬敦南大樓拍賣餘款後續處理事宜會議紀錄結論第三點所載，太子汽車公司尚需檢附苗栗三義鄉及桃園市中壢區兩筆土地建物之信託資產配合點交切結書予債權銀行，始可進行後續撥款作業，以支付積欠員工之欠薪（訴願卷1第31頁及第32頁參照）；而原告於103年9月16日訴願補充理由書（訴願卷1第124頁至第129頁參照）自陳，許勝發董事長尚未依照債權銀行之要求提供切結書，且稱此非太子汽車公司所能干涉，顯見太子汽車公司提供之擔保品總計4.1億元，仍有若干程序容待進一步處理解決（本院卷內新北市政府勞工局104年5月12日新北勞資字第1040836385號函附會議紀錄亦載明積欠勞工金額計6億3千多萬元）。是被告認本件尚難認定原告已向日勝公司因歇業而離職勞工提供相當之擔保，自仍有作成禁止原告出國處分之必要，容屬可採。縱原告嗣後另行提供足額之相當擔保或日勝公司員工全數獲得清償，亦屬由被告另依大量解僱勞工保護法第16條規定廢止禁止出國處分之範疇，尚無影響本件原處分合法性之認定，均併予敘明。七、綜上所述，原告主張各情，尚非可採。被告以原告為日勝公司之實際負責人，依大量解僱勞工保護法第12條第2項規定，通知原告為禁止出國之處分，經核於法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，並非有據，為無理由，應予駁回。八、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　105　年　　1　　月　　14　　日臺北高等行政法院第五庭審判長法官曹瑞卿法官張國勳法官　許瑞助一、上為正本係照原本作成。二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項） ┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所需要件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　105　年　　1　　月　　14　　日書記官林苑珍

臺北高等行政法院高等庭(含改制前臺北高等行政法院)104年度訴字第725號

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