臺北高等行政法院高等庭(含改制前臺北高等行政法院)104年度訴字第752號｜法律人

臺北高等行政法院判決 104年度訴字第752號105年2月24日辯論終結原告　呂豫文訴訟代理人　張克豪　律師林宗憲　律師被告　勞動部代　表　人　陳雄文（部長）訴訟代理人　何家豪輔助參加人　臺北市政府勞動局代　表　人　賴香伶（局長）訴訟代理人　楊倍瑜黃毓銘謝昀霖上列當事人間大量解僱勞工保護法事件，原告不服行政院中華民國104年4月2日院臺訴字第1040128657號、104年4月9日院臺訴字第1040129576號、104年4月9日院臺訴字第1040129577號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：主文訴願決定（即行政院民國104年4月2日院臺訴字第1040128657號、104年4月9日院臺訴字第1040129576號、104年4月9日院臺訴字第1040129577號訴願決定）及原處分（即函知禁止原告出國之被告103年6月10日勞動關3字第1030126498號函、103年6月10日勞動關3字第1030126498-1號函、103年6月10日勞動關3字第1030126498-2號函）均撤銷。訴訟費用由被告負擔。事實及理由一、事實概要：臺北市政府以永美汽車股份有限公司（下稱永美公司）經該府認定歇業，所屬勞工於民國101年1月4日依勞動基準法第 14條規定終止勞動契約，該公司尚積欠74名勞工工資、資遣費及退休金、特別休假未休工資，經於103年4月30日以府勞動字第10332003800號函（下稱臺北市政府103年4月30日函1）請於103年5月12日前給付完畢，該公司迄未給付，符合大量解僱勞工保護法第12條第2項規定，於103年5月16日以府勞動字第10332518400號函（下稱臺北市政府103年5月16日函1）報被告審查結果，於103年6月4日以勞動關3字第1030126489號函（下稱被告103年6月4日函）請內政部入出國及移民署（104年1月2日更名為內政部移民署，下稱內政部移民署）禁止該公司監察人即原告出國，並於103年6月10日以勞動關3字第1030126498號函（下稱原處分1）知原告；又臺北市政府以勝榮汽車股份有限公司（下稱勝榮公司）經該府認定歇業，所屬勞工於101年1月4日依勞動基準法第14條規定終止勞動契約，該公司尚積欠11名勞工工資、資遣費及退休金、特別休假未休工資，經於103年4月30日以府勞動字第10332003801號函（下稱臺北市政府103年4月30日函2）請於103年5月12日前給付完畢，該公司迄未給付，符合大量解僱勞工保護法第12條第2項規定，於103年5月16日以府勞動字第10332518401號函（下稱臺北市政府103年5月16日函2）報被告審查結果，以被告103年6月4日函請內政部移民署禁止該公司董事長許勝發及監察人即原告出國，並於103年6月10日以勞動關3字第1030126498-1號函（下稱原處分2）知原告；又臺北市政府以日勝汽車股份有限公司（下稱日勝公司）經該府認定歇業，所屬勞工於101年1月5日依勞動基準法第14 條規定終止勞動契約，該公司尚積欠11名勞工工資、資遣費及退休金、特別休假未休工資，經於103年4月30日以府勞動字第10332003802號函（下稱臺北市政府103年4月30日函3）請於103年5月12日前給付完畢，該公司迄未給付，符合大量解僱勞工保護法第12條第2項規定，於103年5月16日以府勞動字第10332518402號函（下稱臺北市政府103年5月16日函3）報被告審查結果，以被告103年6月4日函請內政部移民署禁止該公司董事長許勝發、董事許顯榮、原告及監察人許娟娟出國，並於103年6月10日以勞動關3字第1030126498-2號函（下稱原處分3，與原處分1、2，合稱原處分）知原告。原告不服原處分，分別提起訴願，經行政院104年4月2日院臺訴字第1040128657號、104年4月9日院臺訴字第1040129576、1040129577號訴願決定（下合稱訴願決定）駁回，遂合併提起本件行政訴訟。二、本件原告主張：㈠相關卷證中看不出有原處分之送達證明。㈡原告質疑作成原處分之「禁止事業單位代表人及實際負責人出國案件審查委員會」（下稱審查會）103年度第2次會議（下稱審查會議）之組成合法性有疑義，並請被告提出表決情形之資料。㈢大量解僱勞工保護法第12條所以規定事業單位於大量解僱勞工時，積欠勞工退休金、資遣費或工資，達一定之標準，經主管機關限期令其給付，屆期未給付者，中央主管機關得函請入出國管理機關禁止其董事長及實際負責人出國，乃因董事長及實際負責人對於其所屬事業單位之財產及營業具有操控及處分之權能，將其限制出境有助於該事業單位積欠勞工債務之清理，此參被告為使地方勞工行政主管機關辦理相關查核作業有所依循，所訂之提報事業單位董事長及實際負責人禁止出國作業說明（下稱禁止出國作業說明）第5點第1項規定：「本法第12條所稱事業單位實際負責人，謂直接或間接控制事業單位之人事、財務或業務經營者。」甚明；而同點第2項僅在指出認定實際負責人之調查方向，得就具有禁止出國作業說明第5點第2項各款規定情事者，調查其是否直接或間接控制事業單位之人事、財務或業務經營。若非對事業單位之財產或營業等有上述操控權能者，縱其屬上述第2 項所列各款規定範圍之人，因無從期待其清理該事業單位積欠勞工之債務，其即非大量解僱勞工保護法第12條第1項規定所得禁止出國之事業單位「實際負責人」。㈣原告非永美、勝榮及日勝公司之實際負責人： ⒈原告雖曾代表榮吉投資股份有限公司（下稱榮吉公司）擔任永美公司之監察人、代表勝昌股份有限公司（下稱勝昌公司）擔任勝榮公司之監察人、代表勝榮公司擔任日勝公司之董事，然原告並非持有上開公司百分之20以上股份之大股東，而所擔任之董事或監察人亦僅為法人股東指派之代表，依據公司法第27條第3項規定法人股東得隨時改派之，足見原告實際上並無控制或掌管公司之實權，更何況於任職上開公司之董事或監察人期間，原告並未領取任何之董監報酬，此有國稅局各類所得資料清單為憑，且就工作內容而言亦未因擔任董事或監察人乙職而有所變動，在在顯示原告就董事或監察人之職位，僅係配合掛名，並非據此而掌握或享有任何公司權力或資源，更遑論有所謂人事、財務及業務經營之決策權。且原告於任職太子汽車集團（下稱太子集團；包括太子汽車工業股份有限公司【下稱太子汽車公司】及其關係企業）期間所曾負責之職務內容僅有：惠榮資訊股份有限公司（後更名為惠榮汽車股份有限公司，下稱惠榮公司）管理部之主管並兼任太子集團之會計協理，負責帳務紀錄審核（不包含財務），兼任太子集團管理部協理，負責總務、人事薪資計算及勞健保申報等例行性業務，此有原告於太子集團管理部印鑑移交清冊可資為憑。由於原告所兼任之會計部及管理部職位僅為協理，所承辦事項及職務內容均需上呈交由許勝發董事長核決，原告實際上並無人事任免、財務收支、資產處分或業務經營等事項之決定權，且觀諸原告依照公司規定而於簽呈中簽名之情形，原告之加註意見至多僅係「會辦完成」、「奉准後配合辦理」，而未曾表示其他任何意見，亦非最終之決策者，顯見原告實非直接或間接控制事業單位之人事、財務或業務經營者。 ⒉原告固然於太子汽車公司及其關係企業辦理歇業時，擔任勞資雙方協商時之資方代表，以及關係企業於依照勞動基準法第14條規定預告終止勞動契約時之歇業見證人，然此乃因原告當時任職太子汽車公司管理部會計協理，於臺北市政府勞工局派員勘查本件公司是否歇業時，因太子汽車公司副總級主管皆已離職，故原告方受公司指派，代表公司於文件上簽名。必須特別說明者，太子集團當時所涉之勞資糾紛、爭議調解時，均係委由太子汽車公司管理部人事部門之同仁代表出席調解會議，諸如太子汽車公司管理部協理王淑芳（即原告之前手）、人事部門薛伯智等人，故原告當時因時任太子汽車公司管理部會計協理而受派出席調解程序，毋寧乃公司一向慣例，自不得逕之作為認定原告為永美、勝榮及日勝公司之實際負責人。且觀諸臺北市政府勞工局作成歇業認定之函文內容，皆無提及與事業單位間之經營或管理事項，何以據此即可認為原告簽名於此會勘紀錄上，即為直接或間接控制事業單位之人事、財務或業務經營者，而屬實際負責人？被告僅以公司積欠勞工相關款項，而逕予作成禁止原告出國之原處分，卻未先行調查相關事證資料，亦未敘明作成原處分之認定依據及理由，徒以形式上之外觀即逕為認定，置禁止出國作業說明第5點所應依循之調查規定於不顧，明顯悖離行政機關就人身自由限制之處分應遵循之正當法律程序，自屬違法。 ⒊原告當時係惠榮公司之員工，此部分除有原告綜合所得稅資料、惠榮公司97年員工薪資所得受領免稅額申報表、99年至101年勞工退休金計算名冊及在職證明資料可佐外，亦有原告受惠榮公司積欠薪資、退休金達新臺幣（下同）2,046,330元之債權證明文件可稽，故原告斯時絕非永美、勝榮及日勝公司之代表人或實際負責人。 ⒋被告主張原告自100年太子集團爆發勞資爭議案3年多以來，一直以資方代表身分接洽各項事務乙節，惟「研商處理中華民國離職勞工團結協會陳情協處太子集團積欠工資等爭議會議」（下稱協處太子集團欠薪等爭議會議）並非僅有召開1次，自101年11月22日起至104年10月2日間，先後在被告及新北市政府勞工局之主導下，共計召開過12次協處太子集團欠薪等爭議會議，參前揭會議簽到表，原告僅有臨時奉派陪同人事部門參與第1次之協處太子集團欠薪等爭議會議，至於後續之相關協商會議，原告均無出席。⒌綜上，委任出席會議與實際代表人，二者性質上並不相同、不容混淆，原告乃係於受僱關係下，方受太子汽車公司委任而出席參與會議，被告顯將民法委任關係與公司法負責人之法律關係混為一談、未盡實質調查義務，且原告所簽署關於歇業之認定文件均有載明只限於適用特定事項之認定，原處分顯已違反不當聯結禁止原則，具重大違誤。㈤太子集團業已就其集團積欠之勞工相關款項，向離職勞工提供相當擔保，實可清償大部分太子集團所積欠勞工薪資、資遣費及退休金等款項，足證太子集團先前所提供之擔保已有效達成清償之作用，其既已提供相當之擔保，則更加印證原處分顯不具必要性，或非達成同一目的而較小之限制手段，被告就此未為審酌而逕下原處分，自屬違法，應予撤銷。㈥被告從未在原處分之作成過程中就原告於太子集團擔任會計協理乙職部分討論，被告於行政訴訟中始提出此一認定標準，顯違反行政程序法第114條規定，此事後補正並無法治癒其原處分之瑕疵等語。並聲明求為判決：（一）撤銷訴願決定及原處分。（二）訴訟費用由被告負擔。三、被告則以：㈠原處分業於103年6月10日以限時掛號郵寄至原告戶籍地「澎湖縣○○鄉○○村○○○00號之2 」，符合行政程序法第72條第1 項規定。又查原告前於103 年7 月4 日（被告收文日）向行政院提起訴願，並自承已收受原處分在案，顯見原告確已收到原處分無誤，堪認原處分已合法送達。㈡被告依大量解僱勞工保護法第12條第3項規定授權訂定之大量解僱勞工時禁止事業單位代表人及實際負責人出國處理辦法（下稱處理辦法），依處理辦法第5條規定所成立之審查會，以審核禁止事業單位代表人及實際負責人出國案件，故被告所召開之審查會議，其審查程序自應依循該辦法辦理。且審查會議係依照提報機關所提供相關資料逐一檢視，綜合討論並以共識決方式作成決議，並沒有以投票方式來作成決議。㈢大量解僱勞工保護法第12條之立法目的在於保障弱勢勞工，爭取法定權益，維護公共利益，降低社會成本，避免勞工權益受損，則於解釋相關條文時，無論係依歷史解釋著重立法者制定法律之原意，或係依目的解釋著重立法目的之闡釋，均應著重於勞工權益之維護。查永美公司積欠勞動債權期間，原告為永美公司之監察人，所代表之法人持有股份數達百分之32；又勝榮公司積欠勞動債權期間，原告亦為勝榮公司之監察人；且日勝公司積欠勞動債權期間，原告為日勝公司之董事，即為公司負責人之一。其次，審查會議譯文摘要中勞動部勞動關係司表示太子集團爭議案自100年爆發迄今已3年多，在處理過程中，原告一直以「資方代表」身分接洽各項事務等語，此查被告於101年11月22日召開之協處太子集團欠薪等爭議會議之簽到冊，原告係以太子集團之會計協理身分出席；且該會議決議事項，係有關協助勞工取得債權憑證等，協議優先清償勞工債權之方案，顯見原告對於太子集團之勞工債權清償方案，有一定程度之決策權，以代表資方出席該會議，又身兼該集團「會計協理」一職，足茲證明為間接或直接控制事業單位財務、業務經營者；再者，查被告處理太子集團勞資爭議案之檔案，業務單位曾於該爭議案爆發初期，即100年9月1日親赴太子集團拜會許勝發董事長研商解決方案，許勝發董事長口頭表示指派原告為本爭議案之窗口；另，原告又於臺北市政府進行歇業事實認定作業時，以資方代表名義行使雇主權責，認簽臺北市政府所為歇業事實認定之判定。爰被告以原告符合禁止出國作業說明第5點所稱之事業單位實際負責人，禁止其出國，符合大量解僱勞工保護法第12條規定促使實際負責人謀求解決途徑，以保障弱勢勞工，爭取法定權益之立法目的。至於原告於太子集團內之權限為何，尚非本案所應審究，亦無法僅憑原告主張認定之。㈣原告所提之臺中市○○區○○○○路00號及○○路000 巷00弄0 號等兩筆土地及建物，設定3.5 億元之抵押權予太子汽車企業工會，及保留敦南大樓拍賣後無擔保餘款6,000 萬元，兩者合計4.1 億元以清償太子集團所積欠員工薪資、資遣費及退休金等款項乙節，惟上開臺中市西屯區土地業經法務部行政執行署臺中分署於104 年4 月14日執行分配，太子汽車企業工會受分配可獲償金額為1.9 億餘元，故實際目前可清償之金額為2.5 億餘元。又依新北市政府勞工局104 年5 月12日新北勞資字第1040836385號函所送之104 年5 月6 日協處太子集團欠薪等爭議會議第6 次會議紀錄【本院卷第 487 、488 頁】，太子集團尚積欠1,094 位員工薪資、資遣費及退休金等款項約6.3 億餘元，顯見原告所提之擔保款項，實際可清償金額僅達勞工總債權之百分之39，尚不足完全給付所積欠之勞工債權。況且，太子集團所生之勞資爭議案迄今近4 年，未有其他具體償還方案，導致案關勞工之勞動債權未獲清償。縱使，未來原告如確實全額提供積欠勞工債權之相當擔保，亦屬被告另依大量解僱勞工保護法第16條規定，審酌是否廢止原告禁止出國處分之範疇，況原告目前所提之擔保，尚不構成可為廢止原處分之充分理由。㈤被告業依處理辦法第5條規定，成立審查會，以審核禁止事業單位代表人及實際負責人出國案件。審查會共置委員13人，其中1人為召集人，由被告指派人員兼任之，其餘委員則由被告就下列人員派（聘）兼之。又審查會之女性委員共5 位，符合委員任一性別比例不得低於委員總數3分之1之規定。審查會議就本件臺北市政府提報禁止原告出國等案進行審查，當日出席委員共9位，已達委員總數2分之1，並經全體出席委員同意，作成禁止原告出國之決議，符合處理辦法第9條規定。又審查會議當日，乃係依臺北市政府提報資料，就永美公司、日勝公司及勝榮公司之歇業事實、僱用勞工人數、公司員工依勞動基準法第14條第1項第5款及第6款規定終止勞動契約、積欠員工工資、退休金及資遣費、特別休假未休工資總金額、經主管機關限期令其清償而屆期未清償、原告為上開公司實際負責人等項認定之。㈥被告當時審認原告於永美、勝榮、日勝公司擔任其監察人或董事身分及以資方代表身分來簽訂歇業事實認定，因此才認定其為實際負責人，至於就其擔任會計協理部分，係為強化此項證明，且被告當初所審查之要件就足以認定其為實際負責人之事實又惠榮公司有積欠原告債務，但惠榮公司並非集團關係企業等語，資為抗辯。並聲明求為判決：（一）駁回原告之訴。（二）訴訟費用由原告負擔。四、輔助參加人則以：㈠當初係於103年1月6日接獲宇恒法律事務所接受委任請求輔助參加人針對包含日勝公司、永美公司、勝榮公司等3家公司之實際負責人限制出境案，參加人於103年1月16日有先請宇恒法律事務所提供相關資料，即就那些勞工是否符合大量解僱勞工保護法第12條及勞動基準法第14條第5款及第6款等相關規定提供資料。輔助參加人針對該法律事務所103年3月31日回覆，被告即於103年4月30日先函請系爭3家公司針對積欠員工工資等相關金額作限期給付，而系爭3家公司亦回函並不否認其有積欠之事實，因此嗣後輔助參加人又依據大量解僱勞工保護法第12條及公司法第8條規定，針對系爭3家公司之實際負責人向被告提報，禁止其出國。㈡被告在審查過程中曾行文臺北市政府，由臺北市商業處針對部分人員是否為實際負責人進行調查，臺北市商業處回函表示對於公司是否具實質控制力或實質負責人，似宜進一步就公司股權分配及股東背景進一步綜合調查判斷，依據經濟部商業司登記資料原告持股比例，與其擔任監察人之持股比例是相當一致的。㈢參照歇業事實證明注意事項相關規定，事業單位已終止生產、營業、倒閉或解散，未辦理歇業登記，且有積欠勞工工資、資遣費或退休金等情事，地方機關可以針對歇業事實作實質認定，且前開注意事項第6點亦規定，地方主管機關在辦理歇業事實認定時得以實地查察或函詢等方式為之，必要時得請事業單位或勞工代表說明。被告於101年1月9日時，有針對日勝公司辦理歇業事實認定之現場會勘，當時原告確實是以資方代表身分出席，如同被告所述，就歇業事實之認定而言，對於事業單位是一個很重要的認定，若對此事業單位沒有一定之瞭解或介入，很難認定該事業單位為終止營業或終止生產之情況。五、上開事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有終止契約存證信函暨終止勞動契約會員清冊（本院卷第242頁至第257頁）、臺北市政府事業單位歇業事實認定表（本院卷第231頁至第239頁）、宇恒法律事務所103年1月6日103宇律字第0106號暨永美、勝榮及日勝公司積欠員工薪資等款項明細表影本（本院卷第261頁至第270頁）、臺北市政府103年4月30日函1、2、3（本院卷第271、273、275頁）、臺北市政府103年5月16日函1、2、3（本院卷第216頁至第218頁）、被告103年6月4日函（訴願卷1第151頁）、原處分（訴願卷1第14 頁、訴願卷2第15頁、訴願卷3第15頁）、訴願決定（本院卷第18頁至第30頁）等件影本在卷可稽，堪認為真正。六、本件爭點厥在：（一）審查會議是否合法？（二）原處分是否送達原告？是否影響原處分之合法性？（三）原告是否為永美、勝榮、日勝公司之實際負責人？被告依大量解僱勞工保護法第12條第2項規定為原處分，是否適法？本院判斷如下：㈠按為保障勞工工作權及調和雇主經營權，避免因事業單位大量解僱勞工，致勞工權益受損害或有受損害之虞，並維護社會安定，訂有大量解僱勞工保護法（該法第1條規定參照）。又依該法第2條第1項第1款規定：「本法所稱大量解僱勞工，係指事業單位有勞動基準法第11條所列各款情形之一、或因併購、改組而解僱勞工，且有下列情形之一：一、同一事業單位之同一廠場僱用勞工人數未滿30人者，於60日內解僱勞工逾10人。……」第3條第1項規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院勞工委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣(市)為縣(市)政府。」第12條第1項第1、2款、第2項及第3項規定：「（第1項）事業單位於大量解僱勞工時，積欠勞工退休金、資遣費或工資，有下列情形之一，經主管機關限期令其清償，屆期未清償者，中央主管機關得函請入出國管理機關禁止其代表人及實際負責人出國：一、僱用勞工人數在10人以上未滿30人者，積欠全體被解僱勞工之總金額達新臺幣3百萬元。二、同一事業單位之同一廠場僱用勞工人數在30人以上未滿200人者，於60日內解僱勞工逾所僱用勞工人數3分之1或單日逾20人。……（第2項）事業單位歇業而勞工依勞動基準法第14條第1項第5款或第6款規定終止勞動契約，其僱用勞工人數、勞工終止契約人數及積欠勞工退休金、資遣費或工資總金額符合第2條及前項各款規定時，經主管機關限期令其清償，屆期未清償者，中央主管機關得函請入出國管理機關禁止其代表人及實際負責人出國。（第3項）前2項規定處理程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」第16條規定：「依第12條規定禁止出國者，有下列情形之一時，中央主管機關應函請入出國管理機關廢止禁止其出國之處分：一、已清償依第12條規定禁止出國時之全部積欠金額。二、提供依第12條規定禁止出國時之全部積欠金額之相當擔保。但以勞工得向法院聲請強制執行者為限。三、已依法解散清算，且無賸餘財產可資清償。四、全部積欠金額已依破產程序分配完結。」其中有關第12條第1項、第2項立法理由且經敘明乃：「憲法第23條規定，關於人民基本權利及自由之限制，應以法律為之；本條規定之目的在於保障弱勢勞工爭取法定權益，維護公共利益，降低社會成本。基此，對於大量解僱勞工，且未依法給付退休金、資遣費或有積欠工資，造成勞工權益損害情節重大之事業單位，對於事業單位應負責之董事長及實際負責人，禁止出國，謀求解決途徑。」、「實務上常發生事業單位歇業時，雇主蓄意不為或怠於行使終止勞動契約之意思表示，致該積欠勞工退休金、資遣費或工資之雇主，無第1項禁止出國規範之適用，爰增訂第2項規定，使勞工債權之保障更臻周延。」㈡次按勞動基準法第14條第1項第5款、第6款規定：「有左列情形之一者，勞工得不經預告終止契約：一、……五、雇主不依勞動契約給付工作報酬，或對於按件計酬之勞工不供給充分之工作者。六、雇主違反勞動契約或勞工法令，致有損害勞工權益之虞者。……」另據大量解僱勞工保護法第12條第3項規定授權訂定之處理辦法第3條第1項規定：「事業單位於大量解僱勞工而積欠勞工退休金、資遣費或工資達本法第12條第1項所定之標準，經主管機關限期令其給付，屆期仍未給付者，主管機關應報請中央主管機關處理。」第4條第1款規定：「主管機關依前條第1項規定，報請中央主管機關處理時，應載明下列事項：一、代表人及實際負責人之姓名……」第5條規定：「中央主管機關為審核禁止事業單位代表人及實際負責人出國案件，應成立審查會，置委員13人，其中1人為召集人，由中央主管機關指派人員兼任之；其餘委員，由中央主管機關就下列人員派（聘）兼之：一、中央主管機關代表2人。二、內政部代表1人。三、外交部代表1人。四、法務部代表1人。五、財政部代表1人。六、經濟部代表1人。七、專家學者5人。」第9條第1項規定：「審查會開會時，應有2分之1以上委員出席，其決議事項應有出席委員3分之2以上同意行之。」乃被告依前揭大量解僱勞工保護法第12條第3項之授權，就執行該法條規定禁止事業負責人出國之審核及處理程序所為細節性、技術性規範，經核未牴觸母法及立法意旨，自得予適用。㈢又被告為使地方勞工行政主管機關辦理相關查核作業有所依循，職權訂定禁止出國作業說明，於第5點規定「（第1項）本法第12條所稱事業單位實際負責人，謂直接或間接控制事業單位之人事、財務或業務經營者。（第2項）主管機關認定實際負責人時，應有相關證據足資佐證，並就下列人員予以調查：（一）現任或曾任事業單位之董事（含理事）或監察人（或監事）者。（二）持有事業單位百分之20以上之股份者。…（四）事業單位名義負責人之配偶、前配偶、四親等內之血親或三親等內之姻親。…」第10點規定「主管機關於提報禁止事業單位董事長及實際負責人出國案件時，應審酌下列事項：（一）被大量解僱勞工是否已向法院聲請民事保全程序。（二）事業單位是否已與被大量解僱勞工為相當之協商。（三）事業單位是否已向被大量解僱勞工提供相當之擔保。（四）其他行政手段得否達成同一目的。」㈣經查：原告分別擔任永美公司及勝榮公司之監察人，日勝公司之董事，上揭三公司經臺北市政府認定歇業，所屬勞工依勞動基準法第14條規定終止勞動契約，該三公司尚積欠勞工工資、資遣費及退休金、特別休假未休工資，經臺北市政府分別限期令其清償，屈期仍未清償等情，為兩造所不爭，並有終止契約存證信函暨終止勞動契約會員清冊（本院卷第242頁至第257頁）、臺北市政府事業單位歇業事實認定表（本院卷第231頁至第239頁）、宇恒法律事務所103年1月6日103宇律字第0106號暨永美、勝榮及日勝公司積欠員工薪資等款項明細表影本（本院卷第261頁至第270頁）、臺北市政府103年4月30日函1、2、3（本院卷第271、273、275頁）、臺北市政府103年5月16日函1、2、3（本院卷第216頁至第218頁）等附卷可稽，堪認為真正。又被告依處理辦法第5條規定，成立審查會，以審核禁止事業單位代表人及實際負責人出國案件。審查會共置委員13人，其中1人為召集人，由被告指派人員兼任之，其餘委員則由被告就下列人員派（聘）兼之：「一、被告機關代表2人。二、內政部代表1人。三、外交部代表1人。四、法務部代表1人。五、財政部代表1人。六、經濟部代表1人。七、專家學者5人。」又審查會之女性委員共5位，符合委員任一性別比例不得低於委員總數3分之1之規定【本院卷第227頁參照】。審查會於103年6月4日召開103年度第2次會議，就本件臺北市政府提報禁止原告出國等案進行審查，當日出席委員共9位，已達委員總數2分之1 ，並經全體出席委員同意，作成禁止原告出國之決議【本院卷第219頁至第227頁】，核與處理辦法第9條規定無違。再參以會議規範係內政部依職權為使民眾舉行會議時有可資遵循之運作方式所為之補充性規範，僅具有行政指導性質的一種模範議事章則，而為參考規範。被告依大量解僱勞工保護法第12條第3項規定授權訂定之處理辦法第5條規定成立審查會，以審核禁止事業單位代表人及實際負責人出國案件，故被告所召開之審查會議，其審查程序自應依循該辦法辦理。內政部訂頒之會議規範，對本案審查會議之審查程序尚不具強制性之規範效力。參以處理辦法就審查會議決議之作成，於處理辦法第9條第1項規定：「審查會開會時，應有2分之1以上委員出席，其決議事項應有出席委員3分之2以上同意行之。」並無明文排除決議事項如審查委員未提出異議，得以共識決方式進行。審查會之進行方式，主要考慮公益與私利之調和，及行政效率之增進，決議事項如審查委員未提出異議，而以共識決方式進行，尚屬符合行政行為具有主動、積極、彈性及機關間協調合作等之特徵，而與平等參與，協力判斷之精神無悖。本件被告103年6月4日召開之審查會議，當日出席委員共9位，已達委員總數2分之1，並經全體出席委員同意（共識決方式），作成禁止原告出國之決議（本院卷第219頁至第227頁參照），依上說明，尚屬符合行政行為主動、積極、彈性及機關間協調合作等之特徵，與平等參與，協力判斷之精神無悖，難指為違法。是原告主張審查會組成及決議程序於法有違，尚難憑採。又書面行政處分之送達或一般處分之公告，其目的係使該處分對外發生效力。至於行政處分本身是否合法，應分別就該行政處分形式上合法（符合管轄權、程序及方式等規定）及實質上合法（包括處分內容及認定事實均須符合法之要求）判斷之，而與行政處分之送達無涉。換言之，行政處分未合法送達，乃屬行政處分是否生效之問題，並非涉及違法。況原告因不服原處分，前於103年7月4日（被告收文日）向行政院提起訴願，自承已收受原處分在案，原告執原處分未合法送達乙節，指摘原處分違法，亦非可採。㈤茲本件應再究明者為原告是否為永美、勝榮、日勝公司之實際負責人？被告依大量解僱勞工保護法第12條第2項規定為原處分，是否適法？查依首揭大量解僱勞工保護法第12條第2項規定，得為限制出國之對象為「公司代表人及實際負責人」原告並非永美公司、勝榮公司及日勝公司登記之公司代表人，此為兩造所不爭，並有各該公司之登記資料附卷可佐。有疑義者為原告是否為上揭公司之「實際負責人」，而得為禁止出國之對象？ ⒈按行政法院於撤銷訴訟，職權調查證據有其限度，不免有事實要件不明之情形，故當事人仍有客觀之舉證責任，民事訴訟法第277條規定「當事人主張有利於己之事實者，就其事實有舉證之責任。」於上述範圍仍為撤銷訴訟所準用（行政訴訟法第136條規定參照）。又行政官署對於人民有所處罰，必須確實證明其違法之事實。倘不能確實證明違法事實之存在，其處罰即不能認為合法。」有改制前行政法院39年判字第2號判例要旨可資參照。本件既涉及禁止原告出國之處分，則對於原告符合限制出國之構成要件事實，自應由被告負客觀之舉證責任。 ⒉被告固主張永美公司積欠勞動債權期間，原告為永美公司之監察人，所代表之法人持有股份數達百分之32；又勝榮公司積欠勞動債權期間，原告亦為勝榮公司之監察人；且日勝公司積欠勞動債權期間，原告為日勝公司之董事，即為公司負責人之一；又太子集團爭議案自100年爆發迄今已3年多，在處理過程中，原告一直以「資方代表」身分接洽各項事務，此查被告於101年11月22日召開之協處太子集團欠薪等爭議會議之簽到冊，原告係以會計協理身分出席；且該會議決議事項，係有關協助勞工取得債權憑證等，協議優先清償勞工債權之方案，顯見原告對於太子集團之勞工債權清償方案，有一定程度之決策權，以代表資方出席該會議，又身兼該集團「會計協理」一職，足茲證明為間接或直接控制事業單位財務、業務經營者；再者，被告處理太子集團勞資爭議案之檔案，業務單位曾於該爭議案爆發初期，即100年9月1日親赴太子集團拜會許勝發董事長研商解決方案，許勝發董事長口頭表示指派原告為本爭議案之窗口；原告又於臺北市政府進行歇業事實認定作業時，以資方代表名義行使雇主權責，認簽歇業事實認定之判定，被告以原告符合禁止出國作業說明第5點所稱之事業單位實際負責人，禁止其出國，符合大量解僱勞工保護法第12條規定促使實際負責人謀求解決途徑，以保障弱勢勞工，爭取法定權益之立法目的等云。 ⒊查被告為使地方勞工行政主管機關辦理相關查核作業有所依循，職權訂定禁止出國作業說明，於第5點規定：「（第1項）本法第12條所稱事業單位實際負責人，謂直接或間接控制事業單位之人事、財務或業務經營者。（第2項）主管機關認定實際負責人時，應有相關證據足資佐證，並就下列人員予以調查：（一）現任或曾任事業單位之董事（含理事）或監察人（或監事）者。（二）持有事業單位百分之20以上之股份者。（三）經被大量解僱勞工或他人指認為事業單位實際負責人且有具體事證者。（四）事業單位名義負責人之配偶、前配偶、四親等內之血親或三親等內之姻親者。（五）董事長或負責人經改選尚未辦理登記者。（六）位居事業單位特殊重要職位者。」該作業說明第5點第2項規定，僅在指出認定實際負責人之調查方向，得就具有該項各款規定情事者，調查其是否直接或間接控制事業單位之人事、財務或業務經營。倘對事業單位確有上述控制情事者，始得認其為事業單位之「實際負責人」；若非對事業單位之人事、財產或營業等有上述操控權能者，縱其屬上述禁止出國作業說明第5點第2項所列各款規定範圍之人，因尚非屬直接或間接控制事業單位之人事、財務或業務經營者，其即非大量解僱勞工保護法第12條第2項規定所得禁止出國之事業單位「實際負責人」。 ⒋原告雖曾代表榮吉公司擔任永美公司之監察人、代表勝昌公司擔任勝榮公司之監察人、代表勝榮公司擔任日勝公司之董事；亦即，原告雖擔任上開公司之董事或監察人（均為法人股東指派之代表），尚難據此逕認原告實際上為直接或間接控制事業單位之人事、財務或業務經營者。又被告為釐清訴外人許娟娟及許顯榮是否為直接或間接控制日勝、永美公司之人事、財務或業務經營之事實，曾於本院相關之另案（本院104年度訴字第725、726、751號大量解僱勞工保護法事件）審理中，聲請傳訊曾於太子集團任職之證人林光耀及薛伯智到庭作證，該兩名證人經本院傳訊後，證人薛伯智到庭結證略稱伊曾於97年7月28日至101年1月3日在太子集團任職，最後一個職務是擔任太子集團管理部人事襄理，綜理集團內之人事業務，包括永美公司、日勝公司、勝榮公司，集團會管理轄下公司之人事，也是由同一群管理人管理子公司，大概於99年到100年間，當時集團薪水發不出來，產生大量勞資爭議，很多管理部主管待不下去，所以董事長即任命許娟娟為集團管理部最高主管，處理勞資爭議，因許娟娟曾擔任管理部最高主管，是伊直屬主管，所以印象比較清楚，平常財會傳票會送給董事長簽核，簽核後要開支票，都需要經過許娟娟用印，因為印章都是在許娟娟那裡，至於集團決策是一層一層往上，最後決策應該是集團董事長許勝發，決策過程製作應該是主管草擬辦法後交給上層決定，就伊所知，有關人事部分決策過程由管理部最高主管，上呈總經理至董事長，很少變更，因為人事涉及薪水及勞資爭議，當時薪資發不出來，退休金也發不出來，我們上呈之政策都沒有被否決，但是全部跳票，所以最後決策單位還是董事長，但他不會否決人事單位之政策或建議等情；證人林光耀到庭結證略稱伊在太子集團擔任營業本部副總經理及關係企業台灣五十鈴公司總經理，太子集團總共有34家關係企業，主要係以太子汽車公司為主，但也有其他相關之製造、販賣、維修等業務，相關關係企業負擔不同功能，例如，永美公司、顯隆公司、日勝公司、勝榮公司係負責銷售販賣；在製造維修部分係以太子汽車公司為主，這是主要的功能公司，還有其他周邊公司；太子集團主要功能是集中管理，類似中央管理單位，最主要有總經理室（負責開發工作），稽核單位（負責財務支出審核），我們從來都不稱為總稽核或何種部門，因為只有2個人負責；中央還有財務、會計、總務、人事、資訊，這些都是不分公司、廠牌統一由中央管理，集團管理應該是中央管理功能，但各公司會有不同的事業單位主管負責各公司之行政作業，涉及財務、會計、總務、人事、資訊、稽核都是中央單位管理；公司上下都稱許娟娟為大小姐，許娟娟在集團之主要工作就是支出總稽核，在所有款項之支出必須經過許娟娟最後確認，才會支付各單位之請款，許娟娟沒有在各分支機關正式任職，但是因為各公司都會有財務支出，所有財務支出最後還是會統籌到中央管理單位稽核後付款。集團管理係以中央集權、地方分權方式管理，既然中央集團涵蓋財務、人事、資訊、稽核等功能，當然對於分支單位，太子汽車公司、永美公司、日勝公司、勝榮公司等有直接影響力，此部分，許顯榮是有絕對的影響力，但許娟娟應該只有間接的影響力，因為許娟娟只負責支出是否符合程序部分進行稽核，影響力相較於許顯榮是比較間接、比較少的，對於支出稽核部分之管理影響力是百分之百；集團中央管理功能管理項目中，許勝發、許顯榮、許娟娟都有直接影響能力，只是許娟娟在財務涉獵比較多；勞資爭議是從97年開始，太子集團所有重要的事情包括勞資爭議，絕對是由許勝發、許顯榮為主作成決議，伊不敢講許娟娟是否有絕對影響力，但參與重要決策是否可以給錢、如何給，說穿了就是家庭會議，在97年到101年1月3日過程中，伊個人是極端的痛苦，因為擔任營業、服務總主管，必須要說服員工在沒有薪水的情況下繼續努力以保持公司收入，因此不斷奔走，向許氏家族，尤其是許勝發董事長不斷請求趕快解決欠薪問題等情（本院104年度訴字第725、726、751號大量解僱勞工保護法事件104年11月25日準備程序筆錄及判決書影本參照--附本院卷351頁至第421頁）。參以證人薛伯智及林光耀均曾於太子集團任職，證人薛伯智擔任人事襄理之職；證人林光耀則擔任營業本部副總經理及關係企業台灣五十鈴公司總經理之職；渠二人係就其任職太子集團之相關職務及集團運作情形為陳述，其證詞當屬客觀可信。綜據上揭證人所述，太子集團轄下有30多家之關係企業，集團主要功能是「集中管理」，類似「中央管理單位」，各公司固有不同的事業單位主管負責各公司之行政作業，但涉及財務、會計、總務、人事、資訊、稽核都是中央單位管理，集團中央管理功能管理項目中，許勝發、許顯榮（許勝發之子）、許娟娟（許勝發之女）都有直接影響能力，只是許娟娟在財務涉獵比較多；太子集團所有重要決策，包括勞資爭議，是否可以給錢、如何給，說穿了就是家庭會議等情，此亦為兩造所不爭。本院於上述另案中，參據上揭證人證詞，並論明太子集團之決策固由許勝發董事長作最後決定，惟許娟娟曾擔任集團管理部最高主管，且負責集團內財務總稽核工作，對於太子集團轄下之各公司（含日勝公司）之財務，有直接之實質影響力，難謂不具控制權限；許顯榮擔任太子集團總經理、執行長，乃總管理者，對於太子集團轄下之各公司（含日勝公司）之人事、財務、業務經營，有直接之實質影響力，難謂不具控制權限，乃維持被告禁止訴外人許顯榮、許娟娟出國之處分，判決駁回許娟娟及許顯榮之訴（未據上訴，已確定在案）。觀諸本件原告於太子集團僅係擔任「會計協理」之職務，此亦為兩造所不爭，承辦事項及職務內容均需上呈其他主管，再由許勝發董事長核決，尚難謂原告於太子集團內實際上對於各關係企業（含日勝、永美、勝榮公司）之人事、財務或業務經營有直接或間接之控制權限，且參以原告依照公司規定而於簽呈中簽名之情形，原告之加註意見至多僅係「會辦完成」、「奉核後配合辦理」（參見原證5--本院卷第41頁至第45頁參照），而未曾表示其他任何意見，亦非決策者；顯見原告主張伊並非直接或間接控制事業單位之人事、財務或業務經營者，堪予採信。 ⒌被告雖以原告曾出席勞資爭議協調會、代表資方簽認歇業事實認定表；且被告於101年11月22日召開之協處太子集團欠薪等爭議會議之簽到冊，原告係以太子集團之會計協理身分出席；顯見原告對於太子集團之勞工債權清償方案，有一定程度之決策權，足茲證明為間接或直接控制事業單位財務、業務經營云云；原告主張伊係受委任出席，並非實際負責人，二者性質上並不相同、不容混淆，原告因當時擔任會計協理，於臺北市政府勞工局派員勘查公司是否歇業時，因公司副總級主管皆已離職，故原告方受公司指派出席。查公司發生勞資爭議事件，資方為與勞工協調解決爭議，而委派公司相關部門之主管或其他人員為窗口，藉以代表資方與勞工協調，此乃事理之常，尚難執此即謂受公司委派之協談代表（窗口），即係對該事業單位之人事、財務或業務經營有直接或間接之控制力。再參以原告主張太子集團關係企業當時如涉勞資糾紛、爭議調解時，均係委由人事部門之同仁代表出席調解會議，此乃公司慣例，諸如管理部協理王淑芳（即原告之前手）、人事部門薛伯智等人，亦曾代表資方出席，有勞資爭議調解會議紀錄影本附卷可佐（原證12--本院卷第325頁至第329頁參照）；是原告主張不得逕以受公司指派代表出席者即認為係公司實際負責人，否則即與事實不符等情，信而有徵，衡情容堪採信。再者，觀諸臺北市政府作成歇業認定之函文（101年1月6日府勞動字第10130580001號函）內容（參見原證6第1頁--本院卷第47頁），載明該歇業事業認定會勘紀錄係依「地方主管機關核發辦理事業單位歇業事實之證明文件應行注意事項」辦理，而該歇業認定僅用於「申請由積欠工資墊償基金墊償工資、申請由勞工退休準備金支付退休金及資遣費、申請勞工保險失業給付、申請就業促進津貼、申請事業單位勞工保險及全民健康保險之退保及其他經行政院勞工委員會同意得依據本注意事項辦理之事項」等事項，皆無提及與事業單位間之經營或管理事項；自不得據以認定原告簽名於此會勘紀錄上，即為直接或間接控制事業單位之人事、財務或業務經營者。又查，關於中華民國離職勞工團結協會陳情協處太子集團積欠工資等相關爭議會議，並非僅有召開一次，自101年11月22日起至104年10月2日間，先後在被告及新北市政府勞工局之主導下，共計召開過12次有關處理太子集團關於企業積欠勞工薪資、資遣費及退休金爭議等案之協商會議（第1至第6次係被告機關主導，原證13--被告主導太子集團爆發勞資爭議案之相關協調會議資料--本院卷第425頁至第456頁參照；第7至第12次則由新北市政府勞工局主導、被告列席，原證14--新北市政府勞工局主導太子集團爆發勞資爭議案之相關協調會議資料--本院卷第457頁至第493頁參照）。而觀諸前揭會議簽到表，原告僅有奉派陪同人事部門參與第1次之協商會議，至於後續12次之相關協商會議，原告均無出席，尚難認原告有自100年太子集團爆發勞資爭議案3年多以來，一直以資方代表出席該會議之情事。況承前所述，尚不得執受資方委派出席或處理相關勞資爭議事宜，即謂其當然為公司之實際負責人。 ⒍綜上，本件被告所舉事證，均無法證明原告實際上對於永美公司、日勝公司、勝榮公司之人事、財務或業務經營，有直接或間接之控制權限，而為各該公司之實際負責人。七、綜上論述，本件原告縱曾受公司指派代表出席勞資爭議協調相關會議或於公司歇業事實認定表上以資方代表簽名，均難執此即謂原告對該事業單位之人事、財務或業務經營有直接或間接之控制力。被告既未能證明原告實際上對於永美公司、日勝公司、勝榮公司之人事、財務或業務經營，有直接或間接之控制權限，而確為各該公司之實際負責人，則被告依大量解僱勞工保護法第12條第2項規定函知禁止原告出國之原處分，於法尚有未合，訴願決定遞予維持，亦有違誤，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，即屬有據，為有理由，應予准許。八、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。九、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　105 　年　　3 　　月　　9 　　日臺北高等行政法院第七庭審判長法官　許瑞助法官　林玫君法官　洪慕芳一、上為正本係照原本作成。二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項） ┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所需要件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　105 　年　　3 　　月　　9 　　日書記官林苑珍

臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)104年度訴字第752號

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