臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)104年度訴字第833號

• 裁判案由: 廢棄物清理法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 104 年 11 月 05 日

臺北高等行政法院判決
104年度訴字第833號104年10月22日辯論終結原 告　鴻興環保資源再生有限公司
代　表　人　施碧華（董事長）
訴訟代理人　簡燦賢　律師
邱劭璞 律師
被 告　花蓮縣環境保護局
代　表　人　饒忠（局長）
訴訟代理人　洪秋琪
羅青穎
杜育鑫
上列當事人間廢棄物清理法事件，原告不服花蓮縣政府中華民國104 年4 月21日103 訴字第18號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
訴願決定撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣內政部營建署國土利用監測計畫之「土地利用變遷偵測管理系統建置計畫」運用遙測衛星影像，偵測到花蓮縣轄區內有疑似變異點案，經花蓮縣吉安鄉公所民國99年12月2 日查證回報，花蓮縣政府隨即於100 年1 月25日會同被告及相關單位到場實勘，發現原告非法佔用花蓮縣吉安鄉光明段546 、548 至552 、557 及561 至572 地號等19筆土地（下稱系爭土地）堆置事業廢棄物，與原申請文件不符。嗣經花蓮縣議會100 年4 月20日、4 月29日「為維護花蓮縣境內環境，並協助解決原告廢棄物處理之問題」專案會議，及100 年6 月14日行政院環境保護署（下稱環保署）廢棄物管理處邀集相關單位召開原告許可變更審查案研商會議，結論皆請被告對於原告申請案與非法堆置於系爭土地上之事業廢棄物案，做兩案區隔，分案辦理。針對毗鄰土地非法堆置廢棄物情形，依廢棄物清理法第46條及第71條等相關規定辦理。被告遂於100 年8 月18日依廢棄物清理法第46條第1 項第4 款規定，移送司法單位偵辦，並經臺灣花蓮地方法院101 年度簡字第70號刑事簡易判決，以原告負責人及業務經理犯廢棄物清理法第46條第4 款之非法清理廢棄物罪，各處有期徒刑1 年2 個月、均緩刑3 年，並各應接受40小時之法治教育課程，緩刑期間均付保護管束。而俟刑事部分判決確定後，被告另依據廢棄物清理法第71條，自103 年起多次函請原告提送廢棄物非法棄置廠址清理計畫書，惟原告所提之清理計畫書經被告認定均非具體可行，予以駁回。被告認原告已違反廢棄物清理法第71條、行政執行法第27條及同法第29條，爰以103 年7 月8 日花環廢字第1030014782號函（下稱原處分）限期原告繳納清除處理代履行費用新臺幣（下同）3 億4,616 萬元，原告不服，提起訴願，經花蓮縣政府104
年4 月21日103 訴字第18號訴願決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠訴願決定認定原處分同時具有執行命令及行政處分之性質，其中行政處分之性質，當屬命令原告「清除廢棄物」部分，而原告為廢棄物處理廠，所處理完畢之產品，是否廢棄物本有爭執，是否應該清除或能出售，攸關原告權益甚鉅，此部分之行政處分自是可以提起訴願部分。惟上揭訴願決定，竟認只能就執行程序部分如不服原處分，應先依行政執行法第9 條規定聲明異議，容有誤會。況依原處分說明欄六也載有「對本處分若有不服者，得自本處分送達翌日起30日內，繕具訴願書逕送本局審查後，再轉送花蓮縣政府審議。」，易言之，被告亦認為該函乃屬行政處分，且載明原告就該處分如有不服，可以依訴願程序予以救濟。㈡原告得將廢棄物堆置於花蓮縣吉安鄉光明段542 、543 、544 號土地之原因，乃該3 筆土地是原告經許可為廢棄物堆置之土地。嗣因本案廢棄物後產生之成品數量太多，原告另以代表人施碧華所經營之廢棄物處理機構進安企業社，所許可核准之堆置土地，即花蓮縣吉安鄉光明段546 、547 、548
地號之土地上。故在101 年原告所堆置系爭廢棄物處理後之產品，均屬合法許可堆置之土地，已非原所謂非法堆置之系爭土地。又原告事業廢棄物處理廠設置及成立之初，即奉花蓮縣政府指示即配合石材公會解決縣境大量堆置石材污泥問題，並依法及縣府核可處理方式進行曝曬乾燥處理石材污泥產製填地骨材料。其營運期間由於謹慎選擇工程區位與填地骨材料使用管制，產製填地骨材料，並未大量去化或流向填地區位環境敏感之工程使用，致使配合縣府指示收受石材污泥回收處理後，產製填地骨材料成品大量堆置於處理場廠內及違規使用旁鄰非都市土地之農地上。㈢原告自99年2 月26日至99年3 月30日所提具「廢棄物處理機構處理許可變更申請」、「營運管理計畫污染改善工程計畫」、「營運暨衍生產品再利用計畫」、「污染改善營運管理計畫」、「廢棄物處理機構同意設置文件變更申請」、「處理機構場廠堆置料清除處理計畫」期間執行機關被告會同環保署召開2 次營運管理協商會議，3 次學者專家現勘審查會議，1 次學者專家審查會議及2 次學者專家書面複審，案經學者專家確認法令、技術可行，而同意所提書件計畫內容，惟被告未依程序呈花蓮縣政府核判核發許可，逕依其他違規事項一事兩罰駁回計畫及申請，造成廠場改善及回收處理作業無法運作與執行，導致場廠堆置之去化與營運成為遙遙無期。又本件原處分之救濟仍應先循聲明異議程序，原告雖誤提起訴願救濟，訴願機關應予移送有管轄權之機關，訴願決定不予受理，顯有違誤等情。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：㈠原告雖曾屬廢棄物處理機構，惟花蓮縣政府已於100 年5 月24日因原告申請文件內容明顯不符且未依許可文件內容辦理，駁回原告之乙級廢棄物處理許可證許可變更申請，而原告於營運期間收受之廢棄物無法處理而逕堆置於毗鄰土地，係屬事業廢棄物，準用廢棄物清理法相關規定無疑。另訴願決定認本案同時具有執行命令及行政處分之性質，依行政執行法第9 條規定，原告應於行政程序終結前，向執行機關聲明異議。若被告認其有理由者，應即停止執行，並撤銷或更正已為之執行；認其無理由者，應於10日內加具意見，送直接上級主管機關花蓮縣政府於30日決定之。原告若對異議決定不服，方得以訴願程序救濟。而原告未依規踐行異議前置程序，逕提起訴願，於法未合。㈡原告稱另以代表人施碧華所經營之廢棄物處理機構進安企業社，所許可核准之土地堆置，惟依花蓮縣政府101 年11月2 日府環廢字第1010203343號函核發之進安企業社乙級廢棄物清除許可證（花廢清證乙字第000081號) ，進安企業社非屬廢棄物「處理」機構，僅為廢棄物「清除」機構，且其許可審查事項編號壹之第十點、貯存（轉運站) 地點為「無貯存地點」，與原告所述之花蓮縣吉安鄉光明段546 、547 、548 地號係屬「許可核准之堆置土地」明顯不符。又依被告之原處分所指係自100 年發現原告堆置於場外系爭土地至今已多次函請原告提送棄置廠址清理計畫書，另原告現今場外棄置部分雖已縮減堆置於花蓮縣吉安鄉光明段546 、547 、548 等土地，惟堆置數量並無縮減，且該等地號之土地亦非屬合法堆置地點，並非原告所指之合法許可之土地，原告所訴，實不足採。㈢依據廢棄物清理法第42條及公民營廢棄物清除處理機構許可管理辦法相關規定，原告既已設立公民營處理機構，則應依相關規定辦理，而原告訴訟主張，因謹慎選擇工程區位而導致去化受限等，原告自應妥善控管其收受之廢棄物數量，去化受限卻仍與多家廠商簽約處理事業廢棄物，導致大量廢棄物堆置，又經被告多次輔導並限期提送清理計畫書，原告仍未依法清理該等地號堆置之事業廢棄物，被告遂依廢棄物清理法等規定辦理，於法並無不當。又本案辦理流程，均無原告所提未依程序辦理等情事，而原告違法堆置大量事業廢棄物於未經許可之土地，業已違反廢棄物清理法第71條、行政執行法第27條及同法第29條等相關規定，被告依法函請原告繳納清除處理代履行費用，依法並無不當等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
四、上開事實概要欄所述之事實經過為兩造所不爭執，並有花蓮縣議會100年4月20日「為維護花蓮縣境內環境，並協助解決原告廢棄物處理之問題」專案會議紀錄、花蓮縣議會100年4月29日「為維護花蓮縣境內環境，並協助解決原告廢棄物處理之問題」第二次專案會議紀錄、100年6月14日環保署廢棄物管理處召開原告許可變更審查案研商會議會議紀錄、臺灣花蓮地方法院101 年度簡字第70號刑事簡易判決、原處分、花蓮縣政府104 年4 月21日103 訴字第18號訴願決定（答辯卷第18頁、第20至21頁、第22至23頁、第25至27頁、本院卷第13至19頁）等影本在卷可稽，自堪認為真正。
五、本件爭點厥為：原告不服原處分，依原處分之教示提起訴願，被告未依行政執行法第9 條規定聲明異議程序而依訴願程序辦理，訴願機關並作成訴願決定不受理，是否有誤？本院判斷如下：
㈠按廢棄物清理法第71條第1 項、第4 項分別規定：「（第1
項）不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得命事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理。屆期不為清除處理時，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用。屆期未清償者，移送強制執行；直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得免提供擔保向行政法院聲請假扣押、假處分。」「（第4 項）直轄市、縣( 市) 主管機關或執行機關代為清除、處理第1 項廢棄物時，得委託適當公民營廢棄物清除處理機構清除、處理之。」。次按行政執行法上所稱之「代履行」，為間接強制方法之一，係指義務人依法令或本於法令之行政處分，負有行為義務，經於處分書或另以書面限定相當期間履行，並於上開文書載明不依限履行時將予強制執行之意旨，逾期仍不履行，其行為能由他人代為履行者，由執行機關委託第三人或指定人員代履行之，行政執行法第27條、第28條第1 項第1 款及第29條第1 項分別有明文規定。同法第29條第2 項規定「前項代履行之費用，由執行機關估計其數額，命義務人繳納；其繳納數額與實支不一致時，退還其餘額或追繳其差額。」係為避免執行機關代履行後，義務人無力繳納或拒不繳納費用而失去代履行之目的，故在執行機關代履行前，即得估計其數額，命義務人應先行繳納（該條立法理由參照），如義務人逾期未繳納者，依同法第34條規定，移送行政執行處依第2 章（即公法上金錢給付義務之執行）之規定執行之。另依行政執行法施行細則第1 條規定：「本細則依行政執行法（以下簡稱本法）第43條規定訂定之。」第32條規定：「執行機關依本法第29條第1 項規定，委託第三人或指定人員代履行時，應以文書載明下列事項，送達於義務人：一、執行機關及義務人。二、受委託之第三人或指定之人員。三、代履行之標的。四、代履行費用之數額、繳納處所及期限。五、代履行之期日。」查被告針對原告非法堆置事業廢棄物部分，分別於103 年3 月28日、5 月1 日、5 月23日、7 月1 日共計4 次函請原告提送清理計畫，而原告所提之廠外廢棄物清理計畫書又以該公司為廢棄物處理機構，惟該公司當時已非屬合法處理機構，依環保署103 年1 月13日環署廢字第1030002433號令所示（見被告答辯卷第52頁），原告所提計畫非屬具體可行，有被告前開4 次函文在卷為憑（見被告答辯卷第58至61頁）。本件係因原告所提清理計畫書非屬具體可行，被告遂以原處分，請原告於103 年7 月30日前繳納非法棄置事業廢棄物代履行清理費用。而原告未遵限清除、處理改善完成，被告究係採行廢棄物清理法第71條規定之代為清除、處理，並以行政處分之方式向其求償清理、改善及衍生之必要費用之途徑，抑依行政執行法之相關規定，預估必要之代履行費用，發執行命令之方式處理，應擇一為之，非得二者同時為之，合先敘明。
㈡次按行政執行法第9 條規定：「（第1 項）義務人或利害關係人對執行命令、執行方法、應遵守之程序或其他侵害利益之情事，得於執行程序終結前，向執行機關聲明異議。（第2 項）前項聲明異議，執行機關認其有理由者，應即停止執行，並撤銷或更正已為之執行行為；認其無理由者，應於10日內加具意見，送直接上級主管機關於30日內決定之。」係對行政執行之程序行為不服之救濟方法，旨在撤銷、更正或停止執行行為，不涉及行政實體法上判斷，得依上開規定聲明異議之事項，以針對執行命令、執行方法、應遵守之程序等執行程序上之措施為限。而行政執行法第29條規定代履行執行費用之預估及繳納係在執行程序終結前所為之執行行為，義務人對該執行方法如有不服，應依行政執行法第9 條規定之特別救濟程序聲明異議。又該條所稱「直接上級主管機關」係指業務監督之上級機關。依「花蓮縣政府組織自治條例」及「花蓮縣環境保護局組織規程」規定，花蓮縣政府為被告業務監督之上級機關，故被告之「直接上級主管機關」即為花蓮縣政府。
㈢復按行政執行法第9 條規定旨在明定義務人或利害關係人對於執行命令、執行方法、應遵守之程序或其他侵害利益之情事，如何向執行機關聲明異議，以及執行機關如何處理異議案件之程序，並無禁止義務人或利害關係人於聲明異議而未獲救濟後向法院聲明不服之明文規定，自不得以該條規定作為限制義務人或利害關係人訴訟權之法律依據，是在法律明定行政執行行為之特別司法救濟程序之前，義務人或利害關係人如不服該直接上級主管機關所為異議決定者，仍得依法提起行政訴訟，至何種執行行為可以提起行政訴訟或提起何種類型之行政訴訟，應依執行行為之性質及行政訴訟法相關規定，個案認定。其具行政處分之性質者，應依法踐行訴願程序，自不待言（最高行政法院97年12月份第3 次庭長法官聯席會議決議意旨參照）。行政執行法上之執行行為若具有行政處分之性質，因行政執行法並無排除適用聲明異議程序之特別規定，依訴願法第1 條第1 項但書之規定，自仍應一體適用聲明異議之程序救濟。準此，對於行政執行法上具有行政處分性質之執行行為，義務人若有不服，得依行政執行法第9 條之規定聲明異議，倘經該直接上級主管機關作成異議決定，義務人仍表不服，應依法踐行訴願程序後，以執行機關為對造，依行政訴訟法相關規定提起行政訴訟。而行政執行法第29條規定代履行執行費用之預估及繳納具有行政處分之性質，義務人若有不服，自應依上開救濟程序辦理。另按行政程序法第99條規定：「對於行政處分聲明不服，因處分機關未為告知或告知錯誤致向無管轄權之機關為之者，該機關應於10日內移送有管轄權之機關，並通知當事人。前項情形，視為自始向有管轄權之機關聲明不服。」是行政處分如未為救濟之告知，或告知內容有誤，應依行政程序法第99條規定辦理。
㈣經查，原處分就執行機關及義務人記載為兩造，另就「受委託之第三人或指定之人員」、「代履行之標的」、「代履行費用之數額」、「繳納處所」、「繳納期限」及「代履行之期日」等項目係分別記明：「依政府採購法相關規定，委託合法之公民營廢棄物清除處理機構代為清除處理」、「原告於花蓮縣吉安鄉光明段546 、547 、548 等地號非法棄置事業廢棄物之清除處理」、「3 億4,616 萬元」、「花蓮縣環境保護局（即被告）」、「103 年7 月30日」、及「依完成招標簽約日期」（見本院卷第13至14頁），足見原處分係延續命原告提出清理計畫並予清理之前處分，依行政執行法第29條所規定之執行機關為進行執行程序，命義務人繳納代履行之費用情形，原告如有不服，得依行政執行法第9 條規定以資救濟。是原處分係依行政執行法第29條之規定命原告繳納代履行費用，而非依廢棄物清理法第71條之規定，命原告繳納已清理之費用，應可認定。揆諸前揭規定及說明，被告依行政執行法施行細則第32條規定之記載方式作成原處分，限期命原告先行繳納代履行費用，因原處分同時具有執行命令及行政處分之性質，原告不服原處分，應先依行政執行法第9 條規定聲明異議，被告認其有理由者，應即停止執行，並撤銷或更正已為之執行行為；認其無理由者，應於10日內加具意見，送直接上級主管機關花蓮縣政府於30日內決定之。原告若對異議決定不服，須依法踐行訴願程序後，再以被告為對造提起行政訴訟。原處分雖載明「對本處分若有不服者，得自本處分送達翌日起30日內，繕具訴願書逕送本局審查後，再轉送花蓮縣政府審議。」告知錯誤之救濟方式，惟依行政程序法第99條規定，被告及花蓮縣政府對於原告所提起之訴願，仍應依行政執行法第9 條規定聲明異議之程序辦理，並視為原告自始向有管轄權之機關聲明不服，原告並無遲誤不服期間可言，且被告原處分教示救濟方法錯誤，原告依其教示方法為不服之救濟方式，自不得謂原告未依法表示不服，而剝奪原告之救濟權利。
㈤從而，因原處分同時具有執行命令及行政處分之性質，原告不服原處分，被告仍應依行政執行法第9 條規定聲明異議之程序辦理，若認原告之聲明異議無理由時，再由被告直接上級主管機關花蓮縣政府作成異議決定，原告對該異議決定如有不服，應依法提起訴願，再循序提起行政訴訟。是本件花蓮縣政府對於原告因原處分錯誤之教示（告知原告如不服應提起訴願）而向該府提起之訴願（見訴願卷第249 至251 頁），未依行政程序法第99條規定，移送有管轄權之機關即被告依行政執行法第9 條規定聲明異議之程序辦理，並通知原告，卻逕行作成訴願不受理決定，自有違誤，原告請求撤銷訴願決定，為有理由，應由本院將訴願決定予以撤銷，由訴願機關花蓮縣政府依上開行政程序法第99條規定辦理，以維法制。
㈥至原告請求撤銷被告原處分，因該處分係兼具有執行命令之性質，原告不服，應依行政執行法第9 條規定聲明異議之程序辦理，再循序提起訴願及行政訴訟，有如上述，是原處分之合法性仍有待被告或花蓮縣政府對於原告之聲明異議詳予審酌後作成適法決定，現階段尚不得由本院逕為審酌判斷，附此敘明。
六、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法、訴訟資料及其他實質上之爭執，經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　104　 年　　11　　月　　5　　 日臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官　曹 瑞 卿
法 官 許 瑞 助
法 官 王 俊 雄
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　104 　年　　11　　月　　5 　　日書記官 鄭 聚 恩