臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)104年度訴字第878號

• 裁判案由: 有關人民團體事務
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 105 年 06 月 30 日
• 當事人: 大同股份有限公司

臺北高等行政法院裁定
104年度訴字第878號原 告　大同股份有限公司關係企業工會
代　表　人　林慶男
被 告　臺北市政府勞動局
代　表　人　賴香伶（局長）
上列當事人間有關人民團體事務事件，原告不服臺北市政府中華民國104年5月7日府訴三字第10409062200號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、緣訴外人財團法人大同聯合職工福利委員會（下稱大同聯合職福會）第14屆委員任期於民國100年4月22日屆滿，大同聯合職福會乃以101年7月11日福利發字第10100008號函檢送其改選後之第15屆委員及會務人員名冊等送請被告備查，經被告（按改制前為臺北市政府勞工局）以101年7月18日北市勞資字第10136048600 號函復收悉在案。其間，被告就有關事業職工福利委員會（下稱職福會）委員改選時，工會組織如係為公司具控制與從屬關係企業或工廠為組織區域所成立之關係企業工會，可否參與推派職福會工會代表疑義，以100
年10月21日北市勞資字第10038771600號函（下稱被告100年10月21日函）請勞動部（按改制前為行政院勞工委員會）釋示，經勞動部以101年2月10日勞福1 字第1010135078號函（下稱勞動部101年2月10日函）復略以，職福會勞方代表委員之產生，於已組織工會之事業單位中，仍應以廠場工會或事業單位工會為推選主體。嗣原告以大同聯合職福會及財團法人大同股份有限公司職工福利委員會（下稱大同公司職福會）新任工會代表委員之分配，並無其推派之委員代表為由，以101年7月10日同工總字第2012073 號函請被告勿同意備查上開二職福會所報委員及主任委員名冊。被告就前開疑義，分別以101年7月18日北市勞資字第10136049100號及101年8
月10日北市勞資字第10130493400 號函請勞動部釋示，經勞動部分別以102年3月13日勞福1字第1020135229號及101年8
月15日勞福1字第1010076095號函（下分別稱勞動部102年3
月13日、101年8月15日函）回復在案。嗣被告以103年9月1
日北市勞資字第10335584100 號函請大同聯合職福會依前開勞動部102年3月13日函意旨，由工會本自主原則，於103 年9 月26日前完成自行協調推選大同聯合職福會之勞方代表名額。大同聯合職福會並以103年9月26日大同人字第103022號函（下稱大同聯合職福會103年9月26日函，按該函將大同聯合職福會誤繕為「財團法人大同股份有限公司聯合職工委員會」）檢送其第15屆委員名冊請被告備查。嗣被告以103 年10月8日北市勞資字第10337078100號函（下稱被告103 年10月8 日函）請大同股份有限公司綜和訊電股份有限公司企業工會、新北市大同股份有限公司三峽廠工會、桃園縣大同股份有限公司桃園壹廠企業工會、桃園縣大同股份有限公司大園廠企業工會、綠能科技股份有限公司企業工會、大同股份有限公司企業工會（以上六工會下或合稱其他六工會）及原告等相關工會就前開大同聯合職福會第15屆委員名單表示意見，相關工會除原告表示不同意外，其他六工會皆同意，被告參酌相關工會回復意見，以103年12月5日北市勞資字第10338136100 號函（下稱系爭函一）同意備查。原告不服系爭函一，提起訴願，訴願程序中，被告以104年1月14日北市勞資字第10430363600 號函（下稱系爭函二）表示「第15屆聯合職福會委員任期於101年7月11日起」，原告對系爭函二亦表不服，併同提起訴願，經訴願不受理駁回後，遂就系爭函一、二提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張略以：
㈠大同聯合職福會103年9月26日函提報第15屆新任委員名單，被告行文相關工會，並於系爭函一說明其係依彙整相關工會意見後，採多數決意見而同意第15屆新任委員名單；次以大同聯合職福會第15屆委員（即法院登記之財團法人董事）之變更，係屬勞動業務財團法人監督準則（下稱勞動財團監督準則）第12條第1 項規定「設立許可事項有變更」，大同聯合職福會須報請被告，而被告以系爭函一同意新任委員名單等，後續法院才能依民法第59條規定，同意大同聯合職福會變更原法院登記之財團法人董事名單，依訴願法第3條第1項、最高行政法院50年判字第43號判例意旨，足見系爭函一即係行政處分。訴願決定以系爭函一核其性質應屬觀念通知等語，而為不受理決定，除與本件事實有悖，且違反訴願法第3條第1項之規定。
㈡系爭函一擅自以委員名單為其他六工會同意，僅原告聲明不服表示不同意，依回復意見採多數決法則而同意備查，此項多數決法則顯非行政程序法第4 條「法律及一般法律原則」，自是違法。且當工會有兩個以上時，職福會之工會代表如何分配，並無包括職工福利金條例在內之相關法令有明文規定。且因工會為法人，彼此互不隸屬亦無權利義務關係，不同工會間之決定，無拘束其他工會之效力，系爭函一卻以相關工會回復意見採多數決，亦有違工會法第2 條法人之獨立性甚明。
㈢大同聯合職福會工會代表10人，原告依職工福利委員會組織準則（下稱職福會組織準則）第2 條第4款、第5款及大同聯合職福會組織章程（下稱組織章程）第5條第2項之規定，以原告組織範圍所轄廠區人數比例計算應分配5 名委員，並將5 名委員名單提報給大同聯合職福會。但大同聯合職福會未經原告同意，即將原告名額減為2 名，並自行以原告所提報委員之首2 名為新任委員等，此舉明顯違反組織章程第5 條「得經協調成立而變更之」之規定。而被告除無視上開規定外，亦未依勞動部103年3月13日函示意旨，依大同聯合職福會組織章程第2條、第5條規定協調推選勞方代表委員，而以無法律依據之工會回復意見採多數決方式，決定新任委員名單，不但違反組織章程之規定，且也侵害原告自主決定權利。
㈣大同聯合職福會係依職工福利金條例等相關法令設立，並向法院登記為具公益性之財團法人，依職福會組織準則第11條第2項、民法第59條、第61條第1項、勞動財團監督準則第12條第1 項規定，大同聯合職福會委員（即法院登記之財團法人董事）之變更，須經主管機關許可，其新一屆委員始為合法選任，被告於103年12月5日以系爭函一同意備查大同聯合職福會第15屆新任委員名單，大同聯合職福會於103年12月25日召開第15屆第1次會議。而大同聯合職福會自設立以來，即以新任委員產生後召開本屆第一次委員會議之日為就職日，故該時日前第15屆委員會運作及會議當然因此而失效。是在系爭函一未被撤銷前，大同聯合職福會第15屆委員任期之起始基準日為103 年12月25日。詎被告無視於上述法律規定，以系爭函二決定大同聯合職福會第15屆會員任期於101年7月11日起，已對外直接發生法律效果之單方行政行為，同屬行政處分，且將原告第15屆勞方委員代表任期大幅縮短，致損害原告權利，亦已違法。
㈤是原告聲明：訴願決定及系爭函一、二均撤銷。
三、經查：
㈠按「職工福利金之保管動用，應由依法組織之工會及各工廠、礦場或其他企業組織共同設置職工福利委員會負責辦理；其組織規程由勞動部訂定之。」為職工福利金條例第5條第1項所規定。次按「本準則依職工福利金條例第五條規定訂定之。」「職工福利委員會除由事業單位指定一人為當然委員外，其餘委員依下列規定辦理：一、已組織工會者，委員之產生方式由事業單位及工會分別訂定。但工會推選之委員不得少於委員總人數三分之二。」「（第1
項）職工福利委員會應將下列事項，報請主管機關備查：……二、委員及會務人員名冊。……（第2項）前項第1款至第3 款如有變更，應報請主管機關備查。」為職福會組織準則第1條、第4條第1項第1款、第11條第1項第2款、第2項所規定。
㈡繼按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，……得向行政法院提起撤銷訴訟。」「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」分別為行政訴訟法第4 條第1項、第107條第1項第10款所規定。復依訴願法第3條第1項、行政程序法第92條第1項規定，所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。茍行政機關之行為未對外發生法律效果者，或僅為單純事實之敘述（或事實通知）或理由之說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敍述或說明而生何法律上之效果者，自非行政處分，人民即不得對之提起行政爭訟（最高行政法院44年判字第18號、62年裁字第41號判例意旨參照）；如對不得提起訴願之非行政處分，經訴願機關為不受理之決定後，復提起行政訴訟，乃不備起訴之要件，顯非合法，依前揭行政訴訟法第107條第1項第10款規定，予以駁回。至於已組織工會之職福會中委員之產生方式由事業單位及工會分別訂定，其中工會推舉改選產生者（前揭職福會組織準則第4 條參照），屬於私權行為，並為職福會自治之核心事項，有所異動時，依職福會組織準則第11條第2 項應將委員名單報請主管機關「核備」，徵諸其立法意旨，係為使主管機關確實掌握團體動態，並利主管機關建立資料，核與異動原因（推選）是否因違法而無效或得撤銷無涉。故報請案件文件齊全者，經主管機關核備時，僅係對資料作形式審查後，所為知悉送件之職福會選任委員名單事項之觀念通知，對該等委員之選任，未賦予任何法律效果，並非行政處分（最高行政法院105年度1月份第2
次庭長法官聯席會議〈下稱聯席會議〉決議意旨參照）。㈢關於原告請求撤銷系爭函一部分：
⒈被告系爭函一（本院卷第24至25頁），係針對大同聯合職福會103年9月26日函（本院卷第21至22頁，按該函將大同聯合職福會誤繕為「財團法人大同股份有限公司聯合職工委員會」，此可由該函末端之用印者係「財團法人大同聯合職工委員會」，及本院依職權查詢與大同股份有限公司有關之職福會除大同聯合職福會及大同公司職福會外，並無以「財團法人大同股份有限公司『聯合』職工委員會」為名者可證〈本院卷第79至80頁〉），檢送其第15屆委員名冊，而被告所為之備查，此可由系爭函一說明一已載明係依大同聯合職福會103 年9 月26日函辦理，及說明二載明大同聯合職福會報備第15屆委員名單，係經由各工會多次協商結果之推派勞方委員10席得知；且被告係以系爭函一就上開呈報大同聯合職福會第15屆委員名冊予以備查，並未就其中任何委員進行變更，則被告並無以系爭函一就大同聯合職福會自治之核心事項，即以工會推舉改選產生者（職福會組織準則第4 條參照）之私權行為以公權力介入並將以變更，揆諸前揭規定及聯席會議決議意旨，系爭函一係為使主管機關即被告知悉，俾便於必要時得採行其他監督方法之行政管理措施，核與大同聯合職福會委員之推選是否合法無涉，僅為觀念通知，並非對大同職福會或原告之請求有所准駁，尚不因該等文字敘述或說明而對原告產生法律上之效果，自非屬行政處分。
⒉按「勞動業務財團法人登記後，其設立許可事項有變更者，應於變更事項發生後30日內，檢具變更事項原因證明文件，報請主管機關許可變更。」固為勞動財團監督準則第12條第1 項所規定。原告執上開規定，主張大同聯合職福會第15屆委員（即法院登記之財團法人董事）之變更符合上開規定，大同聯合職福會報請被告以系爭函一同意新任委員名單等，後續法院才能依民法第59條規定同意大同聯合職福會變更原法院登記之財團法人董事名單，因而主張系爭函一即係行政處分云云。惟查，系爭函一僅係被告就大同聯合職福會依職福會組織準則第11條規定檢送第15屆委員名單予以備查，並非依勞動財團監督準則第12條第1 項規定報請主管機關許可變更，是原告此部分之主張容有誤解。縱以勞動財團監督準則第11條規定「勞動業務財團法人應自收受設立許可文書之日起30日內，向該管法院聲請設立登記，並於領得登記證書後10日內，檢具影本報主管機關備查。」於同準則第12條第1 項變更事項應為變更登記者準用之（同準則第12條第2 項規定參照），依上開規定演繹，勞動業務財團法人其設立許可事項有變更者，於時序上亦應先依同準則第11條規定向該管法院聲請變更登記，並於領得登記證書後檢具影本報主管機關即被告備查，是大同聯合職福會第15屆委員之變更本應先向法院辦理法人變更登記，此與被告以系爭函一備查程序完全無涉，即非如原告主張係因系爭函一備查產生法律上效果後，大同聯合職福會始得向法院聲請法人變更登記，是此部分之主張，與上開法令規定完全相悖，自無從執之為系爭函一係行政處分。
⒊原告繼以：被告擅自函詢大同聯合職福會全部具有法人獨立性之組成工會意見，並以多數工會同意、僅原告不同意為由，採多數決法則而同意備查，顯係違法行政程序法第4條「法律及一般法律原則」及工會法第2條法人之獨立性，是系爭函一自係違法云云為主張。惟查，當工會有兩個以上聯合組織職福會時，勞方代表如何分配，包括職工福利金條例在內之相關法令並無明文規定，此時宜由該等工會本自主原則自行協調之，此經勞動部102年3月13日函釋明在案（本院卷第19頁），且為原告據以主張。是被告於收受大同聯合職福會103年9月26日檢送第15屆委員名冊後，其為求審慎及避免日後發生爭執，以103年10月8日函請包括原告在內之相關工會表示意見（本院卷第23頁），嗣其他六工會表示同意（參訴願卷第103至108頁其他六工會函），原告表示不同意（參訴願卷第109至111頁原告函），被告在收受相關工會之回函後，於未變更任何委員之情況下，以系爭函一備查大同聯合職福會103年9月26日函檢送第15屆委員名冊。被告上開函詢相關工會之行政行為，已遵循公正、公開與民主之程序，確保依法行政之原則，以保障人民權益，提高行政效能，增進人民對行政之信賴，更對於當事人有利及不利之情形一律注意，實為行政程序法相關規定之具體展現（行政程序法第1條、第9條參照），並無原告所稱擅採多數決原則而違反行政程序法第4 條之規定。再者，被告係就大同聯合職福會之相關工會均進行函詢，並無獨漏原告不予函詢之情事，更無原告所稱違反工會法第2 條工會法人之獨立性之情事。尤有甚者，被告於進行上開函詢後，並未變更大同聯合職福會陳報第15屆委員名冊之任何委員，即被告並未對上開委員推選之團體自治事項以行政權予以介入，是系爭函一自非行政處分，原告此部分之主張，亦難憑採。
⒋原告續以：係原告依職福會組織準則第2條第4款、第5
款及組織章程第5條第2項之規定，計算大同聯合職福會勞方代表10人中原告應占5人，並將5名委員名單提報給大同聯合職福會，但大同聯合職福會未經原告同意，即將原告名額減為2名，並自行以原告所提報委員之首2名為新任委員等，此舉明顯違反組織章程第5 條「得經協調成立而變更之」之規定，被告以無法律依據之工會回復意見採多數決方式作成原處分一自係有誤云云為主張。惟查，原告向大同聯合職福會提報第15屆委員勞方代表5人，係大同聯合職福會以原告所提報委員之首2名為新任委員，並以103年9月26日函檢送被告備查，而被告於系爭函一並未變更任何代表，已如前述，故大同聯合職福會於第15屆委員推選後，雖應向主管機關即被告申請備查，然綜覽前述職工福利金條例、職福會組織準則等相關規定，尚無以備查之介入，始令其對外發生一定法律上效果之規定或意旨，是大同聯合職福會申請第15屆委員備查，當僅係供被告事後監督之用，是否准予備查，因無法律效果，均非行政處分；至於推選結果是否有違組織章程之規定，亦屬團體自治事項之範疇，被告行政權並無介入，是原告此部分之主張，亦難認系爭函一為行政處分。
㈣原告另以：依職福會組織準則第11條第2 項、民法第59條、第61條第1項、勞動財團監督準則第12條第1項規定，大同聯合職福會委員（即法院登記之財團法人董事）之變更，須經被告許可，其新一屆委員始為合法選任，被告以系爭函一就大同聯合職福會第15屆新任委員名單予以備查，大同聯合職福會於103年12月25日召開第15屆第1次會議，自應以該日為第15屆委員任期之起始基準日，詎被告無視於上述法律規定，以系爭函二決定大同聯合職福會第15屆會員任期係於101年7月11日起，除將原告第15屆勞方委員代表任期大幅縮短，致損害原告權利，且已對外直接發生法律效果之單方行政行為，亦屬行政處分云云為主張。經細繹系爭函二，其內容僅係被告復知大同聯合職福會詢問其第15屆委員任期之起始基準日等疑義之處理情形，核其性質係屬事實敘述及理由說明之觀念通知，並非行政處分。而職福會組織準則第11條第2 項係規定職福會應報請主管機關備查之規定，民法第59條、第61條第1 項則分別為財團於登記前應得主管機關之許可、財團設立之應行登記事項，均無原告主張「大同聯合職福會委員之變更，須經被告許可，其新一屆委員始為合法選任」規定之法律效果；至於勞動財團監督準則第12條第1 項規定與本件無涉，亦已如前述，是原告之上開主張，亦無從為系爭函二係行政處分之認定。
四、綜上所述，原告之主張均於法有違，是其經訴願機關為不受理之決定後，復提起本件行政訴訟，請求撤銷訴願決定及系爭函一、二，揆諸首揭規定及聯席會議決議意旨，乃不備起訴之要件，顯非合法，復無從補正，自應予以駁回。
五、據上論結，本件原告之訴為不合法，依行政訴訟法第107 條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中　　華　　民　　國　　105　 年　　6　　 月　　30　　日臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官　胡　方　新
法 官　李　君　豪
法 官　鍾　啟　煌
上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中　　華　　民　　國　　105　 年　　6　　 月　　30　　日書記官　吳　芳　靜