臺北高等行政法院判決

105年8月31日辯論終結

原告

中華工程股份有限公司

代表人

嚴雋泰（董事長）

原告

中華雙子星開發股份有限公司

代表人

沈慶京（董事長）

共同訴訟代理人

林石猛 律師

共同訴訟代理人

王信仁 律師

共同複代理人

張宗琦 律師

被告

臺北市政府

代表人

柯文哲（市長）

被告

臺北市政府捷運工程局

代表人

張澤雄（局長）

共同訴訟代理人

游成淵 律師

　黃士洋　律師

上列當事人間有關捷運場站聯合開發事務事件，原告不服交通部中華民國104年5月8日交訴字第1031300918號、第1031301041號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：本件原告中華工程股份有限公司代表人原為沈慶京，訴訟進行中變更為嚴雋泰；被告臺北市政府捷運工程局（下稱被告捷運局）於起訴時代表人為周禮良，訴訟進行中變更為張澤雄，分別業據新任代表人具狀承受訴訟（見本院卷二第255-257頁、第299頁），核無不合，依法應予准許，合先敘明。

二、事實概要：被告臺北市政府（下稱被告北市府）與交通部於94年8月18日簽訂「中正國際機場聯外捷運系統建設計畫三重站至台北特定專用區路段行政契約書」，經交通部指定被告北市府為「臺北市轄段」之土地開發主管機關。緣原告（原告中華工程股份有限公司為授權代表，原告中華雙子星開發股份有限公司屬其團隊）申請參與投資被告北市府委任被告臺北市政府捷運工程局（下稱被告捷運局）辦理之臺灣桃園國際機場聯外捷運系統臺北車站特定專用區C1、D1（東半街廓）聯合開發區（捷）用地土地開發案（下稱系爭開發案），由被告捷運局於民國101年10月28日召開審查及評選會議，並經被告北市府於101年11月13日並以府捷聯字第10130538702號函（下稱被告北市府101年11月13日函）通知原告評選結果略以：「投資申請人第一順位為以太極雙星國際開發股份有限公司為授權代表之團隊（下稱「太極雙星」），第二順位為以中華工程股份有限公司為授權代表之團隊（即原告），第三順位為以雙子星國際開發股份有限公司為授權代表之團隊」。因第一順位投資人太極雙星未與被告北市府完成簽訂投資契約書，被告捷運局於102年11月25日以北市捷聯字第10202474300號函（下稱被告捷運局102年11月25日函）通知第二順位之原告依序遞補，雙方並就審定條件於102年12月5日、103年1月27日、103年2月27日進行多次協商會議之後，經被告捷運局報經被告被市府核定原非原告開發建議書或於審查評選會議中承諾事項之審定條件，由被告北市府以103年9月5日府捷聯字第10302341600號函（下稱被告北市府103年9月5日函）檢附系爭開發案審定條件、投資契約書及市有土地合作投資協議書等文件，通知原告如有意見，應於書面通知送達翌日起10日內提出修正意見，否則應於書面通知送達翌日起30日內按審定條件簽訂投資契約書。原告乃以103年9月11日（103）中工法字第103102010026號函（下稱原告103年9月11日函）檢附修正意見表，惟被告北市府不同意接受其修正意見，爰以103年9月22日府捷聯字第10302309900號函（下稱被告北市府103年9月22日函）仍請原告依北市府103年9月5日函辦理簽約用印及繳款等相關事宜。嗣被告北市府以103年10月9日府捷聯字第10332987300號函（下稱被告北市府103年10月9日函）通知原告略以：因原告未於通知期限103年10月6日前完成簽約應辦理事項，依「臺北市政府甄選臺灣桃園國際機場聯外捷運系統臺北車站特定專用區C1、D1(東半街廓)聯合開發區（捷）用地土地開發投資人須知」（下稱系爭投資須知）十、簽約（二）之規定，視為放棄簽訂投資契約書權利，本府不負擔任何責任，申請保證金則無息退還等語。原告不服，前於103年10月2日對2名被告，逕依行政程序法第149條準用民法第184條第1項後段及大眾捷運系統土地開發辦法（下稱土開辦法）第18條規定，向本院提起一般給付訴訟，請求被告應依系爭投資須知等招商文件、投資計畫書及甄審委員會之審查結論擬定審定條件之投資契約書，並以審查結論為契約附件，通知原告辦理本件投資契約書締約（經本院103年度訴字第1492號判決駁回，並經最高行政法院於105年7月20日以105年判字第373號判決駁回原告上訴確定）。原告另就被告北市府103年9月5日函、103年9月22日函及103年10月9日函及被告捷運局103年10月14日新聞稿，提起訴願，因遭不受理，遂於104年7月2日向本院提起行政訴訟。

三、原告主張：

㈠、原告之公法上請求權基礎為行政程序法第149條準用民法第184條第1項後段，以及捷運土開辦法第18條：被告負有「不得故意以背於善良風俗之方法（包含違法手段）妨害契約合法締結」之義務，而原告自具有要求被告履行該項義務之請求權。當被告北市府以103年9月5日函、103年9月22日函與103年10月9日函違反此項義務時，被告自因違背行政程序法第149條準用民法第184條第1項後段之規定，負有強制締約義務，則原告自因此取得「請求被告等履行其所負之強制締約義務」之請求權，請求權依據即行政程序法第149條準用民法第184條第1項後段。

㈡、被告北市府103年9月5日函、103年9月22日函、103年10月9日函、被告捷運局103年10月14日新聞稿均屬行政處分：1.系爭投資須知九、（三）之規定中，所謂被告捷運局之「審查程序」，併指依捷運土開辦法、臺北都會區大眾捷運系統土地聯合開發投資申請案件審查及評選作業要點與臺灣桃園國際機場聯外捷運系統臺北車站特定專用區C1、D1（東半街廓）聯合開發區（捷）用地土地開發投資申請案件審查及評選作業原則之規定，由其召開相關機關，成立工作小組並擬定初審意見，以及交由甄審委員會評選之程序。復按促進民間參與公共建設法（下稱促參法）施行細則第41條之1規定，係限制被告北市府之審定條件裁量權，而系爭土地開發案之投資契約內容，即應限定於徵求民間參與公告內容、招商文件、投資計畫書及綜合評審結果。因此，本件中原告與被告商議投資契約書之基礎審定條件，依系爭投資須知九、（三）及促參法施行細則第41條之1之規定，應當受該須知、招商文件、投資計畫書及本件甄審委員會之審查結論所拘束。被告北市府103年9月5日函設定系爭土地開發案甄審程序之綜合評審結果所無之審定條件，應係就原先已確定之投資契約權利義務內容，對原告額外地附加原投資契約所無之權利義務，乃具拘束性地變更原先投資契約所確定之權利義務內容，且此10項審定條件，未經原告所同意，因此係被告北市府單方就具體事件，所為具法效性之公法上外部性意思表示，應屬行政程序法第92條第1項之行政處分。

2.被告北市府以103年9月22日函駁回原告103年9月11日函所提出之合理審定條件，中止與原告就審定條件之協商。此項行政行為，乃係「駁回原告請求協商」之申請，單方而未經原告合意即形成「原告無法再與被告北市府，就本件投資契約之審定條件進行協商程序」之法律效果，且重行對被告北市府103年9月5日函為拘束性地確認，應為行政處分。

3.被告北市府103年10月9日函係廢止原告第1順位投資申請人法律地位，具規制性，而為廢止行政處分。大眾捷運系統土地聯合開發投資架構，係由主管機關經過前階段之甄審程序，評定投資申請人之優先順位，此係就大眾捷運系統土地聯合開發案之具體事件所為之單方決定，而授予第1順位投資申請人展開後續投資議約之機會，亦賦予遞補人得請求透過進一步的協商與締約，穩固其與被告北市府間之契約權利義務之請求議約與締約權，此為「授益行政處分」。被告北市府以103年10月9日函認原告未達成被告北市府103年9月5日函所揭示10項恣意且違法審定條件，其第1順位投資申請人之法律地位因此喪失，應屬授益行政處分之廢止。且被告北市府101年11月13日函乃以太極雙星國際開發有限公司為相對人，通知該公司本件投資案之評選結果，其中「說明四、」載有救濟教示之記載。可知被告北市府亦認為通知太極雙星公司為第1順位投資申請人之被告北市府101年11月13日函，性質上為行政處分（且為「授益處分」）。準此，被告捷運局102年11月25日函，性質上亦為通知原告遞補為第1順位投資申請人之授益處分，應屬無疑。依現行法制，並無授益處分「自動失其效力」之規定，被告捷運局102年11月25日函係遭被告北市府103年10月9日函廢止而失其效力，被告北市府103年10月9日函性質屬行政處分。

4.被告捷運局103年10月14日新聞稿，乃屬宣告廢標自建之行政處分。該新聞稿乃被告北市府以大眾捷運系統之直轄市主管機關之地位，在執行機關被告捷運局之網頁上「宣布大眾捷運系統土地聯合開發案廢標」，以及「自建雙子星大樓」，故應屬被告北市府之行政處分，其法律效果應包含「第3順位投資申請人所具遞補資格之廢止」以及「本件大眾捷運系統土地聯合開發案之投資申請程序與後續締約程序之消滅」。若主管機關被告北市府無透過具法效性之單方行政行為，則無法造成諸如第3順位投資申請人遞補資格之廢止、本件大眾捷運系統土地聯合開發案之投資申請程序與後續締約程序之消滅等法律效果之變動。因此，原處分之廢標自建，應係行政程序法第92條第1項之行政處分。

㈢、被告北市府103年9月5日函、103年9月22日函、103年10月9日函、被告捷運局103年10月14日新聞稿均屬違法行政處分，應予撤銷：

1.被告北市府103年9月5日函係於103年9月5日作成，但「臺北市臺北都會區捷運工程與土地開發共構費用分攤原則」，係於103年9月22日以捷運局（103）北市捷聯字第10330476600號函公布。此項自治規則原為「捷運工程與聯合開發共構費用分攤原則」，於103年9月22日始修正並更名為「臺北市臺北都會區捷運工程與土地開發共構費用分攤原則」。被告北市府103年9月5日函第2點審定條件揭示核算歸墊費用之基準，係以當時尚未修正發布之「臺北市臺北都會區捷運工程與土地開發共構費用分攤原則」作為處分內容，強要原告納為歸墊費用之核算基準，顯屬違法行政處分。

2.被告北市府無權作成103年9月5日函、103年9月22日函，乃違反捷運土開辦法第18條之程序及法定管轄。依捷運土開辦法第18條規定，應由「捷運局」通知原告簽訂投資契約，惟被告北市府103年9月5日函卻以被告北市府作為通知主體，顯然違反捷運土開辦法第18條。實則，被告北市府現已授權被告捷運局為執行機關，嗣又出爾反爾，自行發文，亦有違行政程序法第8條之誠信原則。

3.被告北市府103年9月5日函、103年9月22日函創設甄審結論所無之條件，應屬違法。行政處分具「構成要件效力」，前階段甄審審查結論處分作成後，其構成要件效力持續拘束後階段之行政契約程序，易言之，本件雖仍須雙方議約程序始得訂立行政契約，惟此一協商議約程序，皆須受前階段甄審審查結論處分之構成要件效力拘束。據此，被告北市府101年11月13日函之甄審決定處分（含通知評定結果以及甄審決定審查結論），在未經被告北市府撤銷、廢止或未因其他事由失效前，其效力繼續存在，而本於處分構成要件效力，於後續投資契約議約與簽約階段時，其契約審定條件之作成與契約之權利義務內容，自應受該函之構成要件效力所拘束。被告捷運局召開評選會議後，函復被告北市府以被告捷運局101年11月13日函核定之甄審決定審查結論，依「甄選須知」九、（三）之規範，即應作為審定條件，納入投資契約之一部分。而被告北市府以103年9月5日函所提出之10項審定條件，非屬原告開發建議書或於審查評選會議中之承諾事項，且偏離102年12月5日、103年1月27日、103年2月27日雙向協商會議提出之審定條件內容，則應認為依行政程序法第149條準用民法第160條第2項規定，視為新要約而應進入協商議約階段。惟協商議約階段中，仍應依促參法施行細則第41條之1規定，協商之審定條件與議約內容，亦應受徵求民間參與之甄選須知等公告內容、招商文件、投資計畫書及綜合評審結果所拘束。從而，被告北市府所提出後續投資契約之審定條件與投資契約之權利義務內容，如非投資申請人開發建議書或於審查評選會議中之承諾事項，則視為新要約而應進入協商議約階段，惟協商議約內容仍不得悖於前階段甄審決定審查結論，更不得創設甄審決定審查結論所無之事項。

4.102年12月5日召開之「臺北車站C1/D1中華工程團隊開發建議書審定條件第1次會議」會議紀錄中，有關審定條件第1項疑義，經被告捷運局回覆：「本案因考量取得建照執照前，須先經都市設計審議或環境影響評估等申請及審查作業約需1年，隨即須投入大量資金開工興建，故要求投資人於簽約後1年內取得融資協議書」。就此，被告捷運局3次雙向協商會議中，屢次說明只要「原告簽約後1年內取得融資協議書」，即為已足，此一說詞，足構成信賴基礎。原告等信賴本件土地開發案之招商文件、被告北市府101年11月13日函甄審決定審查結論以及被告捷運局3次雙向協商會議之討論內容，且積極展開締約前準備與籌辦，已有信賴表現。且原告等對於本件之土地貢獻成本、建物貢獻成本、權益分配比例、開發後產權面積及總價值、開發權值分配結果亦有具體規劃。此一依已定計畫而可得預期之利益重要要件已然具備，客觀上可以合理期待其實現，係值得保護之信賴利益。詎被告北市府103年9月5日函、103年9月22日函，竟恣意更改為要求原告「於簽約前，在103年9月5日函作成後30日內，取得系爭開發案總開發成本新台幣653.42億之融資保證書」。不僅「融資協議書」更改成「融資保證書」，且時間點更從「簽約後1年」改為「於簽約前，在103年9月5日函作成後30日內」，係被告北市府以「違反信賴保護原則」之違法增加審定條件，妨害原告合法議約且締結本件正式投資契約之權利。

5.被告北市府103年9月5日函所揭示之10項審定條件內，第1項明文原告須完成合計不低於履約保證金之現金增資，並取得依中華信用評等長期評等「twAA」及短期評等「twA-1」以上等級之國內金融機構就本案土地開發計劃融資需求之融資保證書。而國內受理重大公共工程建設之鉅額融資貸款，符合中華信用評等長期評等「twAA」及短期評等「twA-1」以上等級之國內金融機構，約僅有12家金融機構。據此，若要排除銀行法第33條之3與銀行法第33條之3授權規定事項辦法第2條第2款、第4款對於同一法人或同一關係人之融資額度限制，須由財政部核准後，始得為之。又原告申請國家重大公共建設聯合融資貸款時，除依促參法第31條規定須先向金融監督管理委員會（下稱金管會）確認是否屬國家重大公共建設案，原告仍應檢附系爭土地開發案之投資契約書與金管會之確認函文予金融機構後，由金融機構發函予財政部申請排除銀行法第33條之3的授信金額限制後，金融機構始得依投資人與主管機關簽署及核定之投資契約書、土地開發計畫書、營運計畫書、財務計畫書等，辦理授信審查及聯合貸款授信條件研議。耗費時程，如加入主管機關處理時程，至少需1年以上。被告北市府103年9月5日函、103年9月22日函竟要求原告於30日內辦理653.42億「融資保證書」完畢，嚴重悖離現行銀行法令與作業實務，罹有裁量濫用瑕疵。且從103年9月5日當下至今，被告北市府一再推託、拒絕原告請求之被告北市府核定「土地開發計畫」，在無土地開發計畫書下，逕要求原告依違法之審定條件締約，顯屬違反捷運土開辦法第18條之規範。從而，不應有該條「視同放棄投資權」之法律效果適用。

6.行政機關欲以行政程序法第123條第5款規定，基於公共利益之考量而廢止合法授益行政處分，須從嚴認定「公共利益」及「如不廢止即致重大危害」之要件，不得任由行政機關空口泛稱而得廢棄合法授益行政處分之效力。且就公共利益以及重大危害之舉證活動上，依行政程序法第36條規定，行政機關必須負擔幾近真實而無其他合理懷疑證明度之客觀舉證責任。依營造業法第3條第1款規定，原告中華工程股份有限公司資本額為152.5億元，每股淨值為12.54元，總淨值為191.23億元，依營造業法上開規定，可承攬總金額即可3824.6億元；再原告中華雙子星開發股份有限公司規劃資本額60億元，每股淨值為10元，總淨值為60億，依淨值20倍計算，可營業總金額為1200億元，遠大於雙子星土地開發案總開發成本653.42億元。是被告北市府103年10月9日函，未就原告等欠缺財務能力盡其調查、證明之責，又與營造業法相悖，故並不合乎行政程序法第123條第5款之要件，顯屬違法，應予撤銷。

7.被告北市府103年10月9日函，實係被告北市府先設定103年9月5日函、103年9月22日函之10項違法審定條件，又以原告無能履行違法審定條件，而以此作為公共利益主要考量為由而廢止原告之被告捷運局102年11月25日行政處分。被告捷運局103年10月14日新聞稿則係在被告北市府103年10月9日函作成使原告之第1順位投資申請人法律地位遭到違法廢止後，無能另依被告北市府103年9月5日函相同條件去尋找可以達到要求之其他議約人而逕自宣告廢標自建，可認被告捷運局103年10月14日新聞稿亦以被告北市府103年10月9日函為基礎。因此被告捷運局103年10月14日新聞稿、103年10月9日函、103年9月22日函、103年9月5日函均屬連貫性之程序，而被告捷運局103年10月14日新聞稿、103年10月9日函係以被告北市府103年9月5日函、103年9月22日函為其處分原因，被告北市府103年9月5日函、103年9月22日函上揭所指摘之違法，應由被告北市府103年10月9日函、被告捷運局103年10月14日新聞稿所承繼，四者均須撤銷。

㈣、被告適用「甄選須知」十、（二）與捷運土開辦法第18條等規定有不當之違誤，本件係北市府以103年9月5日函、103年9月22日函提出違法審定條件使契約未能締結，本件並無「視為放棄投資權」之法律效果：

1.由法條規範體系可知，捷運土開辦法第18條係以「依第17條核定取得投資權之申請案件」作為適用之前提要件，是捷運土開辦法第18條所謂「審定條件」，自亦應係「依第17條規定作成之審查結論所擬定之審定條件」，即甄審委員會在依第17條審查各申請人之申請投資書件，就申請資料完成審查或評選後，即列出審查結論，此項審查結論應拘束後續審定條件之內容，始符法體系之一貫性。惟被告在工作小組初審意見中，從未納入要求原告提出「融資協議書」此等考量，甚至於甄審意見中從未出現「融資保證書」之文字。如認甄審委員會作成審查結論後，嗣後被告北市府、被告捷運局得以在嗣後附加初審意見或審查結論所無之審定條件，除非經第1順位投資申請人同意納入契約條款，否則實有違反信賴保護原則。遑論以此為由發動捷運土開辦法第18條、「投資須知」十、（二），令原告「視為放棄投資權」，顯屬違反誠信原則中之禁反言原則。

2.「投資須知」十、（二）之規範解釋，仍須參酌前後規範之文義以為判斷。對於「投資須知」十、（二）中所謂之「審定條件」，觀諸九、（三）之規定，即明言肯認「審查程序完成後，審查意見經報府核定即列為審定條件」。因此，本件中投資契約書之審定條件，依投資須知九、（三）及促進民間參與公共建設法施行細則」第41條之1之規定，應當受臺灣桃園國際機場聯外捷運系統臺北車站特定專用區C1、D1（東半街廓）聯合開發區（捷）用地土地開發投資人須知、招商文件、投資計畫書及本件甄審委員會之審查結論所拘束，不得超出上開文件內容。據此，審定條件係自投資申請之前階段甄審程序完成後，由甄審委員會所為之審查結論（即「甄選須知」九、（三）所謂「審查意見」），直接拘束被告北市府，被告北市府並應將審查結論核定為審定條件。亦即，「甄選須知」十、（一）與（二）解釋上係規定於投資申請案件之甄審程序完成後，將甄審程序之審查結論列為審定條件。此甄審程序之審查結論，其中如有第1順位投資申請人未承諾者，則若經第1順位投資申請人提出修正意見，而主管機關不同意接受時，第1順位投資申請人未於期限內簽訂投資契約書，始視為放棄投資申請人之法律地位。惟若主管機關所提出之「審定條件」，係逾越甄審程序之審查結論內容，非為臺北市獎勵民間參與交通建設甄審委員會所核定者，又非第1順位投資申請人所協商後同意者，則並無「甄選須知」十、（一）與（二）之適用，故原告未及履行而被告北市府拒絕締約時，不得謂為「視為自願放棄」第1順位投資申請人資格。

㈤、原告因被告捷運局102年11月25日函取得本件土地開發案第1順位投資申請人之法律地位後，原告與被告北市府即存有針對「公法上簽訂投資契約書法律關係」，本件即因此一法律關係發生爭執。因此，審定條件之作成或是否影響原告之第1順位投資申請權是否存在，乃公法上爭議，依行政訴訟法第2條規定，本得依法提起行政訴訟。故縱鈞院認被告北市府103年9月5日函、103年9月22日函、103年10月9日函、被告捷運局103年10月14日新聞稿均非行政處分，而不能對之提起訴願、撤銷訴訟及課予義務訴訟，亦應於上開審定條件之契約意思表示、「視為放棄投資權」之觀念通知或宣告廢標自建之觀念通知作成時，容許原告依行政訴訟法第8條第1項前段規定提起「一般給付訴訟」，始符合憲法第16條保障人民訴訟權之意旨及有權利即有救濟（無漏洞的權利保護）之法理。爰若先位聲明中，因認被告北市府103年9月5日函、103年9月22日函、103年10月9日函、被告捷運局103年10月14日新聞稿均非行政處分而無法循撤銷訴訟救濟時，也應當可依行政訴訟法第8條第1項前段規定提起「一般給付訴訟」，依上述原告主張此些行政契約意思表示或行政事實行為違法瑕疵，均得請求除去之，回復未為上揭4行政行為時之狀態等語，並聲明：先位聲明：⒈被告北市府103年9月5日函、103年9月22日函、103年10月9日函、被告捷運局103年10月14日新聞稿處分、交通部104年5月8日交訴字第1031300918號訴願決定及交訴字第1031301041號訴願決定均撤銷；

⒉被告應依系爭開發案甄審委員會審查結論即被告北市府101年11月13日函作成投資契約書之審定條件，並以審查結論為契約附件，作成通知原告簽訂市有土地合作投資協議書及簽訂投資契約書之行政處分。備位聲明：⒈被告北市府103年9月5日函、103年9月22日函、103年10月9日函、被告捷運局103年10月14日新聞稿均除去，回復未為上揭4行政行為時之狀態；⒉被告應依北市府甄選臺灣桃園國際機場聯外捷運系統臺北車站特定專用區C1、D1（東半街廓）聯合開發區（捷）用地土地開發投資人須知等招商文件、投資計畫書及甄審委員會之審查結論擬定審定條件之投資契約書，並以審查結論為契約附件，通知原告辦理簽訂市有土地合作投資協議書與投資契約書之議約及締約事項。

四、被告則以：

㈠、原告喪失優先締約地位，係因其不願同意被告所提出之審定條件，且未於法定期間內簽約，依法所生之效果，非因被告北市府函文所致。依捷運土開辦法第18條、甄選須知九、（三）及十、（二）規定，可知任何投資申請人於知悉審定條件之內容後，除逕為同意外，亦得提出修正意見，惟如所提出之修正意見不為被告所接受，而投資人亦不願於30日期間內表示同意審定條件者，依法視為放棄投資權（即簽訂投資契約之權利），以免雙方因意思表示不能一致而陷入僵局，使開發案無限期延宕而損及公益。被告北市府103年9月5日函及103年9月22日函，均係被告於議約過程中所為之要約，原告除有表達意見之機會外，更有決定是否接受條件之自由；而被告北市府103年10月9日函文則僅單純告知原告議約權已因前開期間經過而視為放棄之事實；被告捷運局103年10月14日新聞稿更僅是既成事實之陳述。準此，前開函文以及新聞稿，均非對外發生法律效果之決定，亦未使原告之權義發生得、喪、變更。實則，被告北市府本即可能不同意接受投資申請人對審定條件之修正意見，此為原告暨任何人於申請投資時，本已知悉之風險。原告於擬定審定條件之階段，即已多次參與會議討論並對審定條件提出意見，則在被告正式提出審定條件，經30日之期間後決定不與被告北市府簽約，依上規定，即生放棄投資權之效果，此係因原告之決定，本於上開法令所生之效果，非因前開函文所致，原告主張系爭函文為行政處分，且103年10月9日函發生廢止授益處分效力顯無理由。

㈡、被告所提出之「審定條件」並不受「審查意見」之拘束，且被告所提出之審定條件，均符合法令規範，且無裁量瑕疵：1.審定條件作為投資契約之一部，乃係依土開辦法第18條、甄選須知「一」、「九、（三）」、「十（一）、（二）」所擬定。準此，本於上開規範，被告有職權按大眾捷運系統土地開發案之規模及需求，針對投資申請人之條件，擬定最能符合公益目的之審定條件。又審查意見乃係甄審委員會於審查評選階段，針對各投資申請人提出之申請文件，依照固定之評分項目及計分方式（包含權重比例和適用順序）作出最終的評比結論，據以評選出最優申請人；而審定條件則係北市府於評選結束後之議約階段，考量最優申請人之主觀條件及議約當時之客觀狀況，研議出最妥適之審定條件並作為投資契約之約款，以確保最優申請人確有能力完成該開發案。故而，審查意見與審定條件彼此間雖有延續性，於研擬審定條件時得以審查意見作為參考，然並非拘泥於審查意見內容而不得作任何調整。

2.被告於研擬審定條件之過程中，共與原告進行3次雙邊協商會議，被告捷運局聘請之法律、財務顧問均參與會議，並使原告得於會後提出修正意見，令其有充分陳述意見之機會，是原告之程序權已獲確保，完全符合正當法律程序之要求。嗣後被告參酌原告及專家學者之意見、評估原告包括財務能力在內之整體狀況，並衡量公共利益之維護，最終作成10項審定條件，於程序上及實體上皆於法相合，並無任何裁量瑕疵。況且，原告擬援引作為契約內容之審查意見內容，本即包含對於原告履約能力之諸多質疑，凡此，均有待原告再行修正開發建議書，故可知「審查意見」本即無從直接作為契約條款內容。反之，被告應依審查結論所提出之質疑，逐一審查原告修正之情形，並要求原告予以說明、回應，再綜合公益之考量，以核定審定條件。

㈢、本開發案並無促參法之適用：本件係由被告北市府或其他私地主提供土地，投資人投入資金辦理開發興建，完成後依土地價值、投入資金換算並經雙方約定之權益分配比例，各自取得分回的土地和建物，並依投資開發契約之規範營運使用，此與促參法第8條第1項規範之態樣有別，自無促參法適用之餘地。且公部門與民間合作之土地開發案，並非當然適用促參法，仍須探究個案性質，實質認定是否合於促參法第3條之定義及第8條之參與方式。縱本件有促參法之適用，姑不論依促參法施行細則第41條之1亦無從得出原告所主張「投資契約內容應限定於投資計劃書及綜合評審結果」之結論，依促參法施行細則第22條第1項規定，亦可知被告基於公共利益、公平合理之考量，仍得不受招商文件內容之限制。尤其，本案在提出條件較原告為優之第1順位投資人出現不能履約之情事後，被告毋寧更有審慎評估之義務，針對原告財務條件並斟酌開發達成之公益需求，重行訂定審定條件，此亦符合公益、公平合理之原則，並無違反促參法可言。

㈣、被告北市府103年9月5日函所列審定條件二並無違誤，系爭開發案有關投資人應歸墊費用，係屬預估性質且尚未結算，故甄選須知十三、特別條款（十二）明定：「投資人應歸墊費用預估金額及時程如本須知附件5，實際金額及歸墊期限依本府捷運工程局核定為準」，依使用者付費之精神，被告提出投資人於簽約時繳交之歸墊費用金額，應以簽約時已完成之施工進度核算之審定條件，並無不當。故暫不論行政規則本非對外生效之規範，其計算方式既與甄選須知相符，自亦無違法或不當可言。被告北市府103年9月5日函以及103年9月22日函，並無管轄權之欠缺，前開函文均依甄選須知相關規範辦理，並無欠缺管轄權之問題等語，資為抗辯。並聲明：駁回原告之訴。

五、本件如事實概要欄所載之事實，有本院前案查詢表（第4頁）、被告北市府103年9月5日函（第51-54頁）、被告北市府103年9月22日函（第55頁）、被告北市府103年10月9日函（第56頁）、被告捷運局103年10月14日新聞稿（第57頁）、交通部104年5月8日交訴字第1031300918號訴願決定書（第59-63頁）、交通部104年5月8日交訴字第1031301041號訴願決定書（第64-65頁）、被告北市府101年11月13日函（第125-143頁）、被告捷運局102年11月25日函（第170頁）、捷運局召開臺北車站C1/D1中華工程團隊開發建議書審定條件第1、2、3次會議紀錄（第171-182頁）影本附本院卷一；交通部103年9月16日交路（一）字第1038700257號函（第127頁）、被告捷運局103年9月2日簽（第100-205頁）影本附本院卷二；臺灣桃園國際機場聯外捷運系統臺北車站特定專用區C1、D1（東半街廓）聯合開發區（捷）用地土地開發案審定條件（第570- 574頁）、臺灣桃園國際機場聯外捷運系統臺北車站特定專用區C1、D1（東半街廓）聯合開發區（捷）用地土地開發投資契約書（第576-598頁）、臺灣桃園國際機場聯外捷運系統臺北車站特定專用區C1、D1（東半街廓）聯合開發區（捷）用地土地開發案土地合作投資協議書（600-609頁）、臺北市政府甄選臺灣桃園國際機場聯外捷運系統臺北車站特定專用區C1、D1（東半街廓）聯合開發區（捷）用地土地開發投資人須知簽約之規定（第217頁）影本附訴願卷2-2第2卷；原告103年9月11日函（第455-458頁）影本附訴願卷4-4可稽，洵堪認定。是本件爭點厥在被告北市府103年9月5日函、103年9月22日函、103年10月9日函、被告捷運局103年10月14日新聞稿是否為行政處分？暨原告得否依土開辦法第18規定，為先、備位聲明第2項之請求？

六、本院判斷如下：

㈠、按為加強都市運輸效能，改善生活環境，促進大眾捷運系統健全發展，以增進公共福利，訂有大眾捷運法。依該法第2條前段規定：「大眾捷運系統之規劃、建設、營運、監督及安全，依本法之規定；……」第4條第1項規定：「大眾捷運系統主管機關︰在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府……」第7條第1項、第7項規定：「（第1項）為有效利用土地資源，促進地區發展，主管機關得辦理大眾捷運系統路線、場、站土地及其毗鄰地區土地之開發。……（第7項）第1項開發之規劃、申請、審查、土地取得程序、開發方式、容許使用項目、申請保證金、履約保證金、獎勵及管理監督之辦法，由交通部會同內政部定之。」依99年1月15日交通部交路字第0980085060號令、內政部台內營字第0980819917號令會銜修正發布之土開辦法第2條規定：「大眾捷運系統路線、場、站土地及其毗鄰地區土地之開發依本辦法之規定。」第3條第2款規定：「本辦法用詞，定義如下：一、開發用地：係指大眾捷運系統路線、場、站土地及其毗鄰地區之土地，經主管機關核定為土地開發之土地。二、土地開發：係指主管機關自行開發或與投資人合作開發開發用地，以有效利用土地資源之不動產興闢事業。」第4條規定：「（第1項）大眾捷運系統土地開發之主管機關，為各該大眾捷運系統主管機關或交通部指定之地方主管機關；其執行機構為各該大眾捷運系統主管機關所屬或許可之工程建設機構、營運機構或其他土地開發機構。（第2項）前項主管機關辦理本法所規定之土地開發事宜，得委任或委託執行機構為之。（第3項）前項情形，應將委任或委託事項及法規依據公告…」第14條第1項規定：「開發用地由主管機關自行開發或公告徵求投資人合作開發之。」第15條第1項規定：「主管機關依前條規定辦理徵求投資人時，申請人應於公告期滿後1個月內，依甄選文件備具下列書件各2份及申請保證金，向主管機關提出申請：一、申請書……二、申請人身分證影本、法人登記證明文件。三、財力證明文件或開發資金來源證明文件……」第16條第1項、第3項、第4項規定：「（第1項）依前條申請土地開發者應自公告期滿後4個月內提出開發建議書2份……（第3項）有2以上申請人申請投資時，除斟酌各申請人之開發能力及開發建議書外，以其開發內容對於都市發展之貢獻程度及其提供主管機關獲益較高者為優先考慮因素。」第17條第1項、第2項規定：「（第1項）執行機構受理申請投資土地開發案件時，應就申請投資書件先行審查……（第2項）執行機構受理前項完成補正之申請案件，應於3個月內會同有關機關就申請資料完成審查或評選，並報主管機關核定土地開發計畫。……」第18條規定：「依前條規定核定取得投資權之申請案件，由執行機構通知申請人依審定條件於書面通知到達日起30日內簽訂投資契約書，並繳交預估投資總金額百分之3之履約保證金。不同意主管機關審定條件或未於限期內簽訂投資契約書，並繳交履約保證金者，視同放棄投資權，執行機構得由其他申請投資案件依序擇優遞補或重新公開徵求投資人。」準此，大眾捷運系統路線、場、站土地及其毗鄰地區土地之開發，由主管機關公告徵求投資人合作開發，申請土地開發者除應甄選文件備具申請書、身分證明、財力證明等文件，且應提出開發建議書，由執行機構會同有關機關就上述申請資料完成審查或評選，並報主管機關核定土地開發計畫後，進入簽約程序。

㈡、次按臺北市臺北都會區大眾捷運系統土地開發實施要點第1點規定：「臺北市政府（以下簡稱本府）為推展臺北都會區大眾捷運系統土地開發，除依大眾捷運法、大眾捷運系統土地開發辦法（以下簡稱土地開發辦法）及臺北市臺北都會區大眾捷運系統開發所需土地協議價購優惠辦法（以下簡稱優惠辦法）辦理外，並依本要點規定辦理。」第2點規定：「本要點主管機關為本府，並委任本府捷運工程局（以下簡稱捷運局）執行，辦理有關土地開發規劃、徵求投資人、監督土地開發細部設計、施工及營運管理事宜。」被告北市府並以100年10月4日府捷聯字第10033859600 號公告（見本院卷一第197頁）：「……本府為主管機關之臺北都會區大眾捷運系統及臺灣桃園國際機場聯外捷運系統臺北市轄段土地開發案，其土地開發事項委任本府捷運工程局為執行機構辦理之。」被告北市府且依土開辦法及相關法令訂有系爭投資須知（見本院卷一第144-159頁）。依該須知第9點（甄選作業程序）第1款、第3款規定：「（一）本府捷運工程局對本投資申請案件之審查及評選，依『臺灣桃園國際機場聯外捷運系統臺北車站特定專用區C1、D1(東半街廓)聯合開發區（捷）用地土地開發投資申請案件審查及評選作業原則（詳本須知附件3）辦理』……（三）本府捷運工程局對投資申請案件之審查程序完成後，審查意見經報本府核定後即列為審定條件，由本府以書面通知獲得與本府簽訂投資契約書權利之投資申請人依審定條件簽訂投資契約書。」第10點（簽約）第1款、第2款規定：「（一）投資申請人對非其開發建議書或於審查評選會議中之承諾事項之審定條件有意見時，應於本府書面通知送達日翌日起10日內敘明理由提出修正意見，否則應於本府書面通知送達翌日起30日內按審定條件簽訂投資契約書……逾期視為放棄簽訂投資契約書權利，本府捷運工程局由其他申請案件依序擇優遞補或重新徵求投資人，申請保證金不予發還。（二）投資申請人對前述非其開發建議書承諾事項之本府審定條件於期限內面提出之修正意見，如本府不同意接受時，投資申請人仍應接受審定條件並於前述本府書面通知送達日翌日起30日內按審定條件簽訂投資契約書，逾期視為放棄簽訂投資契約書權利，本府不負擔任何責任，本府捷運工程局由其他申請案件依序擇優遞補或重新徵求投資人，申請保證金無息退還。」又依臺灣桃園國際機場聯外捷運系統臺北車站特定專用區C1、D1 (東半街廓)聯合開發區（捷）用地土地開發投資申請案件審查及評選作業原則（見本院卷二第54-63頁；下稱系爭評選原則）第1點規定：「臺北市政府捷運工程局（以下簡稱本府捷運工程局）為依大眾捷運系統土地開發辦法第17條受理申請投資土地開發案件，辦理甄選臺灣桃園國際機場聯外捷運系統臺北車站特定專用區C1、D1(東半街廓)聯合開發區（捷）用地土地開發投資申請案件審查及評選作業，特訂定本原則。」第4點第3款：「審查或評選程序：⒈本府捷運工程局受理本申請書件後，依本作業原則四、㈠之順序函申請案件之開發建議書會同有關機關進行審查……⒋審查及評選會議中評比……決定投資申請人順位。……」從而，系爭土地開發案之投資申請人，經審查及評選決定為第一順位者，僅取得簽訂開發契約之資格，並非獲選為第一順位或遞補為第一順位，即與被告北市府成立預約或投資開發契約，而係進入議約、訂約之階段，須俟該投資申請人接受被告北市府之審定條件、於該府書面通知到達日起30日內與該府簽訂投資契約書及繳交履約保證金後，始為系爭開發案之投資人，而有投資權（最高行政法院105年度判字第373號判決參照）。

㈢、關於先位之訴部分：

⒈訴之聲明第1項撤銷訴訟部分：

⑴、按行政訴訟法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」所謂「行政處分」，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。所稱「公權力措施」乃行政機關本於上下隸屬關係，所為之公法上行政行為；行政機關於平等關係中，即使屬公法關係，除非法律允許（包括法律之明文規定或自法律相關規定可推知），否則行政機關無從以行政處分單方對相對人為法律上規制。（參見最高行政法院101年度判字第936號判決及101年度裁字第2226號裁定意旨），是行政機關於行政法上所為之單方意思表示，如非行使公權力者，即非行政處分。而行政機關就法令所為釋示、或單純之事實敘述或理由說明，亦非對人民發生法律效果之單方行政行為，自非行政處分，故對於非屬行政處分之函文提起撤銷訴訟，其起訴即屬不備合法要件，又不能補正，應依行政訴訟法第107條第1項第10款裁定駁回之。

⑵、按土開辦法第1條、第3條第2款及第14條規定可知，捷運土開辦法係依大眾捷運法第7條第7項規定訂定，以有效利用大眾捷運系統路線、場、站土地及其毗鄰地區土地資源為目的，且由主管機關自行開發或與投資人合作開發之不動產興闢事業。承前所述，原告申請參與投資系爭開發案，經評選為第二順位投資申請人，並由被告北市府以101年11月13日函通知原告。嗣因第一順位投資人未與被告北市府完成簽訂系爭開發案之投資契約書，被告捷運局乃以102年11月25日函通知原告遞補，經對審定條件進行多次協商會議後，被告捷運局經報請被告北市府核定審定條件，由被告北市府以103年9月5日函，檢附系爭開發案審定條件、投資契約書及市有土地合作投資協議書等文件，通知原告如有意見，應於書面通知送達翌日起10日內提出修正意見，否則應於書面通知送達翌日起30日內按審定條件簽訂投資契約書。經原告以103年9月11日函略以「……貴府最後審定條件，並非貴府於100年10月20日公告本案投資人須知所規定之邀標條件……請貴府遵照投資人須知九、（三）規定及中工團隊修正意見核定審定條件，通知中工團隊修正意見核定審定條件，通知中工團隊簽訂投資契約書……」檢附修正意見表（即刪除被告北市府所提10項審定條件），未獲被告北市府同意，爰以103年9月22日函請原告仍依被告北市府103年9月5日函辦理簽約用印及繳款等相關事宜。因原告未於通知期限103年10月6日前完成簽約應辦理事項，被告北市府乃以03年10月9日函通知原告，依系爭投資須知十、簽約（二）之規定，視為原告放棄簽訂投資契約書權利，申請保證金無息退還等語。原告因就此締約爭議，提起本件行政訴訟。而既屬締約爭議事項，雙方即處於平等地位，依上述土開辦法及系爭投資須知等相關規定，亦未規範被告北市府於議約、締約過程，得以其單方之意思表示對原告權益為規制，是被告於此階段所為之單方意思表示，要非行使公權力，揆之上開說明，自不符行政處分要件。

⑶、經查，被告北市府為辦理系爭開發案，業訂定系爭投資須知，就系爭開發案採以契約方式實現，故不論係被告北市府抑或投資申請人，均應平等遵守該甄選須知之相關規範內容進行簽訂契約前之議約。原告因第一順位太極雙星放棄簽訂投資契約，始由被告捷運局依系爭投資須知第10點第2款規定通知第二順位之原告遞補。依被告北市府103年9月5日函載：「……本府針對非貴團隊對開發建議書或於審查評選會議中承諾事項決定本府最後審定條件(詳附件1；按10項審定條件)，貴團隊如有意見時，應於本府書面通知送達日翌日起10日內敘明理由提出修正意見，否則應於本府書面通知送達翌日起30日內按審定條件簽訂投資契約書……惟依「甄選須知」（即系爭投資須知，下同）十、簽約（二）之規定，如本府不同意接受修正意見時，貴團隊仍應接受審定條件並於前述期限內按審定條件簽訂投資契約書，逾期視為放棄簽訂投資契約書權利，本府不負擔任何責任，申請保證金則無息退還。……」核屬原告與被告北市府經多次會議協商後，由被告北市府依系爭投資須知第10點第1款規定，提出審定條件，告知原告簽訂系爭投資契約之要求，並予原告評估是否依審定條件締約，僅係契約簽訂前，議約過程中要約之表示，非屬行政處分。原告主張被告北市府103年9月5日函另設定系爭土地開發案甄審程序之綜合評審結果所無之審定條件，係就原先已確定之投資契約權利義務內容，對原告額外地附加原投資契約所無之權利義務，乃具拘束性地變更原先投資契約所確定之權利義務內容，且此10項審定條件，未經原告所同意，因此係被告北市府單方所為行政處分云云，乃其主觀見解，洵非可採。

⑷、次查，依被告北市府103年9月22日函載：「一、依中華工程股份有限公司103年9月11日（103)中工法字第1031O2O1OO26號函及103年9月15日（103)中工法字第103102010028號函辦理。二、有關貴團隊就本府於103年9月5日以府捷聯字第10302341600號函送達之審定條件所提修正意見……貴團隊要求本府應全部刪除審定條件之理由於法無據，且本府所核定之審定條件，係依據公共利益及評估貴團隊之各項契約履行能力後所訂定，尚符合本開發案「甄選須知」規定……經審慎評估並考量公共利益及市民期待後，決定仍維持本府審定條件，敬請貴團隊依前述103年9月5日函規定期限及簽約內容辦理簽約用印及完成規定繳款金額等相關事宜。三、依本開發案「甄選須知」十、簽約（二）之規定，因本府不同意接受貴團隊之審定條件修正意見，貴團隊仍需按前述103年9月5日函送達之審定條件，在103年10月6日前完成簽訂投資契約書要件，逾期則視為放棄簽訂投資契約書權利……」乃被告北市府針對原告不同意被告北市府前函載審定條件所提出之修正意見（參照民法第160條第2項規定，視為原告拒絕被告北市府上開要約，而為新要約），表明不予接受，核屬對原告之新要約之拒絕，自非行政處分。原告主張被告北市府103年9月22日函駁回原告103年9月11日函所提出之合理審定條件，中止與原告就審定條件之協商，係「駁回原告請求協商」之申請，單方而未經原告合意即形成「原告無法再與被告北市府，就本件投資契約之審定條件進行協商程序」之法律效果，且重行對被告北市府103年9月5日函為拘束性地確認，應為行政處分云云，亦屬其主觀己見，並無足取。

⑸、復查，依被告北市府103年10月9日函載：「……旨揭開發案，經本府以103年9月5日府捷聯字第10302341600號函友103年9月22日府捷聯字第10302309900號函，通知貴團隊應依本府103年9月5日函送之審定條件，辦理簽約用印及繳款事宜在案。二、因貴團隊未於通知期限103年10月6日前完成簽約應辦理事項，依『臺北市政府甄選臺灣桃園國際機場聯外捷運系統臺北車站特定專用區Cl、D1 (東半街廓）聯合開發區（捷）用地土地開發投資人須知』……十、簽約(二）之規定，視為放棄簽訂投資契約書權利，本府不負擔任何責任，申請保證金8,606萬9,987元則無息退還。……」乃係被告北市府單純陳述其先前之要約，已因原告遲未就審定條件為承諾之表示而失效，其等議約程序，依系爭投資須知十、簽約(二）規定，亦歸於終結等事實；原告被視為放棄簽訂投資契約書權利，並非因被告北市府為上開通知而發生，而係因原告未依被告北市府通知期限，依通知之審定條件簽訂投資契約所致，被告僅係將該事實以103年10月9日函通知原告，該函性質上應屬觀念通知，亦非屬行政處分。原告以被告北市府101年11月13日通知函末有教示得提出訴願救濟規定為據，主張被告捷運局102年11月25日函通知原告遞補為第一順位投資申請人，係屬授益處分，被告北市府103年10月9日函係廢止原告第一順位投資申請人法律地位，具規制性，而為廢止行政處分云云。惟如前述，本件無關原告是否為第一順位投資申請人之爭議，而係當事人確定後，進入締約階段之爭訟，原告係因有土開辦法第18條及系爭投資須知第10點第2款規定之不依審定條件與被告北市府簽約情事，致依該等規定終局喪失簽訂系爭投資契約權利，無待被告北市府另以意思表示形成之，自無原告所稱之廢止授益行政處分情事。遑論被告捷運局102年11月25日函僅係原告經遞補成為系爭土地開發案訂約對象之單純事實通知，並非授益處分（本院103年度訴字第1492號確定判決亦同此見解）；又有關系爭投資申請人之甄選，乃被告北市府依上述土開辦法、系爭投資須知及評選原則選擇訂約對象之方法，是被告北市府101年11月13日通知函亦只係將其未選擇原告為第一順位簽約對象之事實通知原告，在無法令依據之情況下，殊不因該通知函末教示有救濟規定，即使此締約前之對象選擇決定通知，具行政處分之性質。是原告上開主張並無可採。

⑹、再查，被告捷運局103年10月14日新聞稿，僅係該局對外說明系爭開發案，於前順位投資申請人均視同放棄簽訂投資契約後，被告北市府決定後續不再由第三順位遞補議約，未來將由市府主導投資興建方式辦理之事實說明，亦非行政處分。原告主張被告捷運局103年10月14日新聞稿，乃屬被告宣告廢標自建之行政處分，其法律效果包含第三順位投資申請人所具遞補資格之廢止，及「本件大眾捷運系統土地聯合開發案之投資申請程序與後續締約程序之消滅」，容未明依上開土開辦法第18條及系爭投資須知第10點第2款規定，係賦予被告於前順位投資申請人視同放棄簽訂投資契約後，有選擇依序「擇優」遞補或重新公開徵求投資人之裁量權，次順位之投資申請人並無請求遞補之權利。是原告此部分主張，仍無足取。

⑺、綜上，被告北市府103年9月22日函、103年10月9日函及被告捷運局103年10月14日新聞稿，均非行政處分；訴願決定不予受理，於法並無不合。原告先位之訴第1項聲明因訴訟要件不備，本應依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，以裁定駁回；惟因原告堅持主張此部分聲明與第2項聲明應整體觀察為一課予義務訴訟（見本院卷一第258頁、卷二第188頁104年9月8日、105年5月3日準備程序筆錄），考量訴訟經濟及卷證齊一，乃併以判決駁回之。

⒉訴之聲明第2項課予義務訴訟部分：

⑴、按「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」乃行政訴訟法第5條所明定。所謂「依法申請之案件」係指人民依據個別法令之規定，有向該管機關請求就某一特定具體事件作成行政處分，或應為特定內容行政處分之權利而言；而所謂「應作為而不作為」，則指行政機關對於人民之申請負有法定作為義務，卻違反此一作為義務而言。人民根據此項規定提起課予義務訴訟，係以依其所主張之事實，法令上有賦予請求主管機關作成行政處分或特定內容行政處分之公法上請求權為要件。

⑵、依土開辦法第18條規定：「依前條規定核定取得投資權之申請案件，由執行機構通知申請人依審定條件於書面通知到達日起30日內簽訂投資契約書，並繳交預估投資總金額百分之3之履約保證金。不同意主管機關審定條件或未於限期內簽訂投資契約書，並繳交履約保證金者，視同放棄投資權，執行機構得由其他申請投資案件依序擇優遞補或重新公開徵求投資人。」旨在明確規範大眾捷運系統土地開發之投資申請人，於收受執行機構通知，不同意主管機關審定條件或未於限期內簽訂投資契約書，並繳交履約保證金，乃視同放棄投資權之法律效果；並賦予執行機構於最優或第一順位投資申請人無法合法取得投資權時，得選擇由次優或第2順位投資申請人遞補，抑或重新公告徵求投資申請人之行政裁量權限。該法令僅規定應依審定條件通知投資申請人簽訂投資契約書，並未規範審定條件應如何作成之作為義務，且所稱之通知乃屬要約，並非行政處分，前已述及。是原告據土開辦法第18條規定，請求被告應依系爭開發案案甄審委員會審查結論即被告北市府101年11月13日函作成投資契約書之審定條件，並以審查結論為契約附件，作成通知原告簽訂市有土地合作投資協議書及簽訂投資契約書之行政處分，顯然不符前揭課予義務訴訟要件。原告提起此課予義務訴訟，為無理由，應予駁回。

㈢、關於備位之訴部分：

⒈訴之聲明第1項一般給付訴訟部分：

⑴、原告援引最高行政法院104年判字第209號判決：「……一般給付訴訟之功能，亦在使行政處分以外之公權力行政行為-如事實行為、單純高權行政等，亦得經由行政訴訟得到救濟。簡言之，人民請求內容，只要不屬於要求行政機關作成行政處分者，皆可提起一般給付之訴。……。國家之侵害行為如屬『行政事實行為』，此項侵害事實即屬行政訴訟法第8條第1項所稱之『公法上原因』，受害人民得主張該行政事實行為違法，損害其權益，依行政訴訟法第8條第1項規定提起一般給付訴訟，請求行政機關作成行政處分以外之其他非財產上給付，以排除該侵害行為。……」主張依公法上結果除去請求權，請求除去被告北市府103年9月5日函、103年9月22日函、103年10月9日函、被告捷運局103年10月14日新聞稿，回復該府未為上揭4行政行為時之狀態。惟該判決並未指明結果除去請求權之具體內涵。依前大法官陳敏所著行政法總論（第8版，第1254-1263頁），所謂「結果除去請求權」者，乃人民因其權利受公權力之違法干涉，請求排除該違法干涉之事實結果，以回復原有狀況之權利，是應具備下列要件：①須干涉人民之權利；②須為公權力之干涉；③須產生違法狀態；④須違法狀態尚在持續中。而該請求權之目的，在於排除違法行政行為之結果，以回復於違法干涉前存在之狀態。因在法治國家中，由公行政構成之違法狀況，不容其維持存在。且主張行政機關拒絕給與授益為不法者，人民不得行使結果除去請求權，蓋在行政機關違法拒絕之前，人民並未取得授益。

⑵、查被告北市府103年9月5日函係其與原告締結系爭投資契約前，由該府所提出之要約表示；被告北市府103年9月22日函乃被告北市府對原告新要約之拒絕；被告北市府103年10月9日函則僅係通知原告，因其未依被告北市府通知期限，依通知之審定條件簽訂系爭投資契約，而依系爭投資須知上述規定，而被視為放棄簽訂投資契約書權利之事實；被告捷運局103年10月14日新聞稿，亦只係該局對外說明系爭開發案，於前順位投資申請人均視同放棄簽訂投資契約後，被告北市府決定後續不再由第三順位遞補議約，未來將由市府主導投資興建方式辦理之事實，已如前述。經核上開函文均不涉被告以公權力干涉原告權利情事，自不符上揭公法上結果除去請求權要件。是原告據此請求權為上開請求，自無理由，應予駁回。

⒉訴之聲明第2項一般給付訴訟部分：

⑴、原告主張依土開辦法第18條規定，請求被告應依北市府甄選臺灣桃園國際機場聯外捷運系統臺北車站特定專用區C1、D1（東半街廓）聯合開發區（捷）用地土地開發投資人須知等招商文件、投資計畫書及甄審委員會之審查結論擬定審定條件之投資契約書，並以審查結論為契約附件，通知原告辦理簽訂市有土地合作投資協議書與投資契約書之議約及締約事項。惟土開辦法第18條規定，僅規範應通知申請人依審定條件於書面通知到達日起30日內簽訂投資契約書，並未課主管機關或執行機構應如何形成審定條件之作為義務；且原告僅經被告依土開辦法第18條後段規定通知遞補系爭投資申請人順位，而獲與被告北市府依該審定條件簽訂投資契約書之權利。至審定條件之擬訂則係被告依大眾捷運系統土地開發案之規模及需求，針對各別投資申請人之條件，考量符合公益目的而定，原告既非原評選之最優申請人，而係事後遞補，則評選階段之審查意見、針對太極雙星為投資申請人所定之審定條件，自非當然全然得適用於原告，是被告於通知原告遞補後，乃與原告進行3次協商會議，嗣始綜合公益之考量核定系爭審定條件，前亦述及。是原告基於土開辦法第18條規定為上開請求，顯然無據，並無可採。

⑵、再原告於本院105年8月9日準備程序終結後，始於105年8月24日之言詞辯論意旨狀之事實理由第三點稱：「本件原告公法上請求權基礎：行政程序法第149條準用民法第184條第1項後段……被告等均負有『不得故意以背於善良風俗之方法（包含違法手段）妨害契約合法締結』之義務，而原告自具有要求被告履行該項義務之請求權。當被告等以103.9.5函、103.9.22函與103.10.9函違反此項義務時，被告等自因違背行政程序法第149條準用民法第184條第1項後段之規定，負有強制締約義務，則原告自因此取得『請求被告等履行其所負之強制締約義務』之請求權，請求權依據即行政程序法第149條準用民法第184條第1項後段。」（見本院卷二第267、268頁），並於105年8月31日言詞辯論期日陳述：「我們引用王澤鑑大法官的以及吳庚大法官的見解，行政機關如果違反公序良俗，惡意侵害人民的締約權的話，是可以強制締約的，在釋字第457號解釋也是如此，國庫行政應該要受到平等原則的拘束。他們惡意違反平等原則，前面第一個廠商有救濟教示，後面第二個廠商就沒有救濟教示，恣意違反公共秩序侵害兩個原告的投資權，這時候依照行政程序法第149條準用民法第184條第1項後段，取得強制締約權。第184條第1項後段，依據民法第213條以回復原狀為原則、金錢賠償為例外，對原告的利益當然就是要求締約，這是我們訴之聲明的論據。我們先簡單補充說明，我們的請求權基礎為土開辦法第18條規定。」（見本院卷二第349頁）等語，復執行政程序法第149條準用民法第184條第1項後段為其請求論據部分，顯然與請求作成特定內容行政處分之課予義務訴訟無關。且因原告僅透過遞補程序而取得系爭簽訂開發契約之資格，而得與被告進入議約程序，並未與被告成立預約；亦即原告在收受被告依土開辦法第18條通知之審定條件之30日內，未於30日內同意審定條件，並繳交預估投資總金額百分之3之履約保證金前，被告北市府尚不負與原告締約義務，被告北市府以103年9月5日函、103年9月22日函與103年10月9日函向原告為要約、拒絕原告要約之表示及通知原告系爭議約結果，亦不生損害原告情事。原告執此為所提一般給付訴訟論據，仍無足取。況原告前依土開辦法第18條及行政程序法第149條準用民法第184條第1項後段，請求被告應依系爭投資須知等招商文件、投資計畫書及甄審委員會之審查結論擬定審定條件之投資契約書，並以審查結論為契約附件，通知原告辦理本件投資契約書締約部分，已經本院103年度訴字第1492號判決駁回，並經最高行政法院駁回原告上訴確定，有上述本院判決及最高行政法院105年度判字第373號判決（見本院卷二第137-172、332-344頁）在卷可憑。從而，原告此部分請求，亦無理由，應予駁回。

㈣、又本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊及防禦方法，及原告聲請調查⑴請向中華民國銀行商業同業公會全國聯合會、台北市銀行商業同業公會、原證14所列舉之12家銀行函詢「總開發成本超過100億之大眾捷運系統土地聯合開發案，於開發案之正式投資契約簽訂前，是否可能核發融資保證書？」、「是否存有總開發成本超過100億之大眾捷運系統土地聯合開發案，於開發案之正式投資契約簽訂前即核發融資保證書的先例？」、「總開發成本達653.42億以上之大眾捷運系統土地聯合開發案，是否為單一金融機構得有足夠資金以供融資？」、「如須由多家銀行聯合始得融資貸款，總開發成本達653.42億以上之大眾捷運系統土地聯合開發案，是否得於30日內通過聯貸授信審查並核發聯貸融資保證書？」、「如須由多家銀行聯合始得融資貸款，是否存有總開發成本653.42億以上之大眾捷運系統土地聯合開發案，於30日內通過聯貸授信審查並核發聯貸融資保證書的先例？」⑵請函詢財政部：「於審查促進民間參與公共建設法第31條排除銀行法第33條之3授信額度限制規定之核准處分，是否存有作業審查程序與作業時間於30日內審查完畢之行政先例？」⑶請被告提出102年12月5日、103年1月27日、103年2月27日原告與被告捷運局之歷次雙向協商會議錄音或錄影檔案光碟等事項，經本院審酌後，核與本件判決結果不生影響，故不逐一論究說明及調查，附敘明之。

七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第五庭