臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)104年度訴更一字第54號

• 裁判案由: 政府採購法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 104 年 09 月 10 日

臺北高等行政法院判決
104年度訴更一字第54號104年8月27日辯論終結原 告　大綜電腦系統股份有限公司
代　表　人　李志忠(董事長)
訴訟代理人　廖修譽　律師
被 告　新竹市警察局
代　表　人　陳耀南（局長）
訴訟代理人　鄭勵堅　律師
王靖夫　律師
上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國102 年10月25日訴1020171 號、訴1020172 號、訴1020173 號及訴1020174 號申訴審議判斷書，提起行政訴訟，經最高行政法院發回更審，本院更為判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告參與被告所辦理㈠民國100 年度擴大公共建設加強推動社區安全e 化聯防機制- 錄影監視系統整合、㈡99年度第二次推動社區安全e 化聯防機制- 錄影監視系統整合、㈢100 年度治安防治專案- 重要路口監視錄影系統、㈣99年度第三次推動社區安全e 化聯防機制- 錄影監視系統整合等4 項採購案（下或合稱系爭採購案），經被告分別以㈠竹市警後字第1020008940號函、㈡竹市警後字第1020008937號函、㈢竹市警後字第1020008941號函及㈣竹市警後字第1020008938號函（上開4 函下分別稱原處分1 、2 、3 、4 ；或合稱原處分）通知原告以其就系爭採購案均有政府採購法第101 條第1 項第3 款規定擅自減省工料情節重大之情形，將刊登政府採購公報（下稱公報）。原告對上開原處分均提出異議，經被告各以㈠102 年4 月9 日竹市警後字第1020012055號函、㈡102 年4 月9 日竹市警後字第1020012058號函、㈢102 年4 月9 日竹市警後字第1020012057號函、㈣102
年4 月9 日竹市警後字第1020012056號函（上開4 函下或合稱異議處理結果）均認異議無理由。原告再就上開4 件異議處理結果，向行政院公共工程委員會（下稱工程會）提出申訴，經工程會以㈠102 年10月25日訴1020171 號申訴審議判斷、㈡102 年10月25日訴1020172 號申訴審議判斷、㈢102
年10月25日訴1020173 號申訴審議判斷及㈣102 年10月25日訴1020174 號申訴審議判斷（上開4 項申訴審議判斷下或合稱申訴審議判斷）分別駁回原告申訴。原告對於申訴審議判斷均不服，合併提起行政訴訟，經本院102 年度訴字第1894號（下稱前一審）判決申訴審議判斷、異議處理結果及原處分均撤銷，被告不服，提起上訴，最高行政法院以104 年度判字第226 號（下稱前上訴審）判決將前一審判決廢棄，發回本院更為審理。
二、本件原告主張：
㈠前上訴審判決顯未辨明本件屬民事糾紛或行政不法，系爭採購案原招標光纜雖係以UCS 廠牌（下稱UCS ）為施作，惟當時因無法順利取得等因素，原告聽從訴外人即○○○○○○○承辦人劉順松之指示，由其聯繫訴外人顏錦銘介紹使用訴外人良泉工業股份有限公司（下稱良泉公司）提供之光纜方為變更。良泉公司除屬國內電線電纜知名廠商，參與多項公共建設實績外，其光纜亦已為許多政府機關監視系統採購所用，故係市場上具有相同功能及品牌保證之產品。系爭採購案係4 項採購案，非僅單一採購案，原告於最先送交驗收報告之1 項採購案，已提供良泉公司光纜之所有規格及符合契約之標準之相關檢驗證明，雖未依採購契約第16條第5 款規定作成書面紀錄及為契約之變更，然已經被告知悉並驗收完成，有書面記錄記載「審驗光纖布放纜線位置及數量……符合本局契約及規格協定施作」等字句，而驗收人員並非劉順松，亦非其一人可處理及驗證，且於驗收完成前，若有不符，皆可要求更換或減價，惟被告皆未提出要求，是原告當然認為良泉公司光纜係為符合兩造採購契約之要求。另本件後續維護保固亦由原告所承攬進行，就光纜之使用狀態，自有保固之責任，且自驗收後該光纜裝置迄今尚未出現因規格不符導致之故障或不能使用情事，足見「凱伏拉絲Aramid Yarn 」及「外覆PE防鼠咬」部分，尚不影響主要光纜之傳輸功能。況系爭採購案後之其他相關採購案件已經契約變更，亦同意使用良泉公司光纜為符合契約規範之產品，更得證明良泉公司之光纜非屬「劣品」。
㈡就前上訴審判決指稱前一審未審酌臺灣新竹地方法院102
年度訴字第5 號刑案（下稱相關刑案）偵審卷證部分，惟相關刑案目前僅為起訴階段，非已有確定判決，且未敘及以良泉公司光纜施作有何詐欺及偽造文書之犯行。而良泉公司光纜未符合投標內容及就部分功能未有完全符合規範之部分，亦僅餘行政程序疏失及民事債務不履行，究是否有刑責亦有待商榷。被告以未符合契約部分功能主張原告「擅自減省工料情節重大者」，直接加以停權，捨正常之民事處理方式於不顧，未符比例原則。又於被告作成原處分前，光纜之差異尚可經由鑑定驗證，當時原告亦同意負擔鑑定費用，就鑑定機關、採樣方式及鑑定內容得由被告提出要求，然被告未為探究，即稱係屬情節重大，亦有調查不周之情事。原告並未有債務不履行之意。至於是否涉及不完全履行，是屬私權糾紛而非公法爭議。被告加以混淆，而將原告列為不良廠商依政府採購法第101 條規定處分，顯屬不當。另原告採購良泉公司光纜時，並不知不具有防鼠咬及加強抗張纖維絲之功能，嗣經詢問良泉公司方知有差異，原告並無故意擅自減省工料而情節重大之情形。
㈢是原告聲明：申訴審議判斷、異議處理結果及原處分均撤銷。
三、被告則以：
㈠被告並未於驗收報告中簽認同意原告將原定之UCS 規格之屋外自持型光纜（下稱UCS 光纜）更換為良泉公司光纜。原告稱係聽從○○承辦員警劉順松之指示，由其聯繫顏錦銘介紹使用良泉公司光纜，卻未辦理契約變更，更可證明劉順松確與原告人員營私舞弊之事實，且相關刑案部分已經臺灣新竹地方法院檢察署（下稱新竹地檢署）檢察官起訴。本件應使用之UCS 光纜與良泉公司光纜係不同種類，良泉公司光纜確實欠缺「凱伏拉絲」（加強抗張纖維絲）及「外覆PE防鼠咬」（加強光纜使用壽命與安全性）等重要部分，其優劣會影響錄影監視系統之傳輸效率、壽命與安全性，並非原告所謂與招標規格光纜僅有少部分細項未符合。價格上，UCS 光纜成本單價每公尺新臺幣（下同）50元至60元，原告向良泉公司採購之光纜進價僅每公尺28元，原告以之替代UCS 光纜施作於系爭採購案，確有以劣品充當良品之情形，相關刑案起訴書遂有本件原告因而取得424,380 元不法價差之認定。至於另有他縣市警察局其他採購案採用良泉公司光纜，然與本件原告施作使用之良泉公司光纜規格、等級不同；又保固責任係本件契約之附隨義務，原告未使用UCS 光纜，則係主給付義務之違反，原告以其履行附隨義務推論其未違反主給付義務，自無足採，本件具不完全給付之問題，亦已另案提起民事訴訟。㈡原告以改用之良泉公司光纜迄今尚未出現因規格不符所導致之故障或不能使用，推論不影響主要光纖之傳輸功能，更係倒果為因。原告使用與採購契約約定不符之光纜，均未有任何文件或口頭陳述。本件係由劉順松先進行包含報驗資料之初步勘查並作成簽呈，再由其他人員進行現場驗收，現場驗收僅為抽驗，亦不會再行審核報驗資料，是以被告於驗收過程中僅劉順松有審查報驗資料，並知有光纜線材不符採購約規範之情形，其餘人員均不知悉，且相關刑案起訴書認定本件驗收確有劉順松及○○原告專案經理李輝雄等人違反政府採購法規定之情形。另因光纜等線材工項，於裝設完畢後亦已難予確認是否符合契約規範，自不能因該工作或物品曾經被告形式上驗收，推論被告已認可或同意變更原告提供材料之品質，而當然免除原告應負之責任。
㈢是被告聲明：駁回原告之訴。
四、上開事實概要欄所述之事實，有被告採購契約、財務結算驗收證明書、相關刑案起訴書、良泉公司光纖對照表、申訴審議判斷、異議處理結果及原處分等件附於原處分卷、申訴審議判斷卷及本院卷可稽。是本件應審酌之爭點即為：原告是否有違反政府採購法第101 條第l 項第3 款擅自減省工料情節重大者之情形。
五、茲就兩造之上開爭執，析述如下：
㈠按「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：……三、擅自減省工料情節重大者。……」政府採購法第101 條第1 項第3 款定有明文。
㈡經查，被告辦理系爭採購案，原告於投標時，提出將使用具有「凱伏拉絲」（加強抗張纖維絲）及「外覆PE防鼠咬」（加強光纜使用壽命與安全性）等重要部分及功能之UCS 光纜，並經被告審查合格，於得標後簽約時，已列入系爭採購案之契約文件內，為兩造所不爭執，嗣原告使用欠缺上開重要部分及功能之良泉公司光纜施作完成，已未能符合採購契約原有之約定，則就此以觀，被告作成原處分，通知原告以其就系爭採購案均有政府採購法第101 條第1 項第3 款規定擅自減省工料情節重大之情形，將刊登公報，已難認有何違誤。
㈢原告雖先以：被告招標時只有規格之要求，並未指定廠牌，其投標時確係以符合「凱伏拉絲」（加強抗張纖維絲）及「外覆PE防鼠咬」（加強光纜使用壽命與安全性）等重要部分及功能等規格之UCS 光纜為之，惟於施作時發現UCS 光纜取得困難，方以不具備上開功能之良泉公司光纜代之，其於驗收時均附有良泉公司產品之文件資料，且被告於驗收報告上均有諸如「審驗光纖布放纜線位置及數量……符合本局契約及規格協定施作」等字句之書面記載，是兩造間確已同意原告以良泉公司光纜施作之書面合意等情為主張。經核採購契約第16條第4 款業已約定「契約約定之採購標的，其有下列情形之一者，廠商得敘明理由，檢附規格、功能、效益及價格比較表，徵得機關書面同意後，以其他規格、功能及效益相同或較優者代之。……1.契約原標示之廠牌或型號不再製造或供應。2.契約原標示之分包廠商不再營業或拒絕供應。……。」第5 款規定「契約之變更，非經機關及廠商雙方合意，作成書面紀錄，並簽名或蓋章者，無效。」（參原處分1 卷第77頁反面；其餘原處分卷內亦有相同內容之契約）則由上開契約條款之文義解釋，原告以良泉公司光纜代替UCS 光纜，僅係於驗收時提出厚達數十張文件內夾代良泉公司光纜之產品說明、其上載有製造廠或委託機構為良泉公司之光纜檢驗記錄表、校正證書、校正報告、能力比對報告……等文件（參被告報驗資料卷第27至67、153 至175 、329 至341 、368 至394 頁），復核系爭採購案之所有驗收記錄、財物結算驗收證明書，亦未見原告表示係以良泉公司光纜代替UCS 光纜之相關記載，且遍閱本件全部卷證，均未見原告就其以良泉公司光纜取代UCS 光纜曾敘明理由，檢附規格、功能、效益及價格比較表，徵得被告書面同意後，並作成兩造均簽章之書面記錄；至於被告縱於驗收報告上均有諸如「審驗光纖布放纜線位置及數量……符合本局契約及規格協定施作」等字句之記載，亦難以此認定被告同意原告變更以良泉公司光纜進行施作。是原告主張本件業經被告書面同意變更契約等情，洵與採購契約之上開條款約定相悖，自無可採。
㈣原告雖次以：其以良泉公司光纜進行施作，純係聽從○○承辦人劉順松之指示，且其他縣市警局招標案亦有採用良泉公司光纜之故，是其並無違法違約，原處分自有不當等情為主張。經查，劉順松於相關刑案偵查中，業已數度供稱良泉公司並非其找的，○○專案經理李輝雄應係請教訴外人慶揚科技通訊有限公司的人，才會用良泉公司光纜施作，其曾向李輝雄表示系爭採購案就要用UCS 光纜施作，不然就依約變更契約，其係在調查站訊問時始知原告係使用良泉公司施作等語（參相關刑案偵查卷四第36、164 頁），已與原告上開主張未合。另參諸○○專案經理李輝雄於相關刑案之書狀中，雖亦稱係聽從劉順松之指示始改以良泉公司光纜施作，惟亦表示其與原告均「已預期將面臨減價之結果」、「靜待驗收單位之後續溢價歸還之處分」等語（參相關刑案偵查卷四第201 、296 頁），是由李輝雄上開陳稱，亦足認縱依劉順松之指示以良泉公司光纜進行施作，亦與採購契約之約定有違。再者，原告既係具有參與系爭採購案資格之專業廠商，反觀劉順松係○○○○○○○○○○警員，則就系爭採購案所涉之光纜既有特殊規格之要求，且原告以良泉公司光纜施作時即知該廠產品與系爭採購案所要求諸如「凱伏拉絲」（加強抗張纖維絲）及「外覆PE防鼠咬」（加強光纜使用壽命與安全性）等重要部分及功能完全不符，原告豈有聽從猶如外行人之劉順松所為指示，反而捨其本身具有專業知識於不顧，逕行以良泉公司光纜施作之理；遑論劉順松因系爭採購案之驗收不實，涉有貪污治罪條例第4 條第1 項第3 款罪嫌，業經檢察官提起公訴，目前由相關刑案審理中。至於其他縣市警局監視器系統採購案縱或有如原告所稱採用良泉公司光纜施作之情事，然該等採購案之招標內容、規格、等級等要件與本件難謂相同，自無從於本件比附援用，而為原告有利之證明，是原告此部分之主張，亦非可採。
㈤原告雖續以：相關刑案尚在刑案一審階段，○○承辦人劉順松尚未經有罪確定；且其負有系爭採購案保固3 年責任，如今3 年保固期已過，未見良泉公司光纜發生任何問題，是原告至多僅為行政程序疏失及民事債務不履行，不得以此作成刊登公報及停權之原處分。經查，前揭政府採購法第101 條第1 項第3 款「擅自減省工料情節重大者」之規定，核為確保政府機關採購品質，維護公共利益及廠商之履約誠信，得標廠商應確實依採購契約所定完成工作，使其具備約定之品質，及無減少或滅失價值，或不適於通常或約定使用之瑕疵；倘得標廠商單方於履約期間，擅自違約減省工料，且情節重大者，招標機關依法應將其事實及理由通知廠商，視廠商依循本法規定異議及申訴之處理結果，決定是否刊登公報，以維護公共利益，並兼顧廠商之權益。前開所稱情節重大，應依個別標案之具體情形，本於論理及經驗法則，衡酌廠商違約之程度、因擅自減省工料所能取得之利益、對公共工程品質與安全之不良影響等一切情狀綜合判斷之。又工程有無減省工料情節重大，乃事實問題，非以驗收完成為判斷標準。次以，系爭採購案為社區安全e 化聯防機制或重要路口之監視錄影系統裝置工程，目的在強化預警及輔助犯罪跡證蒐集，對可疑之人及進行中之車輛、車牌或特定事件，實施24小時連續不間斷監控錄影，並將即時影像及調閱歷史影像以光纖傳輸方式，傳送至各級作業平臺與110e化勤務指管整合系統（參各採購案規格需求說明書）；系爭採購案工程並分為錄影器材、光纜鋪設、網路設定及中央圖控軟體等部分，其中光纜鋪設核屬系爭採購案之重要項目，且因光纜網路佈設採道路管線挖掘、附掛邊溝或自持方式佈纜，而原告施作大部分採用附掛邊溝方式佈纜，可見光纜傳輸為採購案之重要項目，光纜之材質優劣影響傳輸效率、壽命及安全性，其使用之纜線是否具備「凱伏拉絲」以加強抗張纖維絲、拉抗力，加以「外覆PE防鼠咬」功能，關係錄影監視系統之傳輸效率、壽命與安全性，對系爭採購案所涉公共工程品質與安全之影響不可謂小。再者，良泉公司光纜除未具備「凱伏拉絲」、「外覆PE防鼠咬」重要部分與功能外，且其單價成本單價（每公尺28元）僅約UCS 光纜（每公尺50元至60元）之一半等事實，均為原告所不爭執，則原告明知上情，仍未經被告同意，逕以良泉公司光纜進行系爭採購案之施作，除在民事上應負債務不履行之責任外，更係擅自節省工料，且情節至為重大，而完全該當政府採購法第101 條第1 項第3 款「擅自減省工料情節重大者」之要件。故本件非僅單純民事糾葛，亦與日後相關刑案是否就劉順松所涉貪瀆犯嫌判刑無涉，更與系爭採購案目前是否已過3 年保固期限無關，蓋有無減省工料情節重大並非以驗收完成、保固期滿為判斷標準，且被告因系爭採購案獲得監視器設備之使用壽命亦非僅限3 年，是原告此部分主張，係將其與本件無涉之各個法領域所應負責任混為一談，實係避就之詞，且與事實及證據有違，尚難憑信。
六、綜上所述，原處分認事用法，並無不當，申訴審議判斷遞予維持，亦無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法或陳述，經本院詳加審究，或與本件之爭執無涉，或對本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　104　 年　　9　　 月　　10　　日臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官　胡　方　新
法 官　李　君　豪
法 官　鍾　啟　煌
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　104　 年　　9　　 月　　10　　日書記官　吳　芳　靜