105年度停字第117號｜行政：聲請停止執行｜裁判日期：105 年 12 月 22 日

臺北高等行政法院裁定 105年度停字第117號聲請人　全球數位媒體股份有限公司代　表　人　龔國權（董事長）訴訟代理人　范瑞華　律師陳鵬光　律師謝祥揚　律師相對人　公平交易委員會代　表　人　吳秀明（主任委員）訴訟代理人　蔣慧怡沈立委陳俊廷上列當事人間公平交易法事件，聲請人聲請停止原處分之執行，本院裁定如下：主文聲請駁回。聲請訴訟費用由聲請人負擔。理由一、按「原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。」「於行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，行政法院亦得依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行。但於公益有重大影響者，不在此限。」行政訴訟法第116條第1項、第3 項定有明文。所謂「難於回復之損害」，係指其損害不能回復原狀，或不能以金錢賠償，或在一般社會通念上，如予執行可認達到回復困難之程度而言。至當事人主觀上難於回復之損害，並非該條所指之難於回復損害。又停止執行制度既係為避免行政處分之受處分人，因行政救濟所得請求回復之權利或法律上利益無從回復之目的而設，是所稱難於回復之損害，自係指受處分人因該行政處分之執行致其權利或法律上利益所受損害而言。準此，原處分或決定原則上不停止執行，必須符合其執行將對受處分人發生難於回復之損害且情況緊急，非即時由行政法院予以處理，則難以救濟；並且停止執行於公益無重大影響等要件，否則尚難認有以行政法院裁定停止執行予以救濟之必要。至於原處分是否違法應予撤銷，乃本案訴訟是否有理之範疇，並非停止執行之事件所得審認。二、聲請意旨略以：（一）相對人以105年10月31日公處字第105118號處分書（下稱原處分）主文第2項所稱「改正」，究竟係指「就原處分作成後，聲請人與系爭四家系統經營者間之嗣後授權交易條件予以改正」，抑或係「就聲請人與系爭四家系統經營業者於105年度之授權，予以更正」，實無從就原處分內容判別。就前者而言，其「改正」係課予聲請人就「原處分作成後聲請人於次年度之授權」，應有「不得為差別待遇」之作為義務。但就後者而言，「更正」係課予聲請人就「105年度之授權」應有「變更調整已授權交易條件」之作為義務。然而，前述兩種行為變更之具體內容，乃至於原處分「限期改正」對聲請人課予之作為義務內容，均未見相對人於原處分有任何說明，已違反明確性原則。此外，相對人於原處分中，「未曾」說明聲請人究竟應採取如何之改正措施，聲請人實無從自原處分主文第2項、原處分理由欄之記載，知悉聲請人究竟應採取如何之作為義務，更無從據以決定應如何改正原處分所稱之「差別待遇」。相對人係我國競爭法制之主管機關，其以原處分率認聲請人構成差別待遇，卻又未提供改正方向或內容，顯非妥適。此外，如聲請人提出之改正內容經相對人審酌後仍認有違反公平交易法情事，相對人不僅得繼續裁罰聲請人，相關人員更有受刑事追訴之風險。故而，相對人「限期更正」之裁處，其後續發生之法律效果對受處分人影響甚鉅，自應要求相對人明確界定其內容及範圍，始為適法。（二）原處分稱聲請人係以不同基礎計算新進與既有系統經營者之授權費用，構成無正當理由之差別待遇云云，與實情不符，亦違反行政程序法第36條對當事人有利事項應予注意之義務。又最低保證戶數（即MG）制度及其交易條件確係業界共識，聲請人銷售辦法固於103年度始明文規定上開MG交易條件，惟此實係因於國家通訊傳播委員會（下稱通傳會）102年5月17日「有線廣播電視經營地區劃分及調整以及受理申請經營有線廣播電視業務」補充公告前，各經營區內之既有系統經營業者皆能穩定提供基礎MG之保障，雙方間根本無庸再就此特別規定，故聲請人迄至通傳會補充公告後，方才納入該等規範。原處分竟稱雖行政戶數15%作為基準戶數之授權交易條件，為業界常年慣例，但因聲請人於103年始明文規定，對聲請人而言並非慣例云云，顯為錯誤之事實認定。又原處分以聲請人子公司數位天空服務股份有限公司與大豐有線電視股份有限公司既有經營區有競爭關係，聲請人為求妨礙競爭，墊高系統經營者成本云云，顯屬矛盾，原處分合法性顯有疑義。（三）原處分命聲請人應於1個月內「改正」原處分主文第1項所列之「違法行為」，除未臻明確之外，於現實上亦顯然無實現可能。因改正方案之「完成」涉及頻道商、頻道代理業者與系統經營者等整個有線電視產業鍊之價格調整，將包括但不限於必須與諸多系統經營者有線電視頻道展開授權談判，並完成合約簽署。聲請人為中游之頻道代理商業者，如上游業者即頻道供應業者拒絕降低頻道版權授權費，聲請人根本無從與系統業者簽訂依原處分之意旨改正授權條件，三方仍需重新協調形成具體且非差別待遇，亦同時對頻道業者仍有基本保障之價格共識，此絕非單單1個月內就能形成改正。又於全國數位有線電視股份有限公司、大豐有線電視股份有限公司、新高雄有線電視股份有限公司及北都數位有線電視股份有限公司（下稱系爭四家系統經營者）經營者中，除全國數位有線電視股份有限公司以外，聲請人已與其餘三家系統經營者簽訂105年度之授權契約，就全國數位有線電視股份有限公司則已簽署協議書。如聲請人需按原處分「限期改正105年授權交易條件」之裁處，回溯變更聲請人於系爭四家系統經營者間之授權契約，自需與該等業者重啟契約協商程序，實難於短短1個月內完成協商，並另訂授權契約，原處分要求聲請人僅能一概於1個月內完成協商，在客觀上毫無實現之可能，自非適法。另相對人雖一再主張聲請人只要提出方案即可，且聲請人已早有腹案，隨時得提出改正方案云云。惟此一方案之擬定，必然需經聲請人與上、下游業者互相協調後，方能得出，否則提出之方案縱獲得相對人核准，惟上、下游業者嗣後不同意，則聲請人如何與系統業者完成105年度授權之更正？又將如何於106年與其等以相同條件簽訂授權契約，以確保明年不再受罰或擔負刑責？於原處分作成後，相對人幾乎已無法進行調處，所有新進系統經營者原先所得接受之報價，將全因原處分之作成而改變，甚或因原處分內容不明，致各方意見有不一致之情形，使改正方案之擬訂加倍困難。（四）本案所涉聲請人與系爭四家系統經營者間之授權條件，直接攸關頻道業者之權益，然而相對人卻未曾通知相關頻道商，給予頻道業者陳述意見之機會，即逕為本件原處分之裁處，其調查及裁處程序均有重大瑕疵，亦足見其並未正確體察有線電視市場與頻道間之授權播送全貌，認事用法顯有違失。猶有甚者，相對人早於104年時就已對頻道代理商有無違反公平交易法乙事進行調查，而當時相對人確有函請頻道業者就相關授權價格提出說明，始作出「無差別待遇」之結論；但卻在1年後，豈可在未通知頻道業者以進行充分調查下，草率作出「構成差別待遇」之荒謬結論並推翻其先前充分調查下之結論。相對人於此錯誤前提之下所為之裁處，其合法性自有重大疑問。（五）又相對人前曾明確認定聲請人於104年度之授權並無違反公平交易法，聲請人因此將104年度之授權條件沿用於105年度，卻遭相對人認定為違法，相對人立場反覆，已致聲請人無所適從，如今卻又以原處分命聲請人限期1個月內改正，原處分顯有違反行政程序法下之誠信原則。（六）如任相對人執行原處分限期改正部分，勢將對聲請人、聲請人負責人及相關人員造成難以回復之重大損害，且有急迫情形：原處分限期改正之裁處欠缺明確性，且非聲請人單憑一己之努力所得完成，相對人以原處分課予聲請人之作為義務，實際上繫諸第三人主觀上之決定，已如前述。若任由相對人逕行執行原處分關於「限期改正」之裁處，一旦相對人認定聲請人改正內容不如其預期，聲請人即有再次受到相對人處以高額罰鍰，甚至遭受刑事追訴之危險，公平交易法第40條第1項後段、第36條規定參照。就後者而言，縱謂刑事程序需經檢察官依法偵查、起訴，並需經法院審理，惟一旦檢察官啟動其刑事偵查程序，其偵查作為將立即對聲請人之商譽、信用即名譽等發生重大影響，更可能致使頻道供應商不願意再授予代理權，可能產生之損害實無從估計，更不可能再予回復，且原處分限期1 個月內必須改正，更有急迫情事。此外，原處分關於「限期改正」之範圍既不明確，亦將連帶導致聲請人無從具體計算其因原處分逕為執行而受損害之範圍，自有損害難以計算或計算困難之情形。又目前正值聲請人與系統業者商議106年授權合約之際，原處分一旦貿然執行，將致使聲請人及有線電視產業遭受無可回復之重大損害，對於公益（公眾收視戶之權益）更有違害。（七）本件如經本院准予停止執行，對公益影響有限：原處分之合法性顯有疑義已詳如前述，本不具備立即執行之公益，反之，准予停止執行方符合公益原則及法治國家之依法行政原則。退步言之，本件原處分「限期改正」之執行與否，主要係涉及聲請人、頻道商、有線電視系統經營者間之交易關係。至於有線電視收視戶之權益，尚不至因原處分「限期改正」之停止執行而有所影響。蓋關於有線電視頻道之斷訊或者收視戶費用調整，均需事前徵得主管機關或縣市政府之同意（參有線廣播電視法第37條上下架規章、第44條費率規範、第50條收視戶權益保護規範與第55條業者間授權爭議調處規定）。本案若經本院停止執行，對於收視戶之收視權益應無立即不當影響，故本件若經本院准予停止原處分之執行，對公益影響甚為有限。從而，為維護公益，反而應由本院裁定准許停止原處分之執行，待行政法院確認原處分之合法性後再為執行，方為妥適並合乎公益考量。（八）綜上所述，原處分之執行將造成聲請人無法回復之損害，且有急迫性，為此請求原處分主文第2項，於兩造間行政訴訟判決確定前，停止執行。三、相對人答辯則略以：本案並無行政訴訟法第116條第3項所稱「執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事」，而得例外停止執行之情形，聲請人之聲請於法無據；且原處分倘未能執行，對於公益將有重大負面影響，亦不應停止執行。又原處分除於主文第1項明確指出聲請人對既有經營區之原系統經營者與104年起開播之系統經營者採取不同計費方式，屬無正當理由之差別待遇行為，違反公平交易法第20條第2款規定外，復耗費相當之篇幅，於處分書事實及理由欄中具體且詳細敘明公平交易法第20條第2款規定之構成要件，以及原處分據以認定前開行為違反公平交易法第20條第2款規定之理由及其事證，足使聲請人充分瞭解究竟係何種行為被原處分認定違法，而得以依照原處分之處分意旨採取相關改正措施。另原處分主文第2項之限期改正係要求聲請人應於期限內提出改正之交易條件，而非要求聲請人需於1個月內與既有經營區之原系統經營者或104年起開播之系統經營者締約完成，亦非難以踐行。至原處分是否有合法性疑義或顯無理由，事涉原處分機關之認定事實、適用法律及證據援引等方面是否均有所本而足資採信，所涉及之爭點往往極多，需透過行政訴訟程序之進行逐一審酌、釐清，顯非短期內所能即時判斷，尚非本件所應審酌者。故聲請人雖指稱原處分之適法性顯有疑義，並稱原處分有執法立場反覆、調查過程未通知關係人表示意見等缺失云云，惟此均屬原處分實體上有無理由之判斷，與本件聲請停止執行程序所欲處理之「原處分主文第2項之執行是否『將發生難以回復之損害』、『有急迫情事』及『停止執行對於公益無重大影響』」，而該當行政訴訟法第116條第3項停止執行之要件，尚屬二事。又退萬步言，縱認本件聲請停止執行程序應針對原處分之實體內容進行實質審查，原處分亦無合法性顯有疑義或顯無理由等語。並請求為裁定駁回聲請人之聲請。四、本院查：（一）聲請人經相對人依公平交易法第40條第1項前段規定，以原處分書處分主文如下：「一、被處分人就其代理頻道 105年度之授權，分別對於全國數位有線電視股份有限公司、大豐有線電視股份有限公司、新高雄有線電視股份有限公司及北都數位有線電視股份有限公司與渠等之競爭者給予不同之交易條件，為無正當理由之差別待遇行為，且有限制競爭之虞，違反公平交易法第20條第2款規定。二、被處分人應自本處分書送達之次日起1個月內改正前項違法行為。三、處新臺幣4,000萬元罰鍰。」聲請人就原處分主文第2項命聲請人應於1個月內改正違法行為部分聲請停止執行，並以前詞為其主張之論據。惟原處分所認定者，係聲請人就其代理頻道105年度授權對於系爭四家系統經營者與渠等之競爭者之差別待遇行為，亦即聲請人對104年起開播之系統經營者及既有經營區之原系統經營者於收費方式計價基準上之差異性。而針對聲請人代理頻道105年度授權交易條件中，究應採取何種「簽約戶數計價基準」之交易條件以改正聲請人之違法行為，乃屬得以金錢推估、計算及賠償者，且於數額之計算上亦無顯著困難。是以，縱聲請人依原處分主文第2項改正其違法行為，而有修改相關「簽約戶數計價基準」等改正措施，原處分嗣後倘被撤銷，聲請人因此所生之損害，仍得以金錢估算賠償之，並無聲請人所指損害難於回復之情事。至聲請人主張若執行原處分，將致有線電視產業遭受無可回復之重大損害一節，尚非聲請人因原處分之執行致其權利或法律上利益所受損害，亦難憑採。（二）聲請人復主張倘不停止執行原處分主文第2項關於限期改正之裁處，一旦相對人認定聲請人改正內容不如其預期，聲請人即有再次受到相對人處以高額罰鍰，甚至遭受刑事追訴之危險，將對聲請人造成難以回復之損害云云。惟公平交易法第40條第1項規定：「主管機關對於違反第9條、第15條、第19條及第20條規定之事業，得限期令停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新臺幣10萬元以上5千萬元以下罰鍰；屆期仍不停止、改正其行為或未採取必要更正措施者，得繼續限期令停止、改正其行為或採取必要更正措施，並按次處新臺幣20萬元以上1億元以下罰鍰，至停止、改正其行為或採取必要更正措施為止。」關於聲請人嗣後是否合致於該條項後段規定而應受裁罰，此乃相對人是否進一步作成另外之行政處分，以及該行政處分適法與否之問題，並非本件聲請人將因原處分之執行而遭受難於回復之損害。又同法第36條係規定：「違反第19條或第20條規定，經主管機關依第40條第1項規定限期令停止、改正其行為或採取必要更正措施，而屆期未停止、改正其行為或未採取必要更正措施，或停止後再為相同違反行為者，處行為人2年以下有期徒刑、拘役或科或併科新臺幣5千萬元以下罰金。」本條關於刑事責任之規定，係針對違法之「行為人」而言。而本件則係相對人依同法第40條第1項規定，對屬於「事業」之聲請人作成原處分。是有關公平交易法第36條規定之「行為人」是否合致該條所規定之刑罰構成要件，亦屬另事，仍難謂係聲請人將因原處分之執行而遭受難於回復之損害。（三）至聲請人主張原處分主文第2項未明確指出究應以何種方式改正，致聲請人難以遵循；以及改正期間過短，不具實現可能性，原處分之合法性顯有疑義云云。按公平交易法第48條第1項規定「對主管機關依本法所為之處分或決定不服者，直接適用行政訴訟程序。」是本案部分已無須踐行訴願程序，難逕謂有訴願法第93條之適用，則依行政訴訟法第116條第3項之規定聲請停止執行，並未有「原行政處分合法性顯有疑義」之要件。況所謂「行政處分之合法性顯有疑義」，係指行政處分有無庸經調查即顯然得見之違法。而原處分主文第2項係要求聲請人於1個月內改正前項（即第1項）之違法行為（即無正當理由之差別待遇行為），並無顯然得見之違法可言。又相對人於答辯中亦已敘明至於聲請人將採取何種方式改正其差別待遇行為，則屬聲請人之營運自由，聲請人本得依自身之經營策略及成本考量等，而自行選擇最可行之改正措施；且原處分主文第2項之限期改正係要求聲請人應於期限內提出改正之交易條件，而非要求聲請人需於1個月內與既有經營區之原系統經營者或104年起開播之系統經營者締約完成等語（見本院卷第140頁、第141頁）。就此而論，原處分亦未有無庸經調查即顯然得見之違法情形，是縱認「原行政處分合法性顯有疑義」亦應予考量，聲請人此部分主張亦屬無據。至原處分是否有聲請人所指相關之違法情事而應予撤銷，乃本案訴訟是否有理之範疇，並非停止執行之事件所應審認。（四）綜上所述，本件聲請核與首揭停止執行之要件不符，自無從准許，應予駁回。又聲請人聲請本院傳喚證人即中華民國衛星廣播電視事業商業同業公會秘書長陳依玫到庭作證一節，依其所主張之待證事實（見本院卷第119頁背面、第120頁），至多與原處分之適法與否相關，尚非本件停止執行應予審究，自無必要，附此敘明。五、依行政訴訟法第104 條，民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。中　　華　　民　　國　　105　年　　12　　月　　22　　日臺北高等行政法院第七庭審判長法官　陳秀媖法官　蘇嫊娟法官　李君豪上為正本係照原本作成。如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。中　　華　　民　　國　　105　年　　12　　月　　22　　日書記官樓琬蓉

臺北高等行政法院高等庭(含改制前臺北高等行政法院)105年度停字第117號

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臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)105年度停字第117號

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