臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)105年度停字第135號

• 裁判案由: 聲請停止執行
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 106 年 01 月 06 日

臺北高等行政法院裁定
105年度停字第135號聲　請　人　栗志中
代 理 人　李良忠　律師
吳玲瑋　律師
王晨桓　律師
相　對　人　金融監督管理委員會
代　表　人　李瑞倉
代 理 人　蔡火炎
黃仰嘉
張淑芬　律師
上列當事人間保險法事件，聲請人聲請停止原處分之執行，本院裁定如下：
主 文
聲請駁回。
聲請訴訟費用由聲請人負擔。
理 由
一、本件的經過：
１、相對人認為朝陽人壽保險股份有限公司（以下簡稱朝陽人壽公司）資本適足率低於50%，且淨值為負數，屬於保險法第143條之4第3項後段規定所稱資本適足率等級為嚴重不足者，相對人於民國103年12月30日金管保財字第10302149630號函（以下簡稱103年12月30日函）核定朝陽人壽公司提報之財
務業務改善計畫，該計畫並規劃朝陽人壽公司資本適足率應於104年12月31日前達法定標準或至少50%以上，及淨值為正數之目標。經相對人一再促請該公司應依核定計畫期程確實辦理增資及儘速完成改善，惟該公司並未補足應增資金額，且104年12月底淨值為新臺幣（下同）負22.34億元，較103
年底之淨值更為惡化等情。依保險法第149條第3項第1款、
第5項規定，以105年1月26日金管保財字第10502501262號函通知該公司，為予以接管之處分（以下簡稱接管處分），並委託財團法人保險安定基金為接管人，組成接管小組，自105年1月26日下午5時30分起接管，接管期限以2年為原則，必要時由相對人依保險法第149條之3第1項規定調整。朝陽人
壽公司及聲請人不服接管處分，提起訴願，經行政院105年
10月26日院臺訴字第1050180385號訴願決定，就朝陽人壽公司部分為不受理之決定，就聲請人部分為駁回之決定。
２、接管期間，接管人財團法人保險安定基金擬就朝陽人壽公司之資產、負債及營業，辦理概括讓與公開標售，於報請相對人同意後之105年8月15日以保安法字第1050001213號公告概括讓與標售，惟該標案於105年10月31日流標。嗣再以105年11月11日保安法字第1050001572號函，報請相對人同意辦理第二次公開標售事宜，經相對人以105年11月23日金管保財
字第10502505100號函同意（以下簡稱105年11月23日同意標售函）後，財團法人保險安定基金即以105年11月24日保安
法字第1050001619號公告辦理朝陽人壽公司除保留資產及保留負債外之資產、負債及營業之概括讓與標售，並定於106
年1月16日開標。
３、聲請人以其為利害關係人，就相對人接管處分依行政訴訟法第116條第2項規定，就相對人105年11月23日同意標售函，
依行政訴訟法第116條第3項規定，為本件停止執行之聲請。二、本件聲請意旨略以：
１、依接管處分主旨之記載，係依104月2月4日修訂，105年1月1日施行之保險法第149條第3項規定作成，接管處分說明欄記載之理由縱屬事實，亦均係105年1月1日施行前發生之事實
，難以適用該條款之構成要件。又本次修法沒有溯及既往規定，相對人以施行前發生之事實為認定基礎，處分合法性顯有疑義，其應以105年1月1日施行時為準據日，審酌朝陽人
壽公司是否合致規定之構成要件，應重新踐行第1款程序，
卻沿用修正前保險法第149條第3項要件指涉之事實，未重新計算朝陽人壽公司資本適足率，未另定期限命增資或提出財務業務改善計畫，顯然違法。此外，保險法第149條第3項第1款與第2款，規範對象及事實不同，分屬不同構成要件，相對人將第2款事實套用到第1款之構成要件，已涵攝錯誤；縱朝陽人壽公司淨值為負，惟可運用資金高達300多億元、105年仍有保費收入，未有藉故不理賠保戶或無法支付保戶之理賠情事，未達保險法第149條第3項第2款之程度，接管處分
亦顯有合法性之疑義。
２、朝陽人壽公司雖帳面不甚理想，仍無礙其永續經營，相對人為接管處分後，已以105年11月23日函核准，將於106年1月
16日辦理概括讓與標售等事宜，此接管後標售如依計畫進行，聲請人無法取回經營權利，勢將造成朝陽人壽公司與聲請人無可回復之損害，有其時間上之急迫性，且待判決確定時，已失救濟實益。此外，朝陽人壽公司尚處於正常營運狀況，對公益未有危險，相對人之接管及標售決定嚴重侵害朝陽人壽公司權益，比較執行於公共利益之重大影響與聲請人因行政處分執行所受損害，應立即停止執行接管及標售處分。又聲請人及朝陽人壽公司有高達數10億元之潛在損害，雖可以金錢填補，然金額過鉅，國家仍有負擔過重的金錢支出或延伸出耗費社會資源的爭訟危險，是如予執行將發生難以回復之損害，且一經標售，權利即移轉予第三人，縱日後本訴勝訴確定，亦無法回復原經營團隊，所受損害已無救濟實益。
３、相對人對朝陽人壽公司作成接管處分後進入標售階段，本件聲請停止相對人繼續標售之行為，亦屬停止接管之效力範圍。相對人作成的行政處分，一旦執行，將造成難於回復之損害，時間緊迫，對聲請人及朝陽人壽公司之工作權、財產權有所侵害，待訴訟確定後即無實益。又聲請人經營朝陽人壽公司6年期間，前被接管之國華、幸福、國寶等3家公司淨值增加均約負百億元，朝陽人壽公司則由最多約負23億元，不斷努力增資10多億及改善經營獲利，維持至103年度達負10
億元，得到主關機關肯定，不應與國華、幸福、國寶類比。三、相對人則表示略以：
１、朝陽人壽公司104年12月底淨值為負22億元，顯示該公司之
資產價值遠低於其負債，已無任何業主權益即股東權益，繼續執行接管處分，對於原股東而言，並無發生難以回復損害之可能；而相對人之同意標售決定，因朝陽人壽公司之原股東對於公司概括讓與標售案，既無須負擔任何義務，自無受有損害之可能。退萬步言，縱原股東主張將因此發生損害，僅有可否請求損害賠償問題，不致發生難於回復之損害，對該公司近10萬保戶而言，更不會有將發生難以回復之損害且有急迫情事之可能。且目前接管處分或同意標售處分之進行，並無任何公司原股東需立即決定或處理之事項，未存在急迫性，原股東如有不服，應循行政救濟程序為之，聲請人並非同意標售處分之當事人，其依行政訴訟法第116條第3項規定聲請停止同意標售處分之執行，於法無據。
２、相對人始終要求朝陽人壽公司應依103年12月30日函核定提
報之財務業務改善計畫，於104年12月31日前達成資本適足
率之法定標準或至少50%以上，以及淨值為正數之目標，並
於該公司進行財業務報告會議及約談公司負責人時，一再促請應依核定之計畫期程確實辦理增資，並於該公司相關增資案提報董事會討論時多次發函督促應儘速完成，惟該公司始終未能依要求完成任何增資，顯已無力改善財務狀況，嚴重影響清償能力，且無法確保其履行長期性保險契約義務之能力，有損及被保險人權益之虞。接管處分及同意標售處分是為維護保戶權益及穩定金融秩序，有重大公益目的，如停止執行，將增加之社會成本難以估計，且不利社會安定，應以公益為優先保護對象，不應准許停止執行。
３、又人身保險多屬長期性保障契約，須考量履行長期保險契約義務之能力，始能確保未來對保戶給付之承諾。可運用資金之多寡，無法作為公司清償能力之表徵。朝陽人壽公司資本適足率低於50%，且淨值為負數，顯然嚴重影響其清償能力
，無法確保其履行長期性保險契約義務之能力，有損及被保險人權益之虞。該公司資本適足率等級為嚴重不足，且未依規定期限完成增資、財務或業務改善計畫，相對人依保險法第149條第3項第1款規定予以接管之處分，依法有據，並無
「明顯、不待調查即得認定違法」之情事，聲請人認為該接管處分違法，仍須經行政救濟程序之審查始得確認，並無所稱「行政處分之合法性顯有疑義」之情形。
４、朝陽人壽公司於接管前淨值已達負22億元，在公司淨值仍有缺口及利差損未改善等情形下，淨值缺口將持續擴大，接管人縱於接管後已積極穩定公司經營及提升投資績效，惟該公司經接管後至105年11月底，淨值已下降為負25億元，缺口
仍持續擴大，為避免公司淨值缺口持續擴大，及減少退場處理成本負擔，並考量人身保險契約多係提供民眾長年期或終身之壽險、年金或醫療等保障，維持契約存續是對保戶最有利之作法，為維護該公司10萬保戶權益以安定金融市場，實有儘速再度辦理公開標售之必要。
四、本院的判斷：
１、關於接管處分：
⑴、行政訴訟法第116條第2項規定：「行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。」可見，允許停止執行必須具備4個要件，其中難於回復之損
害、有急迫情事屬積極要件，另於公益無重大影響、原告之訴在法律上非顯無理由則為消極要件，這4個要件都是行政
法院決定的考量因素，缺一不可，缺其一者，即應駁回聲請。所謂難於回復之損害，是指其損害不能回復原狀，或不能以金錢賠償，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度而言，當事人主觀上認為難於回復之損害，並非屬該條項所指之難於回復之損害；而對於公益是否有重大影響，則係衡量當事人利益與原處分或決定執行將產生的公共利益之間的輕重。
⑵、聲請人係代表富有國際開發股份有限公司為朝陽人壽公司之董事，其個人為持股比例3.59%之朝陽人壽公司股東。朝陽
人壽公司為保險業者，其資本適足率自94年度起，即低於保險法第143條之4第1項規定之標準200%，且自96年度起迄今
其資本適足率均為負數，淨值亦持續為負數，至104年12月
底之淨值為負22億元。另相對人以103年12月30日函核定朝
陽人壽公司提報之「資本適足率達法定標準之整體性財務、業務改善及增資計畫」，該計畫並規劃聲請人資本適足率應於104年底前達法定標準之200%或達50%，及淨值為正數之目標。嗣相對人認為朝陽人壽公司資本適足率等級為嚴重不足，且未依規定期限完成增資、財務或業務改善計畫，為接管處分等情，有朝陽人壽公司資料查詢表、股權分散情形表、財務資料簡表、基本資料表、相對人103年12月30日金管保
財字第10302149630號函、財業務改善及增資計畫內容概要
等附於本院卷第216、276、291、294、299、302頁可佐。而保險業經營的成功與失敗，攸關公益甚大，在保險業者之財務狀況符合一定要件下，為穩定保險金融市場，保障要保人及被保險人權益並避免持續惡化，由主管機關作成之接管處分，乃係由國家介入私人企業經營之緊急且非常手段，有其極重大之公益目的。本件接管處分使朝陽人壽公司業務之經營及財產之管理處分權在接管期間移交予接管人，並停止原有股東會、董事會、董事、監察人、審計委員會或類似機構之職權。就此，縱然影響聲請人對朝陽人壽公司之業務經營及財產管理處分，而造成其經濟上損失，依一般社會通念，尚屬得以金錢填補，衡情亦不致達到回復困難之程度，於本件聲請人而言，並無難於回復之情事。
⑶、況且，接管處分所欲保護的是廣大要保人等相關保險關係人之權益及金融秩序，而朝陽人壽公司實收資本額為76億元，104年底公司淨值負22億餘元，聲請人對朝陽人壽公司持股
比例係百分之3.59（見本院卷第292、294、276頁），權衡
不停止執行之公益與停止執行之本件聲請人利益，亦應以公益為優先保護對象。從而，聲請人聲請停止接管處分之執行，不應准許。
２、關於105年11月23日同意標售函：
⑴、停止執行制度是為避免行政處分之相對人或法律上利害關係人因行政救濟所得確保之個人權利或法律上利益無從回復之目的而設。是以，對非行政處分，無從依上開規定聲請停止執行。所謂行政處分係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，至行政機關所為通知、單純事實敘述、理由說明或就法令所為的釋示，對人民權利並未發生具體的法律上效果，並非行政處分。
⑵、又行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，非於公益有重大影響者，行政法院亦得依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行，固為行政訴訟法第116條第3項所明定。惟訴願法第93條第2項既規
定得申請受理訴願機關或原處分機關停止執行，理論上得由上開機關獲得救濟，殊無逕向行政法院聲請之必要。且行政訴訟是審查行政處分違法之最終機關，若一有行政處分，不待訴願程序即聲請行政法院停止原處分之執行，無異規避訴願程序，而請求行政法院為行政處分之審查，故必其情況緊急，非即時由行政法院予以處理，則難以救濟，否則尚難認有以行政法院之裁定予以救濟之必要，應認欠缺保護之必要，而駁回其聲請（最高行政法院91年度裁字第906號裁定意
旨參照）。
⑶、經查，主管機關為接管處分後，在接管期間係由主管機關所委託之接管人行使保險業之經營權及財產管理處分權。而關於接管人之權限，主管機關得限制接管人關於保險契約之訂定、變更或終止或保單的質借、償付的權力；就重要事項須擬具方案，先獲得許可；為促成其他保險業承接而採取調高保險費率或降低保險金額措施，必須事先報經核准，保險法第149條之2第1項、第2項、第8項即規定：「保險業於受接
管期間內，主管機關對其新業務之承接、受理有效保險契約之變更或終止、受理要保人以保險契約為質之借款或償付保險契約之解約金，得予以限制。」、「接管人執行職務而有下列行為時，應研擬具體方案，事先取得主管機關許可：增資或減資後再增資。讓與全部或部分營業、資產或負債。分割或與其他保險業合併。有重建更生可能而應向法院聲請重整。其他經主管機關指定之重要事項。」、「受接管保險業依第2項第2款規定讓與全部或部分營業、資產或負債時，如受接管保險業之有效保險契約之保險費率與當時情況有顯著差異，非調高其保險費率或降低其保險金額，其他保險業不予承接者，接管人得報經主管機關核准，調整其保險費率或保險金額。」可見，接管人關於受接管保險業經營權及財產管理處分權之行使，部分範圍是受到必須先得到主管機關同意的限制，惟此主管機關之同意，本質上仍是基於接管處分下之經營權及財產管理處分權的行使，並不是以設定法律效果為目的之規制措施，核非行政處分。則聲請人以相對人105年11月23日同意標售函為標的，聲請停止執行
，依前開規定及說明，即屬無據。
⑷、退步言，聲請人對相對人105年11月23日同意標售函，迄未
提起訴願（見本院卷第210頁105年12月29日準備程序筆錄），更顯未向訴願機關就此提出停止執行之申請。其逕向本院聲請停止105年11月23日同意標售函之執行，既未主張及釋
明有何因非可歸責於己之事由，非即時由行政法院予以處理，否則難以救濟之情況緊急情事，依前揭說明意旨，應認欠缺保護之必要，仍不應准許。
五、綜上，本件停止執行之聲請，於法未合，不應准許。而本案訴訟之實體上爭執，非本件審究範圍，併予敘明。
六、依行政訴訟法第104條，民事訴訟法第95條、第78條，裁定
如主文。
中　　華　　民　　國　　106　年　　1　　月　　　6　 日臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 陳秀媖
法 官 鍾啟煌
法 官 蘇嫊娟
上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中　　華　　民　　國　　106　年　　1　　月　　　6　 日書記官 李淑貞