臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)105年度簡上字第124號

• 裁判案由: 臺灣地區與大陸地區人民關係條例
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 105 年 08 月 18 日
• 當事人: 維鯨旅行社有限公司

臺北高等行政法院判決
105年度簡上字第124號上 訴 人　維鯨旅行社有限公司
代　表　人　李沃耀（董事）
訴訟代理人　丁志達律師
陳錫川律師
被上訴人 　交通部觀光局
代　表　人　謝謂君（局長）
上列當事人間臺灣地區與大陸地區人民關係條例事件，上訴人對於中華民國105年5月13日臺灣臺北地方法院104年度簡字第330號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人接待大陸地區人民來臺觀光團體第049979833團（在
臺旅遊期間：民國104年3月25日至31日，導遊人員：黃種麒）所搭乘之車號000-00遊覽車，以及第049984986團（在臺
旅遊期間：104年3月28日至4月4日，導遊人員：李汪杰）所搭乘之車號000-00遊覽車，經被上訴人日月潭國家風景區管理處（下稱「日月潭管理處」）分別於104年3月26日及30日（原判決誤植為28日）實地稽查發現，均未依規定設置團體標示，違反行為時（下同）大陸地區人民來臺從事觀光活動許可辦法（下稱「觀光許可辦法」）第23條及旅行業接待大陸地區人民來臺觀光旅遊團品質注意事項（下稱「品質注意事項」）第3點第1項第4款第3目規定，依觀光許可辦法第26條第1項規定，以被上訴人104年6月5日觀業字第1043002427號處分書，核予上訴人記點2點之處分（下稱「原處分」）
。上訴人不服，提起訴願經決定駁回，遂提起行政訴訟，經臺灣臺北地方法院（下稱「原審法院」）以104年度簡字第330號行政訴訟判決駁回上訴人之訴（下稱「原判決」），上訴人仍表不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：㈠被上訴人作成原處分時，並未提供稽查紀錄或照片資料佐證，亦未經當時導遊人員或遊覽車駕駛簽章確認，本案違規事實是否存在，已非無疑。設置團體標示之目的係為能簡易辨明該觀光團體係屬大陸地區人民來臺旅遊者，惟如旅客已下車、前往景點觀光或已進入飯店，即應無藉團體標示辨明觀光團體身分之必要，被上訴人無從作成記點處分。㈡被上訴人所稱之違規事實，可能是大陸領隊擔心旅客上錯車，而擅自將法定標示易為書有大陸領隊姓名之名條。另偶有標示脫落之情形，導遊人員未能及時發覺，且司機會因標示影響行車視線及行車安全，而擅自取下。若未設置標示而處旅行業或導遊人員記點處分，其肇因於大陸領隊或司機。㈢本件稽查時，上訴人之2輛遊覽車上僅有大陸
領隊及司機，導遊人員及大陸遊客已下車至日月潭區遊覽，顯然未設團體標誌之行為，非上訴人或導遊人員所能制止，上訴人及導遊人員已善盡善良管理人之注意義務，對於本違規行為無故意或過失可言，原處分有違比例原則。㈣品質注意事項第3點第1項第4款第3目之規範對象分別為旅行業、導遊人員，兩者之應盡義務亦應有區別；上訴人係旅行業，並未隨車而行，其將團體標示交付導遊人員並請導遊人員依規定放置後，即已善盡義務；該團體標示不論係因大陸領隊、遊覽車司機或導遊人員之故意或過失，而有遮蔽、取下或脫落之違規情事，均不可歸責於旅行業。若因記點而使上訴人遭禁止接待大陸團體，顯有違行政裁量以及比例原則等語。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被上訴人則以：㈠上訴人係甲種旅行業，前依觀光許可辦法第10條第1項規定，向被上訴人申請辦理接待大陸地區人民
來臺從事觀光活動業務獲准，具有大陸地區人民來臺觀光業務之接待資格；於執行接待業務時，自應遵守觀光許可辦法所課予之行政法上義務。㈡上訴人接待大陸觀光團體第049979833團所搭乘之車號000-00遊覽車，經日月潭管理處稽查
人員於104年3月26日在阿里山中興停車場實施檢查發現，未依規定設置團體標示；第049984986團所搭乘之車號000-00
遊覽車，亦經稽查人員於104年3月30日在阿里山中興停車場實施檢查發現，未依規定設置團體標示。㈢被上訴人依行政程序法第102條規定，分別函請上訴人及黃種麒導遊（第049979833團）、李汪杰導遊（第049984986團）陳述意見，渠
等雖辯稱有不可歸責事由，惟對於未設置團體標示之事實均不否認。是以上訴人執行大陸觀光團體接待業務，確有2團
遊覽車未設置團體標示之情事，洵堪認定。核已違反觀光許可辦法第23條及行為時之品質注意事項第3點第1項第4款第3目等規定。被上訴人依觀光許可辦法第26條第1項規定，核
予上訴人記點2點，按季計算之處分，於法並無違誤等語。
並聲明：上訴人之訴駁回。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠臺灣地區與大陸地區人民關係條例（下稱「兩岸人民關係條例」）第16條第1項規定之文字用語雖為「大陸地區人民申請來臺從事
商務或觀光活動之辦法」，惟徵諸其第1條揭示之立法意旨
，並審酌大陸地區人民來臺從事觀光活動勢必與臺灣地區人民有所接觸，於規範大陸地區人民申請來臺觀光時，須一併規範與之接觸之臺灣地區人民或旅行業者，始能竟其功，是對於辦理或接待大陸地區來臺觀光業務之臺灣地區人民或旅行業者予以相對應之規範，乃自授權法律之目的、範圍及內容可得預見，故依兩岸人民關係條例第16條第1項授權所訂
定之觀光許可辦法，規定旅行業辦理大陸地區人民來臺從事觀光活動應遵守一定之規範，違反者，停止其辦理接待優質行程團體業務或大陸地區人民來臺從事觀光活動業務及接待業務一定期間，藉由對旅行業者之管制以降低大陸地區人民來臺可能產生之風險，確保臺灣地區安全與民眾福祉，當在母法授權範圍內，其授權並未失之明確，亦無悖於法律保留原則。㈡依行政程序法、觀光許可辦法及品質注意事項等規定，被上訴人作成記點行政處分，並不以檢附照片為必要，亦不須經行為人簽章確認。被上訴人於處分前，已依行政程序法規定通知上訴人與黃種麒、李汪杰導遊陳述意見，且導遊均不否認就所租用遊覽車有未設置團體標示之違規情事。況查卷附資料，本案確有違規照片及檢查紀錄可稽；上訴人僅因被上訴人未於原處分隨函檢附稽查紀錄或照片，即主張被上訴人未掌握稽查紀錄或照片資料云云，顯與事實不符，實難憑採。㈢相關規範之立法目的，兼有增進瞭解我方接待旅行業與大陸地區組團旅行社之公司名稱、促進兩岸旅行業辦理接待大陸觀光團體之負責任態度，並強化大陸觀光團體旅遊品質之監管機制，及保障陸客在臺期間之旅遊權益等多項行政管制需求與功能，並非僅係為辨明觀光團體之身分，且上開規範並未訂有旅客離開車輛即得不設置團體標示之例外規定。上訴人顯係對法令規範有所誤解，亦難採據。㈣若導遊人員之故意或過失，均不能推定歸責於旅行業者，而旅行業又因非自然人而無從認定故意或過失，此舉將使旅行業者所有違反行政法上義務之行為，均因欠缺責任要件而逸脫於行政管制架構之外無庸受罰，此非行政罰法之立法本意自明，上訴人主張自無理由。㈤上訴人未依規定設置團體標示之違章事實，既經認定如前，被上訴人以上訴人違反觀光許可辦法第23條及品質注意事項第3點第1項第4款第3目規定，而依觀光許可辦法第26條第1項規定，以原處分裁處上訴人
記點2點，並無裁量逾越、濫用裁量或違反比例原則之情事
等語，而將上訴人之訴駁回。
五、上訴人上訴意旨略以：㈠被上訴人所為原處分，係屬對旅行業之裁罰性行政處分，涉及人民權利之限制，卻未以法律定之，不符法律保留原則及授權明確性原則，原判決認原處分並無違誤，顯違反司法院釋字第394號、第402號、第514號
解釋意旨，而有判決適用法規不當之違背法令。㈡兩岸人民條例第16條第1項並未具體明確授權交通部及內政部得針對
旅行業訂定裁罰性行政處分，主管機關未經法律明確授權，逾越授權範圍，於觀光許可辦法第26條第1項規定自行訂定
「記點」、停止辦理大陸地區人民來臺從事觀光活動業務等對旅行業裁罰性行政處分之構成要件及法律效果，限制人民營業自由及工作權，卻未以法律定之，不符法律授權明確性原則，與憲法保障人民權利意旨不符，應屬無效。㈢被上訴人稽查時，上訴人之導遊因帶領旅客前往遊覽而不在遊覽車上，致無法阻止司機或領隊擅自取下團體標示，則所謂違反行政法義務之行為，上訴人之導遊自無故意或過失，原判決未斟酌上訴人導遊不在遊覽車上情事，逕謂上訴人因導遊人員之故意過失而推定有故意過失，顯有不當。
六、本院經核原判決之結論，並無違誤。茲就上訴理由再予補充論述如下：
㈠依據司法院釋字第443號解釋理由書所揭示之「層級化法律
保留體系」，對人民違反行政法上義務之行為予以裁罰性之行政處分，涉及人民權利之限制，其處分之構成要件與法律效果，應由法律定之，法律雖得授權以命令為補充規定（司法院釋字第443號、第488號解釋意旨參照），惟其授權之目的、內容及範圍均應具體明確（司法院釋字第313號、第390號、第394號、第402號、第514號解釋意旨參照），主管機
關據以發布之命令，亦須符合立法意旨且未逾越授權範圍，方符憲法第23條之法律保留原則（司法院釋字第402號、第
480號、第568號、第658號、第710號、第730號解釋意旨參
照）。所謂授權之目的、內容及範圍應具體明確，係指授權之目的特定、內容具體及範圍明確（司法院釋字第346號解
釋意旨參照），至於授權是否具體明確，應就該授權法律整體所表現之關聯意義為判斷，而非拘泥於特定法條之文字（司法院釋字第394號、第426號、第734號解釋意旨參照）。
㈡按「國家統一前，為確保臺灣地區安全與民眾福祉，規範臺灣地區與大陸地區人民之往來，並處理衍生之法律事件，特制定本條例。本條例未規定者，適用其他有關法令之規定。」及「大陸地區人民得申請來臺從事商務或觀光活動，其辦法，由主管機關定之。」兩岸人民關係條例第1條、第16條
第1項分別定有明文。可知，兩岸人民關係條例第16條第1項規定業已明確授權主管機關就大陸地區人民申請來臺從事觀光活動之相關事項，得訂定管理辦法，該授權規定之文字用語雖僅稱「大陸地區人民申請來臺從事觀光活動之辦法」，惟徵諸同條例第1條揭示之立法意旨，並審酌大陸地區人民
來臺從事觀光活動勢必與臺灣地區人民有所接觸，於規範大陸地區人民申請來臺活動時，必須一併規範與之接觸之臺灣地區人民或旅行業者，始能竟其功，是由授權母法整體所表現之關聯意義觀之，對於辦理或接待大陸地區人民來臺觀光業務之臺灣地區人民或旅行業者予以相對應之管理規範，自屬由授權母法之目的、範圍及內容所可得預見，故兩岸人民關係條例第16條第1項規定與憲法第23條之法律授權明確性
原則，尚無違背。上訴人主張兩岸人民關係條例第16條第1
項規定違反法律授權明確性原則云云，顯係拘泥於特定法條之文字所為之狹隘解釋，殊不足採。
㈢內政部及交通部基於上開兩岸人民關係條例第16條第1項規
定之明確授權，會銜訂定觀光許可辦法第23條規定：「旅行業及導遊人員辦理接待大陸地區人民來臺從事觀光活動業務，其團費品質、租用遊覽車、安排購物及其他與旅遊品質有關事項，應遵守交通部觀光局訂定之旅行業接待大陸地區人民來臺觀光旅遊團品質注意事項。」第26條第1項規定：「
旅行業違反……第23條……規定者，每違規1次，由交通部
觀光局記點1點，按季計算。累計4點者，由交通部觀光局停止其辦理大陸地區人民來臺從事觀光活動業務1個月；累計5點者，停止其辦理大陸地區人民來臺從事觀光活動業務3個
月；累計6點者，停止其辦理大陸地區人民來臺從事觀光活
動業務6個月；累計7點以上者，停止其辦理大陸地區人民來臺從事觀光活動業務1年。」核其內容，係為保障大陸地區
人民來臺從事觀光活動之旅遊品質，針對辦理接待之旅行業者明定其所應遵守之特定規範，以及違反達一定程度者，停止其辦理大陸地區人民來臺從事觀光活動業務一定期間之法律效果，藉由對旅行業者之管理以保障大陸地區人民來臺從事觀光活動之旅遊品質，並確保臺灣地區安全與民眾福祉，符合母法授權主管機關訂定管理辦法之意旨，自未逾越母法授權之範圍，亦無悖於憲法第23條之法律保留原則。上訴人主張觀光許可辦法第23條及第26條規定違反法律保留原則而無效，被上訴人據以作成之原處分則屬違法，原判決未予糾正，有適用法規不當之違背法令云云，顯屬誤解，殊不足取。
㈣次按發展觀光條例第3條規定:「本條例所稱主管機關：在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第66條第3項規定：「旅行業之設立、發照、經
營管理、受僱人員管理、獎勵及經理人訓練等事項之管理規則，由中央主管機關定之。」交通部依據上開規定授權所訂定之行為時（下同）旅行業管理規則第2條規定：「旅行業
之設立、變更或解散登記、發照、經營管理、獎勵、處罰、經理人及從業人員之管理、訓練等事項，由交通部委任交通部觀光局執行之；其委任事項及法規依據應公告並刊登政府公報或新聞紙。」可知，旅行業管理規則第2條已提供交通
部將「旅行業之設立、變更或解散登記、發照、經營管理、獎勵、處罰、經理人及從業人員之管理、訓練等」事項，委任被上訴人執行之法令依據。且交通部復於93年5月13日以
交路㈠字第0930004993號公告略以：依據公告當時「旅行業管理規則」第2條第1項（即行為時第2條）規定，將「旅行
業之設立、變更或解散登記、發照、經營管理、獎勵、處罰、經理人及從業人員之管理、訓練等事項」委任被上訴人執行，此為本院基於職權已知之事項。是以，交通部係將其攸關旅行業之設立、發照、經營管理、處罰等「事項」之權限委任予被上訴人執行，其內涵當然包括針對旅行業經營旅行業務之管理及處罰事項。是觀光許可辦法第23條「授權」被上訴人訂定品質注意事項之規定，形式上雖屬「轉（複）委任」之授權，惟實質上僅係將交通部原已依法委任被上訴人之職權內容予以再次「確認」而已，故尚與司法院釋字第443號、第524號解釋所揭示「倘法律並無轉委任之授權，該機關即不得委由其所屬機關逕行發布相關規章」之意旨無違，併此指明。
㈤被上訴人基於交通部委任其執行「旅行業之設立、變更或解散登記、發照、經營管理、獎勵、處罰、經理人及從業人員之管理、訓練等事項」之職權，以及前揭觀光許可辦法第23條規定之指示，據以訂定之行為時（下同）品質注意事項第3點第1項第4款第3目規定：「旅行業及導遊人員辦理接待大陸地區人民來臺觀光團體業務，應合理收費，其行程、住宿、餐食、交通、購物點、參觀點及導遊出差費等事項，應依下列規定辦理及提供符合品質之服務：……㈣交通工具：……3.車輛副駕駛座前方之擋風玻璃內側，應設置團體標示。其標示內容應含內政部入出國及移民署所核發之大陸觀光團編號、辦理接待旅行業公司名稱、大陸地區組團旅行業之省（市）及公司名稱、團體類別（優質行程團體或一般行程團體）；如為一般行程團體者，得標示為觀光旅遊團體。其標示方向應朝向擋風玻璃外側；標示版面不得小於A4（長29.7公分、寬21公分），且不得妨礙車輛後照鏡使用；標示字體應粗黑，除『旅行社（股份）有限公司組團、接待』文字外，均不得小於Word文書軟體80號字體，亦不得以遮掩、塗抹或其他方法，使標示內容不能或難以辨識。」稽其內容，係屬為保障大陸地區人民來臺從事觀光活動之旅遊品質所訂定之細節性及技術性規定，依據前揭司法院釋字第443號解釋
理由書所揭示之層級化法律保留體系，受委任執行主管機關職權之被上訴人本即無待法律之授權，即得訂定相關之規範（職權命令），且徵諸該規範之目的，兼有增進瞭解臺灣地區接待旅行業者與大陸地區組團旅行社之公司名稱、促進兩岸旅行業者辦理接待大陸觀光團體之負責任態度，並強化大陸觀光團體旅遊品質之監管機制，以及保障大陸地區人民在臺期間之旅遊權益等多項行政管制需求與功能，亦在交通部委任被上訴人執行「旅行業之設立、變更或解散登記、發照、經營管理、獎勵、處罰、經理人及從業人員之管理、訓練等事項」及前揭觀光許可辦法第23條規定之範圍內，且未牴觸兩岸人民關係條例第16條第1項之意旨，是上訴人主張被
上訴人無法律之授權所訂定之品質注意事項第3點第1項第4
款第3目規定違反法律保留原則云云，亦不足採。
㈥本件原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，認定：兩岸人民條例第16條第1項規定之授權並未失之明確，依該規定授
權所訂定之觀光許可辦法第23條、第26條規定，亦無悖於法律保留原則，上訴人接待大陸地區人民來臺觀光團體第049979833團所搭乘之車號000-00遊覽車，以及第049984986團所搭乘之車號000-00遊覽車，經被上訴人日月潭管理處分別於104年3月26日及30日（原判決誤植為28日）實地稽查發現，均未依規定設置團體標示，被上訴人於處分前，已通知上訴人及導遊陳述意見，且導遊就所使用遊覽車有未設置團體標示之違規情事，均不否認，復有違規照片及檢查紀錄可稽，又品質注意事項第3點第1項第4款第3目並無旅客離開車輛即得不設置團體標示之例外規定，且依旅行業管理規則第51條、行政罰法第7條第2項規定及最高行政法院100年度8月份第2次庭長法官聯席會議決議意旨，上訴人對其代理人及使用
人（包括指派或僱用之導遊人員及遊覽車駕駛）執行業務範圍內所為之故意、過失行為，應推定為上訴人之故意、過失行為，是上訴人先後2次未依規定設置團體標示之違章事實
明確，被上訴人以上訴人違反觀光許可辦法第23條及品質注意事項第3點第1項第4款第3目規定，而依觀光許可辦法第26條第1項規定，以原處分裁處上訴人記點2點，並無逾越裁量、裁量濫用或違反比例原則之情事為由，而將上訴人在原審之訴駁回。經核原判決認事用法並無違誤，並已明確論述其事實認定之依據及得心證之理由，對上訴人在原審之主張如何不足採之論證取捨等事項，亦均有詳為論斷，且與證據法則、經驗法則及論理法則無違，其所適用之法規與本件所應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當等違背法令之情形。至於上訴人上訴意旨，除指摘本件所應適用之法規範違反法律授權明確性原則及法律保留原則，為本院所不採，業經論述如上之外，其餘上訴所陳，無非重述為原審所不採之陳詞，而依其一己歧異之法律見解，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其認定事實錯誤、適用法令不當等違背法令，均難憑採。況證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形，附此敘明。綜上所述，上訴意旨指摘原判決違法，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第236條之2第3項、第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　105　 年　　8　　 月　　18　　日臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官　 曹瑞卿
法 官　 王俊雄
法 官　 張國勳
上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中　　華　　民　　國　　105　 年　　8　　 月　　18　　日書記官 陳可欣