臺北高等行政法院高等庭(含改制前臺北高等行政法院)105年度簡上字第144號｜法律人

臺北高等行政法院判決 105年度簡上字第144號上訴人　三聯科技股份有限公司代　表　人　林榮渠（董事長）訴訟代理人　王建智　律師被上訴人內政部消防署代　表　人　陳文龍（署長）住同上訴訟代理人廖怡如趙哲彰上列當事人間政府採購法事件，上訴人不服臺灣臺北地方法院中華民國105年5月26日104年度簡字第77號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。事實及理由一、本件上訴人提起上訴後，被上訴人代表人由葉吉堂變更為陳文龍，茲由新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。二、事實概要：被上訴人辦理「先期防救災遠距離無線電通信系統建置案」（案號：E9212-066，下稱系爭採購案），於民國92年12月 31日開標，由舶菖企業有限公司（下稱舶菖公司）得標，上訴人為投標廠商之一。被上訴人嗣依臺灣臺北地方法院檢察署（下稱臺北地檢署）101年度偵字第18302號、第19551號、第21438號、第25289號起訴書所載，發現上訴人業務經理許暉騰提供上訴人名義予陸重光（即舶菖公司負責人）投標，以非法之方式使開標發生不正確之結果，涉犯政府採購法第87條第3項之罪，而認上訴人有政府採購法第31條第2項第8款規定影響採購公正之違反法令行為，應向其追繳押標金新臺幣（下同）19萬元，遂以103年7月10日消署企字第10313136953號函通知上訴人於文到14日內繳回押標金。上訴人於103年7月14日提出異議，經被上訴人以103年7月22日消署企字第1030010447號函復異議無理由（下稱異議處理結果），上訴人續提出申訴，遭申訴駁回，遂提起行政訴訟，經臺灣臺北地方法院105年5月26日104年度簡字第77號行政訴訟判決（下稱原判決）駁回後，上訴人仍表不服，遂提起本件上訴。三、上訴人起訴主張略以：被上訴人之時任首長黃季敏為系爭採購案不法圍標行為之主導者，由其指示機關內部蔡木火、杜汪濤等相關人員與外部人員黃文宙、王經武、陸重光等共同謀議、辦理利用廠商為人頭之不法投標行為，業經起訴認定。代表人之犯罪行為業經起訴，無得認為被上訴人為善意之人，更無法主張表見代理之適用，許暉騰無權代理上訴人而為之行為對上訴人不發生效力。許暉騰應王經武、陸重光、黃文宙等人之要求，私自以上訴人之名義為不法之投標行為，係屬無權代理上訴人為不法行為，上訴人亦屬犯罪行為之被害人。本件申訴審議判斷書所適用之行政院公共工程委員會89年1月19日（89）工程企字第89000318號函釋（下稱工程會89年1月19日函釋）顯有違背政府採購法之規範意旨，而應屬無效之函釋，申訴審議判斷據此認定被上訴人得向上訴人追繳押標金顯非適法。縱認上訴人有違犯政府採購法第31條第2項之事由，惟上訴人根本未受領押標金之退還，被上訴人亦無法舉證其有返還本件押標金或押標金金錢之流向，不得向上訴人追繳押標金。再退萬步言，本案顯已罹於5年時效，被上訴人應已無得向上訴人行使追繳押標金之請求權。綜上所陳，上訴人係遭冒用名義投標，根本未曾參與或知悉系爭採購案，更未曾繳納押標金或收受押標金之退還，被上訴人曲解事實，而為追繳押標金之行政處分及申訴審議判斷等顯非適法等情。並聲明求為判決撤銷申訴審議判斷及原處分。四、被上訴人則以：依臺北地檢署101年度偵字第18302號、第19551號、第21438號、第25289號檢察官起訴書第10頁、第11頁所載，「黃文宙、王經武及陸重光3人為順利得標，以獲取不當利益，由陸重光以所有之舶菖公司、維燦公司名義，並要求三聯公司業務經理許暉騰提供該公司名義投標」、「……許暉騰以上開非法方法使開標發生不正確之結果」，被上訴人依前揭起訴書所載情事，認上訴人業務經理許暉騰提供上訴人名義予陸重光（即舶菖公司負責人）投標，以非法之方式使開標發生不正確之結果，涉犯政府採購法第87條之罪，而有同法第31條第2項第8款規定之「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」之情形，向上訴人追繳押標金19萬元，於法並無違誤。縱如上訴人所主張，仍應就許暉騰表見代理之事實，依民法第169條本文負授權人之責任。被上訴人相關人員於系爭採購案開標時雖已可能知悉上訴人有影響採購公正之違反法令行為，惟其自身既為犯罪嫌疑人，理論上即無法期待其自行舉發犯罪從而無法合理期待招標機關於當時即得對上訴人追繳押標金；另依起訴書所載，本案係經法務部調查局北部地區機動工作站移送臺北地檢署檢察官偵辦，縱以檢察官101年12月20日起訴時開始起算追繳押標金之5年消滅時效，計算至招標機關103年7月14日送達追繳押標金處分通知日止，尚未逾5年時效等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回上訴人之訴。五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：㈠工程會89年1月19日函釋依最高行政法院103年7月份第1次庭長法官聯席會議決議認乃工程會基於政府採購法第31條第2 項第8款之授權，就廠商之人員如涉有犯政府採購法第87條之罪等情形者，通案就該廠商有影響採購公正之違反法令行為型態，認定其押標金應不發還或追繳之法規命令明確。又該函令係於行政程序法90年1月1日施行前，經工程會依法以上開文號發布，依中央法規標準法第13條規定已生效力。㈡查被上訴人辦理之系爭採購案，黃文宙、王經武及陸重光三人為順利得標獲取不當利益，由陸重光以所有之舶菖公司、維燦公司名義，並要求上訴人業務經理許暉騰提供上訴人名義陪標，嗣於92年12月31日開標，上訴人因規格不符遭取消投標資格，僅舶菖公司符合規格得標，黃文宙、王經武、陸重光及許暉騰以上開非法方法使開標發生不正確結果，許暉騰係犯政府採購法第87條第3項之罪等情，業據黃文宙、王經武、陸重光、許暉騰於偵查中坦承在卷，並經臺北地檢署檢察官以101年度偵字第18302號、第19551號、第21438號、第25289號起訴書起訴，現由原審法院101年度金訴字第60號刑事案件審理中，許暉騰並於審理中承認犯罪，經依職權調取前開刑事卷宗查閱無訛，應堪認定。雖上訴人主張系爭採購案係許暉騰個人所為，上訴人負責人並不知情，其僅是業務專員，並無代理公司權限，且政府採購法第31條規定依其文義限於「廠商」，工程會89年1月19日函釋擴張適用範圍至其人員，違反同法第31條規範意旨云云。然觀諸押標金係投標廠商為擔保其踐行時願遵守投標須知，而向招標單位所繳交之保證金，兼有防範投標人圍標或妨礙標售程序公正之作用，故投標廠商所繳納之押標金應係擔保其整個投標團隊在投標期間不得有違法之情事。參以行政罰法第7條第2項規定「法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意過失，推定為該等組織之故意過失」，且行政程序法第4條規定，行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。而政府採購法事件，本來廠商受僱人或從業人員，就是廠商之助手，助手所為之執業行為，當視為廠商之行為，依民法第 224條規定，債務人之代理人或使用人，關於債之履行有故意或過失時，債務人應與自己之故意或過失，負同一責任，為一般法理，於公法關係亦可當作一般法律原則適用，是上訴人自須就許暉騰故意違反政府採購法規定之行為負責。況許暉騰於系爭刑事案件審理中自承伊提供上訴人營利事業登記證、401表、營業稅單等語，是上訴人如此重要之證件及資料，若未經上訴人負責人同意，僅以許暉騰業務專員之身分，豈有可能取得，是上訴人前揭主張，顯係卸責之詞，洵無足採。綜上，上訴人之人員許暉騰涉有政府採購法第87條之罪，核屬工程會89年1月19日函所認之廠商有影響採購公正之違法行為明確，自構成同法第31條第2項第8款之機關可予追繳押標金之情形。㈢縱上訴人主張未繳納押標金為真，然上訴人既有政府採購法第31條第2項第8款（原判決誤植為第1款）應予追繳押標金之情形，被上訴人予以追繳，並無不合，是上訴人據以主張無返還押標金之義務，尚無足採。況依系爭採購案招標文件即被上訴人財物採購案投標須知第6點第1項規定「投標廠商應於截止投標期限前，以投標廠商名義完成繳納押標金新台幣19萬元」第2項規定「凡未按規定繳納押標金者，其所投之標即被視為資格不符」第3項規定「開標後未得標者，當場無息退還」，參照上訴人參標廠商資格審查表上記載押標金及資格符合，嗣上訴人因規格不符遭取消投標資格，且系爭採購案承辦人員謝志強並無涉及本件刑事案件，上訴人或其人員也未主張其係繳納後被上訴人未予退還等情可知，系爭採購案之押標金上訴人有繳納，被上訴人應已返還，是被上訴人依政府採構法第31條第2項第8款，以原處分向上訴人追繳押標金，應屬有據。㈣系爭採購案相關投標廠商人員，也係影響採購公正之違反法令行為人，如無他人檢舉或相關單位告知，或其他特別情事，自難合理期待被上訴人於開標日可得知上訴人人員有與他人犯政府採購法第87條第3項之罪，而得依行政程序法規定行使調查權，再予認定有無對上訴人追繳押標金之事由。且偵查程序中檢調人員所為之訊問及查證事項均不公開，被上訴人自無法得知其通訊內容或案情，是被上訴人以檢察官 101年12月20日起訴系爭刑事案件時方知悉上訴人廠商人員於系爭採購案有違法情事，並自此時起算其裁罰權之時效，計算至招標機關103年7月14日送達追繳押標金處分通知日止，尚未逾5年時效，經核與犯罪偵查不公開，及公務機關未經檢調偵查確認前，持保守態度，以免侵害人民權利之行政模式，尚無齟齬，並無不合。是上訴人上開主張，仍非可採。因將申訴審議判斷及原處分均予維持，駁回上訴人在原審之訴。六、上訴意旨略以：㈠被上訴人首長黃季敏為系爭採購案中意圖影響採購結果之主謀者，而上訴人係遭不法濫用名義參與投標，根本未有蒙騙被上訴人之情事。原判決理由對於被上訴人之首長黃季敏方屬犯罪之主謀等爭點，均未交代任何得心證之理由，甚至隻字未提，足有判決不備理由之重大違誤。㈡原判決理由認定許暉騰為上訴人之代理人，上訴人應對其行為負責等，違反法條推定過失之規範並未據實質理由而恣意認定許暉騰未有無權代理或越權代理等情，顯有判決違背法令及判決不備理由之違誤。㈢原判決理由認定縱上訴人未繳納押標金，亦應返還押標金，係據最高行政法院103年度判字第494號判決之見解，惟前開判決見解之事實與本案截然有別，無法比附援引，原判決理由顯有判決違背法令之違誤。㈣原判決理由依最高行政法院102年11月份第1次庭長法官聯席會議之決議認定本案尚未罹於時效，惟上訴人於原審業已充分主張上開決議內容所憑據之事實及說理與本案完全相反，不應適用。原判決理由全未審酌，顯有判決違背法令及判決不備理由之違誤。㈤綜上所述，原判決有不適用法規、適用法規不當及違反證據法則之違背法令事由等語。七、本院之判斷：㈠按「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：…八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」「廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還：……㈧其他經機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」分別為政府採購法第31條第2項第8款及系爭採購案投標須知第6點第5項第8款所明定。又「如貴會發現該三家廠商有本法第48條第1項第2款或第50條第1項第3款至第5款情形之一，或其人員涉有犯本法第87條之罪者，茲依本法第31條第2項第8款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金亦應不發還或追繳。」有工程會89年1月19 日函釋可參。上開函釋係主管機關就廠商違反政府採購法第31條第2項第8款所稱「其他有影響採購公正之違反法令行為」之通案認定，行政機關自得援引適用。故機關倘於招標文件中已有規定，且廠商或其人員涉犯政府採購法第87條第3 項妨害投標既遂或未遂罪名，即該當政府採購法第31條第2 項第8款之要件，廠商所繳納押標金即應不予發還或應予追繳（最高行政法院105年度判字第414號判決意旨參照）。可知，廠商或其人員涉有犯政府採購法第87條之罪者，即該當政府採購法第31條第2項第8款規定之有影響採購公正之違反法令行為，廠商所繳納押標金即應不予發還或應予追繳。㈡按「民法第224條本文規定：『債務人之代理人或使用人，關於債之履行有故意或過失者，債務人應與自己之故意或過失，負同一責任。』乃民法自己行為責任原則之例外規定。債務人使用代理人或使用人，擴大其活動領域，享受使用代理人或使用人之利益，亦應負擔代理人或使用人在為其履行債務過程所致之不利益，對債務人之代理人或使用人，關於債之履行之故意或過失，負同一故意或過失之責任。人民參與行政程序，就行政法上義務之履行，類於私法上債務關係之履行。人民由其使用人或委任代理人參與行政程序，擴大其活動領域，享受使用使用人或代理人之利益，亦應負擔使用人或代理人之參與行政程序行為所致之不利益。是以行政罰法施行前違反行政法上義務之人，如係由其使用人或委任代理人參與行政程序，因使用人或代理人之故意或過失致違反行政法上義務，於行政罰法施行前裁處者，應類推適用民法第224條本文規定，該違反行政法上義務之人應負同一故意或過失責任。惟行政罰法施行後（包括行政罰法施行前違反行政法上義務行為於施行後始裁處之情形），同法第7條第2項：『法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。』法人等組織就其機關（代表人、管理人、其他有代表權之人）之故意、過失，僅負推定故意、過失責任，人民就其使用人或代理人之故意、過失所負之責任，已不應超過推定故意、過失責任，否則有失均衡。再法人等組織就其內部實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，係負推定故意、過失責任。此等組織實際行為之職員、受僱人或從業人員，為法人等組織參與行政程序，係以法人等組織之使用人或代理人之地位為之。此際，法人等組織就彼等之故意、過失，係負推定故意、過失責任，則除行政罰法第7條第2項情形外，人民以第三人為使用人或委任其為代理人參與行政程序，具有類似性，應類推適用行政罰法第7條第2項規定，即人民就該使用人或代理人之故意、過失負推定故意、過失責任。」最高行政法院100年度8月份第2次庭長法官聯席會議決議意旨參照。㈢查被上訴人辦理之系爭採購案，訴外人黃文宙、王經武及陸重光三人為順利得標獲取不當利益，由陸重光以所有之舶菖公司、維燦公司名義，並要求上訴人業務經理許暉騰提供上訴人名義陪標，嗣於92年12月31日開標，上訴人因規格不符遭取消投標資格，僅舶菖公司符合規格得標，黃文宙、王經武、陸重光及許暉騰以上開非法方法使開標發生不正確結果，許暉騰係犯政府採購法第87條第3項之罪等情，業據黃文宙、王經武、陸重光、許暉騰於偵查中坦承在卷，並經臺北地檢署檢察官以101年度偵字第18302號、第19551號、第21438號、第25289號起訴書起訴，現由原審法院101年度金訴字第60號刑事案件審理中，許暉騰並於審理中承認犯罪等情，為原審法院依職權調查證據後，所認定之事實，自得執為本院判決之基礎，揆諸前揭說明，上訴人之人員即業務經理許暉騰涉犯政府採購法第87條之罪，上訴人所繳納押標金即應予追繳，至系爭押標金係由上訴人自行繳納或由他人代為繳納，均不影響被上訴人追繳押標金之合法性。原判決據此論明上訴人之人員許暉騰涉有政府採購法第87條之罪，核屬工程會89年1月19日函所認之廠商有影響採購公正之違法行為明確，自構成同法第31條第2項第8款之機關可予追繳押標金之情形，依系爭採購案招標文件即被上訴人財物採購案投標須知第6點第1項規定「投標廠商應於截止投標期限前，以投標廠商名義完成繳納押標金新台幣19萬元」、第2項規定「凡未按規定繳納押標金者，其所投之標即被視為資格不符」及第3項規定「開標後未得標者，當場無息退還」，復參照上訴人參標廠商資格審查表上記載押標金及資格符合，且系爭採購案承辦人員謝志強並無涉及本件刑事案件，上訴人或其人員也未主張其係繳納後被上訴人未予退還等情可知，系爭採購案之押標金上訴人有繳納，被上訴人應已返還，原處分向上訴人追繳押標金，應屬有據等語。經核與上開規定及說明相合，亦與經驗法則、論理法則無違，尚無判決適用法規不當或判決理由不備之違法。故上訴意旨主張許暉騰僅係上訴人之業務專員，並未具實質權限，擅自不法以上訴人名義為陪標行為，上訴人或其代表人均未繳交或收受任何押標金，系爭押標金均由訴外人陸重光處理，原判決未依證據查明事實，以推論之方式認定，嚴重違反經驗法則與論理法則，違反行政罰法推定責任之規範，而有判決違背法令之違法云云，委無可採。㈣復按「一、依政府採購法第30條第1項本文、第31條第1項前段規定，機關辦理招標，應於招標文件中規定投標廠商須繳納押標金，並於決標後將押標金無息發還未得標廠商。是廠商繳納押標金係用以擔保機關順利辦理採購，並有確保投標公正之目的，為求貫徹，政府採購法第31條第2項乃規定機關得於招標文件中規定廠商有所列各款所定情形之一者，其所繳納之押標金不予發還，已發還者，並予追繳。法文明定機關得以單方之行政行為追繳已發還之押標金，乃屬機關對於投標廠商行使公法上請求權，應有行政程序法第131條第1項關於公法上請求權消滅時效規定之適用。二、政府採購法第31條第2項各款規定機關得向廠商追繳押標金之情形，其構成要件事實既多緣於廠商一方，且未經顯現，猶在廠商隱護中，難期機關可行使追繳權，如均自發還押標金時起算消滅時效期間，顯非衡平，亦與消滅時效制度之立意未盡相符。故上述公法上請求權應自可合理期待機關得為追繳時起算其消滅時效期間。至可合理期待機關得為追繳時，乃事實問題，自應個案具體審認。」最高行政法院102年11月份第1次庭長法官聯席會議決議參照。查被上訴人人員雖於系爭採購案開標時可能知悉廠商有影響採購公正之違反法令行為，惟其自身既為犯罪嫌疑人，自無可期待其自行舉發犯罪，從而無法合理期待招標機關之被上訴人於當時即得對上訴人追繳押標金。復系爭採購案相關投標廠商人員，也係影響採購公正之違反法令行為人，如無他人檢舉或相關單位告知，或其他特別情事，自難合理期待被上訴人於開標日可得知上訴人人員有與他人犯政府採購法第87條第3項之罪，而得依行政程序法規定行使調查權，再予認定有無對上訴人追繳押標金之事由。且偵查程序中檢調人員所為之訊問及查證事項均不公開，被上訴人自無法得知其通訊內容或案情，是被上訴人以檢察官101年12月20日起訴系爭刑事案件時方知悉上訴人廠商人員於系爭採購案有違法情事，並自此時起算其裁罰權之時效，計算至招標機關103年7月14日送達追繳押標金處分通知日止，尚未逾5年時效，經核與犯罪偵查不公開，及公務機關未經檢調偵查確認前，持保守態度，以免侵害人民權利之行政模式，尚無齟齬，並無不合等情，業據原審本於職權調查認定之事實予以論明，且於判決理由欄就上訴人之主張一一論駁，並詳述其得心證之理由，並無判決不備理由之違背法令情事。上訴人猶主張其於原審業已充分主張最高行政法院102年11月份第1次庭長法官聯席會議之決議內容所憑據之事實及說理與本案完全相反，不應適用於本案；本案中認定可合理期待被上訴人得為追繳之時點，應為系爭採購案開標後之時即92年12月31日即應起算時效；迄103年7月10日即上訴人收受原處分之日業已罹於5年時效，原判決理由全未審酌，顯有判決違背法令及判決不備理由之違誤云云，無非係上訴人重述其在原審業經主張而為原判決摒棄不採之陳詞，或係就原審所為論斷或駁斥其主張之理由，泛言原判決理由不備及判決適用法規不當，殊無足採。㈤綜上所述，原判決經調查證據辯論後，將申訴審議判斷及原處分、異議處理結果予以維持，其認事用法並無違誤，並已明確論述其事實認定之依據及得心證之理由，對上訴人在原審之主張如何不足採之論證取捨等事項，亦均有詳為論斷，其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當等違背法令之情形。又按所謂判決不備理由係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據；原判決既已就駁回上訴人之訴所持理由，敘明其判斷之依據，並將判斷而得心證之理由，記明於判決，要無判決不備理由情事。上訴意旨稱原判決有不備理由之違背法令，亦不足採。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第236條之2第3項、第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　105　年　　10　　月　　31 　日臺北高等行政法院第四庭審判長法官　曹　瑞　卿法官　王俊雄法官　林　惠　瑜上為正本係照原本作成。不得上訴。中　　華　　民　　國　　105　年　　10　　月　　31 　日書記官　蕭　純　純

臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)105年度簡上字第144號

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