臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)105年度訴字第1013號

• 裁判案由: 食品衛生管理法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 105 年 12 月 15 日

臺北高等行政法院判決
105年度訴字第1013號105年11月24日辯論終結
原 告　百尼蜜有限公司
代　表　人　徐德鳴（董事）
訴訟代理人　陳祐良　律師
孫敏超　律師
被 告　衛生福利部食品藥物管理署
代　表　人　姜郁美 （署長）
訴訟代理人　陳友炘　律師
複 代理人 徐豪駿　律師
上列當事人間食品衛生管理法事件，原告不服衛生福利部中華民國105年5月2日衛部法字第1050011302號訴願決定，提起行政訴
訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於民國105年1月14日向被告申請查驗自加拿大進口之「百速運動機能沖泡粉末(HIGH PERFORMANCE
SPORTS POWDER)」2批(規格各為6.25G*14包、375G，下稱系爭產品)，經被告查驗結果均為「安全性不明成份—依據『
食品添加物使用範圍及限量暨規格標準』螯合鋅(Zinc HVP
Chelate)、泛醇(d-Panthenol )非本產品准用之食品添加物，核認本案不符合食品安全衛生管理法第18條第1項之規定
，評定不合格」，被告遂以105年1月28日FDA北字第1052090570號及1052090571號通知書(下稱原處分)評定查驗結果不
合格。原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行訴訟。
二、原告起訴主張：
（一）先位聲明部分：
1.原告依據食品及相關產品輸入查驗辦法(下稱查驗辦法)第5條第1項規定，及輸入食品及相關產品資訊預先申報作業程序(下稱預先申報作業程序)第4條規定預先申報，依前
開規定即有嗣後通關查驗時免檢具產品資料表之法律效果，故被告104年8月18日產品資訊預先申報同意書自屬行政處分。又依查驗辦法第5條第3項及預先申報作業程序第8
條規定，申請查驗產品與預先申報產品資訊不符者，查驗機關得廢止原發給之同意書，可知廢止同意書亦屬行政處分，故被告以105年2月15日FDA北字第1052000340號函(下稱被告105年2月15日函）註銷原告之產品資訊預先申報同意書，經衛生福利部105年9月7日衛部法字第1050016364
號訴願決定(下稱另案訴願決定)認定具有廢止行政處分之法效性，故產品資訊預先申報同意書確屬行政處分，並有信賴保護、依法行政及誠信原則等一般法律原則及跨程序拘束力之適用。
2.⑴被告得以審查者應限於預先申報產品資訊之真實性，亦即查驗辦法第5條第3項所稱「申請查驗產品與預先申報產品資訊不符者」之範圍，訴願決定雖稱產品資訊預先申報作業程序，僅係為先行檢齊產品等相關文件，嗣後輸入食品查驗時，查驗機關仍應對產品所含食品添加物品名、規格及其使用範圍、限量標準等進行實質審查云云，惟此顯然違反論理及經驗法則，蓋如產品資訊預先申報作業並未審查任何產品資料，仍須待被告於報驗產品輸入始為審查，如此作法無從提升行政效能、降低產品查驗時程，顯與立法本意相悖。又依查驗辦法第5條立法理由，與預先申
報資訊不符之後果，如僅生由報驗人保管並逐次提出產品明細表之效果，對於報驗程序並不便及繁複，亦不具有「嚇阻」與預先申報產品品質資訊不符之效力，預先申報作業程序將形同虛設。再依預先申報作業程序第4條規定，
預先申報同意書為被告形式審查報驗人所呈資料是否違反食品安全衛生相關規範後，始核發予報驗人之證明，並非被告所稱僅屬文件備齊之受理程序。
⑵原告於104年已檢具輸入食品及相關產品資訊預先申報
申請書、系爭產品明細表（包含內容物成分及食品添加物明細）、產品完整包裝及產品正面、背面照片及系爭產品送判定成分表等資訊，足供被告審認系爭產品成分是否符合食品安全衛生規範，並經被告審查系爭產品成分明細核發同意書在案，故被告嗣後於原告申請報驗時，審查範圍應限於系爭產品是否有添加預先申報明細表上未載有的成分或劑量不符等關於預先申報明細表真實性之事項，惟被告於原告申請邊境查驗後，再為形式審查而否准原告輸入系爭產品，曲解實質審查之內涵以掩飾其於預先申報程序審查階段之過失，顯違反查驗辦法第5條第3項、預先申報作業程序第4、8條、及行政程序法第8條前段誠信原則等
規定。
⑶又被告核發產品資訊預先申報同意書與准予產品輸入，前後二程序互有關聯，先前程序所作成之行政處分未被廢棄，關於後續處分之作成，即應具有跨程序之拘束力，此拘束力固不禁止該機關對同一事件以新程序為新處分，但禁止作成比原處分更為不利相對人之新處分，此即不利益變更禁止原則，目的在於避免出現矛盾之處分，保障相對人既得權，並防範行政機關藉由作成新處分以規避撤銷或廢止授益處分之要件。被告既已於產品資訊預先申報作業程序核發同意書予原告，即不得恣意於後續報驗通關程序中，未經撤銷廢止同意書之程序，而藉由查驗系爭產品程序，作成比同意書更不利之處分，是被告顯有違反跨程序拘束力之疑義。
3.原告係信賴系爭產品資訊預先申報同意書，始著手輸入系爭產品，故應有信賴保護原則之適用。被告既係依預先申報作業程序第4條，審查系爭產品成分符合食品安全相關
規範而發給同意書，自得作為信賴基礎。而原告因信賴該同意書之法律效果，始向外國製造商洽商採購系爭產品等事宜，並就運費、倉儲費用暨其他相關費用為支出，已有具體之信賴表現及利益。又原告自始於預先申報作業程序中，即檢附所有相關資料予被告審查，且亦明確表明系爭產品為含有螯合鋅及d-泛醇之粉狀食品，誠無行政程序法第119條信賴不值得保護之情形。倘被告欲作成與產品資
訊預先申報同意書相反之決定，亦應就原告因信賴所遭受之損失給予合理補償。被告違法未給予原告陳述意見之機會，亦未就原告損失給予補償，實不能將其自身之審查上疏漏及造成之損失歸由原告承擔。
4.食品添加物使用範圍及限量暨規格標準（下稱食品添加物標準)中，就「d-泛醇d-Panthenol」及「螯合鋅Zinc HVPChelate」限於膠囊狀及錠狀之使用，卻未准許具有相同
效用及安全性之粉狀使用，與憲法上平等原則及財產權之保障未符，而有違憲之疑義，請本院斟酌是否得依釋字第137號、第216號解釋意旨拒絕適用該添加物標準。
（二）備位聲明部分：
⒈因系爭產品保存期限至105年12月1日，倘系爭產品存放於海關倉儲過久，恐日後無法再行銷售，且需另行負擔高額倉儲保管費用，實令原告無法負擔，原告不得不暫先按被告所命，向海關辦理銷毀系爭產品。倘原處分因原告辦理銷毀系爭產品，已完全失去其規制效力而消滅，則請本院確認被告原處分違法。
⒉原告就已消滅之原處分備位提起確認違法訴訟，除係為避免被告於未來再重複以核發同意書為先，率爾否准輸入系爭產品為後，侵害原告重複發生之權利或法律上利益之情形發生外，更係作為合併主張損害賠償之準備。依此，應認原告備位之訴具有確認利益之特別權利保護必要性，符合行政訴訟法第6條第1項及第196條第2項進入實質審理之要求。
（三）並聲明求為判決：
⒈先位聲明部分：
⑴訴願決定及原處分均撤銷。
⑵被告就原告105年1月14日之查驗申請案，應作成核發輸入許可之處分。
⒉備位聲明部分：
確認原處分違法。
三、被告則以：
（一）按「食品添加物之品名、規格及其使用範圍、限量標準，由中央主管機關定之。」食品安全衛生管理法第18條第1
項定有明文；又食品安全衛生管理法第18條第1項授權訂
定之食品添加物標準第2條附表1第8類第164項及第312項
規定，營養添加劑品名「d-泛醇d-Panthenol」「HVP螯合鋅Zinc HVP Chelate」，使用食品範圍：形態屬膠囊狀、錠狀且標示有每日食用限量之食品。原告105年1月14日委託報驗代理人向被告報驗申請自加拿大進口系爭產品為粉狀，經被告查驗檢出螯合鋅(Zinc HVP Chelate)、泛醇（d- Panthenol），非系爭產品准用之食品添加物，故被告以查驗結果「安全性不明成份—依據『食品添加物使用範圍及限量暨規格標準』螯合鋅、泛醇非案內產品准用之食品添加物，本案不符合食品安全衛生管理法第18條第1項
之規定」，評定不合格，並以原處分否准輸入，並無違誤。
（二）原處分依法得不給予陳述意見之機會，縱認原處分作成前應給予陳述意見機會，其瑕疵於訴願階段亦已治癒：
⒈系爭產品確實含有「HVP 螯合鋅」、「d-泛醇」等成分，係屬實質客觀可確定之事實，依食品添加物標準規定，未准用於粉末食品中，至為明確。該違規事實於客觀上既明白足以確認，依行政程序法第103條第5款規定，即得不給予陳述意見機會。
⒉縱認原處分有未給予陳述意見機會之瑕疵，依行政程序法第114條第1項第3款及第2項規定，此瑕疵亦得於訴願程序終結前補正，原處分既經訴願程序，原告已得於訴願程序中陳述意見，瑕疵即已補正。
（三）依查驗辦法第5條第1項規定，預先申報之措施僅為基於行政效率經濟考量，使申報義務人得免於次次檢具查驗辦法第4條第1項第2款規定文件之繁瑣，並非終局認為系爭產
品已可合法輸入。申言之，產品資訊預先申報同意書並非代表查驗機關同意或准許其輸入，即使已取得同意書，報驗義務人於實際輸入食品時，仍應依食品安全衛生管理法第30條第1項規定向被告申請查驗，並取得輸入許可通知
書後，方可合法輸入產品。換言之，被告所核發之預先申報同意書，所生法律效果僅使報驗義務人於未來申請輸入查驗時，得以簡化流程，並非針對產品進口為准駁處分。承前，「HVP 螯合鋅」、「d-泛醇」既屬未經中央主管機關核准用於粉末食品之食品添加物，則依食品安全衛生管理法第18條第1 項之規定應不得輸入，原處分並無違誤，至原告其餘所辯關於產品資訊預先申報同意書應有跨程序拘束力、輸入查驗審查之範圍應限於預先申報資訊之真實性云云，均與前開有關規定不符，純屬誤解法令，應不可採。
（四）至於產品資訊預先申報同意書之性質是否屬於行政處分，及該同意書之核發與註銷是否有違反法令規定或其他瑕疵，洵與本件原處分是否合法無涉，亦非本件訴訟審理範圍。倘原告認為該預先申報同意書之註銷有違反法令情事使其受有損害，應循其他有關程序救濟之。原告稱另案訴願決定已撤銷被告105年2月15日函廢止預先申報輸入許可乙節，該訴願決定係認被告105年2月15日函為行政處分，應記載法令依據，該函未為記載，故撤銷並請被告另為適法處分， 原告據此認定本件原處分違法，恐有誤會。
（五）至於原告於103年9月17日函詢被告系爭產品是否為「一般食品」無須辦理查驗登記，經被告以103年10月1日FDA食
字第1036052953號函復略以：請原告自行參照「可供食品使用原料彙整一覽表」及「食品添加物使用範圍及限量暨規格標準」；嗣原告再於103年11月10日函詢被告相同問
題，被告乃以103年11月26日FDA食字第1036064002號函復系爭產品並非「營養食品」，無須辦理查驗登記，惟並未告知原告不須為進口食品之檢查，蓋依健康食品管理法及食品安全衛生法等規定，所有進口食品皆須查驗登記，並無任何例外。
（六）被告並聲明：駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所述之經過事實，有食品及相關產品輸入查驗申請書（處分卷第1頁、第7頁）、原處分(本院卷第35
-36頁)及訴願決定(本院卷第38-47頁)等件在卷可憑，應認
屬實，原告不服原處分，循序提起行政訴訟，並以原告就系爭產品業經被告審查無違食品衛生管理法令，而核發產品資訊預先申報同意書，被告未經撤銷或廢止前開同意書，重新審查而否准原告輸入，亦未給予原告陳述意見機會，有違行政處分跨程序拘束力及信賴保護原則等節，據為主張，故本件應審酌者即為：被告認定系爭產品不符合規定而核發查驗不符合通知書，是否有據？原處分是否違反查驗辦法第5條
、預先申報作業程序第4條及行政程序法第102條、第104條
等規定？原處分是否違反跨程序拘束力及信賴保護原則？
五、本院查：
（一）按「食品添加物之品名、規格及其使用範圍、限量標準，由中央主管機關定之。」「輸入經中央主管機關公告之食品、基因改造食品原料、食品添加物、食品器具、食品容器或包裝及食品用洗潔劑時，應依海關專屬貨品分類號列，向中央主管機關申請查驗並申報其產品有關資訊。」「第30條……有關產品輸入之查驗、申報或查驗、申報之委託、優良廠商輸入查驗與申報之優惠措施、輸入產品具結先行放行之條件、應繳納保證金之審查基準、保證金之收取標準及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」食品安全衛生管理法第18條第1項、第30條第1項及第33條第3項分別定有明文。次按「本辦法依食品安全衛生管
理法第33條第3項規定訂定之。」「報驗義務人應檢具下
列文件，向查驗機關申請查驗：一、查驗申請書。二、產品資料表。三、進口報單影本。四、衛生福利部食品藥物管理署指定之文件。」「報驗義務人得向查驗機關辦理輸入產品資訊預先申報作業，經查驗機關發給同意文件者，其依前條規定申請查驗時，得免檢具前條第1項第2款文件。」「輸入產品經查驗不符合規定者，查驗機關應核發查驗不符合通知書予報驗義務人。」查驗辦法第1條、第4條第1項、第5條第1項、第23條第1項亦有明定。
（二）依食品添加物標準第2條附表1第8類營養添加劑部分，第164項規定：「品名：d-泛醇d-Panthenol；使用食品範圍
及限量：形態屬膠囊狀、錠狀且標示有每日食用限量之食品，在每日食用量中，其泛酸之總含量不得高於500㎎」
，第312項規定：「品名：HVP螯合鋅Zinc HVP Chelate；使用食品範圍及限量：形態屬膠囊狀、錠狀且標示有每日食用限量之食品，在每日食用量中，其鋅之總含量不得高於30㎎」。查食品添加物之品名、規格及使用範圍、限量標準等事項，關係食品安全且涉及專業知識，前開食品添加物標準，乃為達成食品衛生管理法維護國民健康之立法目的，以該法第18條第1項授權訂定，屬執行法律有關之
細節性及技術性事項所為之規定，核未逾授權範圍，亦無與母法牴觸，自得適用。經查，原告於105年1月14日就系爭產品向被告申請輸入查驗，經被告查驗結果認系爭產品含有螯合鋅(Zinc HVP Chelate)、泛醇(d-Panthenol )等食品添加物等情，有原告所提輸入食品及相關產品資訊明細表(本院卷第156-161頁)可稽、且為原告所不爭執，系
爭產品既為粉末產品，則與前開食品添加物標準規定泛醇、螯合鋅之使用範圍，限於形態屬膠囊狀、錠狀且標示有每日食用限量之食品，有所不符，是原處分以系爭產品，均為「安全性不明成份—依據『食品添加物使用範圍及限量暨規格標準』螯合鋅(Zinc HVP Chelate)、泛醇(
d-Panthenol )非本產品准用之食品添加物」，核認系爭
產品不符合食品安全衛生管理法第18條第1項之規定，評
定不合格，依前開規定，尚屬有據。
（三）原告雖主張系爭產品業經被告審查無違食品衛生管理法令，而核發產品資訊預先申報同意書，被告未經撤銷或廢止前開同意書，竟重新審查而否准原告輸入，顯有違法云云，惟查：
1.依查驗辦法第4條之規定，「產品資料表」為報驗義務人
申請查驗應檢具之文件之一，依同辦法第5條之規定，報
驗義務人固得向查驗機關辦理輸入產品資訊預先申報作業，惟經此程序而由查驗機關發給同意文件者，僅係於同意文件有效期間內申請查驗時，得免再檢具產品資料表；另申報作業程序第1條亦明文揭示該作業程序係為加速審查
時效，有效控管輸入食品之資訊等意旨，足認此項同意書僅生免予檢附進口食品基本資料申報表，並無得替代或免除輸入產品查驗之程序。原告雖主張依申報作業程序第4
條之規定，被告對於產品資訊預先申報之申請，須審查有無不符食品衛生管理法令規定，始得發給同意書，惟依該作業程序之訂定目的，該項審查應係針對是否符合食品衛生管理法令中有關控管輸入食品資訊之相關規定，蓋於產品資訊預先申報作業程序，被告係就申請人依預先申報作業程序第3條所提文件進行審查；然依查驗辦法第2條規定：「……三、查核：指由查驗人員核對產品品名、規格、包裝，並就其外觀、性狀、標示及其他符合法令規定之檢查。四、檢驗：指由查驗人員抽取樣品送交實驗室，進行感官、化學、生物或物理性之檢查及化驗。」，可知查驗程序係以產品為客體，足見產品資訊預先申報作業程序與查驗程序之審查事項及範圍有別，其法律效果亦有不同，是原告主張系爭產品業經核發產品資訊預先申報同意書，被告嗣於報關查驗時復指稱系爭產品含有安全性不明成份否准輸入，違反查驗辦法第5條、預先申報作業程序第4條及誠信原則云云，應係就前開二程序之規範目的及功能有所誤解，尚非可採。
2.且查，原告雖執預先申報作業程序第8條之規定，主張被
告查驗之範圍，應僅限於審查預先申報產品資訊之真實性，即輸入產品資訊與預先申報資訊所載是否有不相符之情形云云，惟依前述查驗辦法有關查核、檢驗之規定可知，查驗之目的乃在於確認輸入食品是否符合法令規定，輸入食品與產品資訊預先申報同意書所載內容是否相合，固為審查之範圍，惟無論係輸入產品或其預先申報之資訊，是否確已符合法令規定，仍須就輸入產品實體進行檢查或化驗方得確認，故原告主張被告查驗之範圍，應限於審查預先申報所載資訊之真實性云云，尚難認屬有據。且以產品資訊之預先申報，既係為加速審查時效並有效控管輸入食品之資訊，則被告就此所為之同意，並非對於輸入產品查驗符合規定之認定，亦不生核准輸入許可之法律效果，是原告主張被告就系爭產品所核發之產品資訊預先申報同意書，已發生跨程序拘束力，並構成信賴基礎，原處分未經撤銷或廢止該同意書而否准系爭產品進口，違反預先申報作業程序第8條、行政處分跨程序拘束力及信賴保護原則
云云，亦不足採。
3.原告另主張其於系爭產品進口前，即曾以103年9月17日百詢字第10390917號函、103年11月10日百詢字第1031110號函（下稱原告103年9月17日函、原告103年11月10日函）
，向被告詢問系爭產品是否須辦理查驗登記，經被告以103年10月1日FDA食字第1036052953號函及103年11月26日
FDA食字第1036064002號（下稱被告103年10月1日函、被
告103年11月26日函）函覆，其中被告103年11月26日函已稱本件無須辦理查驗登記一節，經查：按「經中央主管機關公告之食品、食品添加物、食品器具、食品容器或包裝及食品用洗潔劑，其製造、加工、調配、改裝、輸入或輸出，非經中央主管機關查驗登記並發給許可文件，不得為之；其登記事項有變更者，應事先向中央主管機關申請審查核准。」「輸入經中央主管機關公告之食品、基因改造食品原料、食品添加物、食品器具、食品容器或包裝及食品用洗潔劑時，應依海關專屬貨品分類號列，向中央主管機關申請查驗並申報其產品有關資訊。」食品安全衛生管理法第21條第1項、第30條第1項分別定有明文，前者為關於須事先查驗登記，始得製造、輸入、輸出之公告食品或食品添加物等規定；後者則為輸入時須申請查驗之公告食品或食品添加物等規定，依原告103年9月17日函，係詢問被告系爭產品是否為一般食品管理而無需辦理查驗登記，經被告103年10月1日函說明相關參考資訊法規，復請原告查照；嗣原告103年11月10日函再為相同內容之詢問，被
告103年11月26日函即說明如原告所詢產品用途為營養補
充品粉末，供消費者加水直接食用，係以一般食品管理。如非屬衛生福利部公告應辦理查驗登記之品項，則不須辦理查驗登記等語，有各該函文在卷可憑，是原告所詢乃為特定產品是否應為查驗登記，依前述規定，應屬食品安全衛生管理法第21條第1項查驗登記之問題，被告主張其已
依法函覆，並未誤導原告本件系爭產品可不經輸入查驗即可進口，應屬可採。
（四）承上，原告輸入系爭產品，經被告查驗結果認定系爭產品含有螯合鋅(Zinc HVP Chelate)、泛醇(d-Panthenol )等食品添加物，且與食品添加物標準規定泛醇、螯合鋅之使用範圍，限於形態屬膠囊狀、錠狀且標示有每日食用限量之食品，有所不符，故以原處分通知原告查驗不符合規定，經核尚無違誤。原告雖主張被告違法未給予陳述意見之機會，惟本件查驗之系爭產品為粉末狀，其所含上開食品添加物，外觀上不合於食品添加物標準所規定之膠囊狀、錠狀之事實，客觀上明白足以確認，依行政程序法第103
條第5款之規定，被告得不給予陳述意見之機會，是原告
主張原處分違反行政程序法第102條、第104條之規定云云，亦無足採。
六、綜上所述，原告主張均非可採，原處分駁回原告申請，尚無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，從而原告先位聲明訴請撤銷訴願決定及原處分，並命被告就原告105年1月14日之查驗申請案，應作成核發輸入許可之處分；及備位聲明訴請確認原處分違法，為無理由，均應駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項
前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　105　年　　12　　月　　15　　日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官　李　玉　卿
法 官　高　愈　杰
法 官　劉　穎　怡
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　105　年　　12　 月　　15　　日
書記官　黃 貫 齊