臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)105年度訴字第1218、1219號

• 裁判案由: 公職人員選舉罷免法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 106 年 06 月 29 日

臺北高等行政法院判決
105年度訴字第1218、1219號106年6月15日辯論終結原 告　未來事件交易股份有限公司
代　表　人　江建宏（董事長）
原 告 蔡金崑
共 同
訴訟代理人　陳曉鳴　律師
被 告　中央選舉委員會
代　表　人　劉義周（主任委員）
訴訟代理人　賴錦珖
蔡金誥
唐效鈞
上列當事人間公職人員選舉罷免法事件，原告未來事件交易股份有限公司、蔡金崑分別不服行政院中華民國105年6月13日院臺訴字第1050166426、1050166440號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序方面：按「（第1項）分別提起之數宗訴訟係基於同一
或同種類之事實上或法律上之原因者，行政法院得命合併辯論。（第2項）命合併辯論之數宗訴訟，得合併裁判之。」
行政訴訟法第127條第1項、第2項定有明文。經查，本件原
告未來事件交易股份有限公司（下稱未來公司）、蔡金崑分別係對行政院於民國105年6月13日以院臺訴字第1050166426、1050166440號訴願決定（下分別稱訴願決定一、二，合稱訴願決定）不服，基於同種類之事實上及法律上之原因而分別提起之二宗訴訟，是本院依上開規定命合併辯論及判決，自無不合，先此指明。
貳、事實概要：被告以原告未來公司於103年8月21日103年地方
公職人員選舉（下稱系爭選舉）公告發布後，在架設之未來事件交易所網站（下稱系爭網站），每日進行直轄市長、縣（市）長（下稱縣市長）當選機率預測之發布，因未載明系爭選舉公告發布之日起至投票日10日前所為有關候選人或選舉民意調查資料之發布應載明之事項，違反公職人員選舉罷免法（下稱選罷法）第53條第1項規定，乃依同法第110條第5項規定，分別以104年12月25日中選法字第1043550364、1043550365號裁處書（下分別稱原處分一、二，合稱原處分）處原告未來公司、該公司斯時代表人即原告蔡金崑罰鍰新臺幣（下同）各50萬元。原告未來公司、蔡金崑均不服，各自提起訴願，分別經行政院於105年6月13日以訴願決定一、二無理由駁回後，遂悉提起行政訴訟。
參、本件原告主張：
一、本件係於系爭選舉期間，被告受理民眾檢舉，而被告於103
年10月13日以中選法1033550219函（下稱被告103年10月13
日函）知各直轄市、縣市（下或稱地方）選舉委員會（下稱選委會），由地方選委會管轄並續行查處程序時，即繫屬於地方選委會，當時被告對地方公職人選舉罷免（下或稱選罷）爭議事件並無管轄權，此為被告第461次決議所確定之事
，不因事後104年7月27日修改公職人員選舉罷免法施行細則（下稱選罷法施行細則）第58條增列第2項規定，賦予被告
指定或移轉管轄權，惟依選罷法第131條規定本法修正施行
前已發布選舉公告之選舉，或已向主管選委會提出之罷免案，仍適用修正前之規定。且依行政程序法第111條第6款規定，行政處分有未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者，無效。被告之裁罰權限既已分配，事務管轄權之歸屬即已成事實，難以立法之初權限未分配，嗣再修法取回原有權限，即可無視事務管轄權及管轄權恆定原則之規定，此亦已違反法律安定性原則。原處分及訴願決定認定被告對本件有管轄權，有違反法令不溯既往原則、適用法律及解釋法律錯誤等違法，應予撤銷。訴願決定依選罷法第7條
第1項及第4項、中央行政機關組織基準法（下稱中央組織法）第14條第1項、中央選舉委員會組織法（下稱被告組織法
）第2條第2款、第4款及第6條第3款認定被告對本件有管轄
權。惟行政程序法第11條第5項明定「管轄權非依法規不得
設定或變更」，且選罷法第7條及施行細則第4條就事務管轄權定有明文，不容行政機關任意以行政指揮權介入侵害立法權，亦不容上級機關任意以管理指揮權介入取代法定管轄權而自為管轄。訴願決定所引據之規定，皆明白指出被告僅有指揮監督權，並無介入權，指揮監督權並無優於或取代法定管轄權之效力。此外，地方選委會對系爭案件是否違反選罷法之規定，顯然與被告有不一致之處，而所謂管理監督指揮權，係指選罷事件相關之行政庶務，並不及於各級委員依職權所為之獨立法律判斷，此由選罷法第8條第5項及第11條第2項規定可知。訴願決定就管轄權之認定，未考慮新舊法適
用問題，且以管理、指揮、監督權認定管轄權之有無，或可否取代法定管轄權，與行政程序法第11條管轄法定原則不符，即為不適用法律、適用法律錯誤，且依行政程序法第111
條第6款規定自屬無效。
二、預測市場平台係經濟學之概念，並採取電子期貨交易之方式進行，並非以抽樣方式進行，故無母數、樣本數之存在，與民意調查（下或稱民調）採統計學之方法，有母數、樣本數之存在，並不相同。依照選罷法規定所要求公告揭露的資訊，均非原告以經濟學概念所作預測所包含的內容。被告主張民調資料，係指將民眾有關候選人或選舉所為之意見表達，予以彙計公開之行為而言，至於其彙計及公開之形式，則非所問，顯然無視於選罷法第53條第1項係以後段「負責調查
單位或主持人、辦理時間、抽樣方式、母體及樣本數、經費來源及誤差值」界定前段民調資料之性質與範圍。若解釋法律無視於法條內容之具體規定，任意以立法目的之概括性理由，作為判斷是否符合行政罰之構成要件，將嚴重違反裁罰法定主義。現行法規對新型態之行為，於立法時因未預見而未予規範，實屬常見，惟依據行政罰法第4條「處罰法定原
則」，必須行為人在行為時之法律或自治條例對其違反行政法上義務之行為，有處罰之明文時，始得加以處罰，且所稱明文規定，包括處罰之構成要件及法律效果在內。選罷法第53條所稱之民調，係指具有抽樣方式、母體及樣本數、經費來源及誤差值之各種形式之調查。惟該條並未規範不具有該等資料之新型態行為，應提出何種資料，自不能勉強以該條規定適用於新型態行為，否則即有違反憲法上法治國原則中之法律保留原則。如被告認為預測市場便是民意調查，應該修法將預測市場納入法條規範，而不是違反處罰法定原則，任意將預測市場認定為不拘形式之民調，甚至逕而要求預測市場按照傳統民調的統計要件公布相關統計資料。無論預測市場平台是否為民調，因預測市場並無抽樣方式、母體及樣本數及誤差值等資料，故提出該資料，對任何人均屬不可能實現之事。新北市選委會亦將此事實反應予被告，惟被告仍認定原告應提出不存在之資料，顯有適用法律錯誤之違背法令，另依行政程序法第111條第3款規定，行政處分之內容對任何人均不能實現者，屬無效。
三、是原告聲明：
㈠先位聲明：
⒈原告未來公司部分：確認原處分一無效。
⒉原告蔡金崑部分：確認原處分二無效。
㈡備位聲明：
⒈原告未來公司部分：訴願決定一及原處分一均撤銷。
⒉原告蔡金崑部分：訴願決定二及原處分二均撤銷。
肆、被告則以：
一、依選罷法第6條至第8條、第130條第1項、第132條、第133條及選罷法施行細則第1條、第58條規定，被告及所屬地方選
委會原即為上下隸屬之機關，是以對於各項公職人員選罷業務僅係以法律將之概括區分為主管選委會及主辦選委會等權限劃分，並於個別之組織規程中作詳細權責劃分。至於違規案件裁處管轄權之劃分，則未於法律作概括區分，而係由被告因應時勢變更，於選罷法施行細則中再作區分，預留其彈性調整之空間。中央組織法制定公布後，被告定位為獨立機關，依該法第3條第2款、第14條第1項規定，被告為獨立機
關，與其所屬機關乃為上下一體、體系統合之一獨立組織體，獨立機關其所屬機關乃派出機關，此派出機關並無獨立機關之地位，亦即獨立機關之下不得再設獨立機關。本此，依中央組織法之意旨制訂被告組織法第1條、第2條、第6條第3款、第9條明定被告對於所屬選委會之組織及業務仍具有全
盤統籌指揮監督之權限，此亦可參其後依被告組織法頒訂定施行之「直轄市縣市選舉委員會組織準則」第1條第1項、第2條第2款、第4款、第3條、第4條、第6條可知。被告及所屬地方選委會乃在應對短期間動員大量人力物力辦理大規模選罷及公投業務，乃「時效行政」，該等業務皆有其固定時程，如所屬選委會有怠忽職守，後果將極為嚴重。104年7月27日修正發布選罷法施行細則第58條增列第2項規定以統一事
權，該條項所稱之主辦選委會係依同細則第4條各款分別予
以界定。系爭選舉依同細則第4條第3款至第5款規定，其主
辦選委會均為地方選委會，辦理各該業務時均應受被告之指揮、監督。被告依上開規定，於第472次委員會議決議請各
該管轄選委會將案件移轉被告統籌辦理，即係有據。
二、本件緣於民眾向被告舉發原告未來公司涉嫌違規發布民調，被告自該案繫屬之際，即具有概括之管轄權限，得據以自行查明或交所屬地方選委會續行查處。鑒於原告未來公司係藉諸何種媒體進行發布，未臻明確，乃函請原告未來公司陳述意見，原告未來公司遲未回復。被告查知民眾日報曾轉載，乃就查知涉嫌違規之部分請新北市、臺中市、臺南市及高雄市4個選委會（下或合稱新北4選委會）先行查處。因各選委會對原告未來公司本件所為之否為民調尚有歧見，被告爰召開第464次委員會議，並依該決議第3點辦理選罷法施行細則第58條之修正事宜，本件雖經被告統一法律見解，各選委會仍懸而不決，鑒於本件發生已逾年餘，為免延宕，爰依修正後之選罷法施行細則第58條第2項規定，請各該管轄選委會
將案件移轉被告統籌辦理。是原告違規行為前後所涉選罷法並未有任何變更，無溯及適用法律之問題；而違法事實係由被告依原告未來公司行為時之法律，作成違法之評價，亦不生所謂有先後二機關重新給予法律評價，作成相異之行政處分等問題。更何況選罷法除就違規案件管轄權作有別於行政罰法之特別規定外，並另訂有「各級選舉委員會執行監察職務準則」明定違規案件之裁處程序。即管轄權之所屬，得由被告以法規命令為必要之調整，純屬獨立機關內部之作業分工及程序事項，與原告所為是否違法係屬二事，難謂機關內部權責分工之變更因而侵及其權利並加諸法律所無之義務。另依行政程序法第11條第1項、第15條所稱「法規」，包括
依法律授權訂定之法規命令。參照最高行政法院96年判字第1916號判例，即便適用行政程序法之相關規定，被告以修改施行細則（法規命令）並刊登政府公報方式收回委任所屬選委會之裁罰權限，亦無違反行政程序法之相關規定。
三、由立法沿革視之，選罷法第53條係先有現行規定之第2項，
繼而增列第1項，故解讀該條選舉民調資料應自第2項著手，否則即有包攝錯誤之虞。選罷法第53條第2項立法意旨既為
避免以不實民調誤導選民，提高民調公信力，同條第1項係
係謂民調資料在選前10日前發布是被允許的，但要求民調報告必須伴隨資訊註釋。由於第1項係與第2項作配套規範，基於法規用語同一性原則，條文所稱之民調資料雖未作定義性的界定，惟其本意並非僅以正式民調為限，而係泛稱任何選舉民意之彙計公開的概念，包括偽造、不實或假藉民調之名義所恣意發布之不實民調資料均屬條文涵蓋範圍之內，且其核心意旨並非對於正式民調之發布加以規制管理，而係對投票日前10日內（包括投票當天）所有符合民調資料性質者，不分形式態樣作全面的禁制發布，至於其彙計之方法與公開之形式則非所問。本件原告未來公司至102年4月止，所發行4,143個預測事件組，41,300個預測事件，累計下單數超過
400萬次，成交超過250萬次，原告未來公司係以系爭選舉候選人當選機率之預測為營運主力，曾見有候選人利用交易所的價格進行宣傳廣告，彼此競爭之候選人期貨價格忽高忽低，試圖干擾市場交易，各自營造有利於己的選舉氣勢。而此對選舉秩序的破壞，其復以「當選率」民意調查之外觀為之，自選罷法第53條之立法目的而言，正屬該條所欲規範之類型，此可參最高行政法院92年度判字第466號、102年度判字第321號判決意旨。
四、選罷法第53條規定除旨在公開揭露資料來源出處，以供公眾檢證，以提高民調之公信力外，尚有避免任意藉選舉民調之名，發布各式不實資料，誤導為有關候選人或選舉民意調查資料，影響選民判斷之選舉公正考量之目的。因之，無從併同發布相關民意調查附隨要件（母體、樣本數等）者即屬法律所禁制，不能予以發布。原告未來公司變更登記表營業項目載明所營事業包括「市場研究及民意調查業」，原告未來公司對民調之內涵、外沿及其發布後之影響即應有相當之理解，是其訴稱預測平台所為乃預測事件、方法、數據等非屬民調資料之調查方式等，應不足採。原告未來公司將「候選人當選與否」列為交易標的，供人下注預測，影響選民判斷、干擾選舉。換言之，選罷法第53條係謂合於法定發布程式之選舉民調可以發布；不合於法定發布程式之選舉民調不能發布，並非對不能發布之民調要求提出符合規定之資料。原告未來公司訴稱被告要求其提出資料，違反行政程序法第111條第3款之法理，應屬無效一節，自屬本末倒置。
五、是被告聲明：駁回原告之訴。
伍、上開事實概要欄所述之事實，被告103年10月13日函、被告
461、464次會議紀錄暨相關資料、被告104年5月4日中選法
字第1043550084及10435500841號函、原告未來公司變更登
記表、被告104年11月9日中選法字第1043550271號函及各相關選委會回函、原處分及訴願決定等件附於原處分卷、訴願卷及本院卷可稽。是本件應審酌之爭點即為：原告以被告於系爭選舉期間並無管轄權，且不因嗣後104年7月27日增訂選罷法第58條第2項規定取得管轄權，認被告違反行政程序法
第111條第3款、第6款規定，以先位聲明確認原處分無效；
復執其於系爭網站每日進行縣市長當選機率預測之公告非屬選罷法第53條第2項之民調資料，以備位聲明請求撤銷訴願
決定及原處分，於法是否有據。
陸、先位聲明部分：
一、按「（第1項）行政機關之管轄權，依其組織法規或其他行
政法規定之。……（第5項）管轄權非依法規不得設定或變
更。」為行政程序法第11條第1項、第5項所規定，即行政機關之權限均以法規為依據，不得任意設定或變更，亦不許當事人依協議而予更動，此即管轄恆定原則，爰於該條第5項
規定非依法規不得設定或變更管轄權。次按「各級選舉委員會依本法第7條規定辦理選舉時，其主辦之選舉委員會區分
如下：……三、直轄市議員、直轄市長選舉，由直轄市選舉委員會主辦，受中央選舉委員會指揮、監督。四、縣（市）議員、縣（市）長選舉，由縣（市）選舉委員會主辦，受中央選舉委員會指揮、監督。」「（第1項）本法第130條第1
項所定罰鍰之處罰，除立法委員選舉由中央選舉委員會為之外，由主辦選舉委員會為之。（第2項）同一行為人、政黨
、法人或非法人團體之一行為或數行為違反本法同一規定，數選舉委員會均有管轄權者，中央選舉委員會得指定一選舉委員會管轄或函請主辦選舉委員會移送中央選舉委員會管轄。」為選罷法施行細則第4條第1項第3款、第4款、第58條所規定。上開選罷法施行細則第58條第2項，係因同條第1項原明定辦理違反選罷法之行政裁處案件，被告及直轄市、縣（市）選委會（下或稱縣市選委會）之分工規定。惟同一行為人、政黨、法人或非法人團體之一行為或數行為違反本法同一規定，在所難免，遇此管轄競合之情形，為防範各選委會就同一行為同時裁罰，致畸輕畸重，或因管轄權發生爭議致影響事件之調查處理，故有明定其管轄之必要，爰於104年7月27日內政部台內民字第1041103405號令、被告中選法字第10400016371號令會銜修正於第2項增列指定管轄之規定（選罷法第58條第2項增訂立法理由參照），上開修訂並已依行
政程序法第157條第3項規定刊登於104年7月27日第21卷第137期行政院公報（參本件105年度訴字第1218號卷〈下稱1218號卷〉卷第225至229、245頁），則選罷法施行細則第58條
第2項之增訂規定，即係符合依法規得設定或變更管轄權之
規定（前揭行政程序法第11條第5項規定之反面解釋）。
二、原告主張：本件被告係受理民眾檢舉，而以被告103年10月
13日函知各選委會，即繫屬於地方選委會，當時被告並無管轄權，不因事後104年7月27日增訂選罷法施行細則第58條第2項，而改由被告取得，是原處分違反行政程序法第111條第6款規定，自屬無效等情為主張。惟查，原處分所載原告未
來公司之違規事實，係該公司於103年8月21日系爭選舉公告發布後，在架設之系爭網站，每日進行全國縣市長當選機率之預測係屬民調之發布，因未載明選罷法第53條第1項之規
定事項而違法，依前揭選罷法施行細則第4條第3款至第5款
規定，其主辦選委會為全國各地方選委會，且各地方選委會原均就本件違規事實之全部享有管轄權（行政罰法第31條第1項、選罷法施行細則第58條第1項規定參照）；原告既主張本件被告係因民眾檢舉，而以被告103年10月13日函知各選
委會之事實，則被告於104年7月27日增訂發布選罷法施行細則第58條第2項規定後，於各地方選委會均未就本件進行任
何裁罰之前，於104年11月9日以中選法字第1043550271號函通知地方選委會移轉管轄（參1218號卷第230頁），業經新
北4選委會函送移轉管轄在案（參1218號卷第231至235頁新
北4選委會函），而被告、新北4選委會於進行本件調查程序中，均發函通知原告未來公司陳述意見（參1218號原卷第1
、51、74、117、167至168頁），均經原告未來公司具狀陳
述意見在案（參1218號原卷第8至15、52至59、75至83、177至184頁），已充分保障原告未來公司依行政程序法第102條規定陳述意見之權利，是本件移轉管轄後縱未通知原告，亦不因此即不生移轉管轄之效力，則被告自就原告本件全部之違規事實取得法規變更後之管轄權，是原處分自難謂有何未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者，及對任何人均屬不能實現者，洵屬有效。是原告先位聲明，以原處分符合行政程序法第111條第1項第3款、第6款規定之無效事由，先位聲明請求確認原處分無效，於法有違，自無可採。
柒、備位聲明部分：
一、按「公職人員選舉、罷免，依本法之規定。」「本法所稱公職人員，指下列人員：……二、地方公職人員：……、直轄市長、縣（市）長、……」「立法委員、直轄市議員、直轄市長、縣（市）議員及縣（市）長選舉，由中央選舉委員會主管，並指揮、監督直轄市、縣（市）選舉委員會辦理之。」「政黨及任何人自選舉公告發布之日起至投票日10日前所為有關候選人或選舉民意調查資料之發布，應載明負責調查單位或主持人、辦理時間、抽樣方式、母體及樣本數、經費來源及誤差值。」「（第5項）違反第53條或第56條規定者
，處新臺幣50萬元以上500萬元以下罰鍰；……（第6項）政黨、法人或非法人團體……；違反第53條或第56條規定者，依前項規定，併處罰其代表人及行為人。」行為時選罷法第1條、第2條第2款、第7條第1項、第53條第1項、第110條第5項及第6項後段分別有明文規定。而行為時選罷法第53條第1項規定係於96年11月7日新增，其立法理由為「為避免以不
實民調誤導選民，提高民調公信力，第1項爰明定自選舉公
告發布之日起至投票日10日前所為有關該次選舉民意調查資料之發布，應載明負責調查單位或主持人、辦理時間、抽樣方式、母體及樣本數、經費來源及誤差值。」是以，依行為時選罷法第53條第1項及第110條第5項、第6項規定，政黨及任何人自選舉公告發布之日起至投票日10日前所為有關候選人或選舉民意調查資料之發布，應載明負責調查單位或主持人、辦理時間、抽樣方式、母體及樣本數、經費來源及誤差值。違反者，處50萬元以上，500萬元以下罰鍰，併處罰其
代表人及行為人。
二、次按憲法第23條規定：「以上各條列舉之自由權，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」其揭櫫之「法律保留原則」及「比例原則」，乃憲法概括授權立法者對於基本權利於合乎比例原則之前提下得以法律限制之。次按言論自由為人民之基本權利，憲法第11條有明文保障，國家固應給予最大限度之維護，俾其實現自我、溝通意見、追求真理及監督各種政治或社會活動之功能得以發揮。惟為兼顧對個人名譽、隱私及公共利益之保護，法律尚非不得對言論自由依其傳播方式為合理之限制，觀之司法院釋字第509號解釋自明
。而選罷法第53條第1項規定，在於避免以不實民調誤導選
民，提高民調公信力，立法者爰明定自選舉公告發布之日起至投票日10日前所為有關該次選舉民調資料之發布，應載明負責調查單位或主持人、辦理時間、抽樣方式、母體及樣本數、經費來源及誤差值，係基於公共利益之保護而設，符合憲法第23條規定之意旨。又該條規定之立法目的，係在追求選舉之公正，其限制之範圍並非漫無邊際，僅以有關該次選舉民調資料之發布為限，且限制之期間更僅限於自選舉公告發布之日起至投票日10日前，而非全面限制民調，即任何人可以就民眾有關候選人或選舉所為意見表達予以彙計，但於公告彙計（民意調查）結果時，則應發布負責調查單位等，供公眾檢視以達提高民調公信力，避免以不實民調誤導選民之目的，核無違背憲法保障言論自由之精神。
三、繼按「又前開『有關候選人或選舉民意調查資料』之定義，如總統選罷法（按全名為總統副總統選舉罷免法）第52條第1項之規範目的，僅在於公開揭露資料來源出處，以供公眾
檢證，以提高民調之公信力，將之解為其規範對象為學理上所指之『民意調查』，固有其依據；然總統選罷法第52條第1項，所以對選舉公告發布後一定期間內之民意調查資料發
布，課以『載明負責調查單位或主持人、抽樣方式、母體及樣本數、經費來源及誤差值』之義務，考其立法背景，係因發布民意調查資料常為競選或助選之手段，影響選情甚鉅，為不使民意調查之『公器』成為候選人及政黨之『私器』，並兼顧新聞媒體反應確實民意之必要性，而對於在選舉公告發布後一定期間內之民意調查資料發布，課以上開義務，其目的除有藉民調資訊之公開，以提高民調公信力外；尚有避免任意為有關候選人或選舉民意調查資料之發布，影響選民之判斷之選舉公正考量。是其立法之目的為避免以不實民調誤導選民，提高民調公信力。（參見總統副總統選舉罷免法研訂實錄及立法理由，上證1及上證6）。職此，總統選罷法第52條第1項『有關候選人或選舉民意調查資料』，自應解
為，指將民眾有關候選人或選舉所為之意見表達，予以彙計公開之行為，至其彙計之方法與公開之形式，是否合於學理上所稱『民意調查』之定義，即非所問；否則，即無法達成該規定所欲達成之立法目的，而與其立法意旨不符。是縱以非學理所稱『民意調查』之方法取得，甚或持不實資料，以具民意調查性質之外觀，將有關候選人或選舉之資料予以發布，仍有該條規定之適用。」最高行政法院102年度判字第
321號判決意旨參照。
四、經查，原告未來公司是一個以「預測」為主題的平台，由來自各地的玩家齊聚一堂以「虛擬點數」交易互動、預測真實世界中的事件。玩家們可以依照自己的興趣與熟悉度，選擇想要預測的事件，並依預測績效賺取虛擬點數、爭取排名，成為受人尊敬的預測專家，民眾要參加進行事件預測，必須加入原告未來公司的會員，並取得點數，才可以進行事件預測（下單），類似買股票必須要到證券行開戶存錢，才能進行股票買賣，運作情形如下（參本院105年度訴字第1488號
卷1第96至128、145至228、274、268至271頁）:
㈠點數之取得方式有二：從「會員中心」儲值點數：依該網站，會員購買點數有以下4種項目可供選擇：即A餐（5 百元兌換5 萬點）、B餐（1千元兌換10萬點）、C餐（2千元兌換20萬點）、D餐（5千元兌換50萬點）。使用未來幣在「未來幣換商品」兌換點數。未來幣是系爭網站使用的虛擬貨幣，系爭網站會不定時舉辦活動，參加就有機會獲得未來幣。
㈡原告未來公司最普遍的玩法，係預測某個事件將會「發生」還是「未發生」，稱為「Yes/No預測事件」，每個正在進行中的「事件最新價格」（價格從0到100），可以看作是目前玩家們對「該事件發生機率」的預測，至「事件最新價格」如何產生，茲以其中一事件「2018縣市長連任基隆市林○○」為例，會員登入後，對本事件如想預測，可以有如下選擇：看好買進：看好事件會發生就買進，例如某甲認為林○○會連任市長的機會高，決定下單買進，願意買進的價格是每單位65.8（猶如買賣股票每股若干元）。看壞賣出：認為事件不會發生就賣出，例如某乙認為林○○連任市長不會發生，決定下單賣出，願意賣出的價格是每單位86.7。此時「事件最新價格」尚未成交，因為買進與賣出的價格並未達成合致，此時，如果甲覺得林○○連任的機會非常高，願意把買進的價格提高到86.7，剛好是乙願意賣出的價格，則網站即會撮合成交，事件最新價格就是以86.7成交，而86.7（%）也算是該時點玩家對林
○○連任機率的預測，當然，此數據會隨著後續玩家買進賣出的價格而有所變動，例如過2天後，此事件又有其他
人參與預測，某丙願意以66買進，某丁願意以66賣出，交易成交，此時林○○連任預測事件最新價格就是66，與前一個成交價86.7相比，跌幅20.7。「事件最新價格」依參加事件預測的玩家在這段下單期間的成交情形不斷變化，該價格可以看作是目前玩家們對「該事件發生機率」的預測。所以如果林○○連任市長機會高，在原告未來公司的事件預測中，其「事件最新價格」就會高，在原告未來公司中，各種事件都會存在有人買進與賣出的情形，所以就會有願意出價的價格與數量，但是如果沒有買價與賣價相同，或是賣價高於買價，均不會成交，但該買進與賣出的情形會臚列在網頁上，依此可以看出目前玩家對此事件之預測情形。
㈢未來屆期（如地方公職人員選畢，結果出爐）清算時，如林○○於2年後之地方公職人員選舉參選基隆市長且連任
，該事件之清算價格即為100，以甲為例，當初以每單位
86.7買入，甲每單位即可賺入13.3（100-86.7=13.3），
如當初購入100單位，因該事件即可賺入1,330（13.3100 =1,330）；反之，若參選未連任，該事件之清算價格即為0，甲每單位即虧損86.7（0－86.7=－86.7），如當初
購入100單位，因該事件即虧損8,670（86.7100=8,670
），因玩家係以取得之點數預測本事件，事件最終結果出爐清算時，攸關玩家因預測該事件造成點數之損益，基此經濟利益上的利害關係，網站設計者認為玩家應不致有妄然臆測之舉。
五、次查，系爭選舉公告於103年8月21日發布，投票日係同年11月29日，原告未來公司於103年8月21日系爭選舉公告發布後，在架設之系爭網站每日進行縣市長當選機率預測之發布，有系爭網站之網頁資料附卷可稽（1218號原卷第18至26頁），且為兩造所不爭，堪以憑認。而「民意調查」除於選罷法第53條第1項、第2項規定外，並未規定於選罷法其他條文，且選罷法第53條並未就「民意調查」為何定義性之規範，是該條所稱「有關候選人或選舉民意調查資料」，自應解為指將民眾有關候選人或選舉所為之意見表達，予以彙計公開之行為，至其彙計之方法與公開之形式，是否合於學理上所稱「民意調查」之定義，即非所問。至於上開原告未來公司發布之資料，係刊載原告未來公司從18萬會員交易狀況進行6
都16縣市長選舉預測，是此項發布顯係涉及系爭選舉議題，有關全國各縣市長候選人之當選機率，純係民眾有關縣市長候選人或選舉所為意見表達，且係民眾透過電腦、行動電話等載具進入系爭網站，就全國各縣市長候選人當選機率、得票率進行預測，進行估算後，再將彙整後全國各縣市長候選人當選機率之差距，以系爭網站予以發布，則參與者意見表達包括全國縣市長所有參選人之當選機率及得票率均產生不同數字高低之別，是以參與系爭活動者於系爭網站傳送資料，自屬民眾有關候選人所為意見之表達；至於參與調查者是否主動參加，在一段期間內都能夠買進賣出，出資較多股份的股東說話份量大，均不影響其係民眾有關候選人或選舉所為之意見表達，又上開會員既係為人，則所為之意見表達自係出自於人，而非出自於神旨、宗教教義、其他非屬人類之生物或大自然現象而生，縱以非學理所稱民調之方法取得，而具民調性質之外觀，仍係選罷法第53條第1項規定之「『
民意』調查」。是原告未來公司於架設之系爭網站，每日進行縣市長當選機率、得票率預測之發布，自屬彙計公開（民調資料）之發布行為；查系爭選舉公告日為103年8月21日，投票日為103年11月29日，原告未來公司就發布前揭民意調
查資料，已符合選罷法第53條第1項前段發布民調之行為，
其自應依同條後段規定進行相關事項之載明，惟其應注意、能注意而未注意，其違章情節核有過失，自應處罰，被告審酌原告違反本件行政法上義務行為應受責難程度、對系爭選舉所生影響等情，依同法第110條第5項及第6項規定，以原
處分一裁處原告未來公司法定最低額度之50萬元罰鍰，並以原處分二併罰其行為時代表人即原告蔡金崑法定最低額度之50萬元罰鍰，揆諸首揭規定並無違誤，責罰尚屬相當，亦無裁量怠惰、裁量逾越或裁量濫用之違法情事，更與行政罰法第18條第1項之規定相符，尚難謂有何違誤。
六、原告雖主張：預測市場平台係經濟學之概念，並採取電子期貨交易之方式進行，並非以抽樣方式進行，故無母數、樣本數之存在，與民調採統計學之方法，有母數、樣本數之存在並不相同，被告無視於選罷法第53條第1項係以後段「負責
調查單位或主持人、辦理時間、抽樣方式、母體及樣本數、經費來源及誤差值」界定前段民調資料之性質與範圍，逕予作成原處分，顯違法律保留原則及處罰法定原則等情。惟查，選罷法第53條第1項之規範目的，除係以公開揭露資料來
源出處，以供公眾檢證，以提高民調之公信力外，更係因發布民調資料常為競選或助選之手段，影響選情甚鉅，為不使民調之「公器」成為候選人及政黨之「私器」，並兼顧新聞媒體反應確實民意之必要性，而對於在選舉公告發布後一定期間內之民意調查資料發布，課以上開義務，其目的除有藉民調資訊之公開，尚有避免任意為有關候選人或選舉民調資料之發布，影響選民之判斷之選舉公正考量，是其立法之目的為避免以不實民調誤導選民，提高民調公信力，且選罷法對於民調並未有何定義性之規定，是選罷法第53條第1項「
有關候選人或選舉民意調查資料」，自應解為指將民眾有關候選人或選舉所為之意見表達，予以彙計公開之行為，至其彙計之方法與公開之形式，是否合於學理上所稱「民意調查」之定義，即非所問，否則即無法達成該規定所欲達成之立法目的，而與其立法意旨不符。再者，選罷法第53條並未就「民意調查」作何定義性之規範，自無從以發布民調者主觀上認「負責調查單位或主持人、辦理時間、抽樣方式、母體及樣本數、經費來源及誤差值」其中全部或一部項目無法載明或載明有困難，進而因果倒置，反以發布者將民眾有關候選人或選舉所為之意見表達予以彙計公開之行為稱為非民調，進而不受選罷法第53條第1項規定之載明義務。再者，原
告未來公司主張在其架設之系爭網站，每日進行縣市長當選機率預測之發布，於形式上即可知此一民調資料之負責調查單位為原告未來公司、抽樣方式係由民眾主動（有意願以購買或其他方法取得點數參與其等表示全國各縣市長當選機率或得票率之意見）參與、母體是所有參與系爭網站全國各縣市長當選機率或得票率「事件」之人、樣本數是上開參與活動者、經費來源是原告未來公司等，則就選罷法第53條第1
項後段規定應載明事項尚無不能記載之情事，是原處分難謂有何違反法律保留原則及處罰法定原則，原告之主張，自無可採。
捌、綜上所述，本件原告之主張均無可採。被告認事用法，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。是原告備位聲明訴請撤銷，另以先位聲明確認原處分違法，均無理由，自應併予駁回。
玖、本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院詳加審酌後，或與本件之爭執無涉，或對本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，併予敘明。
拾、據上論結，原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項
前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　106　 年　　6　　 月　　29　　日臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官　陳　秀　媖
法 官　李　君　豪
法 官　鍾　啟　煌
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　106　 年　　6　　 月　　29　　日書記官　吳　芳　靜