臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)105年度訴字第1289號

• 裁判案由: 臺灣地區與大陸地區人民關係條例
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 106 年 01 月 12 日

臺北高等行政法院判決
105年度訴字第1289號105年12月29日辯論終結原 告　維鯨旅行社有限公司
代　表　人　李沃耀（董事）
訴訟代理人　丁志達律師
陳錫川律師
被 告　交通部觀光局
代　表　人　周永暉（局長）
訴訟代理人　陳淑君
蔡其宏
洪宛青
上列當事人間臺灣地區與大陸地區人民關係條例事件，原告不服交通部中華民國105 年6 月27日交訴字第1050013640號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
訴願決定及原處分關於裁處原告停止辦理接待大陸地區人民來臺從事觀光活動業務34個月部分均撤銷，應由被告依本院法律見解另為適法之處分。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於民國104 年10月間辦理接待大陸地區人民來臺觀光團體第049924528 號等34團使用「優質行程代碼」，及第049920617號等6 團使用「離島專案－金門」，經內
政部移民署核發數額，被告稽查發現，該40團原申報之珠寶玉石類旅行購物保障商店為1 站，原告實際均安排2 站，與被告審查通過內容不符，被告乃以105 年3 月8 日觀業字第1053001170號執行違反接待大陸地區人民來臺從事觀光活動相關規定處分書（下稱原處分），就原告辦理接待第049924528 號等34團，以優質行程獲核發數額，旅遊內容變更與審查通過內容不符部分，依大陸地區人民來臺從事觀光活動許可辦法（下稱許可辦法）第26條第3 項規定，裁處原告停止辦理接待大陸地區人民來臺從事觀光活動業務34個月；就原告辦理接待第049920617 號等6 團，以離島專案獲核發數額，旅遊內容變更與審查通過內容不符部分，依旅行業接待大陸地區人民來臺觀光經金門、馬祖或澎湖離島住宿專案團體處理原則第4 點規定，於1 年內不再發給原告任何接待大陸地區人民來臺觀光專案數額（自原處分送達之次日起算）。原告不服，提起訴願，經訴願決定「一、105 年3 月8 日觀業字第1053001170號執行違反接待大陸地區人民來臺從事觀光活動相關規定處分書關於裁處訴願人停止辦理接待大陸地區人民來臺從事觀光活動業務34個月部分，訴願駁回。二、105 年3 月8 日觀業字第1053001170號執行違反接待大陸地區人民來臺從事觀光活動相關規定處分書關於1 年內不再發給訴願人任何接待大陸地區人民來臺觀光專案數額部分，撤銷。」，原告仍不服，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
㈠被告通知原告陳述意見、及作成原處分時，僅提供所謂原告購物安排未符合規定情事之「團號」、「車號」、「優質行程代碼及離島專案」、「旅遊日期」、「購物安排未符合規定：A （珠寶玉石類）類旅行購物保障商店僅得擇一安排一店」等彙整內容之附件一覽表，並未提供任何稽查紀錄或原告違規安排大陸地區來臺觀光旅客至該購物商店之照片資料佐證，亦未經各該團之導遊人員或遊覽車司機簽章確認，如何認定原告確有原處分所稱34團「大陸觀光優質行程團體」之旅遊內容變更與經被告審查通過內容之品質不符之諸多本件違規事實？
㈡退步言，許可辦法第26條第3 項後段規定：「旅行業辦理大陸地區人民來臺從事觀光活動業務，申請優質行程經交通部觀光局審查通過後，除因天災等不可抗力或不可歸責於旅行業之事由所致外，其旅遊內容變更與經交通部觀光局審查通過內容不符者，由交通部觀光局停止其辦理大陸地區人民來臺從事觀光活動業務1 個月至1 年」，是縱認原告有原處分所稱違規變更旅遊內容情事，依許可辦法第26條第3 項後段規定，亦應停止原告辦理大陸地區人民來臺從事觀光活動業務「1 個月至1 年」，被告處分原告停止辦理大陸地區人民來臺從事觀光活動業務34個月，顯與該規定不符。
㈢「旅行業接待大陸地區人民來臺觀光旅遊團優質行程作業要點」（下稱優質行程作業要點）第2點第5款原規定：「依中華民國旅行業品質保障協會送本局核備之旅行購物保障作業規定第二條所定編號為A（珠寶玉石類）、B（精品百貨類）等類別之旅行購物保障商店僅得擇一安排一站」，原處分並以原告安排兩站A（珠寶玉石類）類旅行購物保障商店，違
反該規定為由，據此處分原告停止辦理大陸地區人民來臺從事觀光活動業務共計34個月。然查，上開規定業經被告於
105年9月29日以觀業字第1053004251號函，修正公布為：「依中華民國旅行業品質保障協會送本局核備之旅行購物保障作業規定第二條所定編號為A（珠寶玉石類）、B（精品百貨類）等類別之旅行購物保障商店得至多安排合計兩站」（本院卷第86頁），其修正說明「一、本局前權衡市場供需與旅客權益，業已公告自105年4月1日起至同年6月30日止，試辦旅行業接待優質行程團體至多可安排A、B類購物商店合計兩站，嗣因相關產業反應良好，爰將前揭試辦措施延長至同年9月底。二、考量相關措施已試辦近6個月，經本局評估相關措施尚無礙於旅客權益且對旅遊品質及觀光發展尚無負面影響，爰將相關試辦措施內容納入本次修正，即修正第2點第5項第2款第2目，規範相關高單價購物商店得至多安排合計兩站」。亦即，於105年4月1日至同年9月30日期間，被告已公告試辦旅行業可安排A、B類購物商店合計兩站，且經該試辦6個月後，被告評估確認安排A、B類購物商店合計兩站乙事
，除無礙於旅客權益外，對旅遊品質及觀光發展亦無負面影響，遂正式修正「旅行業接待大陸地區人民來臺觀光旅遊團優質行程作業要點」第2點第5款規定，允許旅行業安排高單價購物商店（即A、B類購物商店）得至多合計兩站。可知，旅行業安排A、B類購物商店合計兩站，不僅可平衡市場供需與旅客權益，且經試辦6個月後，被告亦肯認旅行業該購物
安排行為，實無礙旅客權益並對旅遊品質及觀光發展更無負面影響，則本件是否有因原告短短5天之違規行為（尤其，
此「違規」行為，根本無礙旅客權益，並對旅遊品質及觀光發展亦無負面影響，被告嗣後並已修正廢止該規定），即處分原告停止辦理大陸地區人民來臺從事觀光活動業務共計34個月之必要，顯非無斟酌餘地。原處分顯難謂無行政手段與目的不相當之不符比例原則之虞。
㈣並聲明求為判決：被告105年3月8日觀業字第1053001170號
處分、暨交通部105年6月27日交訴字第1050013640號訴願決定，關於裁處原告停止辦理接待大陸地區人民來臺從事觀光活動業務34個月部分，均撤銷。訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
㈠被告於104年12月31日與行政院、交通部、臺北市旅行商業
同業公會同時接獲檢舉「環遊國際旅行社」違規接待大陸觀光團體案件，依據檢舉資料羅列之遊覽車牌比對「大陸人士來臺觀光通報系統」，查得40團大陸優質及離島專案觀光團體係由原告接待，而原告與「環遊國際旅行社」之公司負責人相同。依檢舉人於104年10月18日至22日，連續5日在高雄市「鑫金鑽珠寶有限公司」（下稱鑫金鑽珠寶公司）及臺東縣臺東市「臺東紅珊瑚股份有限公司」（下稱臺東紅珊瑚公司）拍攝並紀錄遊覽車載客進店情形之照片顯示，該40團優質行程及離島專案觀光團體，均安排2站A（珠寶玉石）類旅行購物保障商店（鑫金鑽珠寶公司及臺東紅珊瑚公司），惟依被告「大陸人士來臺觀光通報系統」，原告接待該40團大陸觀光團，卻均僅申報1站A（珠寶玉石）類旅行購物保障商店（鑫金鑽珠寶公司），核有違規安排A類購物商店2站之情事，洵堪認定。
㈡案經被告於105年1月15日以觀業字第10501000091函及105年2月1日以觀業字第1053000553函，兩度函請原告說明，原告遲至105年2月26日始向被告遞交說明函簡單回復：該公司接待大陸觀光優質團體及離島專案團體，依規定僅安排1站A（珠寶玉石）類旅行購物保障商店，並依規定通報。惟查原告並未提出具體證據（例如：行車紀錄），證明該40團僅安排1站A（珠寶玉石）類旅行購物保障商店，實難以推翻檢舉事證。
㈢又被告處理違反許可辦法第26條規定事件，為依循比例原則並建立執法公平性，提昇行政效率與公信力，特訂定裁量基準以資遵循。其裁量內容除按旅行業違規次數，分別訂定相對應之處罰效果外，並視處罰次數提升認定違規行為之不法內涵升高，而設有按次加重處罰之規定。本件係同時查獲原告接待優質行程團體34團均有增加安排購物商店之違規事實，各該違規事實均分別獨立存在，被告依據行政罰法第25條規定，認定原告有34個違規行為而予以分別處罰，於法並無不合；且被告考量上開違規行為係同時查獲，非屬經第1次
處罰後，相對人又有相同違規行為之第2次、第3次違規，爰處罰效果均比照第1次違規，並未予以按次加重。
㈣況依許可辦法及裁量基準之規定，旅遊內容變更與經被告審查通過內容之品質不符之違規行為，其處罰效果係「按次」該當停業1個月至1年之處分，原告如前所述既有34團分別獨立之違規行為，被告處分其停業34個月，實際上已係就最低額度予以處罰。原告訴稱連續處罰有違反比例原則之情事，亦超過法定最高額度云云，顯係對法令規範有所誤解，實無足採。
㈤並聲明求為判決駁回原告之訴。訴訟費用由原告負擔。
四、本件事實概要欄所載事實，為二造所不爭執。歸納雙方之陳述，本件爭點厥為：⑴原告辦理接待第049924528號等34團
，以優質行程獲核發數額，有無旅遊內容變更與審查通過內容不符之情事？⑵被告裁處原告停止辦理接待大陸地區人民來臺從事觀光活動業務34個月，其裁處是否違反大陸地區人民來臺從事觀光活動許可辦法第26條規定案件裁量基準第5
項之規定？茲分述如下：
㈠按臺灣地區與大陸地區人民關係條例第16條第1項：「大陸
地區人民得申請來臺從事商務或觀光活動，其辦法，由主管機關定之。」；大陸地區人民來臺從事觀光活動許可辦法第1條第1項：「本辦法依臺灣地區與大陸地區人民關係條例第16條第1項規定訂定之。」、第5條第3項：「旅行業組團辦
理大陸地區人民來臺從事觀光活動，依其旅遊內容分為優質行程團體及一般行程團體。」、第4項：「前項優質行程團
體，其旅遊內容應經交通部觀光局審查通過。」、第26條第3項：「旅行業違反第5條之1第1項規定，或辦理大陸地區人民來臺從事觀光活動業務，申請優質行程經交通部觀光局審查通過後，除因天災等不可抗力或不可歸責於旅行業之事由所致外，其旅遊內容變更與經交通部觀光局審查通過內容不符者，由交通部觀光局停止其辦理大陸地區人民來臺從事觀光活動業務1個月至1年。」；行為時旅行業接待大陸地區人民來臺觀光旅遊團優質行程審查作業要點第2點第5款第2目
：「購物：應符合下列2目情形之一：……2、有安排指定購物商店：……⑵依中華民國旅行業品質保障協會送本局核備之旅行購物保障作業規定第2條所定編號為A（珠寶玉石類）、B（精品百貨類）等類別之旅行購物保障商店僅得擇一安
排一站。……」、第6點：「旅行業辦理接待大陸地區人民
來臺觀光團體業務，使用優質行程代碼經移民署核發數額者，除因天災等不可抗力或不可歸責於旅行業之事由所致外，其旅遊內容變更與經本局審查通過內容之品質不符者，依本辦法第26條規定處罰」。
㈡本件原告於104 年10月間辦理接待如系爭處分書附件所列34團大陸地區人民來臺觀光團體，係使用優質行程代碼並經核發數額，惟經查獲有增加原排定購物商店以外之購物站之情形，此有該34團大陸地區人民申請來臺觀光團體行程表（原處分第62-102頁）、檢舉資料（原處分第1-5頁）及照片（
原處分第103-175頁）、被告105年3月8日觀業字第1053001170號執行違反接待大陸地區人民來臺從事觀光活動相關規定處分書（原處分卷第26-2 7頁）等資料影本附卷可稽。依檢舉人於104年10月18日至22日，連續5日在高雄市「鑫金鑽珠寶有限公司」及臺東縣臺東市「臺東紅珊瑚股份有限公司」拍攝並紀錄遊覽車載客進店情形之照片顯示，該40團優質行程及離島專案觀光團體，均安排2站A（珠寶玉石）類旅行購物保障商店（鑫金鑽珠寶公司及臺東紅珊瑚公司），惟依被告「大陸人士來臺觀光通報系統」，原告接待該40團大陸觀光團，均僅申報1站A（珠寶玉石）類旅行購物保障商店（鑫金鑽珠寶公司），是原告辦理接待第049924528號等34團，
以優質行程獲核發數額，確有旅遊內容變更與審查通過內容不符之違章情事，此部分事實堪以認定。
㈢原告雖稱：優質行程作業要點第2條第5款於105年9月29日已修正放寬至多可安排2站A類購物商店，原處分之依據非無斟酌餘地云云。
惟查：違反行政法上義務之處罰，以行為時之法律有明文規定者為限，原告於104年10月間實施上開34團之違規行為業
已完成，被告依行為時優質行程作業要點第2條第5款規定，認定原告行為構成違章，自屬於法有據。縱該優質行程作業要點於105年10月1日修正生效，放寬A、B等類別之旅行購物保障商店得至多安排合計2店，惟依實體從舊法理，本件原
告之違規行為，並非跨越優質行程作業要點修法前後之新法與舊法期間，自無適用修正後法規之餘地。
㈣關於被告裁處原告停止辦理接待大陸地區人民來臺從事觀光活動業務34個月，其裁處是否違反裁量基準第5項之規定部
分：
1.處理違反大陸地區人民來臺從事觀光活動許可辦法第26條規定案件裁量基準（下稱裁量基準）第5項規定：「優質行程
經交通部觀光局審查通過後，除因天災等不可抗力或不可歸責於旅行業之事由所致外，其旅遊內容變更與原核准內容不符者……一、第1次違規，處停止其辦理接待業務1個月。二、第2次違規，處停止其辦理接待業務3個月。三、第3次違
規，處停止其辦理接待業務6個月。四、第4次以上違規或情節重大者，處停止其辦理接待業務1年。……」。
2.按裁量基準係行政機關決定違章案件處罰金額或其他裁處時，為了有較具體之標準可供依循，避免相同情節案件，其處罰金額或其他裁處因機關、承辦人之不同而有高低、輕重差異，致有違平等原則，其性質屬裁量性行政規則，基於行政自我拘束原則，行政機關自應受其拘束，否則其裁量即屬違法。
3.被告雖稱：本件係同時查獲原告接待優質行程團體34團均有增加安排購物商店之違規事實，各該違規事實均分別獨立存在，被告依據行政罰法第25條規定，認定原告有34個違規行為而予以分別處罰，原告既有34團分別獨立之違規行為，被告處分其停業34個月，實際上已係就最低額度予以處罰云云。
4.然查：原告辦理接待第049924528號等34團，以優質行程獲
核發數額，雖確有旅遊內容變更與審查通過內容不符之違章情事，被告固得據以裁處。惟依上揭裁量基準第5項規定，
如屬「第4次以上違規或情節重大者，處停止其辦理接待業
務1年」，本件原告係「一次同時」被查獲有34個違規行為
，縱認其屬情節重大，至多亦應依第5項第4款規定，處停止其辦理接待業務1年，被告竟依第5項第1款規定，分別依「
第一次違規」情形，連續34次處原告停止辦理接待業務1個
月，合計為34個月，其裁量顯有違誤，此部分自應予撤銷，著由被告依本院法律見解另為適法之裁量。
㈤綜上，原告所訴，關於主張原處分裁量違法部分為可採信。從而，原處分關於裁處原告停止辦理接待大陸地區人民來臺從事觀光活動業務34個月部分於法不合。訴願決定此部分予以維持，亦有未洽。原告訴請撤銷訴願決定及原處分關於裁處原告停止辦理接待大陸地區人民來臺從事觀光活動業務34個月部分，為有理由，應予准許，並應由被告依本院法律見解另為適法之處分。
五、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　106　 年　　1　　 月　　12　　日臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官　黃秋鴻
法 官 畢乃俊
法 官 陳金圍
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　106　 年　　1　　 月　　12　　日書記官 劉道文