臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)105年度訴字第1453號

• 裁判案由: 就業服務法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 106 年 09 月 21 日

臺北高等行政法院判決
105年度訴字第1453號106年8月31日辯論終結原 告　長興利國際管理顧問有限公司
代　表　人　王慧美（董事）
輔 佐 人 廖浩彬
被 告　勞動部
代　表　人　林美珠（部長）
訴訟代理人　林盈慧
林亭君
上列當事人間就業服務法事件，原告不服行政院中華民國105年8月4 日院臺訴字第1050167440號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：原告起訴時被告代表人原為郭芳煜，嗣於訴訟繫屬中變更為林美珠，茲據被告新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：緣原告經被告核發私業許字第1837號私立就業服務機構許可證（下稱原許可證），許可從事就業服務業務2
年，效期至民國105 年1 月14日止，嗣原告於104 年12月18日重新申請設立許可及換發許可證，經被告以原告於申請日前2 年內接受委任辦理聘僱許可之外國人計548 人，其中入國後3 個月內發生行蹤不明情事之人數為17人，所占比率為3.1022％，已逾私立就業服務機構許可及管理辦法（下稱管理辦法）附表一規定之行蹤不明比率，乃依管理辦法第15條第1 項第12款及第25條第2 項規定，以105 年1 月30日勞動發管字第1050500503號函（下稱原處分）不予發給重新設立許可，並自105 年1 月15日起註銷原許可證。原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告起訴主張：
（一）原告前於103 年1 月15日向被告申請換發許可證，經被告以原告接受雇主委任引進之外籍勞工於入境後發生行蹤不明情事之人數及比例低於行政院勞工委員會102 年1 月4
日勞職管字第1010515401號令規定之25人及3.1 ％，乃以原許可證准予換發許可，有效期間至105 年1 月14日止，故被告係以25人及3.1 ％之標準同意原告繼續經營2 年，原告乃以此標準作為103 至105 年度營業方針。詎料被告以103 年10月8 日勞動發管字第10318067141 號令將前開比例門檻調升至2.45％，並據此否准原告換發許可證。惟管理辦法既規定每2 年方需申請換照，被告即應自103 年10月8 日修法2 年後，始得對修法前已獲發許可證之公司，適用修正後標準，俾無違法律不溯及既往原則，否則原告未及調整營業策略，即遭被告以新換證標準突襲而否准換證申請，實有違信賴保護原則。
（二）又依就業服務法第40條第1 項第17款之立法理由，可知立法者係希望委任仲介公司引進時，就業服務業者能過濾可能逃跑之外籍勞工，並積極協助外籍勞工適應，始課予就業服務業者責任。原告則係接受雇主委託，為雇主辦理「直接聘僱引進」，蓋直接聘僱引進係雇主聘僱所屬外籍勞工滿3 年，對該外籍勞工已有相當瞭解認識後，重新聘僱該外籍勞工來臺工作，原告僅係代雇主申辦聘僱許可並協助後續行政程序，對於該外籍勞工之瞭解並不若其原雇主。詎料被告混淆「委任仲介公司引進」與「直接聘僱引進」，將全部責任推諉由就業服務業者承擔，顯屬不當。如被告認外籍勞工再次來臺將有逃逸風險，即不應許可雇主辦理直接聘僱引進。原處分檢送之17名行蹤不明外籍勞工名冊中，其中印尼籍勞工NELIS FIDAWATI（下稱印尼籍娜妮）係雇主直接聘僱引進者，其受原雇主聘僱已滿3 年，本次入境當屬原勞雇關係之延續，與甫入境之外籍勞工顯屬不同，依上旨，被告將印尼籍娜妮與其他外籍勞工混為一談，顯屬不當，應將印尼籍娜妮自原處分關於行蹤不明之勞工人數及比例計算中剔除。剔除後，原告於申請日前2 年內引進之外籍勞工發生行蹤不明情事之人數及比例分別為16人及2.93％等語。
（三）原告並聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。被告並應作成准予重新設立許可並換發許可證之處分。
四、被告則以：
（一）基於私立就業服務機構未善盡招募選任及關懷服務義務，易導致所招募選任、引進或服務之外國人於入國工作後發生行蹤不明情事，爰於102 年1 月4 日修正發布管理辦法，增訂第15條第1 項第12款規定，明訂私立就業服務機構於申請之日前2 年內，其申請許可之外國人發生行蹤不明情事達一定人數及比率者，將不予許可設立分支機構；許可證效期屆滿者，亦不予許可重新申請設立，以期督促私立就業服務機構於外國人入國前，善盡招募選任義務，於外國人入國後善盡關懷服務義務，俾降低外國人行蹤不明比率。由於外籍勞工於入境後3 個月內行蹤不明之人數遽增，對國內治安造成隱憂，且對雇主不公，102 年12月25日修正公布之就業服務法第40條第1 項增訂第17款規定，課予私立就業服務機構責任，並於同條增訂第2 項明訂前項第17款之人數、比率及查核方式等事項，由中央主管機關定之。
（二）有鑑於102 年1 月4 日修正發布之管理辦法第15條第1 項第12款附表訂之外國人行蹤不明人數、比率、私立就業服務機構許可總家數及個別引進外國人人數規模等統計資料，已有大幅變動，為使認定標準公平客觀、符合現況，考量行蹤不明比率之計算已涵蓋行蹤不明人數、為使附表規定易於瞭解及便於計算等，爰以比率為基準，依更新後統計資料修正管理辦法附表一，將私立就業服務機構辦理聘僱許可之外國人人數分為1 至30人、31人至100 人、101
人至200 人、201 人至500 人、501 人以上等級距，其辦理聘僱之外國人行蹤不明比率分別達10％、5 ％、4 ％、3.22％、2.45％以上者，將不予許可設立分支機構或重新申請設立。上開比率之設定，係為淘汰各級距私立就業服務機構發生外勞行蹤不明情況最嚴重之前5 ％，以促使私立就業服務機構善盡選任及關懷義務，俾減少外國人入境工作後發生行蹤不明之情事。是以，私立就業服務機構接受委任辦理聘僱許可，外國人入國後3 個月內發生行蹤不明情事達附表一規定之人數及比率者，列為不予重新申請設立許可之法定事由，103 年10月8 日修正該辦法時，僅為使認定標準公平客觀且符合現況，以達有效管理及減少外國人發生行蹤不明情事，而依更新後統計資料修正附表一之人數區間及行蹤不明比率標準。原告104 年12月18日申請時，被告係依據當時有效即103 年10月8 日修正發布之管理辦法，審核其有無逾越管制申請標準，並無違背法律不溯及既往或信賴保護原則之情事，原告所述顯係對法規適用有所誤解。
（三）原告雖稱印尼籍娜妮係由雇主以直接聘僱方式申請招募許可，惟其入境既係由原告受雇主委任辦理聘僱許可，即應列入計算，況縱使扣除印尼籍娜妮，原告引進之外國人行蹤不明之比率為2.925 ％，仍逾管理辦法第15條第1 項第12款規定之行蹤不明比率，原告所訴核不足採。又就業服務法第40條第1 項係規範私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務之禁止行為，其中第17款規定之具體比率係規定於管理辦法第15條之1 ；而依管理辦法附表一之註一，該辦法第15條第1 項第12款及第15條之1 等規定，均以受委任辦理「聘僱許可」之外國人人數為計算，並不限於經私立就業服務機構受委任「引進」之外國人，原告訴稱系爭規定應指經由仲介公司引進之外籍勞工云云，僅為其個人見解，並不足採等語。被告並聲明：求為判決駁回原告之訴。
五、本件如事實概要欄所述之經過事實，有原許可證（原處分卷第44頁）、104年12月18日申請書（原處分卷第45-70頁）、被告所屬勞動力發展署私立就業服務機構管理系統查詢頁面（原處分卷第9頁）、原處分（本院卷第13-16頁）及訴願決定（本院卷第17-22頁）在卷可憑，應認屬實。原告不服原
處分，循序提起行政訴訟，並以被告適用103年10月8日修正之管理辦法附表一否准原告重新申請許可及換發許可證，有違法律不溯及既往及信賴保護原則，且印尼籍娜妮為雇主直接聘僱引進，不應計入行蹤不明人數及比率計算等語，據為主張，故本件應審酌者即為：被告依據104 年12月18日申請時有效之管理辦法，認定原告於申請日前2 年內引進之外籍勞工行蹤不明比率超過規定，而否准原告重新申請設立許可及換發許可證，有無違誤？原處分是否適法？
六、本院之判斷：
（一）按「（第1 項）私立就業服務機構及其分支機構，應向主管機關申請設立許可，經發給許可證後，始得從事就業服務業務；其許可證並應定期更新之。……（第3 項）第1
項私立就業服務機構及其分支機構之設立許可條件、期間、廢止許可、許可證更新及其他管理事項之辦法，由中央主管機關定之。」就業服務法第34條第1 項、第3 項定有明文。次按，「本辦法依就業服務法……第34條第3 項及第40條第2 項規定訂定之。」「（第1 項）私立就業服務機構及其分支機構申請籌設許可、設立許可或重新申請設立許可有下列情形之一，主管機關應不予許可：……十二、接受委任辦理聘僱許可，外國人入國後3 個月內發生行蹤不明情事達附表一規定之人數及比率者。（第2 項）前項第2 款至第6 款及第12款規定情事，以申請之日前2 年內發生者為限。……」103 年10月8 日修正發布之管理辦法第1 條、第15條第1 項第12款、第2 項亦有明定。又依前開管理辦法附表一，私立就業服務機構及其分支機構不予籌設許可、設立許可或重新申請設立許可及定期查核移送直轄市或縣（市）主管機關裁處罰鍰之行蹤不明人數及比率：辦理聘僱許可之外國人人數達501 人以上（註一：辦理聘僱許可外國人人數：1.第15條第1 項第12款規定：指申請之日前2 年內辦理聘僱許可之外國人總人數。），行蹤不明比率2.45％以上。
（二）經查，原告經被告核發之原許可證，有效期間至105 年1
月14日，原告乃於104 年12月18日重新申請設立許可及換發許可證，經被告以原告於申請日前2 年內接受委任辦理聘僱許可之外國人計548 人，其中入國後3 個月內發生行蹤不明情事之人數為17人，所占比率為3.1022％，已逾管理辦法附表一規定之行蹤不明比率2.45％等情，有被告提出之入境後90日內發生連續曠職3 天失去聯繫之情事，經廢止或不予核發聘僱許可之外勞資料查詢表、外勞報到表、外勞申審業務系統查詢資料分別附於原處分卷及本院卷可稽，原告雖主張其中印尼籍娜妮非屬其受委任引進，不應計入前開行蹤不明比率云云，惟查管理辦法第15條有關不予許可申請重新設立情形所列第12款事由，係以「接受委任辦理聘僱許可」，外國人入國後3 個月內發生行蹤不明情事達附表一規定之人數及比率者為要件，並非係以私立就業服務機構「受委任引進」之外國人為限，本件原告所指印尼籍娜妮，係由原告受委任辦理聘僱許可等情，有雇主聘僱外國人申請書、被告104 年3 月30日勞動發事字第1041132394號函附於原處分卷可稽，是系爭印尼籍娜妮入國後3 個月內發生行蹤不明情事，即應計入前開行蹤不明比率，原告雖稱如外國人非其引進，由其承擔逃逸風險，顯有不當云云，惟查前開管理辦法為就業服務法授權制定，主管機關以私立就業服務機構受委任辦理聘僱許可，應於外籍勞工入境前期（3 個月內），就其與雇主間之勞動關係及工作生活適應情形，善盡注意義務，以避免有甫入境即發生行蹤不明，而影響雇主及勞工權益情事，核係以私立就業服務機構受委任後提供服務之專業性及服務品質，作為是否許可重新申請設立之參考，尚非出於恣意及無關之考量，故原告主張不應將非其引進之外籍勞工計入前開行蹤不明比率，尚非可採，故原處分依管理辦法第15條第1 項第12款及附表一之規定，不予發給重新設立許可，並載明原許可證於105 年1 月15日起註銷，即無不合。（三）原告復主張管理辦法附表一關於前開行蹤不明比率，係於103 年10月8 日修正，其原許可證係於103 年1 月15日取得，有效期限2 年，故就前開行蹤不明之人數及比率，自應適用修正前之規定云云，惟查，原告係於104 年12月18日重新申請設立許可及換發許可證，依中央法規標準法第18條規定，本件管理辦法，並無依性質應適用行為時法規；或舊法規有利於當事人而新法規未廢除之情形，故被告適用修正後之管理辦法及附表一規定，作為是否許可原告申請之準據，並無不合，原告就重新申請許可時應適用之法規，並無可期待其永不修正，故原告主張被告適用申請時之新法規，有違信賴保護原則，難認有據。
（四）又按新訂之法規，原則上不得適用於該法規生效前業已終結之事實或法律關係，是謂禁止法律溯及既往原則。倘新法規所規範之法律關係，跨越新、舊法規施行時期，而構成要件事實於新法規生效施行後始完全實現者，除法規別有規定外，應適用新法規。此種情形，係將新法規適用於舊法規施行時期內已發生，且於新法規施行後繼續存在之事實或法律關係，並非新法規之溯及適用，故縱有減損規範對象既存之有利法律地位或可得預期之利益，無涉禁止法律溯及既往原則。本件原告申請時，據以判斷是否有逾前開行蹤不明比率，係以申請之日前2 年內接受委任辦理聘僱許可之外國人人數為據，而該2 年期間，固有部分期間係在管理辦法103 年10月8 日修正之前，然依前開說明，尚無涉禁止法律溯及既往原則，故原告主張原處分有法律溯及既往之違法，亦不足採。
七、綜上所述，原告主張尚非可採，原處分駁回原告申請，尚無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，從而，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，並命被告作成准予重新設立許可並換發許可證之處分，為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　106　 年　　9　　 月　　21 　 日臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官　李玉卿
法 官　高愈杰
法 官　劉穎怡
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　106　 年　　9　　 月　　27 　 日書記官 李承翰