臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)105年度訴字第1865號

• 裁判案由: 食品安全衛生管理法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 106 年 06 月 27 日

臺北高等行政法院判決
105年度訴字第1865號106年6月13日辯論終結原 告　漁洋國際股份有限公司
代　表　人　楊添福（董事長）
訴訟代理人　林辰彥　律師
複 代理人 黃豐緒　律師
被 告　新北市政府
代　表　人　朱立倫（市長）
訴訟代理人　林孟璇
麥揚竣
譚長安
上列當事人間食品安全衛生管理法事件，原告不服衛生福利部中華民國105年11月4日衛部法字第1050022758號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
緣被告所屬衛生局於民國105年5月17日至同年月19日前往原告位於新北市○○區之倉儲地（新北市○○區○○○道000
號）及寄倉地億源食品冷凍股份有限公司（下稱億源公司）、順億興股份有限公司（下稱順億興公司）、華漢冷凍食品有限公司（下稱華漢公司）稽查，查獲巴氏無鰾鮋（有效日期：102年9月4日）等43項食品逾有效日期（如附表一所示
）仍貯存在庫。被告審認原告違反食品安全衛生管理法第15條第1項第8款規定，爰依同法第44條第1項第2款及「食品安全衛生管理法第44條第1項罰鍰裁罰標準」（下稱裁罰標準
）第4條規定，以105年5月23日新北府衛食字第1050942510
號行政處分書（併附上開附表一，下稱原處分）處新臺幣（下同）1,548萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，遭決定駁回
，遂向本院提起行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）本件產品逾期貯存而受被告裁罰者，乃原告違法貯存行為之手段，本身具有繼續性質，且原告主觀上僅係疏於管理倉庫，未落實先進先出而已，認知上，只違反1次貯存行
為。又本件原告違反行政法上義務之行為係指「貯存行為」，而所謂「貯存行為」雖係具有繼續性質，但無論是為一項產品貯存行為，即遭查獲，或是為多項產品貯存行為，始遭查獲，均構成食品安全衛生管理法所稱之貯存行為，是以裁罰標準中所謂「違規」，應係指1次違規之貯存
行為，難認為多次。現被告竟任意將單一貯存行為概念，以產品項目切割為數行為，以達多次處罰之目的，實已違反行政罰法第24條規定「一行為不二罰」而有重複處罰之違法。
（二）縱認為裁罰標準中所謂違規次數，係以每件產品貯存次數計算，然該裁罰標準顯然逾越母法授權之範圍，增加母法所無之限制，而有違反授權明確性原則之可議：
1.裁罰標準中以產品品項計算違規次數屬於處罰行為人之構成要件之一，但食品安全衛生管理法第44條第1項第2款並未規定違反貯存逾有效日期之違規次數以產品品項計算，則上開裁處罰鍰標準增設就法未明文之裁處態樣，亦即係增添母法所無之限制，當與司法院釋字第619號解釋意旨
相悖，而有違反法律授權明確性原則之不當。
2.另依違規產品品項作為裁罰基準，附表一記載之產品，有些係同產品僅品名不同，亦或有些產品於查獲時始逾有效期日數天，卻列入計算違規次數，顯已逾越食品安全衛生管理法之裁罰目的：
⑴不同廠商出產同一性質之產品者：①附表一編號3、4、7、12、24皆為干貝之產品，僅品名不同，應合併計算
為1項干貝產品；②附表一編號6、8、13、17、31、41
皆為白蝦之產品，僅品名不同，應合併計算為1項白蝦
產品；③附表一編號11、18皆為魷魚，僅品名不同，應合併計算為1項魷魚產品；④附表一編號16、26、33皆
為草蝦產品，應合併計算1項草蝦產品；⑤附表一編號19、43皆為龍蝦產品，僅品名不同，應合併計算為1項龍蝦產品；⑥附表一編號27、38皆為斑節蝦產品，僅品名不同，應合併計算為1項斑節瑕產品；⑦附表一編號28
、30皆為帝王蟹產品，僅品名不同，應合併計算為1項
帝王蟹產品；⑧附表一編號35、36皆為軟絲產品，僅品名不同，應合併計算為1項軟絲產品，是以逾有效日期
產品者共計27項產品而已。
⑵同一廠商出產之同一產品者：附表一編號15「冷凍扇貝」、附表一編號32「扇貝」皆為同一廠商出產之扇貝產品，應合併計算為1項扇貝產品。
⑶產品亦未逾有效日期者：附表一編號39「貴妃魚」部分，原告皆係從連秦進出口貿易有限公司進貨，其生產製造日期皆係104年，尚未逾有效期限。
⑷產品始逾有效日期數日，被告未予詳查，徒以機械式的列入計算違規次數並作成原處分，實有裁量怠惰之瑕疵並違反行政程序法第8條誠信原則，顯屬不當：
附表一編號10「冰淇淋」有效日期為105年5月3日，被
告稽查日期為105年5月18日，附表一編號23「沙蟹塊」有效日期為105年4月2日，被告稽查日期為105年5月19
日，附表一編號24「貝柱」有效日期為105年5月2日，
被告稽查日期為105年5月17日，上開產品以稽查日期為基準，僅逾短短數日，被告自當予以審酌，惟被告卻未能詳究上情，僅機械式的依法條文義將上開產品計算入違規事實而裁罰原告，顯有裁量怠惰之實，故原處分之作成及訴願決定，顯有不當，應予撤銷。
（三）被告作成原處分時間為105年5月23日，而被告據以計算原告出貨紀錄之各倉儲出貨紀錄表，列印時間為105年7月22日，竟係在原處分作成後，被告據為裁罰加權之依據竟係於原處分作成後，方將原處分作成後倉儲業者所遞送被告之出貨紀錄列印作為證物，則原處分之作成有重大違法之虞，應予以撤銷。又被告據以原告裁罰加權之依據即逾期產品出貨紀錄表（如附表二），係以原告查獲違規事實當日前12個月出貨紀錄計算銷售額，但細查被告所附之逾期產品出貨紀錄表（如附表二）內容，顯示各該品名之總重並單價核計加乘金額，與逾期產品出貨紀錄表（如附表二）所示之金額根本不對，如此簡單計算，29個品項竟大半率多計算錯誤，計算標準為何？原處分瑕疵難認非重大。（四）本件裁罰資力加權標準係以銷售額為標準，應屬被告應舉證加以證明之構成要件事實，被告自應舉證證明原告有銷售金額大於480萬元之事實，如無舉證，自應為有利於原
告之認定，不得以擬制推測之方法，推定原告違法事實，被告卻不如此，逕為原告不利之認定，此亦為原處分重大瑕疵之處。
（五）有關原告之行為，現由臺灣新北地方法院以105年度智訴
字第14號審理中，依行政罰法第26條第1項前段規定，原
處分即屬有誤。
（六）綜上所述，聲明求為判決：
1.訴願決定及原處分均撤銷。
2.訴訟費用由被告負擔。
三、本件被告抗辯：
（一）被告係因原告違反食品安全衛生管理法第15條第1項第8款「產品逾有效日期並貯存」之義務規定，並依行為數認定標準第2條第2款依不同品項之物品認定其行為數為43個行為，行為數之認定均有法律明確授權，均屬食品安全衛生管理法第55條之1規定之授權範圍無誤；被告所為之行為
數判斷屬依法行政原則範圍內，故該行為數之計算方法已屬適法。本件依被告所屬衛生局於原告場所現場查核及105年5月18日及同年月20日食品衛生訪談紀錄表內容，原告將部分逾有效日期之違規產品如干貝、鯛魚改標並銷售予下游廠商之行為已經數年且數量眾多，該事實均經原告代表人自認無誤，其故意違法銷售逾期品之動機無非不願將逾期品銷毀造成損失，故有意以塗改有效期限之手段，欺騙社會大眾，無視大眾之健康，使民眾將該些逾期品吞下肚，其動機惡劣且數量眾多又歷經多年情節重大；又食品安全衛生管理法第15條第1項之立法目的，係為保障國民
健康權以及社會大眾對於食品體系之信任，其中所訂逾期食品不得儲存之規定，亦即顯示該規定之違法構成要件係對於健康權之保護，不以實害發生為限，而必須提前至該物品進入食物鏈之後有損害之虞，即足當之。故被告於違法行為數之認定，採逐品項計算為基礎，並無不妥。另被告依行政罰法第25條一行為一罰之原則，參諸裁罰標準計算所為之裁罰亦屬適法；故原處分均有法律依據且無逾越法律規定情事屬依法行政行為範圍內；被告所為之裁罰並無違反行政罰法第24條規定「一行為不二罰」之規定。
（二）依華漢公司及順億興公司各倉庫出貨單據顯示，原告多年多次進出該些逾期產品，其入庫及出庫銷售之行為次數及數量金額者眾，已然非原告所稱係單一行為之事實，該些逾期品違法貯存之行為已因多次進出庫販售而中斷故不具繼續性，因此不得以「一行為」而應按「數行為」評價之始為適法。又參諸原告寄倉地之進出貨紀錄，均有詳載進出貨之日期、品名批號，況該行為已行之有年而未見停止，倘非經被告所屬衛生局會同檢警調單位聯合稽查查獲不法行為，殊難認是類逾期產品未再流入市面販售之想像，顯見原告之違法行為係求牟取自身商業利益而犧牲國人身體健康之故意違規事實。法律授權行政機關基於專業於依法行政範圍內具審酌之判斷餘地，故被告自有依原告故意違法且情節重大並不具悔意之情事審酌判斷之權，並依行為數認定標準第2條第2款按不同品項之產品認定其行為數為43個違法行為，被告認定之違法行為數自屬適法。
（三）被告已依行政程序法第8條誠實信用方法取證，並無原告
所稱違反行政程序法第8條及同法第10條裁量範圍之規定
：
1.參諸行為數認定標準第2條立法意旨，被告所屬衛生局查
獲之上揭逾期違規產品，其外包裝、規格、製造廠商皆或有不同，原告所認上開產品屬同一品項，就一般社會通念之消費習慣認知顯有未洽，被告既已依行政程序法第8條
誠實信用原則核定本件行為數之計算標準，自無逾越行政裁量權之合理範圍。
2.就所查獲逾期違規產品，以冰淇淋（附表一編號10）為例，有效日期標示為105年5月3日，已逾期2週，非原告所稱僅逾期數日之情。原告稱附表一編號39之貴妃魚尚未逾有效日期，惟被告現場查核確係已逾有效日期。又原處分所依據之附表，係於現場查核後與原告核對後產生，本於行政程序法第8條按誠實信用方法取證而來，無逾越行政裁
量權之合理範圍，故原處分無不當之情事，更無裁量怠惰。
（四）原告所提之出貨移倉紀錄無法勾稽，不可採信：
1.原告囤積大量逾有效日期產品（經查獲共計174公噸以上
），其中部分已逾5年甚或2、3年以上，其寧願將該些逾
期產品囤積多年貯存於倉儲公司支付高額倉儲租金費用不欲銷毀，其動機無非是不願將逾期品銷燬造成損失，並企圖銷售獲利；原告此時卻聲稱因空間擺放關係而移動改換置放之倉儲，此與正常交易習慣及成本管控之邏輯相悖，並與論理及經驗法則完全不符合。
2.原告係食品業者，非但不以貯存逾有效日期產品已違反食安法及行政法上義務為誡，其將該些已逾有效日期產品繼續囤積不予銷毀，卻依然辯稱因空間擺放之關係而移動轉換倉庫，欲藉此撇清其銷售逾有效日期產品之事實；其所提示之證據表單無法勾稽出其移倉之事實，亦無法核對出係因移倉而非銷售該些逾期產品（如：同一批產品出庫跟入庫必然同時該有倉儲公司出庫及入庫單據，且品名、出庫時間、入庫時間必然核對得出來；而原告所提示證物完全無法勾稽的出來）。且觀諸原告所提示之證物，僅能證明於單一時間點上統計出之應受銷毀逾期產品之品項及數量，並無法勾稽證明係被告據以統計違法銷售額之同批產品。
（五）原告代表人係因故意竄改逾期產品之有效日期標籤並銷售圖利之違法行為，經臺灣新北地方法院檢察署以刑事罪責起訴，而被告係因原告貯存逾有效日期產品之違法行為處罰鍰，兩者處罰之性質與種類亦不同，依行政罰法第26條一行為不二罰立法理由，因原告違反行政法上之義務行為，與原告代表人違反刑法之行為，分屬不同行為態樣，且兩者處罰之種類及性質不同；故本件並無原告所稱有行政罰法第26條一事不二罰或刑事優先原則之適用。
（六）綜上所述，聲明求為判決：
1.原告之訴駁回。
2.訴訟費用由原告負擔。
四、本院之判斷：
（一）按「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。」「行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人。」行政程序法第36條及第43條分別定有明文。故行政機關如因證據調查不足，致認定事實有誤，所作成之決定即有瑕疵而屬違法。又撤銷訴訟之標的為原告主張被告之處分違法，致損害其權利或法律上利益，是行政法院之權責乃在審查行政處分是否以其作成時之事實及法律狀態為據，並憑此判斷該行政處分有無違法及損害原告之權益。申言之，撤銷訴訟判斷行政處分合法性之基準時，為原處分作成時之事實或法律狀態（最高行政法院105年度判字第459號判決意旨參照）。
（二）次按「本法用詞，定義如下：……7、食品業者：指從事
食品或食品添加物之製造、加工、調配、包裝、運送、貯存、販賣、輸入、輸出或從事食品器具、食品容器或包裝、食品用洗潔劑之製造、加工、輸入、輸出或販賣之業者。」「食品或食品添加物有下列情形之一者，不得製造、加工、調配、包裝、運送、貯存、販賣、輸入、輸出、作為贈品或公開陳列：……8、逾有效日期。」「有下列行
為之一者，處新臺幣6萬元以上2億元以下罰鍰；……2、
違反第15條第1項……規定。」「前項罰鍰之裁罰標準，
由中央主管機關定之。」「依本法所為之行政罰，其行為數認定標準，由中央主管機關定之。」食品安全衛生管理法第3條第7款、第15條第1項第8款、第44條第1項第2款、第2項及第55條之1分別定有明文。
（三）另依前揭食品安全衛生管理法第55條之1授權訂定之行為
數認定標準第2條規定：「依本法有不得製造、加工、調
配、包裝、運送、貯存、販賣、輸入、輸出、作為贈品或公開陳列特定物品之義務而違反者，依下列基準判斷其行為數：一、不同日之行為。二、不同品項之物品。三、不同場所之行為或物品。四、受侵害對象之個數。五、限期改善之期限。六、其他經主管機關認定之事項。」同標準第4條規定：「前2條之行為數時，應斟酌下列各款情事：一、違反之動機及目的。二、違反之手段。三、違反義務之影響程度。四、違反義務所致之所生危害及損害。」另按裁罰標準第4條第1項規定：「違反本法第15條第1項…
…第8款……其罰鍰之裁罰基準，規定如附表三。」及附
表三明定：「違反法條：本法第15條第1項……第8款……裁罰基準：1、依違規次數，按次裁處基本罰鍰(A)如下：(1)1次：新臺幣6萬元。……2、有下列加權事實者，應按基本罰鍰(A)裁處，再乘以加權倍數作為最終罰鍰額度。
……加權事實：資力加權(B)一、符合下列資力條件者：B=1(一)自主管機關查獲違規事實當日起前12個月內，所有違規產品之銷售額未達新臺幣240萬元者。……二、符合
下列資力條件者：B=2(一)自主管機關查獲違規事實當日
起前12個月內，所有違規產品之銷售額達新臺幣240 萬元以上，未達新臺幣480萬元者。……三、符合下列資力條
件者：B=3(一)自主管機關查獲違規事實當日起前12個月
內，所有違規產品之銷售額達新臺幣480萬元以上，未達
新臺幣960萬元者。。……違規行為故意性加權(D)……故意(含直接故意或間接故意)：D=2……最終罰鍰額度計算
方式：AｘBｘCｘDｘEｘFｘG元……」上開行為數認定標
準及裁罰基準乃係衛生福利部本於食品安生衛生管理法之主管機關職權，為執行母法即食品安生衛生管理法對於管理食品衛生安全及品質之細節、技術性事項所規定之行政規則；且依其行政目的，將違反食品安生衛生管理法之行為程度作不同處罰，其已列示考量事項（即在行為數認定方面，由行政機關參酌不同日之行為、不同品項之物品、不同場所之行為或物品、受侵害對象之個數、限期改善之期限、其他經主管機關認定之事項等基準判斷其行為數），而按行政機關為行使法律所授與裁量權，在遵循法律授權目的及範圍之內，必須實踐具體個案正義，惟顧及法律適用的一致性，符合平等原則，乃訂定行政裁量準則為行使裁量權之準據，既能實踐具體個案之正義，以符合平等原則，亦符合母法即食品安生衛生管理法「維護國民健康」之立法本旨，其手段之選擇與所擬達成之目的相當，亦未逾越授權範疇，而對人民自由權利增加母法即食品安生衛生管理法所無之限制，並未違反授權明確性原則，故被告辦理具體個案時，自得予以援用。
（四）本件被告無非係以被告所屬衛生局稽查查獲原告貯存巴氏無鰾鮋（有效日期：102年9月4日）等43項食品逾有效日
期（如附表一所示）之行為，被告審認原告違反食品安全衛生管理法第15條第1項第8款規定，爰依同法第44條第1
項第2款及裁罰標準第4條規定，以原處分處1,548萬元罰
鍰。惟原告主張：被告作成原處分時間為105年5月23日，而被告據以計算原告出貨紀錄之各倉儲出貨紀錄表，列印時間為105年7月22日，竟係在原處分作成後，故原處分之作成有重大違法，應予撤銷等語。
（五）經查：被告作成原處分時間為105年5月23日，此有原處分附於原處分卷可參（見原處分卷第2頁），而被告據以裁
罰原告之加權倍數之依據，係以原告寄倉之逾期產品出貨紀錄表及原告寄倉之順億興公司之逾期產品出貨紀錄表（見原處分卷第114頁，即如附表二所示）為據。而上開原
告寄倉之逾期產品出貨紀錄表及原告寄倉之順億興公司之逾期產品出貨紀錄表，係被告統計原告寄倉之華漢公司之出貨紀錄表（見原處分卷第121頁至第192頁）及原告寄倉之順億興公司之出貨紀錄表（見原處分卷第199頁至第240頁），而製作成之總表，業據被告訴訟代理人於本院106
年5月24日下午準備程序時自承在卷，此有該次準備程序
筆錄附於本院卷可參（見本院卷第219頁）。惟被告上開
所依據之原告寄倉之華漢公司之出貨紀錄表，其中部分列印時間為105年6月30日或105年7月22日（見原處分卷第133頁至第192頁）。然揆諸上開最高行政法院判決意旨，本院審查原處分之合法性時，應以被告於105年5月23日作成原處分時之事實及法律狀態為準，故被告以原處分作成後之部分列印時間為105年6月30日或105年7月22日之原告寄倉之華漢公司之出貨紀錄表，作為原處分之證據，揆諸前揭說明，原處分顯有違誤。又對於違反行政法上義務之裁罰性行政處分，若涉及行政裁量權之行使者，其裁量尚未減縮至零，基於權力分立原則，行政法院不應代替原處分機關行使行政裁量權，而應由行政機關行使之。而裁罰處分之應考量因素，有所變更時，亦應由主管機關重新考量應考量因素，敍明理由，作成變更或維持原裁罰處分之決定。本件原處分關於裁罰標準第4條第1項所定附表三之加權倍數涉及被告裁量權之行使，法院基於職司行政處分違法審查之地位，自不應代被告行使，逕定罰鍰金額，爰將訴願決定及原處分均撤銷，由被告另為適法之處分，以符法制。
五、綜上所述，本件原處分既有如上所述之違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合，原告執此指摘，為有理由，且本件涉及被告裁量權之行使，應由本院將訴願決定及原處分均予撤銷，由被告另為適法之處分。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與判決結果不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1
項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　106　 年　　6　　 月　　27　　日臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官　許瑞助
法 官 林玫君
法 官 許麗華
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　106　 年　　6　　 月　　27　　日書記官 陳可欣