臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)105年度訴字第1880號

• 裁判案由: 政府採購法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 106 年 06 月 15 日

臺北高等行政法院判決
105年度訴字第1880號106年6月1日辯論終結原 告　明洲生化科技股份有限公司
代　表　人　彭金福（董事長）
被 告　新北市政府環境保護局
代　表　人　劉和然（局長）住同上
訴訟代理人 蔡正廷 律師
張克豪 律師
林宗憲 律師
上列當事人間政府採購法事件，原告不服新北市政府中華民國105年10月26日105購申33009號、105購申33014號申訴審議判斷，
提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告參與被告辦理之「101-102年度新北市堆肥
廚餘多元再利用委外處理計畫(第一項次)」及「101-102年
度新北市堆肥廚餘多元再利用委外處理計畫(第二項次)」之採購案（下稱系爭採購案），被告以系爭採購案經被告民國103年9月5日北環資字第0000000000函，催原告恢復執行緊
急應變計畫，惟原告仍未續行履約，致履約進度落後超過
20%且日數達95日。被告遂以104年12月8日新北環資第00
00000000號函及新北環資第00000000000號函（上開二函，
以下合稱原處分）通知原告有政府採購法第101條第1項第10款「因可歸責於廠商之事由，致延誤履約期限，情節重大者」及第12款「因可歸責於廠商之事由，致解除或終止契約者」之情形，並同時終止契約。原告不服，提出異議，惟被告以原告逾越異議處理期限為由，以經被告以105年2月15日新北環資字第0000000000及00000000000號函不予受理其異議
（下稱異議處理結果）。原告仍表不服，提出申訴，遭新北市政府以105購申33009號及105購申33014號申訴審議判斷駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張略以：
㈠按政府採購法施行細則第102 條第2 項之期間性質為裁定期間並非法定期間，依據程序法理，申訴人對於申訴之具體事實及理由在被告未為不受理處分前已依法補正，申訴人仍不生失權之法效果，被告於原告105 年1 月21日補正後，再於105 年2 月15日發函為不受理處分，顯屬違法。
㈡政府採購法第83條規定：「審議判斷，視同訴願決定。」說明審議判斷之結果視同訴願決定，並未言及申訴審議判斷準用訴願法之規定，而採購申訴審議規則，亦僅有第22條第2
項：「審議判斷書未依前項規定為附記或附記錯誤者，準用訴願法第91條及第92條規定。」顯然採購申訴審議程序中並非當然適用訴願法，且政府採購法及採購申訴審議規則，皆無法探求審議判斷書於審議程序中，逸脫政府採購法及審議規則，直接適用訴願法第79條第2項之依據及理由。
㈢新北市政府環境保護局103年9月5日北環資字第1031554154
號函文內容（見105購申33009號申訴審議卷第10頁），第1
項僅提及原告應恢復執行緊急應變計畫，第2項說明將計罰
違約金，並未提及「將終止契約或依據採購法條規定登錄為不良廠商之效果」。惟被告未給與原告陳述意見之機會，逕以原處分終止契約與為登錄不良廠商之不利處分，顯於法有違。
㈣依兩造間契約第13條第5 項約明機關及廠商因下列天災或事變不可抗力或不可歸責於契約當事人之事由，至未能依時履約者，得展延履約期限；不能履約者，得免除契約責任：⒋罷工、勞資糾紛或民眾非理性之聚眾抗爭。次按「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」行政程序法第8 條定有明文。原告並無被告所稱設備毀損申請暫停進場等情，故無勞務契約書第16條㈠、⒍「因可歸責於廠商之事由，致延誤履約期限，情節重大者。」及⒐「無正當理由而不履行契約者。」（見105 購申33009 號申訴審議卷第139 頁）之事由。原告係因被告委託處理之堆肥廚餘產生劇烈惡臭，而遭台南市官田區南廍里里長李清林率眾抗議，而導致無法堆肥進場情事，此皆有在場證人可稽，合於契約第13條第㈤項第4 款（見105 購申33009 號申訴審議卷第137 頁）非可歸責於原告之事由，合於免除契約責任之要件。此情經原告向被告前承辦人報告，受被告前承辦人指示應「以設備毀損申請暫停進場，並啟動緊急應變計畫」，此有之書面文件可資證明，被告前承辦人顯違反行政程序法第8條前段之誠實信用原則，致使原告配合被告之指示，
始作出反於真實之申請，係因受被告之詐欺而為錯誤之意思表示，而原告亦已於105年1月20日之異議事實理由狀撤銷此錯誤之意思表示。原告因信賴被告而作出反出真實之申請，卻遭受被告後續以刊登政府公報之行政罰，而施加不利處分，被告亦有違行政程序法第8條後段之信賴保護原則，原告
之信賴應受保護，被告後續所為之不利處分顯不適法。
㈤被告所稱之延誤履約情節重大之情，亦僅係以採購案之決標金額，輔以採購「預估」數量作為計算，而逕認原告每個月應執行之處理量，有違明確性，原告遭以「預估」之數量作為延誤履約之依憑，被告之認定已達恣意，又被告預定之執行進度，竟係以經費進度為計算，此顯然悖離本件勞務契約之本旨等情。並聲明：申訴審議判斷、異議處理結果及原處分均撤銷
三、被告則答辯略以：
㈠原告雖主張遍查政府採購法及採購申訴審議規則中，無法探求直接適用訴願法第79條第2項之依據及理由為何，惟政府
採購法第83條規定：「審議判斷，視同訴願決定。」故在申訴審議判斷決定前均係法規參考，參酌其相關規定辦理並無禁止、無所依據，故原告此部分主張，尚非可採。
㈡105年5月17日進行第一次預審會議（見原處分卷第79頁至84頁），即就程序與實體事項表達並同審議之意見，原告代表人及代理人並無表達不同意之情事。本案自進入異議程序起至執行處分前，原告曾提出多次補充，且3次預審會議原告
皆有代表人或代理人與會，原告所指未賦予原告陳述意見之機會，顯與事實不符。
㈢原告宣稱有合於免除契約責任之要件，且有書面文件可資證明，惟原告於105年3月28日採購申訴書中提供103年3月21日傳真為書證（見105購申33009號申訴審議卷第16頁），該書證與103年3月28日被告所收到之103年明洲(環)字第006號內文相似，該書證僅為提供原告啟動緊急應變計畫應備之函文及內容，與被告於104年12月8日函知原告經103年9月5日北
環資字第10301554154號函催告後仍未續行履約，致有採購
法第101條第1項第10款之情事，顯無關聯，另以原告提送之103年5月為最後一次履約文件，原告從本案進入異議至申訴審議結束，皆未說明後續未能續行履約之原因。
㈣本案延誤履約情節計算依據，被告於105年6月16日新北環資字第1051073187號函（見原處分卷第85頁至第96頁）、00000000000號函（見原處分卷第97至第108頁）所提之陳述意見補充書已將原告履約數量及金額整理供予原告及申訴審議委員會參考，原告並未曾有異議，且於105年8月11日第3次預
審會議中闡明有關應執行進度及履約進度落後情形等比例，就103年5月以後之部分不爭執（見原處分卷第109頁至第112頁）。被告認原告有延遲履約之情事，乃因於103年5月之後未續行履約，且經原告103年9月5日催告應於103年9月10日
起恢復啟動緊急應變計畫至履約期限103年12月13日止，仍
未續行履約，至履約進度落後超過20%，且日數達95日，致
有政府採購法第101條第1項第10款之情事等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載之事實，為兩造所不爭執，並有原處分（見本院卷第81～82頁）、異議處理結果（見本院卷第77～79頁）及申訴審議判斷書（見本院卷第18～76頁）均影本在卷可稽，堪信為真實。本件兩造爭執要點厥為：被告以原告參與系爭採購案有政府採購法第101條第1項第10款及第12款之事由，以原處分通知原告將刊登政府採購公報，是否適法有據？
五、本院判斷如下：
㈠按「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：……十、因可歸責於廠商之事由，致延誤履約期限，情節重大者。……十二、因可歸責於廠商之事由，致解除或終止契約者。」分別為政府採購法第101條第1項第10款及第12款所明定。而91年11月27日修正發布之同法施行細則第111條則規定：「本法第101條第1項第10款所稱延誤履約期限
情節重大者，機關得於招標文件載明其情形。其未載明者，於巨額工程採購，指履約進度落後百分之10以上；於其他採購，指履約進度落後百分之20以上，且日數達10日以上。前項百分比之計算，應符合下列規定：一、屬尚未完成履約而進度落後已達前項百分比者，機關應先通知廠商限期改善；屆期未改善者，依逾期日數計算之。二、屬已完成履約而逾履約期限者，依逾期日數計算之。」除增訂落後日數未達10日者不適用及招標文件未載明情節重大者之認定方式，另明定計算履約進度落後百分比時應符合之規定（修正理由參照）。上開規定核屬主管機關為執行母法所為之細節性、技術性規定，且未逾越母法授權之範圍，亦未牴觸母法之規定，本院自得予以援用。
㈡依兩造於102 年1 月15日所簽訂勞務契約書第7 條第1 款規定：「履約期限：自決標日起至達到採購預算總額止，惟不得超過決標日起算24個月。」本採購案係由原告以底價承包，是其決標日為101 年12月14日（見105 購申33009 號申訴審議卷第147 －152 頁），倘處理總量未達採購額，履約期限係至103 年12月13日止；另依本案投標須知第2 條規定本案採購預估數量為9,800 公噸( 暫定每日處理量20-40 公噸) ，決標金額為811 萬4, 000元，故每公噸處理單價以827.959184元計價（見105 購申33009 號申訴審議卷第145 頁，單價分析表），以採購預算總額換算，處理量應達10,889.43 公噸；以本採購案之履約期限24個月計算，原告每月應執行之處理量約為453.73公噸，其處理價金約為37萬5,670 元；⑴關於第一項次部分：本件原告自決標日101 年12月14日起至103年5月間止，原預定之執行經費進度應為657萬4,167元，惟申訴廠商僅執行282萬8,883元，履約進度僅為31.38%。（見原處分卷第91頁）⑵關於第二項次部分：查本件原告自決標日101年12月14日起至103年4月間止，原預定之執行
經費進度應為619萬8,500元，惟申訴廠商僅執行280萬8,120元，履約進度僅為31.1%（見原處分卷第103頁）。嗣原告即未再繼續履約等情，為兩造所不爭執，洵堪認定。查本件原告自被告機關催告其恢復執行之日起至履約期限屆滿時止，共計逾期95日，關於第一項部分，履約進度僅為31.38%，其履約進度落後68.62％，關於第二項部分，履約進度僅為31.15%，其履約進度落後達68.85％；從而，原處分以原告履約進度延誤超過20％，且日數達95日，依政府採購法第101條
第1項第10款及第12款規定，處以刊登政府採購公報，核無
違誤。
㈢至原告主張被告未給與原告陳述意見之機會，逕以原處分終止契約與為登錄不良廠商之不利處分，顯於法有違乙節。查原告於履約期間之102年3月21日曾向被告機關函示 ：「本
公司因須停工進行製程改善，恐延誤合約執行，惟勞務契約時間問題，故通報貴局准本公司啟動緊急應變計畫處理。」，而被告亦於103 年9 月5 日以北環資字第1031554154號函，其說明欄二謂「為不影響本局堆肥廚餘委外處理順利去化，請貴公司依據契約規範第6 條第1 款於103 年9 月10 日
恢復執行『緊急應變計畫』，期間料貴公司自行商借協力廠商之機具操作處理本局交付之有機廢棄物再利用，不得逕委由協力廠商處理再利用。……」（見105 購申33009 號申訴審議卷第10頁），然原告並未執行緊急應變計畫，亦未為任何反對或主張，被告機關乃於104 年12月8 日以新北環資字第1042276432號函說明本件經前開催告後，原告仍未依指定日期恢復執行，而自103 年9 月10日計算至履約期限103 年12月13日止，共計逾期95日，終止契約並依本法第101 條第1 項第10款及第12款規定，對原告為刊登政府採購公報之處分（見原處分卷第1 、3 頁），是原告上開主張於作成處分前未給予原告陳述機會，自不足採。
㈣另原告主張其遲延履約係因被告委託處理之堆肥廚餘產生劇烈惡臭，而遭台南市官田區南廍里里長李清林率眾抗議，而導致無法堆肥進場，不可歸責於原告之事由，且被告亦有違行政程序法第8 條後段之信賴保護原則云云；查李清林於本院106 年5 月8 日行準備程序時證稱：「新北市有車經過我們那邊，大卡車都會滴臭水，很臭，我們就報警，……，103年1月份我們就開始追蹤，到5月我們會同警察進去，後來
我們有經過，新北市有承諾要改善。協商的結果，新北市的車如果沒有改善，就不能進去，因為沒有改善，所以8月以
後車就沒有進場了。」、「被告訴訟代理人問：證人是否知道102年8月到103年4月間，明洲持續仍有新北市垃圾車進去的事嗎？答：我沒有聞到臭味，我不知道車有無進入。」等語（見本院卷第137頁）；然據原告所製作關於第一項次之
「履約處理費用進度彙整表」顯示，被告自102年9月起仍陸續執行本件契約，至103年2月時止累計執行量（73萬7,678
元＋76萬4,248元）150萬1,926元（見原處分卷第91頁），
關於第二項次之「履約處理費用進度彙整表」顯示，被告自102年11月起亦陸續執行本件契約，至103年4月時止累計執
行量（72萬9,846元＋54萬2,429元）127萬2,275元（見原處分卷第103頁），足認原告主張自102年8月以後，因民眾抗
爭而致完全無法履行乙節；倘原告主張屬實，何以第一、二項次仍繼續執行，已如上述，是原告上開主張，尚難可採。再者，於102年11月至104年4月間任被告機關技佐之許振鵬
證稱：「原告所指的傳真是不存在的，緊急應變計畫本來就包括機器故障、維修或者被圍廠抗爭都可以啟動緊急應變計畫，所以我並沒有傳真原告所說的公文，我只有傳真我收到公文及附件的傳真」等語（見本院卷第126頁），是原告所
主張本件因居民抗爭致無法履約之情形，自當於被告機關103年9月5日以北環資字第1031554154號函催告時，敘明理由
向被告機關主張無法履約之情事，惟其接獲被告機關之催告函時並未回覆；況迨本院行言詞辯論時，亦未能舉證以實其說，是原告上開主張，亦難可採。
六、綜上所述，原告主張經核均非可採。被告以原告有政府採購法第101 條第1 項第10款及第12款之情事，通知將刊登政府採購公報，並駁回原告之異議，核無違誤，申訴審議判斷予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷申訴審議判斷、異議處理結果及原處分，為無理由，應予駁回。
七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項
前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　106　 年　　6　　 月　　15　　日臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官　黃秋鴻
法 官 畢乃俊
法 官 陳金圍
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　106　 年　　6　　 月　　15　　日書記官 黃明和