105年度訴字第1901號｜行政：保險法｜裁判日期：106 年 10 月 24 日

臺北高等行政法院判決 105年度訴字第1901號105年9月28日辯論終結原告　栗志中 (接管前朝陽人壽保險股份有限公司董事長）訴訟代理人　李良忠　律師吳玲瑋　律師王晨桓　律師被告　金融監督管理委員會代　表　人　顧立雄（主任委員）訴訟代理人　張淑芬　律師黃仰嘉上列當事人間保險法事件，原告不服行政院中華民國105年10月 26日院臺訴字第1050180385號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：主文原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。事實及理由甲、程序方面：壹、本件被告代表人於訴訟繫屬中由李瑞倉變更為顧立雄，並已具狀聲明承受訴訟（見本院卷二第334頁），應予准許，合先敘明。乙、實體方面：壹、事實概要：緣被告以朝陽人壽保險股份有限公司(下稱朝陽人壽)資本適足率等級為嚴重不足，且未依被告規定期限完成增資、財務或業務改善計畫，以民國105年1月26日金管保財字第10502501262號函（下稱原處分）知朝陽人壽，依保險法第149條第3項第1款及第5項規定，予以接管處分，並委託財團法人保險安定基金為接管人，組成接管小組，自105年1月26日下午5時30分起接管該公司，接管期限以2年為原則，必要時由被告依保險法第149條之3第1項規定調整之。依保險法第149條之1第1項規定，該公司股東會、董事會、董事、監察人、審計委員會或類似機構之職權即行停止，相關職權由接管人行使，並應將經營權及財產之管理處分權移交予接管人，並依同條第3項規定，該公司之董事、經理人或類似機構應將有關業務及財務上一切帳冊、文件與財產列表移交予接管人，董事、監察人、經理人或其他職員，對於接管人所為關於業務或財務狀況之詢問，有答復之義務。對接管處分及接管人執行職務所為之處置，應予密切配合，如有違反者，依保險法第172條之1規定辦理。朝陽人壽及接管前董事長栗志中不服，提起訴願，業經行政院訴願審議委員會作成「關於栗志中部份訴願駁回。其餘訴願不受理。」之決定，原告等猶表不服，遂提起本件行政訴訟(朝陽人壽部分，另裁定駁回之）。貳、本件原告主張：一、被告機關以朝陽人壽資本適足率未達法定下限200%，請朝陽人壽提報經董事會通過之財務業務改善及增資計劃（103年6月4日以金管保財字第10302052330號函參照）。朝陽人壽遂於103年12月11日提報財務業務改善及增資計畫（103朝壽資產字第12077號函參照），被告機關嗣於103年12月30日，核准前開計畫（金管保財字第10302149630號函參照）。二、依據被告機關所核准朝陽人壽之資本適足率達法定標準之整體性財務、業務改善及增資計畫（下稱改善計畫）說明十一，係以臺中市單元二重劃案之交六用地資產作價增資為主要計畫，若確定主要計畫依各種客觀條件確定無法如期於104 年底前完成時，則將採霧峰丙建資產作價增資新台幣（以下同）12.3億元做為替代方案，並於104年10月確定後開始準備相關文件送件辦理。三、朝陽人壽即依照被告機關之要求提出替代方案臺中霧峰土地資產作價增資相關文件（金管保財字第10302149630號函說明五參照），委託大型績效卓著之會計師事務所出具評估意見（104年1月5日朝壽資產字第12224號函及103年12月23日資誠聯合會計師事務所之覆核意見參照），確認本案辦理、增資應募人（富有國際開發股份有限公司，下稱富有公司）、該應募人符合保險業大股東適格性之文件，應募人出具本案後續開發收益之獲利保證承諾（104年1月5日朝壽資產字第12224號函參照）。上述文件亦經被告機關核備在案（金管保財字第10400000810號函參照），縱然主要方案雖未提出但被告機關已知之甚詳，亦同意朝陽人壽依據替代方案進行作價增資案。四、嗣後原告及朝陽公司均依被告機關核定之朝陽人壽財業務改善及增資計畫內容概要替代方案進行。（一）替代方案第一點部分，原告朝陽公司已於103年12月底辦理現金增資2億元完畢。（二）替代方案第二點部分，於104年6月30日時朝陽人壽也正依核准計畫時程規畫辦理，預計於同年7月20日召開董事會討論3億元現金增資案，以期於104年9月30日前辦理完成。（三）替代方案第三點部分，採臺中霧峰土地資產作價12.3億元，業經被告104年1月20日函稱「…『…臺中霧峰土地鑑價報告經會計師事務所出具評估意見書』乙案，准予備查…。」等情。五、雖證人即被告機關保險局科長黃仰嘉於106年8月16日證稱「（提示被證3.1被告機關核定之朝陽人壽財業務改善及增資計畫內容概要，所以103年底的核准計畫，有關提出霧峰資產作價是不是代表保險局已經核准了？）103年12月30日的函裡面已經說明…。至於被證3.1是內部的整理文件，與資產作價個案核准無關，並沒有表示已經核准，它並不是一個公文。」惟證人即承辦專員林俊廷卻證稱「（被證3.1是不是你製作的？（提示被證3.1））是。」、「（你製作這份內容概要是不是依據已經核准的計劃所記載的？）是。就是依照103年的核定。」、「（所以當時就主要方案跟替代方案是不是就已經核准了？）核准就是依照公司提的改善計畫。」，是證人黃仰嘉上述所言顯不實在應不足採，被告機關既已核准以霧峰作價之替代方案，且依據證人林俊廷之證述亦知被告機關已將朝陽人壽進行替代方案之細項製作成正式公文，焉能於嗣後如證人黃仰嘉所述，改稱並未核准朝陽人壽之替代方案云云。六、按行政機關與人民事務往返間，往往使人民對行政行為的合法性與持續性產生信賴，當無明顯的事由足以證明此一信賴與公共利益相違背時，應對其予以適當的保護。簡言之，信賴保護原則，主要係針對人民「信賴」現存之法秩序，因該法秩序之突然變更，致人民權益受損時之保護制度。國家不得因違反自己過去的言行主張，而侵害信賴此一言行相對人的利益。本件原告及朝陽人壽本得以替代方案於期限屆滿依主管機關命令完成上述改善計畫，然被告機關卻突於104年7月17日函稱「…請貴公司應於104年7月31日前『重新』提出經董事會通過之有效改善財務、業務狀況具體計畫到會核定。」要求原告及朝陽人壽就霧峰土地資產作價案尋找外商及全國性估價師事務所辦理重新鑑價，並要求前四大會計師事務所出具調整之會計師覆核意見書格式，否定先前已核備之臺中霧峰土地鑑價報告經會計師事務所出具評估意見書云云，不無有否定被告機關於103年12月30日核准之財務業務改善及增資計畫之指示，即使證人黃仰嘉亦證稱「（你重新提出的意思，是指原來的還算？還是不算？）他重新提出來，我們還要再去准駁」等語，揆諸上述說明，被告機關之行為顯已違反信賴保護原則。七、證人即資誠會計師事務所協理涂展元到庭證稱「（就本件資產作價增資案，保險局這邊是不是曾經要求會計師必須對土地的鑑估價格合理性負責？）保險局應該是希望我們對土地的鑑估價格明確的表示意見。」、「（所謂表示意見，是表示到甚麼樣的程度及內容？）市面上有一些會計師事務所是可以直接對這個土地的價格表示意見，但是我們事務所並沒有出這樣的意見。」、「（你剛才提到會計師對於土地鑑估價格的合理性表示意見，是不是只要對土地的鑑估價格來負責？）就我的理解是。」、「（所以你的意思是你溝通的過程，承辦員是希望你?具的意見直接對價格合理或不合理作結論？）是。」、「（對於價格是不是合理這件事情，是不是會計師可以做的？）審計準則裡面現在有新的公報，有一些評價準則公報，所以有受過相關訓練的會計師應該是可以做，但是我們事務所，有相關政策的規定，我們不承接這個業務。」、「（目前公開發行公司辦理私募有價證券的時候，會要求獨立專家就價格的合理性表示意見，這獨立專家包括會計師。實務上，也看到很多會計師提供這樣的合理性報告，對嗎？）我有看過。」、「（請問證人，你看過得這份合理性報告，是否為四會計師事務所之一所出具？）四大事務所的關於價格合理性報告，我是沒看過。我看過的是四大事務所以外的。」，證人林明智證稱「我有把（資誠會計師事務所出具）報告書的檔先給保險局看，保險局還是要求要有會計師對資產作價增資標的的價格合理性出具報告。所以後來保險局還是沒有接受這個報告書」、「（既然有這份評估意見書，為什麼又要再提合理性負責的意見書？）後來保險局有特別針對資產作價增資的標的價格有特別要求會計師一定要出具正式意見。」等語，足見縱有被告機關突然變更之指示，原告粟志中及原告朝人壽司仍努力依照上開要求辦理，惟格式內容仍不為被告機關認同，是被告機關要求出具之合理性報告係四大會計師事務所無法出具，顯然為不合理之要求，恐難期待原告及朝陽人壽遵行，況證人即被告機關保險局科長黃仰嘉亦證稱「（朝陽人壽依照核准的計畫擬辦理霧峰土地資產作價的案件，保險局是不是要求要辦理國際性鑑價公司的重新鑑價？原因在哪裡？以及相關的法律依據為何？）霧峰土地資產作價…鑑價是由不動產公司鑑價，我們也要求要由第三方會計師事務所出具意見，法律依據是參考公開發行公司取得或處分資產處理準則，以及公開發行公司辦理私募有價證券應注意事項這二個規定，由第三方會計師出具意見…」、「（你剛才引用到上述二個規定，請問你是依據這二個規定？還是參考這二個規定？）是參考。…」等語，被告機關之要求似乏法令依據，朝陽人壽無法提出符合被告機關所要求之文件實可歸責於被告機關。八、被告機關所為之接管處分違反禁止溯及既往之原則（一）按違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰時，適用本法。但其他法律有特別規定者，從其規定，又所謂「其他種類行政罰」係指下列裁罰性不利處分：一、限制或禁止行為之處分：限制或停止營業…二、剝奪或消滅資格、權利之處分：…命令解散…其他剝奪或消滅一定資格或權利之處分，行政罰法第1條及第2條定有明文，本件被告機關接管之依據為保險法第149條第3項第1款，內容規定有「主管機關應依下列規定對保險業為監管、接管、勒令停業清理或命令解散」，其法律效果參諸上述說明應係屬限制或禁止行為之處分及剝奪或消滅資格、權利之裁罰性不利處分，合先敘明。（二）再按違反行政法上義務之處罰，以行為時之法律或自治條例有明文規定者為限，行政罰法第4條定有明文。行政機關若欲科予人民懲罰性的處置，係為了使人民貫徹一行政法上之義務時，則這種處置，含有促使人民服從的性質，也是對將來實行義務為其重心，其必有一個官署所頒發的「個別命令」之存在為前提，而藉以此處罰為促使其服從該個別命令之「手段」（強制手段Zwangsmittel），故亦稱為「不服從罰」，本件原處分依據之保險法第149條第3項第1款規定「主管機關應依下列規定對保險業為監管、接管、勒令停業清理或命令解散之處分：一、資本適足率等級為嚴重不足，且其或其負責人未依主管機關規定期限完成增資、財務或業務改善計畫或合併者，應自期限屆滿之次日起九十日內，為接管、勒令停業清理或命令解散之處分。」其中記載「且其或其負責人未依主管機關規定期限完成增資、財務或業務改善計畫或合併者」等語，揆諸上述說明，顯然係指主管機關必需規定期限命令被處分人完成增資、財務或業務改善計畫或合併，期限屆滿被處分人若未依主管機關命令完成上述改善等行為，即會產生一定的法律效果，故保險法第149條第3項第1款規定接管等之處分，應係被處分人「不服從」主管機關命令而生之不利益，本件若朝陽人壽有違反主管機關的改善命令而遭接管，自應屬具有處罰其不服從之性質。是以所謂的不服從罰係指人民有一行政法上之義務卻不實行該義務，行政機關始以處罰之方式促使人民服從，然本件新法實施之時點係民國105年1月1日，在新法實施前，朝陽公司縱有被告機關指摘未依期限（104年12月31日）完成核定之財務、業務改善及增資計畫，其不服從之行為顯在保險法第149 條第3項第1款實施前，揆諸上揭說明，原處分顯然違反法律禁止溯及既往之原則。（三）本件依105年1月1日施行之現行保險法第149條第3項第1款「主管機關應依下列規定對保險業為監管、接管、勒令停業清理或命令解散之處分：一、資本適足率等級為嚴重不足，且其或其負責人未依主管機關規定期限完成增資、財務或業務改善計畫或合併者，應自期限屆滿之次日起九十日內，為接管、勒令停業清理或命令解散之處分。」之規定接管朝陽人壽，前揭法條之構成要件應係「資本適足率等級為嚴重不足」且「其或其負責人未依主管機關規定期限完成增資、財務或業務改善計畫或合併者」，縱使朝陽人壽就105年1月1日新法施行後其資本適足率等即級嚴重不足（此為假設語），惟新法施行後被告機關並未依法另命朝陽人壽提出增資、財務或業務改善計劃或合併，被告機關依上開法條接管朝陽人壽自與該條款之構成要件不符。（四）又按「無法律即無刑罰」乃現代法治國家之至高指導原則，以有處罰之可預見性作為論定人民應負責（任）之要件，亦屬行政高權發動之必要前提，按保險法第149條第3項於104年2月4日修正公布為現行法之構成要件，而於105年1月1日施行，本件被告機關於105年1月26日處分接管朝陽人壽，並未於上開保險法105年1月1日施行後，另規定期限命令朝陽人壽提出並完成增資、財務或業務改善計畫，原告及朝陽人壽自無有不服從之情事，換言之，若被告機關於上開保險法105年1月1日施行後，以朝陽人壽資本適足率等級為嚴重不足，規定期限命令朝陽人壽完成增資、財務或業務改善計畫，原告及朝陽人壽始得預見若不服從將生不利益之效果，被告機關竟不欲為之而貿然接管朝陽人壽，參諸上述說明，原處分顯然違背現代法治國家之至高指導原則。（五）況被告機關所為之接管處分多有不合理之處，如保險法第149條第3項第1款新增之規定係於105年1月1日施行，然被告機關適用該條款「應自期限屆滿之次日起90日」之要件，係以104年12月31日為期限屆滿日，顯見期限屆滿日先於新增規定施行前，在新增規定未施行前即已屆滿之期限如何適用於新增規定？如何依新增規定起算90日？皆產生疑問，前諸種種足證所為之接管處分之合法性顯有疑義。九、被告機關104年6月4日金管保財字第10402503111號令函釋違反法律保留原則（一）按行政行為應受法律及一般法律原則之拘束，行政程序法第4條定有明文；次按所謂法律保留原則，係指對人民違反行政法上義務之行為科處裁罰，涉及人民權利之限制，其構成要件及數額，應由法律定之。若法律就構成要件授權命令以為補充者，授權之內容及範圍應具體明確，司法院釋字第313號、390號、394號、402號、412號、443號、454號、497號、491號及501號等解釋參照，最高行政法院94年度判字第420號判決足參。（二）再按涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許，司法院釋字第443號解釋理由書足資參照。（三）被告機關於104年6月4日發布之金管保財字第10402503111號令，其之內容為「…二、一百零五年一月一日保險法第一百四十九條修正施行前，保險業因資本適足率等級為嚴重不足，經主管機關規定期限要求其或其負責人完成且尚未終止或完成期限未屆至之增資、財務或業務改善計劃，亦屬修正施行後保險法第一百四十九條第三項第一款所稱之主管機關規定期限完成之增資、財務或業務計畫」，被告機關認其目的在於闡釋保險法第149條第3項第1款適用之原則，然細觀函釋內容，係將法條新增訂之構成要件強行以函釋解釋之方式適用於本件行政處分，應非僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項有關之事項，係實質改變原告等之權利義務狀態，使原告等喪失經營公司之權利，被告之行為既改變人民權利義務狀態且已嚴重影響原告等之財產權及工作權，應非輕微影響而得由被告僅以行政規則方式限制人民之權利，換言之，被告若欲做出不利人民之行政處分，揆諸上揭說明，應以法律為之，是以被告所做函釋違反法律保留原則，不得以該函釋做為行政處分之認定基礎，該行政處分應屬違法行政處分。十、再者，保險法第149條第3項第1款所適用之情形應為「資本適足率等級為嚴重不足，且未依主管機關規定期限完成增資、財務或業務改善計畫」，而同法條第2款則為「不能支付其債務，或無法履行契約責任或有損及被保險人權益之虞，且雖經主管機關核准其財務業務改善計畫仍有前述情事之虞」，顯見兩款條文所規範之對象、事實皆不相同，分屬不同之構成要件，然今被告機關所作成之接管處分明顯將第2款之事實套用到第1款之構成要件，可見被告機關於適用法律時有涵攝錯誤之違法；再者，朝陽人壽縱使淨值為負，惟其可運用資金尚高達300多億元，於105年仍有保費收入，且亦未聽聞朝陽人壽有藉故不理賠保戶之行為，更未聞朝陽人壽無法支付保戶之理賠情事，是以朝陽人壽亦尚未達保險法第149條第3項第2款之程度，被告機關所作成之接管處分亦顯有合法性之疑義。十一、綜上所述，被告機關先前原已核准朝陽人壽以替代方案之霧峰土地作價增資，然卻於進行中多番以會計師應出具之報告不符格式為由拖延朝陽人壽增資之時間，且於朝陽人壽多次溝通後亦無效，此無法增資之結果應可歸責於被告機關而非朝陽人壽，且被告機關亦不得以舊法所要求原告朝陽人壽提出之財務業務及增資改善計畫直接於新法施行後沿用逕認定原告朝陽人壽符合保險法新法第149條第3項第1款，而毫不考慮朝陽人壽應有之財產權等之憲法上權利之保障，被告機關接管之處分實有混淆新舊法適用之誤解等情。十二、綜上所述，並聲明：（一）原處分及訴願決定均撤銷。（二）訴訟費用由被告負擔（註：朝陽人壽部分另以裁定駁回之）。參、被告則以：一、被告係依法作成原處分按保險法第149條第3項第1款規定「主管機關應依下列規定對保險業為監管、接管、勒令停業清理或命令解散之處分：一、資本適足率等級為嚴重不足，且其或其負責人未依主管機關規定期限完成增資、財務或業務改善計畫或合併者，應自期限屆滿之次日起九十日內，為接管、勒令停業清理或命令解散之處分。」，被告以「貴公司（即朝陽人壽）資本適足率等級為嚴重不足，且未依本會（即被告）規定期限完成增資、財務或業務改善計畫，本會爰依保險法第149條第3項第1款及第5項規定，予以接管之處分並委託財團法人保險安定基金為接管人，組成接管小組…」（如詳行政訴訟起訴狀附件1）為由，依據前揭條文第3項第1款之規定予以接管處分，並未違反依法行政原則。謹告朝陽人壽「資本適足率等級為嚴重不足，且其或其負責人未依主管機關規定期限完成增資、財務或業務改善計畫或合併者，應自期限屆滿之次日起九十日內，為接管、勒令停業清理或命令解散之處分」之事實說明如下：（一）朝陽人壽資本適足率低於50％且其淨值為負數，符合保險法第149條第3項第1款所稱「資本適足率等級為嚴重不足」朝陽人壽之資本適足率自94年度起低於法定標準200％，且自96年度起迄今其資本適足率均未達50％以上，淨值亦持續為負數，直至104年度，淨值更大幅下降為新臺幣(下同）負22億元；而自94年起至103年，各年度應增資金額分別為1.63億元、2.2億元、15.43億元、30.13億元、 24.98億元、24.37億元、22.62億元、28.86億元、35.72 億元及24.43億元；且104年12月底自結之淨值為負22億元，較103年底淨值負10億元加速惡化，應增資金額已提高為34.33億元。按保險法第143條之4第1項規定「保險業自有資本與風險資本之比率，不得低於百分之二百」，又同條第3項規定「前項第一款所稱資本適足，指資本適足率達第一項所定之最低比率；前項第四款所稱資本嚴重不足，指資本適足率低於百分之五十或保險業淨值低於零。」，鑒於接管時朝陽人壽截至104年12月底之淨值已達負22 億元，資本適足率為負206%；且因朝陽人壽迄至104年12 月31日止，均未依所訂期程完成現金增資及資產作價增資等情事，足以顯示朝陽人壽104年度資本適足率已無達成 50%以上之可能，依上開保險法第143條之4第3項規定，其104年度資本適足率等級為嚴重不足之事實明確。（二）朝陽人壽未依被告規定於104年12月31日前完成增資及財務業務改善計畫，符合保險法第149條第3項第1款所稱「且其或其負責人未依主管機關規定期限完成增資、財務或業務改善計畫或合併者」鑒於朝陽人壽之資本適足率未達法定標準，為輔導其積極自救以有效改善財務狀況，被告已多次發函督促其研提增資及財務業務改善計畫，並強化對朝陽人壽相關監理措施。被告前於103年6月4日命朝陽人壽提出以資本適足率達法定標準之財務、業務改善及增資計畫，該公司於103年6月26日提報及其後數次補正，最後依該公司103年12月11日函報之「資本適足率達法定標準之整體性財務、業務改善及增資計畫」，被告於103年 12月30日以金管保財字第10302149630號函核定（下稱「 103年12月30日核定函」）。依被告整理該核定改善計畫之內容概要，朝陽人壽係規劃(1)於104年12月31日前以臺中交六用地辦理資產作價增資使資本適足率達法定標準，或(2)以替代方案於104年9月底辦理3億元現金增資，並於104年底前辦理臺中霧峰土地資產作價增資使資本適足率至少達50％，另搭配擬向被告申請辦理二件專案投資（臺中太平產業園區開發案及桃園RCA土地案），以改善公司財務狀況。（三）依被告104年6月4日金管保財字第10402503111號令釋， 105年1月1日保險法第149條修正施行前，保險業因資本適足率等級為嚴重不足，經被告核准保險業提出之增資、財務或業務改善計畫，亦屬修正施行後保險法第149條第3項第1款所稱之「主管機關規定期限完成之增資、財務或業務改善計畫」；其中「主管機關規定期限」包含主管機關核准保險業提出增資、財務或業務改善計畫之完成期限。是以，被告103年12月30日核定朝陽人壽所報之財務、業務改善及增資計畫亦屬105年1月1日修正施行後保險法第 149條第3項第1款所稱之「主管機關規定期限完成之增資、財務或業務改善計畫」，且該公司所報經被告核定之改善計畫係規劃於104年12月31日前完成現金增資及資產作價增資使資本適足率達法定標準或至少50％以上。（四）綜上，朝陽人壽資本適足率等級為嚴重不足，且未依被告規定期限完成增資、財務或業務改善計畫，乃為不爭之事實。故被告於104年12月31日之次日（即105年1月1日）起90日內（即105年3月31日前），依據上開保險法第149條第3項第1款之規定予以接管處分，實依法有據。二、行政罰法第4條之立法理由係為使行為人對其行為有所認識，進而擔負其在法律上應有之責任，故明定應以其違反行政法上義務行為時之法律有明文規定者為限。該條文之規定與「溯及既往」無關。再者，國家或地方自治團體為了達成行政上之目的，往往會要求人民各種作為或不作為，若人民違反此項義務，為確保行政法規之實效，對於違反行政法上義務者施予制裁，即為行政罰，而且是對「過去」之義務違反行為施予制裁。原告上開論述顯然有悖於法令。（一）被告係於105年1月26日對朝陽人壽作成接管處分，自應適用當時有效之保險法條文（亦即修正後之保險法第149條第3項第1款），而修正後保險法第149條第3項第1款明定「主管機關應依下列規定對保險業為監管、接管、勒令停業清理或命令解散之處分：一、資本適足率等級為嚴重不足，且其或其負責人未依主管機關規定期限完成增資、財務或業務改善計畫或合併者，應自期限屆滿之次日起九十日內，為接管、勒令停業清理或命令解散之處分。」。被告基於朝陽人壽於作成接管處分當時確有「資本適足率等級為嚴重不足，且其或其負責人未依主管機關規定期限完成增資、財務或業務改善計畫或合併者，應自期限屆滿之次日起九十日內，為接管、勒令停業清理或命令解散之處分」之事實，依據前揭條文第3項第1款之規定予以接管處分，實依法有據。（二）被告要求朝陽人壽或其負責人完成增資及財務業務改善計畫之期限（即104年12月31日前）雖為修正後保險法第149條第3項第1款實施之前，惟「朝陽人壽或其負責人未於期限內完成增資及財務業務改善計畫」是一個事實，此事實於上開保險法實施後依然存在，且於被告作成接管處時仍然存在，被告即是基於此事實作成接管處分。如依原告 106年5月31日行政訴訟補充理由（三）狀所主張，被告應另行規定期限命朝陽人壽完成增資、財務或業務改善計畫或合併，如朝陽人壽無法於期限內完成者，被告始得依據修正後保險法第149條第3項第1款規定予以接管，則問題保險業將因保險法之修正而獲得額外延長增資期限之利益，顯與立法理由揭示「保險業於淨值為負或資本適足率低於百分之五十列為資本嚴重不足者，明顯存在不能支付其債務，或無法履行契約責任或有損及被保險人權益之情事，若未於主管機關規定期限內完成增資、其他財務或業務改善計畫或合併者，將使其被保險人權益或金融市場安定面臨更為不利之影響，爰有必要由主管機關儘速作成接管、勒令停業清理或命令解散等處分，以避免上開不利影響之情事持續惡化」之意旨相違。三、基於朝陽人壽截至104年6月底之財務狀況較103年底之財務狀況更顯惡化，淨值亦大幅下降7億元，已達負17億元。如擬依原核定計畫使資本適足率至少達50%以上，原告朝陽人壽尚需提高增資金額為22.2億元，被告爰針對朝陽人壽檢送104年7月20日第八屆第十八次董事臨時會開會通知及議程所為之說明，在104年7月17日回函中，特別提醒上開財務狀況惡化情事，為督促該公司確實依改善計畫之目標於104年12 月31日前完成增資使資本適足率達法定標準或至少50%以上，故函請朝陽人壽於同年7月31日前重新提出經董事會通過之有效改善財務、業務狀況具體計畫到會核定。然朝陽人壽先於104年8月3日及8月31日回函表示重新擬定新計畫恐未能於短期內完成，不利迅速改善公司財務業務，故主張仍以被告103年12月30日核定之改善計畫為主要執行內容，並稱刻正依原核准改善計畫時程辦理，於104年9月底前完成現金增資3億元，且朝104年底完成（臺中霧峰土地）資產作價增資使RBC達50%之目標辦理。其後並提報104年9月10日第八屆第十九次董事臨時會通過私募現金增資3億元、臺中霧峰土地資產作價增資15.5億元，以及調整原核定改善計畫內納入新增處分其他不動產及專案運用投資案等。惟朝陽人壽除未將其第八屆第十九次董事臨時會通過調整之財務業務改善計畫提報到會，詎旋即於104年9月23日再度來函，表示擬展延現金增資時程，經查與該公司104年9月10日董事臨時會決議不符，且亦未提董事會討論，被告並於104年9月25日函復礙難同意以及請該公司確實依原核定計畫之期程辦理。迄104年底，朝陽人壽未依原定改善計畫及該次董事會決議完成3億元之現金增資，亦未檢具交六替代方案臺中霧峰土地資產作價增資之相關文件報會審查。是原告所稱「突然要求『重新』提計畫，…，此已違反信賴保護原則」等云云，並非事實，顯不足採。四、被告鑑於朝陽人壽提報改善計畫當時尚未確定是否辦理替代方案以臺中霧峰土地資產作價增資，且參考公開發行公司取得或處分資產處理準則第9條第1項第3款：「專業估價者之估價結果…，應洽請會計師…，並對…及交易價格之允當性表示具體意見：…」、公開發行公司辦理私募有價證券應注意事項第四點第（一）款第1目：「私募普通股者，…應募人擬以非現金方式出資，亦應載明出資方式、抵充數額及合理性，併將獨立專家就抵充數額之合理性意見載明於開會通知，以作為股東是否同意之參考。」及第二點第（七）款：「獨立專家：指會計師、律師或證券承銷商，且不得與公開發行公司或應募人為關係人。」等規定，及考量該標的係位於臺中市霧峰區朝陽科技大學之後山素地，以此出資抵充做為公司資本，有必要確保辦理資產作價增資時之資本充足性、確實性及收益性、應遵循法令等，故於103年12月30日核定函說明五明示「有關臺中交六用地資產作價替代方案臺中霧峰土地資產作價增資乙節，案關土地鑑價報告請貴公司仍應委託大型績效卓著之會計師事務所出具評估意見」。因此，被告係於作成核定函時，即已明文要求朝陽人壽就交六替代方案臺中霧峰土地資產作價增資案，應委託大型績效卓著之會計師事務所就案關土地鑑價報告出具評估意見。原告所稱「被告機關突要求原告及朝陽人壽就霧峰土地資產作價案尋找前四大會計師事務所出具調整之評估意見書」云云，顯非事實，並不足採。五、原告稱「替代方案第三點部分，採臺中霧峰土地資產作價12.3億元，業經被告104年1月20日函稱『…臺中霧峰土地鑑價報告經會計師事務所出具評估意見書乙案，准予備查』」云云，實為張冠李戴，混淆視聽之舉。被告重申，朝陽人壽當時委請資誠會計師事務所針對臺中霧峰土地所出具之評估意見書，係其就103年12月11日所報財業務改善及增資計畫內預估資產作價增資12.3億元之案關臺中霧峰土地於103年11 月6日及103年9月17日鑑價金額分別為12.4億元及12.5億元經中型會計師事務所之複核意見，予以補正，且鑑於原告朝陽人壽104年1月5日來函主旨載明「茲檢送本公司財務業務改善計畫大股東承諾書及台中霧峰土地鑑價報告會計師事務所評估意見書，詳如說明…」，故被告於104年1月20日回函主旨載明「所報『整體性財務業務改善及增資計畫之大股東承諾書及臺中霧峰土地鑑價報告經會計師事務所出具評估意見書』乙案，准予備查，並請依說明二辦理，請查照。」，以為對應。其重點實為後段所述「請依說明二辦理」，亦即：「有關貴公司所報『資本適足率達法定標準之整體性財務、業務改善及增資計畫』乙案，經被告103年12月30日金管保財字第10302149630號函核准在案。為維護保戶權益及有效改善公司財務狀況，貴公司應依所報上開計畫確實辦理。」，因此，如朝陽人壽於日後確定辦理替代方案臺中霧峰土地資產作價增資時，依被告103年12月30日核定函說明五及六，仍應依當時情況委由大型績效卓著之會計師事務所就案關土地鑑價報告出具評估意見，以確保資產抵充公司資本數額之合理性。六、原處分之作成並未違反正當法律程序，且符合誠信原則及信賴保護原則（一）按行政程序法第8條規定：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」所謂信賴保護原則係指人民因相信既存之法秩序，已獲取權利或法律上之利益，不得因嗣後法秩序發生變動，使其遭致不能預見之損害而言。由此，須行政機關對外已有表示國家意思或事實行為之信賴基礎存在，當事人因而表現具體之信賴行為，因行政機關去除該信賴基礎，致使當事人既得權益受損害，始符合信賴保護原則之適用要件。若無信賴基礎或信賴表現存在，或無發生法秩序變動致生損害之情形，即無適用信賴保護原則可言（最高行政法院93年度判字第1677號、94年度判字第1309號、98年度判字第172號及101年度判字第261號判決意旨參照）。被告始終要求原告朝陽人壽應依據被告前於103年12月30日以金管保財字第 10302149630號函核定朝陽人壽提報之財務業務改善計畫，於104年12月31日前達成資本適足率之法定標準或至少 50％以上，以及淨值為正數之目標，但朝陽人壽卻始終未能達成該目標。是以，被告依法為接管處分，並未涉及任何信賴基礎之變動，朝陽人壽亦未因信賴任何行政行為而有何信賴利益受到影響，原處分自未違反上開信賴保護原則。（二）按行政程序法第103條第5款規定「行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者」，得不予原告陳述意見之機會。如前所述，原處分係基於「朝陽人壽資本適足率等級為嚴重不足，且未依本會規定期限完成增資、財務或業務改善計畫」之事實所為，該等事實明確，客觀上明白且足以確認，故無需給予原告陳述意見之機會。再者，保險法第149條之6規定「保險業經主管機關依第一百四十九條第三項規定為監管、接管、勒令停業清理或命令解散之處分時，主管機關對該保險業及其負責人或有違法嫌疑之職員，得通知有關機關或機構禁止其財產為移轉、交付或設定他項權利，並得函請入出境許可之機關限制其出境」，故被告作成接管處分時，亦併就行為時之負責人依據前揭保險法之規定予以限制性處分。為避免朝陽人壽之負責人因知悉接管處分而移轉或隱匿財產，甚或影響接管處分之執行，爰依據行政程序法第103條第8款「為避免處分相對人隱匿、移轉財產或潛逃出境，依法律所為保全或限制出境之處分」不給予原告朝陽人壽及其負責人陳述意見之機會。是以，被告基於前述所列原因認不宜給予原告陳述意見之機會，亦依法有據。（三）事實上，被告已多次給予朝陽人壽自救機會，並積極督促該公司應確實依核定改善計畫之目標於104年12月31日前完成增資使資本適足率達法定標準或至少50%以上，及一再提醒保險法立即糾正措施實施生效規定，該公司及其負責人應妥適評估相關增資改善或引資方案是否能達成核定期限改善目標，惟依朝陽人壽104年10月29日第8屆第21次董事臨時會紀錄董事發言及該公司104年11月12日函文所示，朝陽人壽明知持續惡化之財務狀況，即使辦理替代方案資產作價增資15.5億元加計原定現金增資3億元，仍不足達成原核定計畫應使104年底資本適足率至少達50%，該公司迄104年底均未完成原計畫之任何增資事項，顯示該公司未依被告規定期限完成增資、財務業務改善計畫之事實明確。（四）被告基於朝陽人壽資本適足率等級為嚴重不足，且未依被告所定期限完成增資、財務或業務改善計畫，爰依保險法第149條第3項第1款規定，予以接管之處分，實依法有據，並未違反正當法律程序，且符合誠信原則及信賴保護原則。七、如前所述，被告前已令朝陽人壽提出增資及財務業務改善計畫，惟該公司並未能依限於104年12月31日前完成改善，至於原告稱「本案原告既已積極於105年1月14日提具50.5億之增資計畫，並不斷依照主管機關之規定檢具、補送申請文件，且投資人亦有強烈意願、相關資金均已到位，亟待投審會及相關主管機關之審議核准，即可完成增資，屆時，資本適足率將超過法定標準，主管機關接管之前提及全民賠付問題保險業之風險均將不復存在。然而，被告仍於新財務業務改善計畫尚未核駁之際，且係於90日之限期接管期限尚未達三分之一前，遽行為接管處分，…」云云，按該計畫係原告朝陽人壽大股東富有公司擬增資朝陽人壽之規劃，朝陽人壽未曾向被告函報該計畫，且該計畫並非被告作成接管處分之依據，故原告稱該計畫尚未經被告核駁，與事實並不相符；次按104年2月4日保險法第149條修正立即糾正措施之立法意旨，為避免不利影響之情事持續惡化，有必要由主管機關儘速作成接管等處分，爰處分機關係依該條規定於90日內為系爭處分，原告所稱90日之限期接管期限尚未達三分之一，遽行為接管處分云云，實屬蓄意曲解法令而不足採等語，資為抗辯。八、綜上所述，並聲明：（一）駁回原告之訴。（二）訴訟費用由原告負擔。肆、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，業據提出被告103年12月30日金管保財字第10302149630號函（見本院卷一第30至32頁）、被告104年1月20日以金管保財字第10400000810號函（見本院卷一第33至第34頁）、被告104年6月30日金管保財字第 10402062850號函（見本院卷一第35至第36頁）、被告105年1月14日富有公司向被告檢送之50億元增資案申請書（見本院卷一第39至第95頁）、被告105年1月25日金管保財字第 10500005001號函（見本院卷一第96至97頁）、被告105年1 月26日金管保財字第10502501262號函（本院卷一第136至 138頁）、朝陽人壽財務資料簡表（見本院卷一第398頁）、朝陽人壽財業務改善及增資計畫內容概要（見本院卷一第 399至400頁）、朝陽人壽所報「資本適足率達法定標準之整體性財務、業務改善及增資計畫」（見本院卷一第401至426頁）、朝陽人壽104年6月8日(104)朝壽財股字第06017號函（見本院卷一第429至431頁）、朝陽人壽104年8月3日(104)朝壽資產字第07140號函（見本院卷一第432至第434頁）、朝陽人壽104年8月31日(103)朝壽資產字第08210號函（見本院卷一第435頁）、朝陽人壽104年1月5日(104)朝壽資產字第1224號函（見本院卷一第452至453頁）、朝陽人壽103年度精算意見書節本（見本院卷二第225至230頁）等原處分卷、訴願卷所附證物為證，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真，兩造之爭點厥為：一、朝陽人壽是否未依期限（104年12月31日）完成核定之財務、業務改善及增資計畫？是否非可歸責於朝陽人壽及原告所致？被告103年12月30日函是否已核准朝陽人壽就霧峰土地資產作價案？嗣被告104年7月17日函要求朝陽人壽重新擬計劃送核，及另要求原告就霧峰土地辦理重新鑑價並提出前四大會計師事務所出具會計師覆核意見書格式，是否違反信賴保護原則？二、朝陽人壽未依期限（104年12月31日）完成核定之財務、業務改善及增資計畫，乃在保險法第149條第3項第1款105年1 月1日實施之前，被告於新法施行後並未另命朝陽人壽提出增資、財務或業務改善計劃，則被告依新法所為之接管處分是否違反禁止溯及既往原則？三、被告104年6月4日金管保財字第10402503111號函（即修正前保險業因資本適足率等級為嚴重不足，經主管機關限期要求增資、財務或業務改善計劃，亦屬修正施行後保險法第一百四十九條第三項第一款所稱之主管機關規定期限完成之增資、財務或業務計畫）是否違反法律保留原則？四、接管處分是否將新保險法第149條第3項第2款之事實套用到同條項第1款之構成要件，而有涵攝錯誤情事？五、接管處分是否違反信賴保護原則及比例原則？伍、本院之判斷：一、本件應適用之法條與法理：１、保險法第143條之4規定：「（第1項）保險業自有資本與風險資本之比率（以下簡稱資本適足率），不得低於百分之二百；必要時，主管機關得參照國際標準調整比率。（第2項）前項資本適足率劃分為下列等級：一、資本適足。二、資本不足。三、資本顯著不足。四、資本嚴重不足。」（第3項）前項第1款所稱資本適足，指資本適足率達第1項所定之最低比率；前項第4款所稱資本嚴重不足，指資本適足率低於百分之五十或保險業淨值低於零。（第四項）第1項所定自有資本與風險資本之範圍、計算方法、管理、第2項第2款、第3款資本適足率等級之劃分及其他應遵行事項之辦法，由主管機關定之。」２、保險法第149條第3項第1款及第5項規定：「主管機關應依下列規定對保險業為監管、接管、勒令停業清理或命令解散之處分：一、資本適足率等級為嚴重不足，且其或其負責人未依主管機關規定期限完成增資、財務或業務改善計畫或合併者，應自期限屆滿之次日起90日內，為接管、勒令停業清理或命令解散之處分。…」「依第3項規定監管、接管、停業清理或解散者，主管機關得委託其他保險業、保險相關機構或具有專業經驗人員擔任監管人、接管人、清理人或清算人；其有涉及第143條之3安定基金辦理事項時，安定基金應配合辦理。」３、保險法第149條之1規定：「（第1項）保險業經主管機關派員接管者，其經營權及財產之管理處分權均由接管人行使之。原有股東會、董事會、董事、監察人、審計委員會或類似機構之職權即行停止。（第2項）前項接管人，有代表受接管保險業為訴訟上及訴訟外一切行為之權，並得指派自然人代表行使職務。接管人執行職務，不適用行政執行法第17條及稅捐稽徵法第24條第3項規定。（第3項）保險業之董事、經理人或類似機構應將有關業務及財務上一切帳冊、文件與財產列表移交與接管人。董事、監察人、經理人或其他職員，對於接管人所為關於業務或財務狀況之詢問，有答復之義務。」４、保險法第149條之3第1項規定：「監管、接管之期限，由主管機關定之。在監管、接管期間，監管、接管原因消失時，監管人、接管人應報請主管機關終止監管、接管。」二、朝陽人壽確未依期限（104年12月31日）完成財務、業務改善及增資計畫，並非可歸責於被告所致；被告104年1月20日函尚未核准朝陽人壽就霧峰土地資產作價案，嗣被告104年7月17日函要求朝陽人壽重新擬計劃送核，及另要求原告就霧峰土地辦理重新鑑價並提出前四大會計師事務所出具會計師覆核意見書格式，並未違反信賴保護原則：（一）查朝陽人壽94年度資本適足率為百分之一二一（保險法第143條之4規定不得低於百分之二百），自96年度起之各年度資本適足率均為負值，104年度淨值下降為負22億元，其103年6月23日所提報原財務業務改善計畫業經被告以103年12月30日函核定，區分為「103年至104年」及「105年至107年」二階段，第一階段即「103年至104年」之改善期間，「主要方案」為103年12月底辦理現金增資2億元，及於104年12月底前辦理臺中交六用地資產作價增資37.79億元；「替代方案」則為103年12月底辦理現金增資2億元、104年9月底辦理現金增資3億元，如臺中交六用地資產作價增資無法如期於104年底前完成時，則採臺中霧峰土地資產作價增資12.3億元，規劃於104年12月底前辦理。然朝陽人壽公司就上開主要方案或替代方案內容，除103 年12月底現金增資2億元部分外，餘均未完成，該公司顯未能依被告規定之期限完成增資、財務業務改善計畫。另朝陽人壽104年12月底自結之淨值為負22億元，已達保險法143條之4第2項第四款所稱資本嚴重不足等級，被告因以原處分自105年1月26日下午5時30分起予以接管，並委託財團法人保險安定基金為接管人，組成接管小組，接管期限以2年為原則，本院經核尚無不合。（二）原告雖主張朝陽人壽已依被告要求提出替代方案臺中霧峰土地資產作價增資相關文件（見本院卷一第195頁之資誠聯合會計師事務所有關不動產估價報告會計師覆核意見），均經被告核備在案（見本院卷一第33頁），被告已同意朝陽人壽依據替代方案進行作價增資。然被告卻突於104 年7月17日函原告及朝陽人壽就霧峰土地資產作價案尋找外商及全國性估價師事務所辦理重新鑑價，並要求前四大會計師事務所出具調整之會計師覆核意見書格式，否定先前已核備之臺中霧峰土地鑑價報告經會計師事務所出具評估意見書，並否定被告103年12月30日核准之指示，被告行為顯已違反信賴保護原則。且原告及朝陽人壽雖努力依照被告上開要求辦理，惟格式內容不為被告認同，是被告要求四大會計師事務所出具之合理性報告顯然為不合理之要求，且缺乏法令依據，朝陽人壽之所以無法提出符合被告所要求之文件，實係可歸責於被告云云。（三）惟查，依據被告103年12月30日核定朝陽人壽改善計畫之內容（見本院卷一第399-421頁)，該公司如採替代方案，需於104年9月底辦理3億元現金增資，並於104年底前辦理臺中霧峰土地資產作價增資使資本適足率至少達50％，於該103年12月30日核定函說明五並明示「有關臺中交六用地資產作價替代方案臺中霧峰土地資產作價增資乙節，案關土地鑑價報告請貴公司仍應委託大型績效卓著之會計師事務所出具評估意見」（見本院卷一第31頁），可知被告於103年12月30日核定朝陽人壽改善計畫之初，即已明文要求朝陽人壽就替代方案臺中霧峰土地資產作價增資案，應委託大型績效卓著之會計師事務所就案關土地鑑價報告出具評估意見。朝陽人壽雖已於103年12月底辦理現金增資2億元完畢，但若依原核定計畫使資本適足率至少達50%，尚需提高增資金額為22.2億元，因朝陽人壽104年7月7 日(104)朝壽財股字第07051號函所檢送之該公司「104年7月20日第八屆『第十八次董事臨時』會開會通知及議程」內容中，並無依被告103年12月30日所核定改善計畫，檢具文件辦理臺中交六用地資產作價增資，亦未依所提臺中太平產業園區開發案及桃園RCA土地案二件專案投資之計劃期程，提報董事會討論並檢具資料向被告申請辦理，該董事會議程顯示朝陽人壽並未依改善計劃第一階段之「主要方案」辦理，被告104年7月17日回函中，故而請朝陽人壽於同年7月31日前重新提出經董事會通過之有效改善財務、業務狀況具體計畫到會核定(見本院卷一第37頁)，但並未宣告原核定改善計畫失效，更未阻止朝陽人壽依原核定計劃履行（其後之被告104年9月25日函且請朝陽人壽依原核定計畫辦理，詳後）。嗣朝陽人壽果主張仍以被告 103年12月30日核定之改善計畫為執行內容，並稱刻正依原核准改善計畫時程辦理，將於104年9月底前完成現金增資3億元，且朝104年底完成（臺中霧峰土地）資產作價增資使RBC達50%之目標辦理(見本院卷一第429-434頁朝陽人壽104年6月8日朝壽財股字第06017號函及104年8月3日朝壽資產字第07140號函），根本未理會被告104年7月17日函之建議。其後朝陽人壽並提報104年9月10日第八屆「第十九次董事臨時會」通過私募現金增資3億元、臺中霧峰土地資產作價增資15.5億元，以及調整原核定改善計畫內納入新增處分其他不動產及專案運用投資案等。可見被告104年7月17日回函只是建議性質，並未否決被告103年12 月30日之原核定，亦未阻礙朝陽人壽依原計畫執行，嗣後被告104年9月25日函復請朝陽人壽確實依原核定計畫之期程辦理(見本院卷一第446頁)。朝陽人壽果亦陳報依改善計畫第一階段之替代方案辦理，難謂被告104年7月17日函有何違反誠信原則、信賴保護原則。（四）嗣因朝陽人壽並未將其第八屆「第十九次董事臨時會」通過調整之財務業務改善計畫提報給被告，甚且於104年9月23日再度函告被告展延3億現金增資時程（見本院卷一第 455頁)，與朝陽人壽104年9月10日第八屆「第十九次董事臨時會」決議不符，且亦再未提董事會討論，被告因而於104年9月25日函復礙難同意展延3億現金增資以及請該公司確實依原核定計畫之期程辦理(見本院卷一第446頁)。至替代方案臺中霧峰土地資產作價增資部分，資誠聯合會計師事務所有關不動產估價報告會計師覆核意見表示「有關上述鑑價報告……本會計師不表示意見。」「本會計師……對上述臺中霧峰土地之價格是否允當不提供任何程度之確信」（見本院卷一第195頁)，就鑑定價格正確性並未為評估，並不符合被告103年12月30日核定函說明五示「案關土地鑑價報告請貴公司仍應委託大型績效卓著之會計師事務所出具評估意見」之要求，故被告於104年1月20日回函主旨載明「所報『整體性財務業務改善及增資計畫之大股東承諾書及臺中霧峰土地鑑價報告經會計師事務所出具評估意見書』乙案，准予備查，並請依說明二辦理，請查照。……說明二：有關貴公司所報『資本適足率達法定標準之整體性財務、業務改善及增資計畫』乙案，經被告103年12月30日金管保財字第10302149630號函核准在案。為維護保戶權益及有效改善公司財務狀況，貴公司應依所報上開計畫確實辦理。」等語，雖有「准予備查」字樣，但作價增資仍有後續申請文件，該「准予備查」字樣並不表示被告就作價增資案「已經同意」且「不得再就土地鑑價報告要求會計師事務所出具評估意見」。參照公開發行公司取得或處分資產處理準則第9條第1項第3款：「專業估價者之估價結果…，應洽請會計師…，並對…及交易價格之允當性表示具體意見：…」、公開發行公司辦理私募有價證券應注意事項第四點第（一）款第1目：「私募普通股者，…應募人擬以非現金方式出資，亦應載明出資方式、抵充數額及合理性，併將獨立專家就抵充數額之合理性意見載明於開會通知，以作為股東是否同意之參考。」及第二點第（七）款：「獨立專家：指會計師、律師或證券承銷商，且不得與公開發行公司或應募人為關係人。」等規定，加上臺中市霧峰區朝陽科技大學之後山素地價格不易評估，以該土地出資抵充做為公司資本，有必要確保辦理資產作價增資時之資本充足性、確實性及收益性，故被告仍依103年12月30日核定函說明五，要求委由大型績效卓著之會計師事務所就臺中霧峰土地資產鑑價報告出具評估意見，以確保資產抵充公司資本數額之合理性，自無不合，難謂係不合理之要求，亦難謂無法律上依據，若四大會計師事務所事實上不願就土地資產鑑價報告合理性為背書，臺中霧峰土地作價抵充資本案申請實施之具體文件，也不見得一定會遭被告否准。何況證人即資誠會計師事務所協理涂展元於本院106年7月5日準備程序中證稱「在我們與保險局溝通的過程，我們曾經溝通過報告的內容表示的意涵是什麼，保險局並沒有一個書面的結論說可以或是不行，最終我們的報告是跟他們溝通的結果去出具的。保險局電話裡面的回覆應該是沒有意見。」、「如同我剛剛提到的，我們沒有辦法對價格直接表示意見，那過程裡面，我們跟保險局溝通說可以出報告到什麼程度。原因是希望報告出去之後，主管機關及公司都可以接受的狀態，所以我們會預先溝通，出具報告前，保險局的承辦員回覆我說跟主管討論後沒有意見。」，核與證人即被告保險局承辦人員林俊廷於本院106年8月16日準備程序證稱「我那時候回覆沒有說不接受這個覆核意見，我們只是說針對他提的報告我們沒有意見。」等語相符，可知縱使國內四大會計師事務所未就臺中霧峰土地之鑑定價格合理性背書，被告承辦人也只於電話中表示「沒有意見」，並沒有因此致使原告及朝陽人壽無法依原計畫執行。從而迄104年底朝陽人壽未依原定改善計畫及董事會決議完成替代方案第一階段中3億元之現金增資部分，亦未檢附替代方案臺中霧峰土地資產作價增資之相關文件及會計師複核意見等，向被告提出「作價申請」，實難謂可歸責被告之原因，原告主張「被告突以不相干之方案及毫無依據之指摘而阻擾原告及朝陽人壽繼續替代方案完成財務、業務改善及增資計畫」、「朝陽人壽未能依期限（104年12月31日）完成財務、業務改善及增資計畫係可歸責於被告」云云，尚不足採。三、被告104年6月4日金管保財字第10402503111號函並未違反法律保留原則，朝陽人壽未依期限（104年12月31日）完成核定之財務、業務改善及增資計畫，雖在保險法第149條第3項第1款105年1月1日實施之前（被告於新法施行後並未另命朝陽人壽提出增資、財務或業務改善計劃），但被告依新法所為之接管處分並未違反禁止溯及既往原則：（一）按修正保險法第149條之立法理由明示「保險業於淨值為負或資本適足率低於百分之五十列為資本嚴重不足者，明顯存在不能支付其債務，或無法履行契約責任或有損及被保險人權益之情事，若未於主管機關規定期限內完成增資、其他財務或業務改善計畫或合併者，將使其被保險人權益或金融市場安定面臨更為不利之影響，爰有必要由主管機關儘速作成接管、勒令停業清理或命令解散等處分，以避免上開不利影響之情事持續惡化」，是104年2月4日公布修正保險法143條之4（區分資本適足率等級)、第149條（資本適足率嚴重不足之接管）之修正目的（以上二條文係自105年1月1日施行）在於使資本嚴重不足之業者儘速退場，以避免前揭不利影響情事持續惡化，若修正後保險法第149條第3項第1款實施前，保險公司已有「未於期限內完成增資及財務業務改善計畫，致有不能支付其債務，或無法履行契約責任之虞」之事實，已符合修正前保險法第149條之接管條件，則保險法修正後此之事實既依然存在，接管條件亦未變更，已完成之構成要件事實，於新法即可延用，並無法律溯及既往之問題。若被告必須「另定期限命問題保險業完成增資、財務或業務改善計畫或合併，如無法於期限內完成者，被告始得依據修正後保險法第149條第3項第1款規定予以接管」，則資本適足率資本嚴重不足之保險業將因104年2月4日保險法之修正而獲得額外延長增資期限之利益，勢必使其「不能支付其債務、無法履行契約責任或有損及被保險人權益」之不利影響更加惡化，顯與立法目的相悖，被告104年6月4日金管保財字第10402503111號函稱「修正前保險業因資本適足率等級為嚴重不足，經主管機關限期要求增資、財務或業務改善計劃，亦屬修正施行後保險法第一百四十九條第三項第一款所稱之主管機關規定期限完成之增資、財務或業務計畫」等語，核與立法目的相符，自未違反法律保留原則，亦未違反法律禁止溯及既往原則，原告主張尚不足採。（二）又修正前之保險法第149條規定：「財務或業務狀況顯著惡化，不能支付其債務，或無法履行契約責任或有損及被保險人權益之虞時，主管機關應先令該保險業提出財務或業務改善計畫，並經主管機關核定，除因國內外重大事件顯著影響金融市場之系統因素所致外，若該保險業損益、淨值呈現加速惡化或經輔導仍未改善，致仍有不能支付其債務或無法履行契約責任前述情事之虞者，主管機關得依情節之輕重，分別為下列處分：……二、接管。」，而中央法規標準法第18條規定：「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」，是朝陽人壽若適用修正前保險法較為有利者，固應適用舊法規，但本件朝陽人壽於94年度資本適足率為百分之一二一，自96年度起之各年度資本適足率均為負值，104年度淨值下降為負22億元，且未依限於104年12月31日完成增資、財務或業務計畫，已符合修正前保險法前揭之接管要件，於新法實施後其資本適足率並未增加，新法之接管條件亦未更加嚴格，朝陽人壽無論適用新舊法規均已符合接管要件，自應適用新法，故於新法第149條第3項第1款105年1月1日施行時，既然朝陽人壽增資、財務或業務計畫之期限已經屆滿，被告自該期限屆滿日（104年12月31日）之次日起90日內即105年1月26 日為接管處分，自無違誤。四、接管處分並未將新保險法第149條第3項第2款之事實套用到同條項第1款之構成要件，並無涵攝錯誤情事，原處分並未違反比例原則：（一）原告雖主張接管處分將保險法第149條第3項第2款之事實套用到第1款之構成要件，有涵攝錯誤之違法，且朝陽人壽縱使淨值為負，惟其可運用資金尚高達300多億元，於105年仍有保費收入，且亦未聽聞朝陽人壽有藉故不理賠保戶之行為，更未聞朝陽人壽無法支付保戶之理賠情事，顯未達保險法第149條第3項第2款之程度，且原告已積極於 105年1月14日提具50.5億之增資計畫，並不斷依照主管機關之規定檢具、補送申請文件，且投資人亦有強烈意願、相關資金均已到位，亟待投審會及相關主管機關之審議核准，即可完成增資，屆時，資本適足率將超過法定標準，主管機關接管之前提及全民賠付問題保險業之風險均將不復存在。然被告仍於新財務業務改善計畫尚未核駁之際，且係於90日之限期接管期限尚未達三分之一前，遽行為接管處分，有違誠信原則及比例原則云云。（二）惟查朝陽人壽104年度淨值為負22億元，原處分（見本院卷一第96頁）說明二已載明「朝陽人壽資本適足率低於50%且淨值為負數，核屬保險法第143條之4第3項後段規定所定資本適足率等級為嚴重不足者……本會依保險法第149 條第3項第1款規定，應於上開期限屆滿90之次日起90日內為相關處分……」，原處分已表明是依保險法第149條第3項第1款為依據而接管，並無將同條項第2款之事實套用到同條項第1款構成要件情事，亦未涵攝錯誤，原告主張尚不足採。又朝陽人壽94年度資本適足率為百分之一二一，自96年度起之各年度資本適足率均為負值，104年度淨值下降為負22億元，其資本適足率嚴重不足已非一朝一夕，被告已予朝陽人壽多次填補適足率之機會，本次即使辦理替代方案以臺中霧峰土地資產作價增資15.5億元加計原定現金增資3億元，仍不足達成「104年底資本適足率至少達50%」之原核定計畫，且朝陽人壽第八屆第十八次董事臨時會開會通知及議程內容中，並無主要方案（檢具文件辦理臺中交六用地資產作價增資，亦未依所提臺中太平產業園區開發案及桃園RCA土地案二件專案投資）之計劃期程，其雖稱刻正依原核准改善計畫時程辦理替代方案，但亦未將其第八屆「第十九次董事臨時會」通過調整之財務業務改善計畫提報予被告，甚且於104年9月23日再度函告被告展延3億現金增資時程（見本院卷一第455頁)，與該公司104年9月10日第八屆「第十九次董事臨時會」決議不符，且亦再未提董事會討論，客觀上其已未於104年12月31 日前完成資本適足率至少達50%之原核定計畫，縱使朝陽人壽大股東富有公司有增資朝陽人壽之規劃，並提出「預計取得朝陽人壽保險股份有限公司已發行有表決權股份總數超過百分之五十申請書」等書件，但朝陽人壽與富有公司為二不同之法人主體，富有公司所提出之前揭申請書，尚非朝陽人壽向被告提報之新財務業務改善計畫，且富有公司上開申請書件內容，未就各階段增資完整提出具體完成時程，亦未檢具完整文件，無從認定資金來源是否符合我國法令規定，亦無法認定其未來能否因應增資需求，被告已以105年1月25日函復說明該增資可行性難以確認（見本院卷一第96頁），自不能要求被告無限期地等待朝陽人壽增資，是朝陽人壽既已一而再地增資不足，迄104年底均未完成原計畫已定之增資事項，其未依被告規定期限完成增資及財務業務改善計畫之事實明確，被告依保險法第149條第3項第1款規定予以接管，即未違反誠信原則。又人身保險多屬長期性保障契約，朝陽人壽已失去清償風險能力，即無法確保保戶之權益，朝陽人壽縱如原告所言可運用資金尚達300多億元，但始終未能補足所虧損之淨值缺口或法定應增資之金額，甚至連50%資本適足率均無法達成，該300多億元資金客觀上仍無法確保保戶之權益，被告為接管處分，於法並無不合。再者，監管之目的在於監督及輔導保險業者之財務業務執行狀況，本件被告若為監管處分，並無法解決朝陽人壽自96年久來增資不足之問題，而停業清理或命令解散處分勢必使長期保障性之人身保險契約無法存續，對保戶權益不周，監管、停業清理或命令解散處分顯均非對保戶最有利之作法，反觀接管處分之接管人則可依保險法第149條之2第2項規定，於取得主管機關許可後，辦理增資或減資後再增資、讓與全部或部分營業、資產或負債、或與其他保險業合併等事宜，顯然較易補足朝陽人壽淨值缺口、資本適足率不足並進而保障保戶權益，被告所為之接管處分，難謂違反比例原則，原告主張尚不足採。五、從而，原處分並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回（朝陽人壽部分另以裁定駁回之）。六、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。中華民國 106 年 10 月 24 日臺北高等行政法院第二庭審判長法官　黃秋鴻法官陳心弘法官畢乃俊一、上為正本係照原本作成。二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項） ┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所需要件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　106　年　　10　　月　　24　　日書記官簡若芸

臺北高等行政法院高等庭(含改制前臺北高等行政法院)105年度訴字第1901號

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