臺北高等行政法院判決

107年8月16日辯論終結

原告

佳訊視聽股份有限公司

代表人

練台生

訴訟代理人

黃旭田 律師

訴訟代理人

簡凱倫 律師

訴訟代理人

王健安 律師

被告

公平交易委員會

代表人

黃美瑛

訴訟代理人

陳俊廷

訴訟代理人

蔣慧怡

訴訟代理人

郭安琪

輔助參加人

全國數位有線電視股份有限公司

代表人

李漢光

訴訟代理人

劉慧君 律師

訴訟代理人

鄧依仁 律師

訴訟代理人

陳怡君 律師

輔助參加人

國家通訊傳播委員會

代表人

詹婷怡

訴訟代理人

白心瑩

訴訟代理人

陳英俤

訴訟代理人

王柳霖

輔助參加人

中華民國衛星廣播電視事業商業同業公會

代表人

林柏川

訴訟代理人

陳家輝 律師

　　　　　　周宇修　律師

　　　　　　李郁婷　律師

上列當事人間公平交易法事件，原告不服被告中華民國105年10月31日公處字第105119號處分書，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：被告機關代表人原為吳秀明，嗣於訴訟繫屬中變更為黃美瑛，茲據被告新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、事實概要：原告為三立、年代、非凡、壹電視、國興日本台、好萊塢電影台、Discovery旅遊生活及迪士尼等頻道之獨家代理商。原告經輔助參加人全國數位有線電視股份有限公司（下稱全國數位有線公司）檢舉，對於民國104年度開播之有線電視系統經營者之105年度授權交易條件為「內政部公告其開播區域內行政總戶數之15％作為計價戶數基礎」（又稱最低保證戶數Minimum Guarantee，下稱MG15），對於104年度以前即已開播之系統業者卻非以上述方式計價。經被告調查，認定原告就其代理頻道之105年度授權，不當墊高全國數位有線公司、大豐有線電視股份有限公司（下稱大豐公司）、新高雄有線電視股份有限公司（下稱新高雄公司）、北都數位有線電視股份有限公司（下稱北都公司）及數位天空服務股份有限公司（下稱數位天空公司）（以上5家公司合稱為新進系統業者）之經營成本，減損渠等與既有系統經營者之競爭能力，為無正當理由之差別待遇，且有限制競爭之虞，違反公平交易法第20條第2款規定，被告乃依公平交易法第40條第1項前段，以105年10月31日公處字第105119號處分書（下稱原處分）處原告罰鍰新臺幣（下同）4,500萬元，並限期於處分書送達之次日起1個月內改正違法行為暨函報改正行為。原告不服，遂提起本件行政訴訟。

三、原告起訴主張：

（一）原告為頻道代理商，授權條件最終攸關頻道商權益，原處分之作成對於頻道商密切相關，被告於作成處分前未給予頻道商陳述意見之機會，有違行政程序法第102條規定。

（二）原告與各系統業者議定授權金時，係依據原告自定之「基本頻道銷售辦法」為之，亦即以各系統業者經營區域之行政戶數15％為基本標準，在此一MG基礎上，視各系統業者之實際訂戶數及市場議價能力，於實際磋商後分別議定「至少不低於MG15」之授權金額。故原告與各系統業者之簽約授權金額，應以「經營區行政戶數一定百分比（不低於15％）」乘以「頻道單價」換算得出，此由輔助參加人國家通訊傳播委員會（下稱通傳會）於原處分程序中發函所為之說明可證。實際上，原告對新進系統業者係以MG15計價，對於既有之系統業者則係以其經營區域行政戶數之18％至39％不等百分比計價（參見附表一至五所示），均高於新進系統業者。被告無視前揭銷售辦法及MG15之慣例，以其自行換算之「簽約戶數」除以「實際訂戶數」所得之百分比，作為衡量原告對新進系統業者是否差別待遇之比較基準，顯缺乏根據且與事實不符。

（三）原告就既有與新進系統業者間之授權金有所差異，乃有公平交易法施行細則第26條第1項各款所示之正當事由：1.在市場供需法則下，決定價格之要素多端，包括雙方在市場體系之地位、所提供給付之替代性高低、交易數額多寡，以及所擁有之顧客群等。由於原告簽訂之獨家代理契約定有普及率95％及提高普及率之要求，而既有系統業者已有廣大收視戶，得以維持穩定之普及率，且有頻道上下架之權利，故有巨大之優勢議價能力，頻道商及頻道代理商面對系統業者實係居於較弱勢之地位，此為業界周知之事實。被告自行臆測推論之「原告給予既有系統業者實際訂戶數67.7％以下不等之折扣」實係原告與既有系統業者間市場地位及議價能力落差使然，乃市場競爭法則下之結果，符合公平交易法施行細則第26條第1項第1款之正當事由。

2.原告與多數新進系統業者亦於104年12月開始新一年度之頻道授權關係，渠等於104年5月至11月陸續營運開播，則即便104年12月時渠等已有實際訂戶數產生，距離其實際開播營運日僅短短1至7個月，渠等營運情形及履約能力均具有高度不確定風險，顯與營運開播期間長達10年以上且有穩定訂戶數之系統業者有別，渠等信用風險自然較高，原告為保有頻道基本價值並控制風險，以渠等實際開播區域之MG15計價，即有公平交易法第26條第1項第4款正當理由。至於被告稱原告與既有系統業者具有垂直整合關係，信用風險較低云云，實乃前提假設錯誤，原告與既有系統業者非屬關係企業，亦無任何垂直整合關係，被告所指與事實不符。

（四）本件並無限制市場競爭之虞：

1.原告不具相對市場優勢地位：原告是否具有相對市場優勢，不能僅以與系統經營者間垂直交易關係而論，尚須從原告所處之頻道供應水平市場觀之。關於有線電視市場占有率及市場力之指標，通傳會及被告向來以掌握之頻道數量為審查參據；現今有線電視頻道高達301個，原告僅代理其中21個，原告於頻道供應水平市場顯未具絕對市場優勢或一定市場力；縱原告代理之11個頻道位於收視率排名前50名，仍有39個高收視率頻道非原告代理，而可為系統經營者之替代選擇，實不足以證明原告有相對市場優勢地位。何況通傳會正推行分組付費政策，系統經營者不能抱守過去僵化的單一費率即得收視基本頻道之策略，否則消費者將無水平差異組合可得選擇，其結果必然導致業者削價競爭，市場僅剩少數具規模優勢地位者，形成寡占，無助於服務創新且對擴大市場規模亦無貢獻。被告於缺乏事實及論理根據之情形下，率認原告代理之頻道對於系統經營者而言具有必須授權之市場依賴性，完全昧於分組付費政策欲達成促進競爭之政策目的，殊無可採。

2.原告並未濫用市場優勢地位，亦無刻意限制市場競爭之主觀意圖：原告僅係採用行之有年之商業慣例計費，原告與本件所涉經營區域之系統經營者並無任何垂直整合關係，並無排除特定競爭者之意圖或誘因。被告逕自臆測原告「極可能」透過差別待遇行為提供多系統經營者凱擘及全球數位旗下之既有系統經營者額外優惠，以換取渠等對原告負責人及其配偶旗下之花東地區系統台給予相同優惠云云，實屬臆測。

3.原告採行之MG15並無限制市場競爭之客觀效果，且於利益衡量下，原告實施MG顯較單純給予新進業者價格優惠更為有利：被告於判斷是否有「限制競爭之虞」，客觀上應審酌「市場競爭之影響」之實際情況為何，不得逕為臆測。104年開播之系統業者自104年開播至105年6月止，實際訂戶數呈現倍數成長，全國數位有線公司甚至成長298％，同時期其他既有系統業者則呈現微幅減少趨勢；104年開播之系統業者實際訂戶數占其經營區域行政戶數之百分比亦有顯著成長，達成M15並非難事，顯見原告以MG15為計價基準，客觀上並未對渠等造成限制競爭情形，復可維持頻道基本價值，使頻道商投入更多資源製作優質節目，中長期而言可使觀眾享有良好收視品質，較單純給予新進業者價格優惠更可促進整體市場競爭，而可帶來更長遠之利益。

（五）原處分裁處原告4,500萬元罰鍰，係出於前述錯誤之事實認定，且未考量本件所有情狀及原告應受責難程度，違反比例原則，而有裁量濫用之違法。且原處分完全未告知如何改正違法行為，顯違反明確性原則。為此聲明求為判決撤銷原處分。

四、輔助參加人中華民國衛星廣播電視事業商業同業公會（下稱衛廣公會）略以：

（一）頻道商與同業公會於本件有法律上利益受影響，自得為本件輔助參加。原處分將頻道商、頻道代理商區分為不同市場，除與被告處分先例（旺中寬頻及大富媒體結合案）不符外，其錯誤認定本件市場力大小，亦將使頻道商處境更加不利；被告雖以頻道商與系統業者並無資金往來作為有無利害關係之判準，且主張頻道商對原告之收入不受原告與系統業者間交易之影響云云，惟被告並未慮及頻道商在公平交易法之法律地位將因原處分受有極大影響，且未來頻道商之收入勢必因原處分存在而受影響，故頻道商及同業公會將因原處分受有不利益，自有法律上利益受影響。

（二）系統經營者，尤其是多系統經營者，於本件垂直市場中最具交易實力；系統業者涉及電纜、光纖等基礎設施者，本即有資本密集自然壟斷之傾向，加上購買、支付電視版權播出費之需求，系統業者會進行水平整合以強化其議價能力，造成集團化（即多系統業者），相較之下，身為節目生產者之頻道商未必會集團化，是以頻道業者先天有較不利之議價地位。我國系統業者自58年開始發展，依86年學者調查及98年行政院主計處統計，我國有線電視普及率約為八成，系統經營者向通傳會申報之訂戶數有短報之嫌。

（三）雖我國現有中華電信MOD、OTT服務等其他類型載體出現，惟與有線電視並不具競爭關係，有線電視訂戶並未因MOD用戶增加而有所減少，可證明二者增減未必有關連性，二者並無顯著替代性，且於法令管制及供給面亦不具緊密替代性。縱使MOD與有線電視系統業者均屬傳輸頻道內容之媒介，然系統經營者挾其收視戶數量優勢，要脅頻道業者不得於MOD上架，否則即將該頻道自有線系統下架、移頻、刪減收視費分潤，甚至不提供HD頻寬，此有民視及三立新聞遭移頻之前案可循，可見系統業者就上下架、頻道位置有實質上變更之權力，使其享有市場優勢地位。

（四）我國有線電視系統業者屬高度集中市場，五大系統經營者有超過8成之收視戶，形成高度寡占，對頻道業者不利，故依經濟理性，頻道商及頻道代理商應會鼓勵新進系統業者進入市場，以削弱瓜分既有系統業者之市場，藉以提高與既有系統經營者之談判地位。本件原告並未給予全國數位有線公司等104年度開播之系統業者劣於既有系統業者之授權條件，而係依循往例援用MG制度，就此並無差別待遇可言；MG本屬市場交易習慣，乃為全世界內容製作商或頻道商為使其對節目之投資能有一定回收金額而採取之普遍商業模式，否則於系統業者強勢議價能力下，頻道商根本無法保證收得到最基本之收益以維持節目品質及勞動條件，MG制當為維繫節目製作品質不可或缺之要素，並非原處分所稱之不當交易方式等語。

五、被告則以：

（一）原告確有差別待遇行為：

1.國內有線電視市場結構及產業特性：我國有線電視主流頻道商均與頻道代理商簽訂獨家授權合約，由頻道代理商和下游系統業者洽談頻道授權，系統業者欲取得該等頻道授權，僅得向頻道代理商洽談，無法直接與主流頻道商洽談授權。通傳會於102年5月17日公告調整有線電視經營區劃分，將原本51個經營區改以22個直轄縣市為最小經營區，並受理新進業者申請籌設經營有線電視，以及受理既有系統業者申請跨區經營。原告為頻道代理商，代理之21個頻道，於104年度全國頻道代理市場之市占率高達25.41％，排名第一；104年度開播之系統業者則須和既有系統業者競爭爭取收視戶，故有向原告購買代理頻道之需求。

2.原告於新進及既有系統業者間，105年度授權簽約戶數與各系統業者實際訂戶數之比例差異極大，確有差別待遇：原告對新進系統業者計費方式為MG15，對既有系統業者則否；因既有系統業者類比頻寬不足，部分頻道無法播放，故原告與既有系統業者簽訂18個頻道之授權契約，平均每月每戶授權單價為59.1元，新進系統業者無頻寬不足問題，故原告授權渠等播放21個頻道，每月每戶系統授權單價為72.5元。原告與既有系統業者以「單價乘以簽約戶數」得出每月授權費用金額，惟簽約戶數並未隨著實際訂戶數增加而變動，致既有系統業者之簽約戶數遠低於實際訂戶數，僅佔實際訂戶數之67.7％以下，新進系統業者簽約戶數卻遠多於實際訂戶數，104年12月底之簽約戶數為實際訂戶數之2至25倍、105年6月底之簽約戶數為實際訂戶數之1.12至3.96倍，有顯著差距（參見判決附表一至五所示）。縱使104年度開播之系統業者於105年間實際訂戶數有所成長，與既有系統業者間仍有相當差距，104年開播之系統業者實際訂戶數需成長至行政戶數之22％以上，方可能與原告和既有系統業者間之交易條件呈現對等，顯見原告就105年度頻道授權，對104年度開播之系統業者與既有系統業者之授權條件顯不相當。

（二）原告對104年度開播之系統業者之差別待遇並無正當理由：

1.由於頻道代理商授權者為有線電視頻道播送權利，同一頻道可同時於不同系統播送，不受授權之系統經營者數量影響，故市場供需情況非頻道授權交易條件差異之正當理由。

2.就成本觀之，頻道商對原告僅有頻道普及率或定頻之要求，並無最低保證戶數之條款約定，原告亦未因頻道分組政策而面臨普及率、收視率下降、與頻道商交易條件變動或成本調整之情形，且接收頻道之相關設備係由頻道商提供予系統經營者，與頻道代理商無涉，頻道商授權予原告後，原告得基於類似決定自身商品或服務價格之地位，與系統經營者洽談授權費用，原告僅需支付定額費用予頻道商（壹傳媒公司除外），其向系統經營者收取之費用悉歸屬於原告，與頻道商完全切割，故原處分作成前無須通知頻道商表示意見，成本差異亦非原告差別待遇之正當理由。至於衛廣公會主張MG15有利於頻道商發展乙節，因頻道商與原告間合約係屬買斷關係，縱使原告多收取費用，均不會回饋予衛廣公會之會員，故衛廣公會主張原告之超額收入對於頻道商製作節目有所助益云云，不合經濟邏輯；將未來媒體發展寄望於向新進系統業者之收費，顯屬過於沈重。

3.原告向既有系統業者收取之授權費用，為每月每戶頻道固定單價乘以簽約戶數，而原告每月頻道總額授權費用亦可自原告與既有系統業者間授權契約得知，並得據以算出原告對各既有系統業者之簽約戶數，將簽約戶數與實際訂戶數相較，即可獲得各既有系統業者獲得之數量折扣。105年度原告與既有系統業者簽約戶數雖均少於實際訂戶數，但並未呈現實際訂戶數越多、數量折扣越多之情形，故原告於訂戶數量折扣方面並無一定標準；另一方面，原告對新進系統業者卻係以MG15作為計價標準，且無任何折扣。由上可知交易數額並非原告為差別待遇之正當理由。

4.新進系統業者支付原告授權費用未曾有遲延情形，且部分業者原為其他地區既有系統經營者，或為多系統經營者旗下之系統業者，均無信用風險歷史，原告對104年開播之系統業者卻給予顯然不同於既有系統業者之交易條件，足見信用風險非原告差別待遇之正當合理事由。

5.原告與系統業者間不存有MG15此一交易慣例，即便通傳會表示MG15為國內有線電視市場慣例，但於通傳會開放經營區後，國內有線電視市場已發生重大變化，以往計價基礎與現今產業情事已有落差，過往情形不足以成為現今差別待遇之正當理由，故若代理商對不同系統業者採取不同授權交易條件，應由被告本於競爭法主管機關自行認定。原告於調查時已自承其與系統業者締約時，長期以來對於既有系統業者係以固定金額收取授權費用，或以前一年度授權總價作為本年度洽談基礎，與銷售辦法所稱之MG15計價基準完全無涉，足見MG15並非原告與系統業者間普遍性交易條件，無論原告是否於銷售辦法中定有MG15，均不足以影響原處分之認定。

6.又以105年第4季新北市為例，當時該區行政總戶數為152萬戶，既有系統業者實際訂戶數總數約92萬戶，有線電視普及率為60.55％，因原告向既有系統業者收取授權費用係以實際訂戶數為計算依據，故已完全評價60.55％行政戶數之交易價值；原告復向104年度開播之新北市4家系統業者收取MG15，無異使原告得收取之授權費用高達行政戶數之120.55％（60.55％＋4×15％），換算成行政戶數高達183萬戶，遠超過新北市行政戶數總數152萬戶，而有超額之不合理利潤，此不合理事實亦為通傳會所肯認，足證MG15已逸脫市場正常商業活動合理範圍。

（三）原告對104年度開播之系統業者之差別待遇行為有限制競爭之虞：

1.原告具相當市場力：本件係以全國頻道代理市場審酌原告市場力，並據以判斷有無正當理由差別待遇。如前所述，頻道代理商為上下游是否達成議約合意之特殊關鍵性角色。目前主流頻道商悉數與頻道代理商簽訂頻道代理契約，下游系統業者僅能與頻道代理商洽談授權事宜；國內目前僅7家頻道代理商，倘以個別頻道代理商向系統業者收取之授權金額，占所有頻道代理商之總收取授權金額比例計算，原告於104年度全國頻道代理市場之市占率第一，具有相當市場力。又原告負責人練台生長期受臺灣寬頻委託代理，其本人亦持有花東地區洄瀾等系統台，更透過關係企業整合南桃園等17家系統台，故對下游系統經營者具相當掌控力，於國內有線電視業具有與多系統經營業者相同之垂直整合地位。是以，原告辯稱頻道代理商相較於系統業者係居於談判弱勢地位云云，實無可採。

2.為追求頻道完整，新進系統業者均有向原告購買所代理頻道之需求：我國消費者已形成特定頻道定頻收看之習慣，各頻道有其分眾收視群。新進與既有系統業者競爭，基於上述消費習慣，不敢輕言減少經營區域內既有系統業者已提供之頻道，其能否取得高收視率之頻道授權，為其能否與消費者交易之重要因素。原告代理之11個頻道收視率排名前50名，參酌被告委外之問卷調查結果，倘某一系統業者取消提供原告代理之頻道，高達71.6％之收視戶會選擇轉向其他系統業者；再對照104年度開播而未取得原告授權之系統業者新北市有線電視，其104年10月開播後至105年6月底之收視戶僅810戶，訂戶成長情形與其他104年度開播之系統業者無法相提並論，故系統經營者若未取得原告獨家代理之頻道授權，對其爭取收視戶將造成重大影響，渠等確有向原告購買其所代理之頻道之需求，而對原告代理之頻道具有高度依賴性，不具有足夠且可期待之偏離可能性。

3.原告無正當理由之差別待遇行為已不當墊高104年度開播之系統業者之經營成本，減損其競爭力，嚴重損及效能競爭，更可能導致其他新進業者怯步而不敢進入市場，形成市場封鎖效果；新進系統業者為進入市場已投入鉅額系統建置成本，如因原告無正當理由之差別待遇而無法負擔以後各期之頻道授權費用，最終退出市場，結果將使經營區內既有系統業者因無其他競爭對手而得以繼續獨大，不但影響消費者收視權益，亦與通傳會開放經營區之政策相悖。本件無正當理由差別待遇之正面效益僅為保障原告之契約自由及維護既有系統業者之競爭優勢，相較於對競爭帶來之負面效益，基於利益衡量，被告身為競爭法之主管機關，自應發動調查並作成處分。

（四）原處分已詳細係敘明公平交易法第20條第2款之構成要件，以及被告認定原告違反該規定之理由及事證，足以使原告充分瞭解究係何種行為被認定為違法，原告自得據此採取相關改正措施，無不明確情事。且公平交易法第20條第2款之規範目的在於避免事業從事無正當理由之差別待遇，以維護市場交易秩序，被告對於事業活動之介入、管制範圍亦應以此為限。原告得採取之改正方式相當多元，只要不構成無正當理由差別待遇，均為法之所許，原告自得依其經營策略及成本考量選擇最可行之改正措施。又因原告無正當理由差別待遇之行為可能造成有線電視市場恢復寡占，影響消費者權益至鉅，乃確有同時限期改正並處以罰鍰之必要。另衡酌原告為104年全國頻道代理市場市占率第一，初次違反公平交易法第20條第2款規定，依其違法後悛悔實據及配合調查態度等因素，依公平交易法施行細則第36條規定審酌後，處原告罰鍰4,500萬元並限期原告改正違法行為，並無裁量濫用。

（五）被告104年1月28日第1212次委員會（下稱104年度委員會）認定原告103年時就104年度授權金議價採取MG15制，為「依現有事證，尚難認有違反公平交易法規定情事」，不代表此後不同年度授權金議價時，另有相關事證，不得再為違法之認定。新進系統業者於105年已有實際訂戶數，與104年度委員會認定時尚未開播、無實際訂戶數之情形不同，故104年度認定時，渠等為尚未開播之新進業者，與既有系統業者並無共同比較基礎，惟105年度渠等已經開播，而得以實際訂戶數為共同比較基礎；經比對原告對新進與既有系統業者之授權條件，發現確有無正當理由差別待遇之具體事證，對新進或跨區之系統業者已形成競爭障礙，因兩案市場狀況及事證資料已有不同，自不能相提並論，被告並無立場反覆之情等語。並聲明求為判決駁回原告之訴。

六、輔助參加人通傳會略以：

（一）我國有線廣播電視產業依據市場產製及銷售流程，可略分為上下游市場；上游市場係指提供節目之頻道商，包含無線電視頻道及衛星頻道節目供應事業，下游市場則係指提供視聽眾訂閱收視有線廣播電視之系統平台業者。就上游市場而言，大部分頻道節目係由衛星頻道節目供應事業所提供，少部分則為無線電視台必載頻道及協議上架頻道。凡利用衛星或其他傳輸方式（如光纖）以一定頻道名稱之節目或廣告進行聲音或視訊信號傳送至公眾收聽或收視之播送平台之事業，均應依衛星廣播電視法之規定，經通傳會審查許可、發給衛星廣播電視事業執照，始得營運。迄107年1月底，衛星頻道計121家共333個頻道，此為頻道市場現況。

（二）早期有線電視頻道係各別與系統洽談頻道授權事宜，因頻道數量眾多，加上市場機制，部分頻道商為求順利進入市場並上架，委由系統商（或代理商）協助簽約、催款等事宜，進而發展出頻道代理商此一商業模式，其運作方式為，代理商和頻道商簽約後，由代理商支付全年授權金額，並接受頻道商委託與系統洽談合約事宜，惟通傳會主管法令中，尚未對頻道代理商予以定義。目前國內提供頻道銷售代理之業者，在垂直整合之發展趨勢下，分別和凱擘、臺灣固網、中嘉及年代具有上下游垂直整合關係，不僅代理自身集團所屬頻道，也代理其他不具有線電視系統的頻道家族或各別頻道，進行授權業務，以確保於有線電視平台露出並維護其商業利益；頻道事業須依有線廣播電視法取得經營執照及頻道授權，頻道代理業則非有線廣播電視法之規範對象，並無取得執照始能代理之限制，二者仍屬有別，是以，頻道市場與頻道代理市場並不相同。

（三）原告之負責人練台生實質掌控洄瀾、東台及東台播送等3家系統，並持有北都公司19.9％股權，就本件所涉新北市及高雄市等有線電視經營區域，並無與該區域內系統經營者有垂直整合之情形；原告相較於104年度開播之系統業者確具相對優勢地位，對其他多系統經營業者則無具體事證顯示其具有相對優勢地位。至於市占率之計算，除依被告之計算方式外，通傳會曾依交易前後頻道數量作為計算參據，亦曾參酌股權交易案申請人擁有之訂戶數占有線電視平台市場占有率、申請人所屬媒體集團之投資控股架構、媒體性質及結構組成、評量國內媒體環境與各類型媒體特性，尤其是擁有相當比率之有線電視後，對於頻道上下架之操控性（水平整合後對頻道上下架之操控性）、是否涉及新聞頻道及對意見市場之影響、相關垂直及水平產業整合綜效等，均為通傳會觀察重點，通傳會審議相關案件並非單以市占率或收視率為唯一考量因素。

（四）我國頻道代理商對系統業者之授權條件確實採取MG制。由於頻道商與頻道代理商長期習於頻道成包銷售，並就此建立各式談判議價慣例，實務上，新進業者版權費授權條件訂為經營區行政戶數15％（MG）包底，既有系統業者版權費授權條件則為MG加上拆帳，計算基礎與新進業者略有不同，104年度及105年度經通傳會調處成立之案件均係以MG為依據；惟通傳會之調處性質近似於民事之調解，調處之目的僅在於促成雙方就授權爭議條件達成共識，調處之結果不必然符合被告命原告限期改正違法行為之要求，調處結果是否符合被告所命改正行為，仍屬被告之判定權責等語。

七、輔助參加人全國數位有線公司略以：

（一）原處分以全國頻道代理市場作為本案市場，認定原告市占率25.41％為全國第一，並無違誤。且原告之授權金報價占全部頻道總報價26.39％、原告代理之經常收看頻道占全部頻道經常收看比例31.93％，其獨家代理之主流關鍵頻道更因獨具特色而具有不可替代性，如未購買，系統業者將難以競爭，足證原告於現今頻道授權扮演之重要角色及於頻道代理市場具相當影響力。

（二）原告就其代理頻道之105年度授權，對新進系統業者構成差別待遇。以輔助參加人全國數位有線公司為例，104年12月底及105年6月底之「簽約戶數」占「實際收視戶數」之比例分別為624.32％及209.30％，為同經營區內既有系統業者之11.41倍及3.9倍，比例差距如此之大，無論原告以何種理由解釋，均無法掩蓋其構成差別待遇且有礙市場競爭。

（三）原告對104年度開播之系統業者給予之差別待遇並無正當理由：

1.依國內各頻道商歷年銷售辦法，可知渠等早期係以授權單價乘以實際訂戶數得出授權費用總額，後期則以前一年度授權費用總額作為次年度頻道授權費用之洽談基礎，均與MG15無涉。況MG係基於交易所生變動成本填補、轉嫁或分攤所生之最低保證數量，其合理基礎來自於具有規模經濟特性之變動成本，變動成本具有規模經濟特性時，最低數量保證才有合理性；惟頻道授權除議約成本外，對104年度開播之系統業者授權並未增加頻道商或頻道代理商任何變動成本，故原告以MG15計費欠缺合理基礎，且非商業慣例。縱使MG15為商業慣例，開放新進系統業者進入市場，與83年5月政府開放有線電視申設時之市場狀態已不相同，無法再行主張市場慣例。

2.市場供需並非差別待遇之正當理由：原告雖主張定頻及普及率之要求，使得既有系統業者有議價優勢云云；惟同一經營區內之消費者，若非與既有系統業者簽約，即係與新進系統業者簽約，對於原告代理之頻道普及率並無影響，普及率與MG15之間並無關連性；再者，通傳會之定頻政策為所有系統業者均須遵守，消費者無論係和既有或新進系統業者簽約，各頻道均有固定號碼，此與MG15亦毫無關連，故原告主張既有系統業者實際訂戶數超越MG15，可滿足定頻及普及率之需求，有議價優勢云云，實非可採。

3.成本差異並非差別待遇之正當理由：全國授權頻道代理商與系統業者締約之頻道商有數十家，其中僅壹電視與迪士尼頻道可由代理商獲得回饋，原告支付其他上游頻道商授權費用均為固定金額，與原告向下游系統業者收取授權金多寡無關，且原告向系統業者收取之授權金亦無須和頻道商拆帳，原告所獲超額利潤均屬原告自身之收益，故原告主張MG15係為保障頻道商利益云云，顯非事實。

4.交易數額並非差別待遇之正當理由：依據市場供需法則，有線電視系統業者之議價能力與訂戶數之數量間，應存在合理基礎，訂戶數越多，議價能力越高，惟由通傳會公布之104年度、105年度實際訂戶數及滲透率等資料觀之，輔助參加人全國數位有線公司之實際訂戶數高於部分既有系統業者如寶福、澎湖等，渠等享有折扣優惠，全國數位有線公司卻無，顯與前述訂戶數與議價能力成正比之市場供需法則不符，足認原告並未依供需法則定價授權，其給予折扣之標準與系統訂戶數多寡欠缺直接關連。

5.信用風險並非差別待遇之正當理由：全國數位有線公司於104年5月6日正式開播，已以MG15之計價條件支付授權費用長達8個月，無遲延給付之情，且訂戶數穩定成長，於商議105年度授權費用時，並無客觀事證顯示全國數位有線公司有未能履約風險，原告空言有信用風險云云卻未舉證以實其說，並不足採。

（四）MG15已逸脫正常商業活動之合理範圍，形成原告不合理利潤。依據「使用者付費原則支付版權費」才是公平合理的市場交易機制。是縱使對所有系統業者均一體適用MG15，因既有系統業者實際訂戶數已超過MG15，104年度開播之系統業者則無，二者單位成本構成明顯級距差異，此舉乃故意墊高新進系統業者成本之差別待遇行為，致有不堪虧損之新進系統業者退出有線電視市場之情事，已造成市場封鎖效果。

八、本院判斷如下：

（一）按競爭秩序之所以應予維護，乃因透過競爭引導、節約、激勵、淘汰與制衡之作用，可以促進生產效能之提高，牽制經濟霸力之濫用，從而促成國計民生之平衡發展，是以我國憲法賦予國家有積極歸整與維護競爭秩序之任務，而有公平交易法之制定。惟公平交易法雖為維護交易秩序、確保公平競爭而立法，但其終極目標，仍在促進經濟之安定與繁榮（公平交易法第1條參照）；易言之，維護市場之競爭秩序，只是達成經濟安定與繁榮之一種政策手段，且非唯一之手段。而即使事業濫用市場力，從事獨占事業禁止之行為、未經許可之聯合行為、妨礙限制競爭或公平競爭之行為（公平交易法第9條、第15條、第19條及第20條參照），有必要予以矯正，以回復競爭秩序，其矯正之手段亦有多種模式可供選擇，除依公平交易法第40條所示，得限期令停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得裁處新臺幣10萬元以上5千萬元以下罰鍰，屆期仍不停止、改正其行為或未採取必要更正措施者，得繼續限期令停止、改正其行為或採取必要更正措施，並按次處新臺幣20萬元以上1億元以下罰鍰，至停止、改正其行為或採取必要更正措施為止外；於市場顯示有業者可能濫用市場力危害競爭秩序之警訊時，行政程序法第165條以下亦提供執法機關得以行政指導之方式，如輔導、協助、勸告、建議或其他不具法律上強制力之方法，促請業者為一定作為或不作為，茲以及早維護競爭秩序正常運作。凡此均有待執法機關於操作法律時，深入分析個案之情況，採取促進經濟安定與繁榮之所必要者，裁罰並非唯一之手段，且應屬最後手段，此其法定裁量義務也。

（二）第按，公平交易法存在之主要目的，就是防止市場競爭之機制以及市場參與者之權益，因市場力量之濫用而遭致侵害。因此，競爭之排除或損害如果是導因於市場力之濫用者，無論此一市場力是以何種形式表現，原則上均應加以規範。獨占事業濫用獨占力，固為典型，市場力小於獨占事業者，亦非無濫用力量之可能；其中，「市場強勢事業」在若干交易相對人依賴於他的情況下，其影響力對於交易相對人而言與獨占事業並無二致，有必要納入管制，而管制相對市場優勢地位的重要效能，尤其展現在維持市場之開放上，而屬差別待遇規定整體立法之一環。蓋，市場強勢事業之差別待遇所經常涉及之不法情事，乃針對原本或傳統銷售通路以外之新興銷售管道或新穎經營方式，透過斷絕供給或交易條件之區別化以進行壓抑與打擊，以保護原有之銷售體系，致對於與原有銷售管道競爭之新的經營模式，產生阻礙排斥之作用，市場之創意與效能競爭之努力被抹煞，原有之結構被維持，市場則日益閉鎖。不過，上述案型，法律如令市場強勢事業為繼續且無差別之供給締約強制，無疑重大限制了市場強勢事業之締約及建立銷售體系等營業自由，有可能不當干預私權協商結果，形成法律對於依賴事業的生存保障，導致「競爭之保護」變質為「弱者之保護」。當然，競爭政策並非不能考慮市場結構中經濟力量較弱之事業，但此保護仍必須以有助於整體之市場競爭環境、結構與功能之提升為其前提。偏離此等考量，對於市場弱者過度保護，毫不考慮市場強勢事業之差別待遇所可能具備之若干正面功能者，除過度妨礙強勢事業之經營主權外，受過度保護之交易相對人也會怠於憑本身之努力以從事效能競爭，產業既存之結構會因法律強制依一定條件締約更為固化，反而導致新開發之經營方式或新進廠商再無生存餘地。被告經公平交易法賦予積極歸整與維護競爭秩序之任務，而為獨立機關之設置，就強勢市場力量差別待遇之認定時，自必須將上述多面而複雜之考量納入其中，力求法律上能考慮個案狀況之最大彈性，與任何法律均需具備之可預見性與法安定性。此非就產業長期觀察、累積資訊，以此為市場競爭結構、商品之特性、產銷或服務供需狀況等資料基礎，引進法律、經濟、財稅、管理人才從事調查、統計、分析，並與各該產業之目的事業主管機關就產業政策為橫向聯繫溝通，無從為判斷基礎。是被告為此等差別待遇限制競爭禁止之處分，就資料收集、研判及法律適用，故因其專業而享有判斷餘地，此專業技術上之判斷並成為日後市場競爭秩序遵循之方向，法院基於憲法之功能分配，自非得以本身之見解取代被告之見解。但如經法院為有限度之審查，認被告判斷所據之事實認定錯誤，或未遵循一般之評價標準，或納入與競爭秩序無關事項之考量，其合法性仍屬無可維持。

（三）本件原處分之所以作成，緣起於我國在82年制定有線電視法，規範有線電視在同一地區以5家經營為限，88年進行全文修正，更名為有線廣播電視法，有線電視系統業者經營地區之劃分及調整，實質上受到結構管制的影響，形成分區獨占或寡占的局面。是以，通傳會為促進有線廣播電視系統之市場競爭，擴大市場經濟規模，提升有線電視數位化，並增加民眾收視之選擇權，於101年7月27日公告「有線廣播電視經營地區劃分及調整以及受理申請經營有線廣播電視業務」（下稱經營區開放政策）終結長達20年結構管制政策，開放既有業者跨區經營、開放新進業者參與競爭，並配套引進分組付費機制，規劃106年開始實施分組付費政策，期能調整長久以來有線電視成批收視（俗稱大碗公方案），僵化產業發展之形態，以增進消費者多元收視選擇。以上各節均載於原處分及通傳會上開公告（附本院卷一第65頁至第96頁）。原處分之作成，就是在前述經營區開放政策的背景下，針對新進系統業者所稱之「主流頻道」受到原告該等頻道代理商以最低保證戶數MG15之交易條件，進行立案調查，結果認定原告相對於新進系統業者，居強勢市場地位，為MG15之最低交易條件設定，乃無正當理由，對新進系統業者為差別待遇，形成新進系統業者之參進障礙，影響競爭效能，違反公平交易法第20條第2款規定，因此予以裁罰4,500萬元，並限期改正。

（四）承上，原處分理由之關鍵概念有二，其一為主流頻道，其二為MG制。先以原告所代理者為主流頻道，認定新進業者倘無取得該等頻道授權，甚難爭取消費者，因此認定原告相對於新進系統業者乃具有相對市場強勢地位。並循此邏輯，認定原告挾此地位，利用新進業者與既有業者之實際收視戶數有相當落差，且新進業者之實際收視數戶數又遠低於該區行政戶數15%，乃設定MG15為最低保證戶數之交易條件，導致新進業者就提供各該實際收視戶觀看原告代理頻道之單位成本，遠高於既有系統業者，因此導出原告上開交易條件之設定為差別待遇行為，不當墊高新進系統業者之經營成本，限縮渠等提供較有利之價格、品質、服務等交易條件之空間，損及效能競爭，造成市場封鎖效果。本院茲循原處分脈絡，為以下之分析。

（五）關於原告於新進系統業者是否具有相對強勢市場地位之認定︰

1.有線電視之產業結構，包含上游頻道業者，中游頻道代理業者，以及下游有線電視系統業者。由於上下游業者眾多，為節省人力成本及基於經濟效益考量，中游頻道代理商因應而生，負責頻道之授權及代理業務，為我國有線電視產業所獨有，此有卷附監察院104年交調字第13號調查報告可參，亦經輔助參加人通傳會所陳明。被告因此將中游頻道代理業者自其上游頻道商平行區隔為另一市場，並以全國範圍為其地理市場，雖與有線廣播電視法第2條所示有線廣播電視事業管制架構略有不符（該法第2條3款、第4款分別對系統業者、頻道業者為定義，但同條並未對頻道代理業者定義，顯然在有線廣播電視產業之目的事業主管機關之立場，本未將頻道代理業自頻道業區隔），但既有其事實面之基礎，資可認同。不過，頻道代理業基本上仍是代理頻道業與系統業者為授權條件之談判，不論頻道代理業者與頻道商間現行之合約條件模式為何，頻道代理業與系統業者授權條件之設定一定程度會回饋於頻道業者，此即輔助參加人衛廣公會堅稱原處分對其有法律上利害關係，請求輔助參加原告之原因。因此，在討論頻道代理業與系統業者相對市場地位強弱時，仍有必要探求頻道業與系統業者間關係，無從強為切割。

2.依據有線廣播電視規範，有線電視是典型的製播分離平台，頻道業者製作節目及廣告以一定頻道授權系統業者播送（有線廣播電視法第第2條第4款參照），彼此間之水平市場之競爭，即係以優質節目之製作爭取系統業者購買頻道授權播出；而系統業者經營有線廣播電視服務（同法第2條第3款參照），基本上就是視訊內容載具平台之營運事業。一般在市場競爭的情況下，其產品之差異，表現在網路傳輸品質與視訊內容之優劣上。而視訊內容在不同平台，除了必載頻道的節目內容相同外，業者必須根據不同產品組合與成本提供消費者不同選擇之服務，可存在相當大內容差異性，以凸顯平台節目之內容特色、爭取用戶，確保競爭優勢。頻道代理商雖為上下游之媒介，但因頻道業者在我國多以獨家代理授權方式為之，就原處分所界定之依賴事業即系統業者之產品市場而言，該頻道代理商與所代理之頻道商無異，均係其產品視訊內容「元素」之提供者，從而，在判斷特定系統業者被某特定頻道代理商斷絕供給時，是否存在功能上可資替代之同種類商品，其準據應是所代理之頻道內容對於系統業者有無偏離可能性。

3.經查，本件原告為頻道代理商，目前國內另有全球、凱擘、優視傳播股份有限公司、浩緯股份有限公司、允誠多媒體股份有線公司及永鑫多媒體股份有線公司等6家頻道代理商。以104年度論，原告向系統業者收取之授權金額，占相關市場各事業對系統業者收取授權金總和之比率約25.41%；且原告所代理之頻道，依據台灣艾傑比尼爾森媒體研究股份有限公司（下稱尼爾森公司）所作之有線及無線電視所有頻道之平均收視率調查結果顯示，原告代理之其中11個頻道係屬收視率排名前50名，此經被告提出委託尼爾森公司調查及該公司出具105年7月11日函為憑（附原處分乙3卷第2866頁至第2870頁）。是可認原告就系統業者而言，確實擁有相當數量之頂尖頻道產品群，雖然有其他頻道商或頻道代理商可能有也擁有頂尖頻道，但系統業者基於台灣收視戶之收視習慣（即俗稱大碗公方案），為維持其競爭力，不能僅從其他頻道商或代理商提供之頻道供應視訊內容為產品組合，仍必須依賴原告為其頻道之授權，始能組合成台灣收視戶習慣消費之產品供其選擇，而能保有競爭力與避免競爭條件之重大損失。在過往法令結構管制下，既有系統業者形成分區獨占或寡占的局面，復具有可操控頻道上下架權力，因此原告雖擁有頂尖產品群，但對應於具有獨占、寡占等支配市場地位之既有系統業者而言，縱不加以保護，憑其實力亦能擁有足夠之交易管道，且多能以合理之交易條件完成交易。但輔助參加人通傳會經營區開放政策施行後，新進系統業者顯然並無既有系統業者該等獨占或寡占之市場力量足以抗衡原告此等擁有頂尖產品頻道之供應者，如果原告對於新進系統業者，透過斷絕供給或交易條件之區別以進行壓抑與打擊，確實會對於新進系統業者形成參進障礙，於市場效能產生阻礙排斥之作用。

（六）關於原告採取MG15制是否構成對於新進系統業者差別待遇之認定：

1.國內頻道業者與系統業者之交易，長期演化的結果是發展出我國獨有之頻道代理商制度，基本共識是確保頻道商之基本獲利以及系統經營者之合理成本負擔。頻道商基於節省成本，授權頻道代理商時經常會要求特定之基本交易量，因此頻道代理商與系統業者進行交易談判時，也會將此市場因素反應在雙方的交易條件上，訂有交易數量的最低下限，要求系統業者購買頻道授權時，必須購買最低量，是以，我國頻道代理商對系統業者之授權條件確實採取MG制。由於頻道商與頻道代理商長期習於頻道成包銷售，也就此建立各式談判議價慣例，此除為原告所主張外，並經輔助參加人通傳會以及衛廣公會陳述在案。被告主張我國頻道代理商對系統業者之授權條件並非採取MG制，乃悖於有線電視產業目的事業主管機關之見解。

2.而原告早於98年度即於其頻道銷售辦法中載明：「……系統經營者，其簽約之基本戶數計算不得低於該公佈核准之經營者地區行政區域戶數（以內政部資料為準）之15%為基準」，且歷經數年均維持此一條件，此有卷附原告98等數年度之節目銷售辦法可憑（附原處分甲2卷第759頁至第764頁）。足徵原告於經營區開放政策實施前，與系統業者商業談判確實採取以「經營區行政戶數15％×頻道單價」為其最低消費價之模式，至於實際授權條件當視雙方議價能力而定。此參諸本院依原處分卷內資料所製作之附表一至五所示，原告對於既有系統業者收取之頻道授權費，以MG包套之觀點而言，計費戶數與行政總戶數之比例，從18%至39%不等，明顯高於15%，亦可見原告確係以MG15為對系統業者頻道授權費交易談判之模式，而最後計價方案，通常即如輔助參加人通傳會所稱：「既有系統業者版權費授權條件則為MG（15）加上拆帳」。

3.但是，經營區開放政策實施後，過去因法令所形成之分區獨占或寡占之系統業者市場，因新進系統業者進入，勢必展開新市場秩序。實務過往長期演化而形成之頻道代理商與既有系統業者之商業談判模式，是否沿用，本待業者磨合；其相對可能之市場變化是否符合經營區開放政策所預期之目的，也須目的事業主管預估、研議，必要時對業者予以適當之輔導，始克達成。惟依現行有線廣播電視法規定，目的事業主管機關對於頻道代理商與系統業者間之爭議，僅於該法第55條規定其得為爭議調處機關，對於雙方爭議不僅無拍板定案權限，甚至也無任何獎勵或裁罰權限可為支援，乃由頻道業者、頻道代理業者及系統業者仍循舊制為議價。故而，原告於經營區開放政策實施後，沿用舊有之商業談判模式，不分既有或新進系統業者，一律以98年度以來所持MG15為議價之「基本消費」，以交易談判模式而言，自難認涉及相對市場力之濫用，並無何差別待遇可言。被告104年度委員會對於頻道代理商未對跨區及新進有線電視系統業者報價或授權之行為，是否涉有違反公平交易法規定乙案，亦因此作成「本案依現有事證，尚難認有違反公平交易法規定」之結論，有被告104年1月29日公服字第1031261541號函及該次會議紀錄可參（附本院卷一第207頁、卷二第98頁至第100頁）﹔並於監察院就此為調查時表示：「頻道代理商與有線電視系統業者雙方要以何種方式作為頻道授權費用之計價基礎，本質屬雙方議約範疇，只要頻道代理商個別與系統業者就該計算方式之交易條件達成合意，無論是否以MG或要求一定MG作為授權條件，如未涉及頻道代理業者共同合意訂定MG與系統業者議約情事，尚難認頻道代理業者要求以MG作為計價基礎即為不合理，或已得認定涉及違反公平交易法相關規定。」「新進及跨區有線電視系統業者之分組付費頻道規劃，則與既有之有線電視系統業者有別，頻道代理商代理之頻道已非必然被列入最多人收視之基本頻道普及組，頻道商及頻道代理商將面臨頻道普及率、收視率下降而導致頻道單價，權利金等上下游交易條件及成本恐將變動調整之狀況，以及承擔新進及跨區業者於新經營開播後之營運狀況及用戶數無法確定之信用風險，故基於前開考量，頻道代理商對既有與新進及跨區業者給予不同之報價，尚難謂無正當之理由。」此亦有監察院104年6月調查報告在卷可憑（附本院卷一第101頁至第123頁，上述被告意見摘自監察院調查報告第18頁、第20頁），足資參照。

4.固然，由於新進系統業者初入市場，其實際訂戶數均未達所經營區行政戶數15％，而既有系統業者因過去法令所形成之獨占或寡占，實際訂戶數均遠超過經營區行政戶數15%，以致形成原告商業議價模式未改變，但對新進及既有系統業者一律以MG15包底之議價結果，必然導致新進系統業者實際訂戶數未達經營區行政戶數15％，但須給付MG15包底授權費，而既有系統業者實際訂戶數遠超過經營區行政戶數15％，雖然包底MG15，並就實際訂戶超過包底戶數部分另議價拆帳予原告，即無異於享有數量折扣（如實際訂戶數為經營區行政戶之20%，但以MG15為包底議價結果，授權費則為MG18×頻道單價），其就各實際訂戶數必須支出之頻道授權費單元成本當然低於新進系統業者。據此，被告於105年10月31日作成原處分，一改104年度委員會決議，以原告與系統業者之計費戶數（被告稱為簽約戶數）對應於實際收視戶數之比值，就新舊系統業者間互為比較，指出原告對於新進業者收費之比值高達1.12倍至25.31倍，而對於既有業者收倍比值僅0.45倍至0.68倍，乃有顯著之差別待遇（其比較數值及數據來源詳見附表一至附表五）。然而，被告此種以計費戶數對應於實際收視戶數比值以決定授權費高低之計價模式，並無任何實證可憑，且無視於輔助參加人通傳會所陳前述原告與系統業者議價之交易慣例，純屬事後自行設算，無從據此認定原告藉設定MG15之交易談判外觀，而遂行差別待遇之實質。

5.被告於審理中就原告104年度、105年度同樣以MG15為與系統業者交易之議價基礎，原處分改變104年度委員會之見解，認定原告105年度之議價基礎為差別待遇乙節，提出說明略謂：104年度該案調查期間（103年3月至12月）新進及跨區系統業者仍處於議約協商階段，尚未開播，並無實際戶數等經營實績可稽，尚難認原告違反公平交易法等語（參見本院卷二第48頁）。簡言之，前後年度判斷基礎之差異僅在原告與新進系統業者為104年度議價時，新進系統業者無實際訂戶數可供為議價基礎，而為105年度議價時，新進系統業者已有實際訂戶數，原告「必須」及時參酌該實際訂戶數以為議價基礎，否則即屬差別待遇﹔申而言之，被告認定原告相對於新進系統業者既有相對優勢市場地位，議價時就必須「越俎代庖」考量不同水平市場業者之成本效益分析。核此，顯然是基於輔助參加人全國數位有線公司提出「依據使用者付費原則支付版權費」才是公平合理市場交易機制之主張所發展出來之思考形式，亦即，原告可向新進系統業者收取授權金之多寡應視新進系統業者「使用」該頻道之效能為計算，也就是依新進系統業者之實際收視戶多寡來計算。但是：

（1）所謂「使用者付費原則」係公共財理論所探討之議題。由於政府所提供之公共設施，大多具有「消費之非敵對性」「非排他性」等公共財之特性，政府機關如多以免費之方式提供之，容易產生弊端。為達到「以價制量」之效果，即採取「權利分享」與「責任分擔」之對稱關係，當使用者享受某項公共設施時，相對地必須負擔一些使用之經費，以減少公共財在使用上的擁擠與損害，並達到經濟效益及提高資源合理的配置。故而，即使採取使用者付費原則，對於如何計算使用財貨或服務之對價，並無定律，尚須視公共財內容，對應所擬達成之經濟效益或資源合理分配目標而有不同，但通常不以「利潤取得」為主要考量。無論如何，本件所涉係系統業者付費以向原告取得頻道節目播放之權利，並非使用政府公共設施是否付費之問題，與政府機關藉使用者付費原則以價制量之方針顯然有別。尤其，原告係參與市場競爭以獲取最大利潤之民間業者，不當強迫其經營事業，必須以政府機關公共財提供之思惟，就其頻道使用之定價機制採取「使用者付費原則」之概念。

（2）又，收視訂戶須支付費用始能收看有線電視節目，而系統業者則必須支付費用予頻道商（或頻道代理商），始能取得頻道節目播放之權利，但其所取得之播放權利，不會因缺乏收視訂戶而減損或滅失。換言之，即使套用使用者付費原則，以權利分享與責任分擔之對稱關係而言，也僅存在於「收視訂戶」與「系統業者」之間，或「系統業者」與「頻道商（或頻道代理商）」之間；至於「收視訂戶」與「頻道商（或頻道代理商）」之間，容無權利分享與責任分擔之對稱關係。被告或輔助參加人全國數位有線公司若以使用者付費之概念，主張以「系統業者自己所擁有之實際收視訂戶數」為基礎，計算頻道商（或頻道代理商）對系統業者售予權利之對價，乃對使用者付費原則之誤解。

（3）商業市場價格之形成，絕非以使用者付費概念來決定，被告參考輔助參加人全國數位有線公司之意見，以下游系統業者之實際訂戶數，決定上游頻道商（或代理商）之授權金額，除不符合市場定價機制外，亦難杜絕論者所謂藉競爭保護之名而提供新進系統業者生存保障之疑，此誠非禁止差別待遇機制之立法宗旨。

6.雖然，競爭政策並非不能考慮市場結構中經濟力量較弱之事業，但此保護必須以有助於整體之市場競爭環境、結構與功能之提升為其前提。被告以競爭法之名介入市場，令頻道代理商必須依被告自設之計費方式衡量是否有差別待遇之標準，使得新進系統業者無須憑本身努力為效能競爭，就可取得實際訂戶數授權金額單元成本趨近於既有系統業者之成果（既有系統業者即使得以較優惠的價格取得頻道授權，也是多年經營市場之成果），得與既有系統業者「同樣」就原告及其他頻道代理商所代理之「主流頻道」為產品組合提供予消費者。但此也意味著：

（1）新進或既有之系統業者之產品元素並無不同，即使將元素組合，彼此間並無太多水平差異組合可供消費者選擇，最後仍以「大碗公」形式爭取消費者，其結果必然導致系統業者間削價競爭，以邊際成本提供服務，或於短期內以低於邊際成本之價格爭取用戶，此競爭之結果，可能導致市場僅剩下少數具規模優勢地位者存活，且此產業結構也可能因被告強制依一定條件締約更為固化，反而導致其他新開發之經營方式或新進系統業者更無生存餘地。

（2）且如依實際訂戶數為計費依據，當系統業者之實際訂戶數為零或極少數，則系統業者支付之頻道授權費即為零或極為低廉，但系統業者仍取得頻道播放之權利，顯然不利於智慧財產權之保護。再相較於擁有大量實際訂戶之系統業者而言，取得相同之頻道播放權利，卻必須支付高額授權金，可能也形成了另一種差別待遇而有礙市場競爭。再者，針對無法招徠「實際訂戶數」之新進業者，或「實際訂戶數」大量流失之原有業者，其等之經營風險及損失，勢將藉由低廉之頻道授權費而部分轉嫁由頻道商或頻道代理商來承擔，此即無異要求頻道商或代理商必須不計成本「扶助」特定系統業者之生存，其不合理至明。

（3）是以利益衡量來看，被告令原告必須依被告自設之計費方式衡量其定價策略是否有差別待遇，固然維護了現狀下市場結構中經濟力量較弱之事業，但未必有助於整體之市場競爭環境、結構與功能之提升。

7.綜此，原處分論述原告MG15交易條件之設定，為對新進系統業者差別待遇行為，不當墊高新進系統業者之經營成本，損及效能競爭，造成市場封鎖效果等節，簡言之，無非就是建立在「原告與系統業者議價係以系統業者去年度實際收視戶多寡為基礎」之假設上，並以此假設推衍原告對於新進及既有系統業者有差別待遇。然而，被告就原告與系統業者之談判模式及計價方式，其實並非就有線電視產業上中下游業者交易形態長期觀察，作成實證分析之所得，而僅係依據105年度簽約金額、計費戶數對應於實際收視戶之比值等表面數字所為之推論，已然過度簡化長期演化而形成之有線電視產業之市場議價機制，不僅無視於目的事業主管機關通傳會就有線電視產業實務議價功能操作之意見，也有異於被告104年度委員會之見解。故此，本院認原處分所提出之議價及計費模式，因乏實證基礎難認為真，基此所為之差別待遇判斷，自無從採認。

（七）第查，公平交易法畢竟僅為經濟法之一環，被告雖以維護交易秩序、確保公平競爭為其成立目的，但其終極目標，仍在促進經濟之安定與繁榮。是被告如將競爭法外經濟因素，甚或經濟因素以外產業政策因素等公共利益，納入解釋與適用公平交易法之考量，而就原告援用同一交易條件之設定是否涉及市場力濫用，於105年度作成與104年度決議不同之認定，雖極具爭議性，然未嘗不是促進經濟安定與繁榮，乃至於多元言論市場維護之可能採取手段之一。惟此，一則未見原處分就此為明確之說理，且被告於監察院就其104年度委員會決議為調查時，以市場結構改變、信用風險等由，就原告行為作成無差別待遇之說明，莫不可援用為攻擊原處分所謂原告差別待遇無正當理由之方法；二則，被告既就原告適用MG15交易條件於104年度為無違反公平交易法之認定，原告對此自然有所信賴，不論被告基於何種原因於次一年度另為不同之認定，已然某程度違反了法律必備之可預見性與法安定性，被告有義務對原告說明變更之原委並予以行政指導，促請其為一定作為或不作為（行政程序法第165條參照），以利行政目的實現，也方符合誠信原則（行政程序法第8條參照）。如原告拒絕接受行政指導，並查有證據可認定原告MG15之交易條件確實係藉形式無差別待遇，而實質遂行差別待遇藉以阻礙新進系統業者進入市場時（被告所謂原告之負責人練台生與本件所涉新北市及高雄市等有線電視經營區域內系統經營者有垂直整合之情形，乃有對新進系統業者差別待遇以限制競爭之主觀意圖，此未見證據之提出，且為輔助參加人通傳會所否認，併此指明），被告仍應斟酌一切有利不利原告之情事，就公平交易法第40條所提供之矯正手段，選擇採取最有助於市場秩序維護，且對原告權益損害最少之方式，或為限期令停止、改正其行為，或採取必要更正措施，或逕裁處罰鍰，或循序漸進為之，始與比例原則相符（行政程序法第7條參照）。蓋經營區開放政策施行，影響層面及於有線電視產業上中下游各水平市場，各該水平市場中並有若干業者為垂直整合等節，此為被告於審理中及監察院調查中所自承，開放新進系統業者跨區經營，改變原來分區獨占或寡占之局勢，打破市場慣行，市場效應如何，各該水平市場之業者如何因應，彼此利益牽動，目的事業主管機關通傳會尚且未能盡為預估、掌握並處理，原告即使在其水平市場有相當市場力，於相對新進系統業者亦有優勢市場力，但其一旦變動慣用之商業交易模式，原本交易之上下游市場業者，以及競爭之水平市場業者，其相應連鎖反應又是如何，未必是原告所能規劃或評估。何況，被告104年初始作成原告設定MG15交易條件不違反公平交易法之決議，竟期待原告於104年底與新進系統業者就105年度授權金議價談判時，即改變原來交易條件，或者「認識」其定價策略未依照新進系統業者104年度實際訂戶數而有改變即涉有「差別待遇」之嫌，實難認為可能。本件未見被告於104年度委員會決議後，對原告有明確之行政指導，也未見另有處分確認原告105年度議價行為涉及差別待遇，指出更正方式，逕以原處分變更先前見解，認定原告同一交易模式屬於差別待遇行為，裁處罰鍰4,500萬元，誠屬不教而殺，並有失於比例原則；且其既未慮及原告面對經營區開放政策之市場衝擊，又無視原告對其前一年度決議之信賴，逕對原告援用過往交易談判條件之行為，予以幾近最高額度之裁罰，亦顯有裁量怠惰之違法。

（八）末查，行政處分之作用，在使抽象之法律規定具體化，以適用於個別之事件，內容自須明確，使相對人得以清楚認識，係由何機關，就何事件，對其為如何之要求、給與或確認。設定義務之處分，其內容須明確，相對人始能正確履行其義務。在相對人不自動履行義務時，行政機關亦始得以行政執行之手段強制實現其內容，或者藉法律所規定得以連續處罰之方式，達成其行政目的。原處分以自行創設之計價方式取代頻道代理商與系統業者長期談判採取之MG制，其計價方式異於輔助參加人通傳會於審理中所陳明有線電視產業實務議價功能操作模式，已如前述。故而，原處分以原告應係以被告所自創之計價方式與新進系統業者為授權金之談判，乃有差別待遇之認定，核屬基於錯誤事實所為之判斷，繼之，限期命原告於一定時間內「改正違法行為」，本身合法性、正當性已有可議，所指原告行為之違法內涵為何，即有疑義。因此，原告應如何依原處分為改正，究係捨棄業者慣用之MG制，還是降低MG值，如係後者，降低數值為何，是否必須逐年配合新進系統業者過往實際訂戶數之業績而調整，更是未見原處分指明，無從履行。被告始終諉諸「不介入私法自治或經營自由」乙詞，未就原告與新進系統業者間之授權金議價方式為「指示」；然則，公平交易法之本質，即是修正契約自由，不令契約自由之濫用摧毀真正契約自由的基礎，被告為主管機關，當然應視不同形式之市場力量，依市場量之大小，於具體個案合乎比例地從事輕重程度不一之管制，確實劃出私法自治在競爭活動中應修正區域，俾市場參與者得以遵循。因此，公平交易法第40條就市場力矯正之手段，明定可令相對人「停止、改正其行為或採取必要更正措施」，即賦予被告得以限制契約自由之方式規制市場業者行為之權限，其程度及形式有賴被告於個案中予以具體化，於處分中應表現至可令相對人明白其如何履行義務內容之程度，否則，難認合於行政處分明確性原則。原處分限期原告「改正違法行為」，只是將公平交易法第40條之法文重述一次，任何人，包括被告本身，恐怕都無從認知改正義務確切內容為何，於行政處分明確性有失，自有違法。

九、綜上所述，原處分所採取認定原告差別待遇之計費方式，與輔助參加人通傳會所述有線電視產業實務議價功能之操作不同，核屬錯誤事實，基此所為之判斷已屬違法。且未審酌原告對被告104年度委員會決議所生信賴，未踐行相當之指導、命其改正程序，逕裁處高額罰鍰，違反誠信原則、比例原則，而有裁量怠惰之違法；至於命原告限期改正違法行為部分，也無從就其處分內文推斷具體改正措施，有失處分明確性原則。原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。

十、兩造其餘攻擊防禦方法，核與本案勝敗無關，無庸一一贅論，附此敘明。

據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第六庭