臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)105年度訴字第259號

• 裁判案由: 都市計畫法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 105 年 06 月 30 日
• 當事人: 臺虎精釀股份有限公司、Huang Peter

臺北高等行政法院判決
105年度訴字第259號105年6 月16日辯論終結原 告　臺虎精釀股份有限公司
代　表　人　Huang Peter（董事長）
訴訟代理人　林世昌　律師
複代理人 　黃韻如　律師
被 告　臺北市政府都市發展局
代　表　人　林洲民（局長）
訴訟代理人　柯淑惠
汪海淙
許聖鑫（兼送達代收人）

上列當事人間都市計畫法事件，原告不服臺北市政府中華民國104 年12月16日府訴二字第10409173700 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
（一）訴外人林○○所有○○市○○區○○○路○段000 巷0 弄00號0 樓建築物（下稱系爭建物），依臺北市不動產數位資料庫地政資料登載之建築物面積為72.08 平方公尺，土地使用分區為「第4 種住宅區」，供原告於該址經營「臺虎精釀股份有限公司大安門市」。前經臺北市商業處於民國104 年3 月10日派員至該址實地查察，認定原告係經營經濟部公司行號營業項目代碼「F501050 」之飲酒店業，歸屬臺北市土地使用分區管制自治條例第5 條等規定之〔第二十二組：餐飲業……（二）酒店【營業樓地板面積不超過150 平方公尺】〕。嗣臺北市商業處以104 年3 月12日北市商三字第10433578101 號函通知被告依權責處理，案經臺北市政府查認原告營業處所之土地使用分區為第4
種住宅區，其營業態樣歸屬臺北市土地使用分區管制自治條例第5 條等規定之〔第二十二組：餐飲業……（二）酒店【營業樓地板面積不超過150 平方公尺】〕，依該自治條例第9 條等規定，第4 種住宅區不允許作「第二十二組：餐飲業……（二）酒店（營業樓地板面積不超過150 平方公尺）」使用。臺北市政府以104 年3 月16日府都築字第10432183600 號函通知原告於文到次日起10日內陳述意見，經原告以104 年3 月27日書面陳述意見後，因臺北市政府將主管機關權限於104 年4 月29日委任被告，經被告審認原告違反都市計畫法第34條、臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1 及臺北市土地使用分區管制自治條例第9 條等規定，乃依都市計畫法第79條第1 項規定，以104
年5 月11日北市都築字第10433956200 號裁處書處原告新臺幣（下同）6 萬元罰鍰，並限於文到次日起3 個月內停止違規使用，被告並以104 年5 月11日北市都築字第10433956201 號函副知系爭建物所有人（即訴外人林○○）應善盡所有權人監督管理之責，該建築物屆期未停止違規使用者，得依法裁處所有權人，該裁處書於104 年5 月13日送達。
（二）嗣期限屆至，臺北市商業處於104 年9 月17日至系爭處所查察，認定現場仍經營經濟部公司行號營業項目代碼定義之飲酒店業〔第二十二組：餐飲業……（二）酒店【營業樓地板面積不超過150 平方公尺】〕，乃檢附商業稽查紀錄表以104 年9 月21日北市商三字第10436741800 號函通知被告依權責處理。案經被告審認原告未停止違規使用，再次違反都市計畫法第34條、臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1 及臺北市土地使用分區管制自治條例第9 條等規定，乃依都市計畫法第79條第1 項及臺北市政府處理建築物及其基地違反都市計畫法第79條第1 項事件查處作業程序第3 類第2 階段規定，以104 年9 月25日北市都築字第10438628600 號及第10438628602 號裁處書，分別處原告及系爭建物所有人（即訴外人林○○）各10萬元罰鍰，並限於文到次日起1 個月內停止違規使用（下稱原處分），另分別以同日北市都築字第10438628601 號及第10438628603 號函檢送各該裁處書予訴願人及系爭建物所有人（即訴外人林○○）。原告不服，經由被告提起訴願，亦遭決定駁回。原告仍不服，提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張略以：
（一）原處分認定原告所經營者為台北市土地分區使用分區管制自治條例第5 條規定之「第22組：餐飲業( 二) 酒店( 營業樓板面積不超過150 平方公尺) 」云云，乃存有認定事實、適用法律之錯誤：
１、依現行有效之台北市土地分區使用分區管制自治條例第5
條規定，對於何謂餐飲業，並無任何其他說明性之字眼，且其中並無所為「第22組：餐飲業( 二) 酒店( 營業樓板面積不超過150 平方公尺) 」之條文內容，原處分以及訴願決定所載「餐飲業：( 二) 酒店( 營業樓地板面積不超過150 平方公尺) 」等記載，更不知從何而來，足證被告適用該條規定，乃誤解法令，增加法令所無之限制而為本件處分，存有適用法律違誤之違法。
２、台北市土地分區使用分區管制自治條例第5 條、第9 條就有關第21組「飲食業」、第22組「餐飲業」之規定，有違法律明確性原則。台北市土地分區使用分區管制自治條例第5 條對於何謂飲食業、何謂餐飲業，並未有定義，則上開規定之內容，原告並無法預見並理解其區別，且兩者意義在文義上並有重疊之處，依司法院釋字432 號解釋意旨，該規定乃有違憲法上明確性原則。再者，依同自治條例第9 條規定，飲食業為屬得附條件使用之營業活動。如原處分認定原告販售酒類之活動為飲食業，則原告即得為申請附條件為營業活動，然原處分認定原告所營者，係為餐飲業而非飲食業，其理由為何，原處分並未敘明。
３、訴願決定以原告販售酒類之活動屬經濟部公司行號營業項目代碼F501050 之「飲酒店業」因此直接認定屬於台北市土地使用分區管制自治條例第5 條規定之第22組：餐飲業云云，惟查，原告公司登記之營業項目尚包括F501060 餐館業，則依台北市商業處104 年9 月17日之稽查紀錄既然認定原告為「飲酒店業」並非「餐館業」，則原告所營之營業活動，本應屬「飲食業」而非「餐飲業」，依台北市土地分區使用分區管制自治條例第9 條第2 項規定，屬得附條件使用之營業活動。原處分及訴願決定竟認定原告所營者為餐飲業，就此部份之認定，乃存有理由不備以及認定事實錯誤之違法。
（二）被告依都市計畫法第79條第1 項規定、及台北市都市計畫施行自治條例第10條之1 第1 項規定，為原處分之裁罰依據，並無理由。依台北市商業處104 年9 月21日北市商三字第10436741800 號函之稽查紀錄，其所記載原告之營業活動為「現場設有1 吧臺，吧臺後方設有啤酒機，20組出酒孔，設有10組開放式桌椅，10張吧檯椅，現場主要供不特定人飲用啤酒、聊天，另提供客人於吧臺站立飲酒，提供多種酒類供消費」。互核原告之營業活動，並無存在「大規模之商業、工業及其他經市政府認定足以發生噪音、震動、特殊氣味、污染或有礙居住安寧、公共安全、衛生之使用」之事實，原處分依前揭規定，以及都市計畫法第79條規定裁罰原告，乃存有認定事實、適用法律之違誤。（三）被告之裁量行為，未就相同事務相同處理，顯有差別待遇，未符合平等原則，且其裁量亦屬恣意，處予撤銷。被告以原告於○○市○○區○○○路000 巷0 弄00號0 樓建築物( 系爭建物) 為販賣啤酒之營業活動，因而認定原告於第4 種住宅區經營「餐飲業」因而據為本件原處分。惟查，○○市○○區○○○路000 巷0 弄之巷道內，乃有多家餐館、飲酒店存在，並持續經營，該區晚間之營業活動可謂為鬧區，舉其相關餐飲商家有：Natura1 Kitchen(○○市○○區○○○路○段000 巷0 弄00號) 、Gusto 酷食多西班牙餐廳( ○○市○○區○○○路○段000 巷0 弄00號) 、muchom ucho 咖啡館( ○○市○○區○○○路○段000 巷0 弄00號) 、日本酒舖萬屋( 位○○市○○區○○○路○段000 巷0 弄內) 、A House 餐館( ○○市○○區○○○路○段000 巷0 弄00號) ，則為何被告及台北市商業處為營業活動之稽查時，其他商家均得繼續營業而未受裁罰，而原告反而受被告命為停業之處分？此顯見被告之處分有差別待遇而明顯違反平等原則，被告為行政裁量時，顯屬恣意違法，因此原處分乃有違行政程序法第6 條、第10條規定及行政訴訟法第201 條規定。
（四）台北市土地分區使用分區管制自治條例並未經都市計畫法具體明確授權，被告據以作為裁處原告構成要件之依據，乃存有違法。依台北市土地分區使用分區管制自治條例第1 條規定「臺北市( 以下簡稱本市) 為落實都市計畫土地使用分區管制，依臺北市都市計畫施行自治條例第二十六條規定制定本自治條例」，即台北市土地分區使用分區管制自治條例之授權依據為臺北市都市計畫施行自治條例，並非都市計畫法，其並非經都市計畫法明文授權之行政命令，且都市計畫法並無轉委任之授權，因此其並非都市計畫法第79條規定「依本法所發布之命令」。依司法院釋字第313 號、394 號、402 號等有關行政命令授權明確性之解釋意旨、以及釋字525 號轉委任授權禁止之解釋意旨，被告以原告違反台北市土地分區使用分區管制自治條例第9 條之規定，並依都市計畫法第79條規定裁罰原告，乃存有違反行政命令授權明確性原則、再授權禁止原則之違法。
（五）綜上，被告原處分存有諸多違法之處，原處分顯無理由，訴願決定更無可維持。爰聲明求為判決：１、訴願決定及原處分均撤銷。２、訴訟費用由被告負擔。
三、被告答辯則以：
（一）按臺北市土地使用分區管制規則第5 條土地及建築物使用組之使用項目二一、第21組規定，已明確定義各使用組及使用項目，被告依據臺北市商業處之商業稽查紀錄表認定態樣「飲酒店業」及依不動產數位資料庫系爭位址登載建物面積為72.08 平方公尺，審認原告經營「第22組：餐飲業（二）酒店（營業樓地板面積不超過150 平方公尺）」，被告援引條文明確，尚無原告所訴之適用法律之違誤。次查經濟部公司行號營業項目代碼表定義「F501050 飲酒店業：凡從事酒精飲料之餐飲服務，但無提供陪酒員之行業。包括啤酒屋、飲酒店等。」、「F501060 餐館業：凡從事中西各式餐食供應點叫後立即在現場食用之行業。如中西式餐館業、日式餐館業、泰國餐廳、越南餐廳、印度餐廳、鐵板燒店、韓國烤肉店、飯館、食堂、小吃店等。包括盒餐。」被告依據臺北市商業處104 年9 月17日商業稽查紀錄表認定「飲酒店業」之營業態樣及補充說明記載「……設有啤酒機20組出酒孔，設有10組開放式桌椅、10張吧檯椅，現場主要供不特定人飲用啤酒……。」，被告審認原告經營臺北市土地使用分區管制規則第5 條土地及建築物使用組之使用項目「第22組：餐飲業（二）酒店（營業樓地板面積不超過150 平方公尺）」，適用條文明確且無重疊性。
（二）查原處分書所載：「事實三、……經本市商業處104 年9
月21日北市商三字第10436741800 號函檢附104 年9 月17日認定營業態樣為『飲酒店業』，……」，尚無原告訴稱未敘明理由情節。查原告登記營業項目有「菸酒批發業……飲料店業、飲酒店業、餐館業……」，惟營業態樣係以現場實際經營內容作為認定；另查臺北市商業處104 年9
月17日商業稽查紀錄表補充說明記載「……設有啤酒機20組出酒孔，設有10組開放式桌椅、10張吧檯椅，現場主要供不特定人飲用啤酒……。」，確認原告於系爭位址經營「飲酒店業」無誤，並經原告店內經理許智淵簽章確認在案，是尚無原告訴稱認定存有理由不備以及認定事實錯誤之違法情事。又臺北市土地使用分區管制自治條例係依臺北市都市計畫施行自治條例第26條規定制定、臺北市都市計畫施行自治條例係依都市計畫法第85條規定制定，查臺北市土地使用分區管制自治條例第9 條規定，第四種住宅區並未允許作「第22組：餐飲業（二）酒店（營業樓地板面積不超過150 平方公尺）」使用，是原告於第四種住宅區作「第22組：餐飲業（二）酒店（營業樓地板面積不超過150 平方公尺）」使用，即違反都市計畫法相關規定（本院103 年度訴字第260 號判決足參）。
（三）按臺北市政府法規委員會(現為臺北市政府法務局)101年7月17日北市法二字第10132128700 號函釋示，臺北市政府102 年7 月12日府都規字第10234259700 號令訂「臺北市各項違反都市計畫法通案處理原則」第4 點作業程序：「由本市商業處（或各該目的事業主管機關）認定實際營業態樣，並函報本府都市發展局及相關單位，經本府都市發展局確認違反臺北市土地使用分區管制自治條例、臺北市土地使用分區附條件允許使用核准標準或都市計畫書規定等相關法令者，依下列方式辦理……」，查臺北市商業處104 年9 月17日商業稽查紀錄表認定「飲酒店業」，違法事實明確，被告據以裁處尚無原告訴稱之恣意違法。
（四）原告於系爭建物作飲酒店業使用，涉及違反都市計畫法等相關規定部分，經被告以104 年5 月11日北市都築字第10433956200 號裁處書處原告6 萬元整罰鍰並限期文到次日起3 個月內停止違規使用( 104 年5 月13日送達) 。嗣期限屆至，再經臺北市商業處104 年9 月17日現場稽查認定營業態樣仍為「飲酒店業」，確認原告未停止使用，是原告違反確保系爭建物合法使用之狀態責任，且被告104 年5 月11日北市都築字第10433956200 號裁處書處已限期停止使用( 104 年5 月13日送達) ，原告應有能力防免。
（五）依臺北市商業處103 年8 月4 日北市商三字第10334750500 號函檢送103 年7 月28日召開研商「臺北市各項違反都市計畫法案件通案處理原則」各目的事業主管機關權責分工事宜會議紀錄) 附件「常見行業、場所主管機關一覽表」中餐館業、飲料店業、飲酒店業……等行業場所主管機關為商業處，另按經濟部公司行號營業項目代碼表定義「F50105 0飲酒店業：從事酒精飲料之餐飲服務、但無提供陪酒員之行業。包括啤酒屋、飲酒店等。」是被告據臺北市商業處104 年9 月17日稽查紀錄表所載事項及稽查照片，審認104 年9 月17日原告於系爭建物之營業態樣屬經濟部公司行號營業項目代碼「F501050 」之飲酒店業。另原告前於系爭建物作飲酒店業使用，涉及違反都市計畫法等相關規定，經被告104 年5 月11日北市都築字第10433956200 號裁處書處原告6 萬元整罰鍰並限期文到次日起3 個月內停止違規使用( 104 年5 月13日送達) ，未提起訴願，該處分已確定，故原告於104 年5 月13日已知悉於系爭建物作「飲酒店業」使用為不合法，原告即已知悉其違反前項停止使用義務。
（六）本案之裁罰係依據都市計畫法第79條第1 項後段、及依據都市計畫法第85條授權訂定之臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1 第1 款，原告設置飲酒店業涉及其他經市政府認定有礙居住安寧之使用。綜上，被告認事用法均無違誤，原告之訴顯無理由。爰答辯聲明：１、駁回原告之訴。２、訴訟費用由原告負擔。
四、兩造聲明陳述同上，本件首要爭點為，被告以原告系爭建物使用分區為「第4 種住宅區」而經營營業項目代碼「F501050 」之飲酒店業（即使用系爭建築物為飲酒店業），經裁罰且命停止使用後，仍續營業再次違反臺北市政府依都市計畫法發布之命令（都市計畫法第79條第1 項），所為原處分是否違法？
（一）本件應適用之法律及本院見解：
１、按「住宅區為保護居住環境而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙居住之寧靜、安全及衛生。」、「（第1 項）都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣( 市) ( 局) 政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；在省由內政部訂定，送請行政院備案。」都市計畫法第34條、第79條第1 項、第85條定有明文。
２、「臺北市（以下簡稱本市）為提升都市生活環境品質，並落實都市計畫法之實施，依都市計畫法（以下簡稱本法）第八十五條規定制定本自治條例。」「前條各使用分區使用限制如下：一、住宅區：以建築住宅為主，不得為大規模之商業、工業及其他經市政府認定足以發生噪音、震動、特殊氣味、污染或有礙居住安寧、公共安全、衛生之使用……。」、「市政府得依本法第32條第2 項規定將使用分區用建築物及土地之使用再予劃分不同程序之使用管制，並另訂土地使用分區管制自治條例管理。」臺北市都市計畫施行自治條例第1 條、第10條之1 、第26條亦定有明文。參照上開都市計畫法第85條規定可知，上開臺北市都市計畫施行自治條例乃依都市計畫法授權，由直轄市政府發布，但臺北市政府為求週延，乃經由直轄市立法機關通過而加以發布。因此建築物之使用違反臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1 規定，因臺北市政府將原發布之命令，以較週延之立法方式（地方自治條例）為之，解釋上可認屬違反臺北市政府依都市計畫法發布之『命令』。
３、臺北市土地使用分區管制自治條例第1 條規定：「臺北市（以下簡稱本市）為落實都市計畫土地使用分區管制，依臺北市都市計畫施行自治條例第二十六條規定制定本自治條例。」第5 條：「本市都市計畫範圍內土地及建築物之使用，依其性質、用途、規模，分為下列各組：……第二一、第21組：飲食業。第二二、第22組：餐飲業。……」、第9 條：「在第四種住宅區內得為左列規定之使用：一、允許使用：……。二、附條件允許使用：……㈦第二十一組：飲食業。㈧第二十六組：日常服務業。……。」
４、上開100 年7 月22日公布實施之臺北市土地使用分區管制自治條例前身，即臺北市土地使用分區管制規則，其89年3 月13日台北市政府（89）府法三字第8901880100號令訂定發布之「臺北市土地使用分區管制規則第五條土地及建築物使用組之使用項目」（全文56點），其中第21點及第22點規定：「……二一、第21組：飲食業　本組限於營業樓地板面積不超過150 平方公尺之左列各款：㈠冰果店。㈡點心店。㈢飲食店。㈣麵食店。㈤自助餐廳。㈥泡沫紅茶店。㈦餐廳。㈧咖啡館。㈨茶藝館。二二、第二十二組：餐飲業㈠營業樓地板面積規模大於前組規定之飲食業。㈡酒店（營業樓地板面積不超過150 平方公尺者）……」。
５、按行政罰法第4 條規定：「違反行政法上義務之處罰，以行為時之法律或自治條例有明文規定者為限。」係有關處罰法定原則之規定，又其所稱「法律」者，包括立法院三讀通過、總統公布之形式意義法律以及依據法律授權訂定之法規命令，不包括行政規則在內；其所稱「明文規定」者，則包括處罰之構成要件及法律效果。準此，行政機關不得僅依行政規則據以作成行政罰，惟倘其行政罰之裁處已有法律或法規命令為依據，另就認定事實或行使裁量權所需而輔以解釋性行政規則或裁量基準為判斷者，則無不可。
⑴參照司法院釋字第402 號解釋：「對人民違反行政法上義務之行為予以裁罰性之行政處分，涉及人民權利之限制，其處分之『構成要件』與『法律效果』，應由法律定之，法律雖得授權以命令為補充規定，惟『授權之目的、範圍及內容』必須具體明確，然後據以發布命令，方符憲法第23條之意旨。……」，因此一般之行政規則應不得作為裁罰之依據，亦先敘明。即法律若授權行政機關訂定法規命令予以規範人民之行為，亦須為具體明確之規定，始符憲法第23條法律保留原則之意旨（參照司法院釋字394 號解釋文意旨）。
⑵參照司法院釋字第367 號、第394 號解釋意旨可知，若法律僅概括授權時，固應就該項法律整體表現之關聯意義為判斷，而非拘泥特定法條之文字；惟此種概括授權所訂定之命令，僅能就執行母法有關之細節性或技術性事項加以規定，自不得超越法律授權之外，逕行訂定制制性之條款。至於行政機關之公告行為，如對人民之自由權利有所限制時，亦應以法律就該公告行為之要件及標準，具體明確規定（司法院釋字第564 號解釋意旨參照）。
⑶行政罰法與刑罰不同的是，行政罰法的構成要件常有以「空白規範」的形態組成，即其其處罰規定常引同一或其他法律的規定、法規命令或一個行政處分。即此類空白規範僅規定行政處罰的各項前提要件、種類及範圍，但實質內容則須再經由待補充的規定，例如法律、法規命令等加以決定。何如前開都市計畫法第79條第1 項規定（內政部、直轄市、縣（市）（局）政府）「依本法所發布之命令者」，即是以直轄市政府發布的命令，成為處罰要件的補充規範，即為空白規範的例子（廖義男主編，行政罰法，2007年11月初版，第62頁至第63頁）。然上開的直轄市政府發布的法規命令，在前開處罰法定（處罰明確性原則）主義下，除應嚴格符合直轄市政府發布之「法規命令」形態外，對處罰之構成要件等各項前提要件、種類及範圍，亦應明確，且讓人民於行為時可以知悉及預測其行為之後果，始符合處罰法定主義（廖義男主編，行政罰法，2007年11月初版，第81頁）。
６、臺北市政府處理建築物及其基地各項違反都市計畫法第79條第1項事件查處作業程序第三類規定：「第1階段：處違規使用人新臺幣6萬元罰鍰，限期3個月內停止違規使用……。」
（二）事實概要欄記載及下列事實有兩造提出之下列證據附本院卷及原處分卷可查，自足認為真實。
１、原告於103 年11月27日向台北市政府（受經濟部委託，即本件被告上級機關）辦理公司登記，經台北市政府於103
年12月4 日以府產業商字第10390644700 號准予登記，原告公司登記事項卡記載原告所營事業包括酒類輸入業及飲酒店業。又上開台北市政府准予登記函載明，原告應依菸酒管理法第15條或第21條規定向財政部部申請換發許可執照（本院卷第219 頁至225 頁）。103 年12月24日，財政部臺北國稅局大安分局以財北稅大安營業字第1033469743號函，就原告大安門市申請營業設立登記案稅務部分准予辦理（本院卷第180 頁至182 頁）。
２、104 年3 月10日，臺北市商業登記處稽查人員至原告公司大安門市（地址為訴外人林○○所有○○市○○區○○○路○段000 巷0 弄00號0 樓建築物即系爭建物，建築物面積為72.08 平方公尺，土地使用分區為「第4 種住宅區」）進行稽查，稽查記錄略以：「五、營業態樣：飲酒店業：提供酒精性飲料之餐飲服務（有設座）、設有陳列或寄放酒類之櫥櫃（空間）、主要販售品項：啤酒、非正餐時段提供消費者酒精性飲料為主之餐飲服務。……其他補充說明事項：稽查時營業中，現場有12位客人喝酒聊天中，設有儲存啤酒桶，設有20組出酒孔，提供15種啤酒種類，另販售臺灣精釀啤酒，公布特定客人點用，設有吧台1 座，吧台椅5 張，8 組開放式桌椅，客人站立喝酒……。六、稽查結果：現場經營經濟部公司行號營業項目代碼表定義之飲酒店業。」（原處分卷第2 頁）。104 年3 月12日臺北市商業處以北市商三字第10433578101 號函將稽查紀錄移轉被告為查處認定（原處分卷第1 頁）。
３、104 年5 月11日，被告以北市都築字第10433956200 號函之裁處書，依據上開臺北市商業登記處104 年3 月10日商業稽查紀錄表，認定原告大安門市系爭建物營業之態樣為「飲酒店業」，以原告之營業態樣屬台北市土地使用分區管制自治條例第5 條規定之「第22組：餐飲業( 二) 酒店(營業樓地板面積不超過150 平方公尺) 」於「第四種住宅區」不允許使用，而已違反都市計畫法第34條規定、台北市都市計畫施行自治條例第10條之l 及台北市土地使用分區管制自治條例第9 條等規定，裁處6 萬元罰鍰，並限於文到次日起3 個月內停止違規使用（原處分卷第5 至10頁）。原告對於被告104 年5 月11日北市都築字第10433956200 號裁處書，業已繳納6 萬元罰鍰，且並未提起行政爭訟，而告確定。
４、104 年9 月17日，前開（裁處6 萬元罰鍰）限令3 個月內停止違規使用期限將至，台北市商業登記處之稽查人員於104 年9 月17日再次至原告公司大安門市進行稽查，並有作成稽查紀錄略以：「五、營業態樣：飲酒店業：提供酒精性飲料之餐飲服務（有設座）、設有陳列或寄放酒類之櫥櫃（空間）、主要販售品項：啤酒咖啡、非正餐時段提供消費者酒精性飲料為主之餐飲服務。……其他補充說明事項：稽查時營業中。現場設有一吧台，吧台後方設有啤酒機，20組出酒孔，設有10組開放式桌椅，10張吧台椅，現場主要供不特定人飲用啤酒、聊天，另提供客人於吧台站立飲酒，提供多種酒類供消費……六、稽查結果：現場經營經濟部公司行號營業項目代碼表定義之飲酒店業。」（原處分卷第13至19頁）。104 年9 月21日，臺北市商業處再以北市商三字第10436741800 號函將前述稽查紀錄移轉被告為查處（原處分卷第1 頁）。
５、104 年9 月25日，被告以北市都築字第10438628600 號裁處書，依據上開臺北市商業登記處104 年9 月17日紀錄表，審認現場營業態樣仍為飲酒店業，確認原告未停止使用，認原告大安門市系爭建築營業態樣屬台北市土地使用分區管制自治條例第5 條規定之「第22組：餐飲業( 二酒店(營業樓地板面積不超過150 平方公尺) 」，於「第四種住宅區」不允許使用，再違反都市計畫法第34條規定、台北市都市計畫施行自治條例第10條之l 及台北市土地使用分區管制自治條例第9 條等規定，依都市計畫法第79條第1 項後段，裁處新台幣10萬元罰鍰，並限於文到1 個月內停止違規使用（即原處分，原處分卷第21至24頁）。原告不服，遂循序提起本件行政訴訟。
五、按行政處分除非具有無效之事由而無效外，具有存續力，於未經撤銷、廢止或未因其他事由而失其效力前，其效力繼續存在（行政程序法第110 條第3 項參照）；另行政處分具有構成要件效力，即有效之行政處分，處分機關以外之國家機關，包括法院，除非是有權撤銷機關，應尊重該行政處分，並以之為行為之基礎，因而一有效行政處分（前行政處分）之存在及內容，成為作成他行政處分（後行政處分）之前提要件時，前行政處分作成後，後行政處分應以前行政處分為其構成要件作為決定之基礎。至前行政處分之合法性應由以前行政處分為程序對象或訴訟對象之訴願機關或行政法院審查之，此際如後行政處分經行政訴訟判決確定為合法，而前行政處分嗣後為其他有權機關撤銷變更，致使後行政處分之合法性失所依據，其救濟方式原則上應依行政訴訟法第273
條第1 項第11款提起再審之訴。
（一）本件被告以104 年5 月11日以北市都築字第10433956200
號函之裁處書，對原告大安門市系爭建物營業之態樣為「飲酒店業」，屬台北市土地使用分區管制自治條例第5 條規定之「第22組：餐飲業( 二) 酒店( 營業樓地板面積不超過150 平方公尺) 」於「第四種住宅區」不允許使用，而已違反都市計畫法第34條、第79條第1 項規定、台北市都市計畫施行自治條例第10條之l 及台北市土地使用分區管制自治條例第9 條等規定，裁處6 萬元罰鍰等，對本件原告違規事實之認定確實具有構成要件效力。而此一前處分產生構成要件效力之「事實認定」範圍，依構成要件效力之相關理論（用以與處分確認效力理論相區別，參見陳敏著行政法總論93年11月四版第447 頁至第449 頁之說明），乃是指該前處分之規制效力事實（指系爭建物違規使用情形）及構成要件事實在內。
（二）然構成要件效力非屬絕對概念，對應之效力內容亦具相對性，會視個案情節而有強弱之分。因為行政處分一經作成而生拘束力，即同時有構成要件效力之併存，而不需等到處分存續力，甚或既判力之產生，故其發生錯誤之機率甚高，如果受處分人對前處分之合法性已有強烈之爭執，則對後處分而言，前處分之構成要件效力即甚薄弱，法院在審查後處分之合法性時，仍需自為待證事實之實質認定，前處分之事實認定結論僅有參考意義，認定事實之說理勞費也不會減輕太多（參照最高行政法院105 年度判字第
214 號判決意旨，即採相同見解），特別是前處分未經提起行政爭訟時，法院對後處分審查（以本案言，對本件原處分之審查），自仍應就系爭建物有無構成『再次』違反臺北市政府依都市計畫法發布之命令（都市計畫法第79條第1 項）構成要件為事實（即前處分）調查，前處分之構成要件效力，僅能做為形成心證之參考。
（三）又如前述構成要件效力非屬絕對概念，對應之效力內容亦具相對性，會視個案情節而有強弱之分。因為行政處分拘束力或存續力之形成，其原因來自對公部門「謹慎決策，言而有信」，以及對人民「重視群我分際，善盡社會責任」之規範期待。但此等通案式之規範期待，並沒有考量到實證環境之各類特殊情況（例如公部門作決策面臨資訊不足之困境，決策違法情節明顯重大，處分之形成外觀或效力不夠明顯，或者人民沒有即時救濟之誘因），因此有必要視個案情節予以調整，不過此等調整程度或力道，終需以實證環境之特殊性為判準，並決定對應之效力（可能是完全不再進行證據調查及事實認定，或者按個案情節調整待證事實之證明高度）；如果前處分之處分外觀越明顯、規制作用越強烈，對人民權益造成之影響也越大，人民越有可能即時進行救濟。若其不進行救濟，即表示前處分之合法性越明顯，處分之構成要件效力也越大。又如前處分經過行政自我審查之救濟程序，並經上級機關維持前處分，一樣可以使法院相信前處分之合法性，其處分構成要件效力當然也越強烈。反之當前處分從作成時點觀察，是否對特定人民之特定權利構成侵犯不夠明確時，此等「侵害作用不明顯」的「隱性」前處分，應在新處分接受法院審查時，一併受到全面的審查。再如前、後處分之處分相對人是否同一，當然也會對處分之「構成要件效力」強弱造成影響。若當事人同一者，表示涉案當事人已在前階段有表示見解之機會，前處分之確認效力與構成要件效力也越大（最高行政法院105 年度判字第205 號判決意旨參照）。因此，如果前處分之作成文書格式簡略，未附上詳細之理由說明，且前處分之『合法性』也沒有經過行政爭訟程序予以再確認，而對後處分又主張前處分適用法律有違法情事，法院即不得援用行政處分構成要件效力理論，換言之，對後處分是否適用法律或涵攝過程（含構成要件相同之前處分）審查，仍應依職權調查審認，不受前處分構成要件效力之拘束。
（四）承上，本件被告104 年5 月11日以北市都築字第10433956200 號函，對原告之前處分，原告主張因資訊欠缺、不懂法律等原因未能及時表示不服確定，但於本件已經主張原處分違反處罰法定原則，因此參照上開說明，此部分前處分之構成要件效力相對較輕，且未經司法審查確認其合法性，因此本院依原告之請求，應自行審認原告於系爭建物營業行為，有無構成（『再次』）違反臺北市政府依都市計畫法發布之命令（都市計畫法第79條第1 項）構成要件，即原處分是否有違反處罰法定主義，自應先予敘明。
六、再查本件被告原處分認定原告違規事實及適用之法律為：系爭建物依臺北市不動產數位資料庫地政資料登載之建築物面積為72.08 平方公尺，土地使用分區為「第4 種住宅區」，供原告於該址經營「臺虎精釀股份有限公司大安門市」，而臺北市商業處於104 年3 月10日派員至該址實地查察，認定原告係經營經濟部公司行號營業項目代碼「F501050 」之飲酒店業，歸屬臺北市土地使用分區管制自治條例第5 條等規定之〔第二十二組：餐飲業……（二）酒店【營業樓地板面積不超過150 平方公尺】〕，故認原告系爭建物『再次』違反都市計畫法第34條、臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1 、臺北市土地使用分區管制自治條例第9 條規定，爰依都市計畫法第79條第1 項規定為裁罰（罰款10萬元及限文到1 個月內停止違規使用）（詳原處分）。又查，本院於準備程序時，一再詢問被告本件違規行為應適用之法律，被告最終明確陳稱：「本件稽查的時候，被告認定原告賣酒而違反都市計畫法第34條、79條，臺北市都市計畫施行自治條例第10之1 條，臺北市土地使用分區管制自治條例第9 條。其中都市計畫法第34條、79條、臺北市都市計畫施行自治條例第10之1 條都是認為飲酒業影響公共安寧，公共安全，但從稽查紀錄來看，『根本沒有提及是否影響公共安寧，公共安全』，因此重點在於被告認為原告屬於飲酒店業違反臺北市土地使用分區管制自治條例第9 條」等語明確，亦應併予敘明。
七、基於下開理由，本院認原處分違反處罰法定主義等原則而違法，應予撤銷。
（一）如前述，本院審查原處分時，應不受前處分（被告104 年5 月11日以北市都築字第10433956200 號函）構成要件效力之拘束，仍可就原處分是否有違反被告依都市計畫法第79條之１發布之命令等構成要件事實及法律涵攝等自行認定，應先敘明。
（二）本件原處分認為原告違反都市計畫法第34條規定云云，然查本件原處分認定之事實詳如上述，即並無任何事證足以認定原告使用系爭建物「有礙居住寧靜、安全及衛生」。再參照被告前揭準備程序所言，本件原處分認原告使用系爭建物為營業行為違反都市計畫法第34條規定云云，核有違法（又上開違反都市計畫法第34條規定，核與本件原處分認系爭建物使用違反被告依都市計畫法發布之『命令』無涉，應併敘明）。
（三）臺北市土地使用分區管制自治條例10條之1 規定詳如上述，即僅規定住宅區使用分區，不得為大規模商業，或經市政政府認定足以發生噪音、震動、特殊氣味、污染或有礙居住安寧、公共安全、衛生之使用，而查本件原處分認定原告違規之事實詳如上述，即被告並未認原告大安門市屬大規模商業，同時更為認定原告使用系爭建物營業「足以發生噪音、震動、特殊氣味、污染或有礙居住安寧、公共安全、衛生」，因此被告原處分認定原告使用系爭建物違反臺北市土地使用分區管制自治條例10條之1 規定云云，核亦違法。
（四）本件原告大安門市之系爭建物住於第四種住宅區，而經營飲酒店業，惟：
１、臺北市土地使用分區管制自治條例（用以取代原「臺北市土地使用分區管制規則」），乃100 年7 月22日依據臺北市都市計畫施行自治條例第26條授權訂立，參照上開自治條例第1 條之立法意旨即明。按臺北市土地使用分區管制自治條例並非如臺北市都市計畫施行自治條例，其授權可溯至都市計畫法第85條，可例外認屬臺北市政府依都市計畫法發布之命令（詳本院前揭見解），然臺北市土地使用分區管制自治條例並非直接由都市計畫法授權訂立之自治條例，參照上開處罰法定主義之說明，被告援用臺北市土地使用分區管制自治條例做為裁罰之構成要件（即屬被告依都市計畫法發布之命令），是否違反構成要件之明確性？能否為一般民眾可預測而進而遵行？等等本足生疑。
２、次查，臺北市土地使用分區管制自治條例第9 條，僅規定第四種住宅區得為下列規定之使用即『允許使用』或『附條件允許使用』之使用組類別，雖其中並未包括第22使用組別，但並未明文規定第「第22使用組別」於第四種住宅區『不允許使用』（按本件原處分認定原告違規事實之構成要件如上述為『不允許使用』）。因此參照前開處罰法定主義，縱認都市計畫法第79條第1 項規定（被告依都市計畫法所發布之命令，於此處言為較命令位階更高之臺北市土地使用分區管制自治條例第9 條）為合法空白規範，但該空白規範應符合「法規命令」，且應對處罰之構成要件等各項前提要件、種類及範圍均應符合明確性原則，且讓人民於行為時可以知悉及預測其行為之後果，始符合處罰法定主義；本院認定事實如前述，上開自治條例第9 條並「『未』規定『不允許』「第22組別」於第四種住宅區營業使用，因此本件原處分將前開自治條例「得為下列規定之使用」，解釋為禁止其他使用組別使用（『不允許』作〔第二十二組：餐飲業……（二）酒店【營業樓地板面積不超過150 平方公尺】〕使用），並認原告違法，自與前述處罰法定主義相違，因此原處分以原告使用系爭建物營業違反臺北市土地使用分區管制自治條例第9 條規定云云，因與處罰法定主義相違，應予撤銷。
３、再查原處分謂原告經營大安門市飲酒店業，屬臺北市土地使用分區管制自治條例第5 條規定之「第二十二組：餐飲業……（二）酒店（營業樓地板面積不超過150 平方公尺）」云云，然查臺北市土地使用分區管制自治條例第5 條規定之「第二十二組：餐飲業。」並無「……（二）酒店（營業樓地板面積不超過150 平方公尺）」被告原處分援引上開自治條例第5 條所『無』之規範，進而主張原告使用大安門市系爭建物所營商業，屬臺北市土地使用分區管制自治條例第5 條規定之「第二十二組：餐飲業……（二）酒店（營業樓地板面積不超過150 平方公尺）」云云，適用法律即有嚴重誤會。原告基於上開適用法律嚴重誤會認定，進而認原告大安門市系爭建物所營商業，違反上開自治條例第9 條，進而認為符合都市計畫法第79條第1 項違反被告依據都市計畫法發布之命令云云，參照前揭處罰法定主義，核更難認合法。
４、承上，原告陳稱臺北市土地使用分區管制自治條例第5 條規範之「第二十二組：餐飲業。」並未加以定義，本件原告大安門市所營商業可為第21組及是否為第22組餐飲業等語，亦非全然無據；據此原處分認定系爭建物違反臺北市土地使用分區管制自治條例第9 條規定，亦有違反裁罰明確性原則之違法。
５、被告原處分以系爭建物使用分區為「第4 種住宅區」，原告使用系爭建物經營大安門市，經被告所屬臺北市商業處認屬即臺北市土地使用分區管制自治條例第5 條之第二十二組：餐飲業，故違反同自治條例第9 條規定，而依都市計畫法第79條第1 項規定，以原告使用系爭建物違反被告依都市計畫法發布之命令予以裁罰（本件為第二次裁罰）詳如原處分，然承上述，被告原處分輾轉援用都市計畫法第34條，臺北市都市計畫施行自治條例第10之1 條，臺北市土地使用分區管制自治條例第9 條、第5 條，最後依其中都市計畫法第79條第1 項裁罰，此種令人眼花瞭亂並不明確之各法規範，針對處罰之構成要件、種類及範圍，並非明確，一般人民亦無從於行為時可以知悉及預測其行為之後果，自不符合處罰法定主義，亦應再予敘明。
６、末按如前述，被告於本院審理時明確陳稱100 年7 月22日依據臺北市都市計畫施行自治條例第26條授權訂立之「臺北市土地使用分區管制自治條例」已經取代原「臺北市土地使用分區管制規則」（命令）明確，則89年3 月13日臺北市政府( 89) 府法三字第890188100 號發布之「臺北市土地使用分區管制自治規則」第5 條土地及建築物使用組之使用項目（「……二一、第21組：飲食業　本組限於營業樓地板面積不超過150 平方公尺之左列各款：（一）冰果店。（二）點心店。（三）飲食店。（四）麵食店。（五）自助餐廳。（六）泡沫紅茶店。（七）餐廳。（八）咖啡館。（九）茶藝館。二二、第二十二組：餐飲業（一）營業樓地板面積規模大於前組規定之飲食業。（二）酒店（營業樓地板面積不超過150 平方公尺者）……。」），亦因「臺北市土地使用分區管制規則」已經失效（被取代），而無續予適用之法令依據。又縱認上開「臺北市土地使用分區管制自治規則第5 條土地及建築物使用組之使用項目」令仍有效，但按參照前揭有關處罰法定主義之說明，上開命令涵攝至都市計畫法第79條第1 項依據臺北市政府依都市計畫法所發布之命令，核亦屬轉折過多，無法令一般民眾清楚瞭解上開規範命令或禁止範圍，且無法被預測，亦應認原處分此部分亦違反處罰法定主義。
（五）又查本件如上述原告於103 年11月27日向被告上級機關臺北市政府辦理公司登記，經臺北市政府於103 年12月4 日以府產業商字第10390644700 號准予登記，及嗣於103 年12月24日，財政部臺北國稅局大安分局以財北稅大安營業字第1033469743號函，就原告大安門市申請營業設立登記案稅務部分准予辦理，上開二單位於准許原告之大安門市營業時，均明知原告從事『飲酒業者』（有販售酒類），然因被告取消營業許可登記制度，因此，被告上級機關等政府公部門從未告知原告大安門市系爭建物（使用分區為「第4 種住宅區」）不得為臺北市土地使用分區管制自治條例第5 條等（原處分使用文句為『不允許作』）規定之〔第二十二組：餐飲業……（二）酒店【營業樓地板面積不超過150 平方公尺】〕之使用等事實，亦詳如上述。
１、參照上開規定，本件原告向被告上級機關臺北市政府（商業處代行，申請公司登記（大安門市營業登記部分因省略行政程序而經臺北市政府所屬商業處予省略），經臺北市政府於103 年12月4 日允許，而被告上級機關臺北市政府（商業處代行）明知原告經營項目有本件之飲酒店業，但並未於其允許函中說明或告知使用分區為「第4 種住宅區」不得為臺北市土地使用分區管制自治條例第5 條等（原處分使用文句為『不允許作』）規定之〔第二十二組：餐飲業……（二）酒店【營業樓地板面積不超過150 平方公尺】〕之使用。因此可以推斷同屬臺北市政府於核定原告公司登記時或不知悉上開規定，故未予教示（僅教示菸酒等規定），因此在被告上級機關臺北市政府（按本件訴願機關）未教示之情況下，如何能強令原告（一般人民）能知悉本件原處分援引之上開錯綜複雜法律及預測其行為之後果，從而，參照前揭處罰法定主義之說明，本件原處分對原告予以裁罰，從此角度言，亦不符合處罰法定主義。２、另查本件原告主張臺北市土地使用分區管制自治條例第5
條【第二十二組：餐飲業。】與【第二十一組：飲食業。】間並未有何定義，本件原告大安門市於系爭建物經營商業，究應歸類於第二十二組、或第二十一組，並無任可法律明文定義，被告認定為第二十二組，原告因無法預見並理解其區別，且上開二組文義又有重疊處，據此規定為基礎為裁罰原告，自有違明確性原則等語，亦非全然無據；再參照上開事實及理由及本院有關處罰法定主義之說明，本院亦認原處分此部分亦違反處罰法定主義及裁罰明確性原則。
（六）綜上，本院認為依臺北市土地使用分區管制自治條例第9
條規定【第二十二組：餐飲業。】並未在得允許使用或附條件允許使用範圍，本件原告大安門市使用系爭建物或未符合臺北市土地使用分區管制自治條例第9 條規定，然依前述處罰法定主義之說明，本件原處分（裁罰處分，即裁罰10萬元及命限期停止違規使用）違反處罰法定主義，已經明確，應再予敘明。
八、依據上開理由，本院認原處分有違反處罰法定主義（含明確性原則）之違法，訴願決定未予糾正，均有未合。原告訴請撤銷，雖然理由不同，但結論並無二致，仍應認為有理由，應予准許。又本件為判斷之基礎已明，兩造間其餘攻擊防禦方法及提出證據，雖經審酌核與前開判斷結果無涉，爰不一一敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　105 　年　　6　　月　　30　　日臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官　黃本仁
法 官　林妙黛
法 官　洪遠亮
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　105 　年　　6　　月　　30　　日書記官 陳德銘