臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)105年度訴字第432號

• 裁判案由: 就業服務法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 105 年 09 月 29 日

臺北高等行政法院判決
105年度訴字第432號105年9月13日辯論終結原 告　台業環境清潔維護股份有限公司
代　表　人　劉會蘋（董事長）
訴訟代理人　蕭棋云　律師
陳立怡　律師
被 告　新北市政府
代　表　人　朱立倫（市長）
訴訟代理人　黃文建
上列當事人間就業服務法事件，原告不服勞動部中華民國105 年1 月12日勞動法訴字第1040016491號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、事實概要：
緣原告非法容留陳玉燕（即威鼎清潔社及冠鼎企業社之實際負責人） 所聘僱之印尼籍行蹤不明外國人MEGAWATI（下稱M君，護照號碼：AD000000）、ADI KUSWANTO（下稱A 君，護照號碼：AP000000）、TRSIM （下稱T 君，護照號碼：AS000000）、SHITY ROHANA（下稱S 君，護照號碼：AN000000）、EKA SETYORINI JUMALI（下稱E 君，護照號碼：AS000000）、KURNIATI SITI （下稱K 君，護照號碼：AN000000）等6 人（下稱系爭外勞），於其承包位於新北市○○區○○路0 號宜家家居股份有限公司新莊分公司之賣場（下稱IKEA新莊店）內從事清潔等工作。案經內政部入出國及移民署專勤事務第一大隊桃園縣專勤隊（現改制為內政部移民署北區事務大隊桃園市專勤隊，下稱桃園市專勤隊）分別於民國102
年11月4 日在新北市○○區○○路○○巷○號4 、5 樓、新北市○○區○○街○○號6 、7 樓、新北市○○區○○路○段○○巷○○○號4 樓及臺北市○○○路○段○○號地下1
樓微風廣場百貨等地點查獲M 君等6 人時，循線查獲前揭情事，該隊遂將全案移由被告新北市政府核處，嗣經被告審認屬實，乃依就業服務法第44條、第63條第1 項、行政罰法第18條規定，以104 年5 月28日新北府勞外字第1040919237號就業服務法罰鍰裁處書（下稱原處分）處原告罰鍰新臺幣（下同）45萬元整。原告不服，提起訴願，業經駁回，遂提起本件行政訴訟。
貳、本件原告主張：
一、原告以往曾使用過陳玉燕派遣之勞工，期間均無發生或涉入任何不法情事，且原告給付之報酬與給付予合法勞工之報酬完全一致，未曾以低廉或顯不相當之報酬作為使用陳玉燕派遣勞工之對價。倘原告知悉陳玉燕使用之勞工為逃逸外勞，豈仍願以合法勞工之對價作為約定報酬，足證原告主觀上並無使用逃逸外勞之故意。
二、況陳玉燕等人業於臺灣新北地方法院103 年度易字第1712號案件（下稱刑事另案）自承「其會提供偽造居留證或提供外貌相近之證件予非法外勞，以避免派點現場之主管核對身份時，暴露非法外勞之真實身份」，原告既已善盡查核身份之義務，然因陳玉燕提供之不實證件而致原告管理人員陷於錯誤而無從查核渠等身分，原告自無故意或過失：
（一）原告經理陳豐澤於102 年11月12日在桃園市專勤隊詢問時已表明有要求現場主管查核系爭外勞之身分，並當場致電公司另一經理張秀玉，張秀玉隨即表示威鼎（即冠鼎）於請款時有提供身分證明文件，足見原告確有落實查核身分之義務。然縱原告有充分要求系爭外勞提供身分證件以供查核，惟依刑事另案被告游致和、周業升於102 年11月4
日偵訊之陳述，及被告陳瑞發（經指認為負責偽造外勞身分證明文件）於103 年7 月28日偵查時自承曾為陳玉燕偽造過外勞之居留證等情事以觀，足見陳玉燕媒介之外勞確持用偽變造後之文件供派點現場主管核對使用。
（二）S 君、E 君皆於桃園市專勤隊調查時表明渠等持用偽造或外貌近似之假證件，陳玉燕並有叮囑渠等前往工作時須持該等假證件以備業主查核。雖無法確知其餘4 名外勞有無使用假證件，惟驅兇避吉本為人之常情，該4 名外勞亦有擔憂坦承使用假證件將涉犯刑事責任，而有未坦承之可能，是被告稱系爭外勞並無使用假證件等語，顯有誤會。又原告僅為私人企業，並無辨別證件真偽之公權力，此屬主管機關職權探知之範圍，於無法源依據下轉嫁至人民，將使人民往後不願再使用外勞，有礙經濟發展，甚至使相關外勞政策形同具文，進而影響與他國友好關係之風險。
三、由本院調閱之刑事另案卷宗所附M 君、A 君、S 君、E 君、K 君於102 年11月4 日調查筆錄證稱可知，渠等自102 年10月1 日開始從事非法清潔工作或於查獲期間內均係在臺北市○○○路○段○○號之微風廣場或臺北其他賣場工作，並非於原告管理之IKEA新莊店內，當非原告所使用之非法外勞。原處分所認定之6 名系爭外勞中既有5 名於詢問時自承工作地點為微風廣場、台北101 等賣場，實與原處分裁罰內容大相逕庭。然桃園市專勤隊102 年11月21日詢問陳豐澤過程中，卻不斷以「系爭外勞指證曾在IKEA新莊店從事清潔工作你如何解釋？」等不實、假造之前提誘導，使其作出反於真實之陳述。被告亦未審究系爭外勞、陳豐澤、陳玉燕間陳述之矛盾，逕以之為處分依據，顯有違誤。
四、至陳豐澤雖對於部分系爭外勞有印象，惟實際上其並未見過系爭外勞，至多僅可能對中文名字有印象，參以陳玉燕等人提供假證件供外勞使用一節，陳豐澤縱確實有見過該等簽名，亦無法確認本件系爭外勞有至IKEA新莊店進行清潔工作。縱陳玉燕於桃園縣專勤隊調查時表示系爭外勞係派遣至原告承包之IKEA新莊店進行清潔工作，惟陳玉燕所述並無其他客觀證據足以證明，更與其中5 名外勞之說詞大相逕庭，自當以外勞之說詞為認定依據等情。
五、並聲明：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）訴訟費用由被告負擔。
參、被告則以：
一、原告承攬IKEA新莊店等處之清潔工作，與陳玉燕之冠鼎企業社有承攬關係，如有缺工會請威鼎清潔社派工，原告不會查核工作者身分。無法提示身分證件者，原告會讓其先行工作，等請款時再請威鼎清潔社提供工作者之身分證件，系爭外勞均由威鼎清潔社派至工作，並由現場主管劉松展指派工作，其會與陳玉燕確認點工人數，系爭外勞亦自承渠等係由陳玉燕非法聘僱並派遣工作，並由陳玉燕發放工資，原告於訴願程序亦未否認上情，有陳玉燕、系爭外勞及陳豐澤於桃園市專勤隊調查及於新北地檢署訊問所為之陳述、起訴書所載犯罪事實及證據清單、刑事另案判決可稽，故原告確有非法容留系爭外勞從事清潔工作之事實。
二、原告對於系爭外勞有指揮監督權，且依系爭外勞之外觀、口音，亦可輕易分辨該派遣工人為外國人，自應查核系爭外勞是否為合法工作之外國人，故原告未先核對系爭外勞身分，即逕行非法容留從事清潔工作，縱無故意，亦有過失，依行政罰法第7 條規定，自應受罰。復依臺灣新北地方法院檢察署（下稱新北地檢署）102 年度偵字第28583 、30227 號不起訴處分書所載犯罪事實及系爭外勞於桃園市專勤隊調查所為之陳述可知，陳玉燕派遣系爭外勞，無須出示證件即可從事工作，故原告稱已善盡查核身分之義務，自非可採。
三、我國許可聘僱外勞多年，常見外勞勞力投入國內勞工市場，國人應知悉聘僱外勞需經申報許可等法定程序，及外國人在臺工作之限制。原告因行業性質及人力需用急迫，而與冠鼎企業社簽訂人力派遣承攬契約，未依就業服務法正式申請，對所提供之系爭外勞，自應有確實查證身分及可否合法工作之注意義務。惟原告僅核對冠鼎企業社提供系爭外勞之居留證件影本，未進一步查證確實身分、居留證件正本、有無勞健保及是否經合法聘僱等事項，即容留於IKEA新莊店內從事清潔工作，尚難謂已盡查證義務，而無違法之故意或過失。四、就業服務法第44條規定屬禁止規定，原告明知系爭外勞為外國人，未查明威鼎清潔社是否經許可聘僱，即同意將之派駐，容留系爭外勞從事清潔工作，縱無違反就業服務法第44條規定之故意，亦有過失，而應受罰。又引進外籍勞工，係補充國內勞動力不足的權宜性措施，須以不妨礙國人之就業權益、防範外籍勞工成為變相移民、避免外籍勞工造成社會問題及不得妨礙我國產業升級等4 大前提為原則，採取限業限量引進外籍勞工，以落實就業服務法照顧本國人就業機會之立法目的，是國人聘僱或容留外國人從事工作，本應注意該外國人得否在我國內工作，不得非法聘僱或容留外國人從事工作，此項公法上不作為義務，不得藉前開承攬契約予以移轉或規避。
五、被告依行政罰法第8 條、第18條第1 項規定，審酌原告為公司組織具營利性質，依被告審理違反就業服務法第43條至第45條及第57條第1款規定作業要點，就原告違規行為之主觀
過失、違規加總人數據為原處分，未逾裁量權限，與比例原則無違等語，資為抗辯。
六、並聲明：
（一）駁回原告之訴。
（二）訴訟費用由原告負擔。
肆、兩造不爭之事實及兩造爭點：
如事實概要欄所述之事實，業據提出被告104 年5 月28日新北府勞外字第1040919237號就業服務法罰鍰裁處書（本院卷第29頁）、勞動部105 年1 月12日勞動法訴字第1040016491號訴願決定書（本院卷第22至28頁）、臺灣新北地方法院103 年度易字第1712號刑事判決（原處分卷第232 至260 頁）、新北地檢署102 年度偵字第28583 、30227 號不起訴處分書（原處分卷第57至59頁）、102 年度偵字第28583 、28592 、30227 號起訴書（原處分卷第60至84頁）、桃園市專勤隊調查筆錄（原處分卷第86至167 頁）、新北地檢署訊問筆錄（原處分卷第170 至230 頁）及新北地檢署102 年度偵字第28583 、28592 、30227 號偵查卷、新北地院103 年度易字第1712號、104 簡字第1308號刑事卷、臺灣高等法院104
年度上易字第1445號刑事卷等卷宗所附證物為證，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真，兩造之爭點厥為：
一、原告有無非法容留系爭外勞於IKEA新莊店從事清潔工作？
二、原告有無非法容留系爭外勞工作之故意過失？
三、原處分裁罰是否違反比例原則？
伍、本院之判斷：
一、本件應適用之法條與法理：
（一）就業服務法第43條規定：「除本法另有規定外，外國人未經雇主申請許可，不得在中華民國境內工作。」
（二）就業服務法第44條規定：「任何人不得非法容留外國人從事工作。」
（三）就業服務法第63條第1 項規定：「違反第44條或第57條第1 款……規定者，處新臺幣15萬元以上75萬元以下罰鍰。……」
（四）行政罰法第8 條規定：「不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節，得減輕或免除其處罰。」
（五）行政罰法第18條第1 項規定：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」
（六）以下函示係被告為處理就業服務法第44條案件更具體化而訂定之技術性、細節性行政規則，與立法意旨相符，行政機關可得適用：
1.改制前行政院勞工委員會（下稱勞委會）91年9月11日勞職
外字第0910205655號函：「查『就業服務法』（ 下稱本法
） 第44條規定『任何人不得非法容留外國人從事工作。』
係指『自然人或法人』與外國人間雖無聘僱關係，但有未依本法及相關法令規定申請許可，即容許外國人停留於某處所為其從事勞務提供或工作事實之行為而言……。」
2.勞委會100 年9 月2 日勞職管字第1000023604號函：「有關簽訂派遣契約後派遣公司提供未經許可之外國人至要派公司提供勞務之違法情事適用法規疑義乙節，要派公司雖主張與派遣公司簽訂派遣契約，由派遣公司擔保提供合法之外籍派遣人力，要派公司因信賴派遣公司所派遣之員工皆是合法，故未再就外籍勞工之身分加以驗證，惟要派公司對派遣來之外籍勞工有指揮監督之權利，自應查核該等人員是否為合法之外籍勞工，故要派公司未經申准僱用外籍勞工從事勞務，則要派公司涉違反就業服務法第44條規定，而派遣公司涉違反就業服務法第57條第1 款規定。」二、原告確有非法容留系爭外勞於IKEA新莊店從事清潔工作：
（一）原告非法容留陳玉燕（即威鼎清潔社及冠鼎企業社之實際負責人）所聘僱之系爭外勞6人於IKEA新莊店內從事清潔
等工作，經桃園市專勤隊在其他地點查獲系爭外勞6人後
，循線得知前情，原處分遂依就業服務法第44條、第63條第1 項第1 款規定，裁處原告罰鍰45萬元，本院經核尚無違誤。
（二）原告雖主張系爭外勞調查筆錄證稱係在臺北市○○○路○段○○號之微風廣場或臺北其他賣場工作，並非於原告管理之IKEA新莊店內工作，桃園市專勤隊詢問陳豐澤過程中，以不實前提誘導訊問，使陳豐澤之陳述反於真實，且陳豐澤實際上其並未見過系爭外勞，至多僅對系爭外勞之中文名字有印象，而陳玉燕等人提供假證件供外勞使用，陳豐澤顯無法確認本件系爭外勞有至IKEA新莊店進行清潔工作，又系爭外勞、陳豐澤、陳玉燕間之陳述矛盾，不得逕以之為處分依據云云。
（三）惟查關係人陳玉燕於桃園縣專勤隊102年11月4日調查時證稱系爭外勞係派遣至原告承包之IKEA新莊店進行清潔工作（見被告證物卷第88頁調查筆錄），又原告經理陳豐澤於桃園縣專勤隊102年11月12日調查時證稱「自102年7、8月起負責現場派工，（問：出示印尼籍TRSIM，你是否認識
？該勞指證曾在宜家家居新莊店(IKEA)從事清潔工，你作何解釋？）沒印象。我可能沒見過他。（問：出示印尼籍ADI-KUSWANTO之居留檔照片，你是否認識？該勞指證曾在宜家家居新莊店(IKEA)從事清潔工，你作何解釋？）我認識，見過其ADI上工簽名，他確實曾在宜家家居新莊店(IKEA)從事清潔工。（問：出示JUMALI-EKA-SETYORINI之居
留檔照片，你是否認識？該勞指證曾在宜家家居新莊店
(IKEA)從事清潔工，你作何解釋？）我認識，見過EKA在
宜家家居新莊店(IKEA)上工簽名。（問：出示SHITY-RO
HANA之居留檔照片，你是否認識？該勞指證曾在宜家家居新莊店( IKEA) 從事清潔工，你作何解釋？）人沒印象，見過EKA 在宜家家居新莊店( IKEA) 上工簽名。（問：出示M EGAWATI ，暱稱安妮之居留檔照片，你是否認識？該勞指證曾在宜家家居新莊店( IKEA) 從事清潔工，你作何解釋？）人沒印象，但見過安妮在宜家家居新莊店(
IKEA) 上工簽名。（問：出示SITI-KURUNIATI暱稱陳娣之居留檔照片，你是否認識？該勞指證曾在宜家家居新莊店( IKEA)從事清潔工，你作何解釋？）人沒印象，但見過陳娣在宜家家居新莊店( IKEA) 上工簽名。（問：上述七人（按即系爭外勞6 人加上大陸人士柯昌彬）在宜家家居新莊店( IKEA) 從事清潔工作係由何人指派工作？都是由我公司現場主管劉松展指派工作的。（問：貴公司駐點宜家家居新莊店( IKEA) 工作係由何人每日向陳玉燕確認點工人數？）主要是我和　張秀玉經理（張姐）每天會打電話跟陳玉燕確認點工人數。」（見被告證物卷第114-115
頁之調查筆錄），可知提問人均質問「該外勞指證曾在宜家家居新莊店( IKEA) 從事清潔工，你作何解釋？」，但陳豐澤明確區分為「沒印象。沒見過」、「我認識，見過其上工簽名」及「人沒印象，但見過其上工簽名」三種答案，顯未受到提問者之影響，無所謂誘導訊問，其證詞且與陳玉燕所述大致相符，自難謂與真實不符，且系爭外勞縱有使用假證件，但上工簽名必然與證件名字一致，其既有上工簽名，堪認系爭6 名外勞確於宜家家居新莊店(
IKEA) 工作。又外勞T 君於調查筆錄陳稱「有工作我就到處跑，詳細地點很多，我也不記得，我只記得有IKEA（新莊店）賣場上過班」（見被告證物卷第138 頁）；外勞K
君證稱「我曾透過陳玉燕仲介到……有IKEA新莊店……工作，我在IKEA負責收盤子……」（見被告證物卷第164 頁），可證明確有在IKEA新莊店工作。而其他外勞固未提及在宜家家居新莊店( IKEA) 工作，但亦未否認在宜家家居新莊店( IKEA) 工作，可能只是漏未敘及該工作地點，尚不足以推翻陳豐澤、陳玉燕、外勞T 君、K 君證詞之可信度，原告主張尚不足採。
三、原告有非法容留系爭外勞工作之故意過失：
（一）原告雖主張其未曾以低廉或顯不相當之報酬作為使用陳玉燕派遣勞工之對價，倘原告知悉陳玉燕使用之勞工為逃逸外勞，豈仍願以合法勞工之對價作為約定報酬？足證原告主觀上並無使用逃逸外勞之故意。又陳玉燕游致和、周業升陳瑞發等人於刑事另案自承「會提供偽造居留證或提供外貌相近之證件予非法外勞」，S君、E君於桃園市專勤隊調查時表明渠等持用偽造或外貌近似之假證件，陳玉燕並有叮囑渠等前往工作時須持該等假證件以備業主查核，原告已善盡查核身份之義務，並無故意或過失云云。
（二）惟查S君證稱「（別人影印的居留證）因沒有使用我就丟
掉了。都沒有使用過假證件」（見被告證物卷第144頁）
，E君證稱「(印尼人何艾玲之居留證)阿姨叫我第一天去
101上班時候要帶在身上，第一天下班後那件證件我就還
給阿姨了」（見被告證物卷第154頁），均未證稱假證件
曾於宜家家居新莊店(IKEA)使用，而除了外勞E君未提及
有無使用假證件外（因為訊問內容未及此點），其他外勞則均否認曾使用假證件（見被告證物卷第123-167頁），
可知系爭外勞並未提示證件予原告人員查驗，已難謂原告於非法容留時有善盡查核身份之義務。何況原告經理陳豐澤於桃園縣專勤隊102 年11月12日調查時證稱「（問：請檢述威鼎公司派工至貴公司之駐點時，貴公司對點工之身分有無任何之身分檢核流程？有無影印留存渠等身分證件？）公司並無要求，……如果無法提示身分證件者，會讓其先行工作，公司會請威鼎於請款時並提供工作者身份證以利請款作業。沒有（影印留存渠等身分證件）」（見被告證物卷第113 頁），可知原告容留系爭外勞時，根本沒有查核系爭外勞之身分，原告縱無故意亦有過失，原告主張尚不足採。
四、原處分裁罰並未違反比例原則：
原告容留威鼎清潔社所派遣之系爭外勞6人於宜家家居股份
有限公司新莊分公司之賣場內從事清潔工作，未先核對渠等6人之身分，縱無故意，亦有過失，依行政罰法第7條規定，自應受罰。且原告為公司組織具營利性質，進用人員應較一般人更為謹慎，卻未先核對威鼎清潔社所派遣之M君等6人身分，非法容留外國人從事工作之人數達6人之多，已影響國
人就業機會、勞動條件及社會安定，原處分考量原告應受責難程度及所生影響，於就業服務法第63條第1項規定之法定
罰鍰額度（15萬元以上75萬元以下），裁處原告罰鍰45萬元，核屬被告裁量權限，並無違反比例原則，原告主張尚不足採。
五、綜上，原處分並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
六、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項
前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　105　 年　　9　　 月　　29　　日臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官　陳金圍
法 官　陳心弘
法 官　畢乃俊
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　105　 年　　9　　 月　　29　　日書記官 簡若芸